Indringende terughoudende toetsing - Arrest

Indringende terughoudende toetsing (ABRvS 18-11-2015, JB 2015/218)

Feiten

Dit betreft de Groningse gaswinningszaak. Op grond van de Mijnbouwwet is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen zoals gas. Deze vergunning is in 1963 aan de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) verleend in de vorm van een concessie. De NAM is vervolgens ex artikel 34 lid 1 Mijnbouwwet verplicht gas te winnen overeenkomstig een winningsplan. Voor dit winningsplan is de instemming van de minister van Economische Zaken nodig. Tegen besluiten van de minister van EZ is door meerdere partijen beroep ingesteld. Zij hebben o.a. aangevoerd dat de besluiten in strijd zijn met het EVRM.

ABRvS

De minister heeft zijn wijzigingsbesluit gebaseerd op vele onderzoeken naar seismische dreiging als gevolg van gaswinning en de risico’s daarvan. Volgens de Afdeling mocht de minister het wijzigingsbesluit nemen op grond van alle onderzoeken die op dat moment beschikbaar waren. Ook is niet gebleken dat de minister vooringenomen was of zich

door persoonlijke belangen of voorkeuren heeft laten leiden. De minister heeft het besluit echter onvoldoende gemotiveerd. Hij moet op basis van alle informatie beter motiveren waarom een verdere beperking van de gaswinning dan max. 33 miljard kubieke meter niet mogelijk is. Uit onderzoeken waarop zijn wijzigingsbesluit is gebaseerd, blijkt namelijk dat de winning van minder gas tot een lager risico op aardbevingen leidt. Uit de belangenafweging moet blijken dat de minister de ‘noodzakelijke voorzorg’ heeft betracht gelet op de ernst en de aard van de gevolgen van de gaswinning in de regio. Bij zijn belangenafweging is hij er ten onrechte van uitgegaan dat de risico’s in het aardbevingsgebied vergelijkbaar zijn met de risico’s in andere delen van het rivierengebied. Echter volgens bepaalde risicoberekeningen zijn de risico’s in het aardbevingsgebied groter. Hij heeft uiteindelijk een hoger winningsniveau toegestaan dan nodig. De minister moet beter motiveren waarom hij bij het bepalen van het maximale winningsniveau is uitgegaan van bepaalde referenties.

De Afdeling vernietigt het besluit van de minister tot instemming met het winningsplan van de NAM en verlaagd bij voorlopige voorziening dat de te winnen hoeveelheid. De minister had beslissingsruimte bij het nemen van het besluit om wel of niet in te stemmen met het gaswinningsplan van de NAM, toch toetst de Afdeling de evenredigheid van het besluit meer dan terughoudend. Zo stelt de Afdeling uitdrukkelijk: ‘De rechterlijke beoordeling gaat over de beantwoording van de vraag of het besluit en de gemaakte afweging in overeenstemming is met het wettelijk kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en deugdelijk is gemotiveerd. Daarnaast wordt bezien of de nadelige gevolgen van het besluit voor één of meer belanghebbenden niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit worden gediend’. Vervolgens stelt zij dat er hoge eisen worden gesteld aan de minister ten aanzien van de motivering van het besluit, vanwege de toepasselijkheid van grondrechten. Hij moet blijk geven van een redelijk evenwicht tussen enerzijds de met het besluit te dienen doelen en anderzijds de door grondrechten beschermde belangen van burgers.

Kern

De Afdeling geeft in deze uitspraak uitdrukkelijk aan dat zij een indringendere toetsing toepast, namelijk via het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). Ondanks dat de minister een grote beslissingsruimte heeft vanwege de aard van zijn bevoegdheid wordt er toch indringender gekeken naar o.a. de zorgvuldigheids-en evenredigheidsbeginselen mede omdat de fundamentele rechten van EVRM een rol spelen. De minister heeft alle relevante belangen betrokken bij zijn besluit. Maar hij heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de gaswinning niet beperkt kon worden. De Afdeling volgt hierbij een indringendere toetsing.