Artikelsamenvatting bij Postwar immigration and integration policies in the Netherlands: an unstable marriage van Penninx - 2020

Wat is de geschiedenis van immigratie in Nederland?

Immigratie in Nederland kent een lange geschiedenis. Het volume en de patronen van immigratie en emigratie lopen sterk uiteen, net als de reactie van de Nederlandse samenleving op immigratie en nieuwkomers. Tussen 1580 en 1800 vond op grote schaal immigratie naar Nederland plaats. De meeste van deze immigranten verhuisden naar Nederlandse steden waar handel en industrie floreerden. Tussen 1870 en 1960 verlieten meer mensen Nederland dan er naar het land kwamen. Er was een traditie van emigratie, met name naar Noord-Amerika, totdat de Verenigde Staten in 1920 hun grenzen sloten. Na het einde van de Tweede Wereldoorlog, emigreerden veel mensen naar Canada, Australië, Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten en Zuid-Amerika. Deze naoorlogse immigratie nam af in de jaren 1960 en arbeidsmigranten kwamen om de laagste rangen van de arbeidsmarkt van de bloeiende economie te vullen. Van 1960 tot nu volgde een periode waarin immigratie systematisch belangrijker was dan emigratie.

Hoe kan men het immigratie- en integratiebeleid bestuderen?

De essentie van beleid is de intentie om processen in de samenleving te sturen. Immigratie- en integratiebeleid maken deel uit van een normatief politiek proces waarin de kwesties van immigratie en integratie als problemen worden geformuleerd. Deze problemen worden normatief gekaderd en concrete beleidsmaatregelen worden ontworpen en geïmplementeerd om de gewenste resultaten te bereiken. Dit beleid kan op twee niveaus worden onderzocht. Ten eerste is er de framing en de doelstellingen van het beleid. Dit verwijst naar hoe het probleem wordt gedefinieerd en uitgelegd en wat eraan kan en moet worden gedaan. Bij de definitie van het probleem wordt rekening gehouden met hoe immigratie wordt ervaren: wordt het gezien als een probleem, als een kans of als een noodzaak? Wie heeft de morele rechten om immigrant te zijn of te worden? Wie zijn de gewenste en wie zijn de ongewenste immigranten? Voor de immigranten die al in de gastsamenleving aanwezig zijn, is het een fundamentele kwestie of ze worden gezien als buitenlanders, als tijdelijke gasten of als permanente leden van de samenleving. Het tweede niveau verwijst naar de belichaming van beleid in regelgeving, organisaties, programma's en budgetten. De studie van deze concrete aspecten van beleid maakt het mogelijk een onderscheid te maken tussen symbolisch en substantieel beleid en om de ernst en mogelijke selectiviteit van beleid in de praktijk te meten. Deze analyse leidt tot het onderscheiden van vijf periodes in het naoorlogse Nederland waarin migratie- en/of integratiebeleid anders werd gedefinieerd en hun praktijken veranderden.

Wat gebeurde er tussen 1945-1960?

In de naoorlogse periode beschouwde Nederland zichzelf als een overbevolkt land. Het had de snelste demografische groei in Europa. De economie kon geen werkgelegenheid bieden aan de groeiende bevolking. Dit leidde tot beleid om zowel industriële ontwikkeling als emigratie te stimuleren. Emigratie werd gezien als een deel van de oplossing voor werkloosheid en armoede. De regering creëerde de emigratieraden die individuen en gezinnen voorbereidden en hielpen om elders naar een nieuw huis te vertrekken. De algemene bevolking was zeer bereid om te emigreren, daarom wordt deze periode de periode van emigratiekoorts genoemd. Veel gezinnen vertrokken naar Canada, Australië, Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten en Zuid-Amerika. In dezelfde periode waren er bijna net zoveel nieuwkomers als mensen die het land verlieten. Eerst arriveerden veel repatrianten uit Nederlands-Indië/Indonesië en Nieuw-Guinea, wat het gevolg was van de Onafhankelijkheidsoorlog en de feitelijke Onafhankelijkheid in Indonesië. In totaal vertrokken 300.000 mensen vanuit Indonesië naar Nederland. De Molukse soldaten, op Java, wilden terug naar de Molukken, maar de Indonesische regering weigerde dit. Nederland wilde ook niet dat deze militairen naar Nederland kwamen. Na drie jaar gevangenschap op Java wonnen de Molukse militairen een rechtszaak tegen Nederland en konden ze samen met hun gezin naar Nederland komen. In totaal kwamen er 12.500 personen aan. De repatrianten werden geholpen door hulp te bieden bij scholing, socialisatie en het vinden van werk. Dit hielp hen om snel en soepel te integreren. Dat was dus heel anders dan het integratiebeleid voor Molukkers. Deze soldaten werden bij aankomst in Nederland uit het leger gezet, waardoor ze hun status, werk en inkomen verloren. Hun verblijf in Nederland werd als tijdelijk gezien en ze werden ondergebracht in geïsoleerde kampen, veelal op het platteland. Hun opleidingsniveau en kennis van de Nederlandse taal was laag, wat ongunstige voorwaarden waren voor elke vorm van aanpassing aan de Nederlandse samenleving. De Molukkers zelf hadden ook de vaste intentie om terug te keren naar een onafhankelijke Molukse staat. Dit werd echter nooit gerealiseerd, wat leidde tot het langdurige bestaan van een geïsoleerde groep in ballingschap onder ambivalent overheidsbeleid. In het midden van de jaren 1970 accepteerde de Nederlandse regering de permanente verblijfplaats van deze groep in de Nederlandse samenleving, en de relaties moesten worden herzien, rehabilitatie voor Molukkers zou worden voorzien en een actief beleid voor de structurele en sociaal-culturele emancipatie van de groep in de Nederlandse samenleving werd voorgesteld en geaccepteerd.

Wat gebeurde er tussen 1960-1980?

Tegen het einde van de jaren 1950 was de Nederlandse economie zo succesvol dat de arbeidsreserves afnamen en dat het moeilijk was om voldoende werknemers te vinden in arbeidsintensieve industrieën. Vanaf 1961 begon een door de staat georganiseerde officiële wervingscampagne om vacatures te vervullen, voornamelijk met laaggeschoolde werknemers. Eerst kwamen Italianen, daarna Spanjaarden, Portugezen, Grieken en Joegoslaven. Later kwamen Turken, Marokkanen, Tunesiërs en Algerijnen. Tussen 1961 en 1975 werden ongeveer 85.000 arbeidsmigranten officieel aangeworven totdat de rit in 1974 werd beëindigd. Ondanks het einde van de rit was er geen afname van de immigratie. Waar mogelijk namen de Turkse en Noord-Afrikaanse arbeiders hun gezinnen mee naar Nederland en in vijf jaar tijd verdubbelde hun bevolking tot 121.000 Turken en 73.000 Marokkanen in 1980. Het beleid ten aanzien van deze immigratie van arbeiders werd gedomineerd door de overtuiging dat deze arbeiders slechts tijdelijk zouden blijven. De overheid was bereid mee te werken aan het bevredigen van de behoefte van de industrie aan mankracht, zolang het belang van de Nederlandse samenleving (huisvesting, volksgezondheid, werkgelegenheid) niet in gevaar was. In de jaren 1970 stelde de regering dat Nederland geen immigratieland was. Er was echter ook een groeiend besef dat een aanzienlijk aantal buitenlandse werknemers voor steeds langere perioden verbleef. De regering antwoordde door te stellen dat het gastwerk overbodig zou worden wanneer het herstructureringsproces was voltooid. Meer controle op migratie werd uitgeoefend door middel van een werkvergunningsbeleid dat spontane werving in principe uitsloot, terwijl een aanscherping van de procedures voor verblijfsvergunningen ertoe leidde dat buitenlanders een tijdelijk verblijfsvisum moesten verkrijgen voordat ze tot Nederland werden toegelaten. Visa konden alleen in het land van herkomst worden aangevraagd. Deze strengere regeling had echter weinig effect op de daadwerkelijke instroom van aangeworven werknemers. Later stelde Nederland voor om een terugkeerpremie te betalen aan elke buitenlander die twee of drie jaar in Nederland had gewerkt (ongeveer 2.273 euro). Dit voorstel stuitte op scherpe kritiek en de uitvoering ervan bleek politiek onhaalbaar. In november 1975 diende de minister van Sociale Zaken een wetsontwerp in met de titel Bepalingen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers. Dit voorstel verplichtte een werkgever om een tewerkstellingsvergunning te verkrijgen voordat hij een buitenlandse werknemer in dienst kon nemen. Dit voorstel stuitte op sterk verzet van werkgevers, vakbonden en advocaten.                                      

Een belangrijke tweede categorie nieuwkomers in deze periode waren immigranten voor Suriname. Deze immigranten, evenals de repatrianten, werden niet als immigranten gezien, want tot 1975 maakte Suriname deel uit van het Nederlandse Koninkrijk. Ze werden dan ook gezien als Nederlanders. Dit was slechts het geval tot 1975, dus veel immigranten verhuisden voor 1975 naar Nederland. Het opvang- en integratiebeleid voor Surinamers leek sterk op dat voor repatrianten.

Wat gebeurde er tussen 1980-1994?

Aan het einde van de jaren 1970 veranderde de politieke discussie over immigranten. Het rapport Etnische Minderheden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid vormde de aanzet voor de politiek om voor alle allochtone groepen dezelfde redenering toe te passen. Dit leidde in 1980 tot een nieuw algemeen beleid voor etnische minderheden. De wijzigingen hadden geen betrekking op het immigratiebeleid, omdat deze nog steeds gericht waren op restrictiefheid. In plaats daarvan hadden de veranderingen betrekking op integratie. De belangrijkste verandering was dat het beleid gebaseerd moest zijn op de verwachting dat de huidige immigranten permanente bewoners van de Nederlandse samenleving zouden zijn. Er waren twee doelen. Ten eerste moet er een tolerante multiculturele samenleving worden gecreëerd waarin culturele en etnische verschillen worden geaccepteerd en gewaardeerd. Ten tweede was het beleid gericht op het oplossen van de achterstanden in de maatschappelijke positie van minderheden in de Nederlandse samenleving en het bestrijden van de discriminatie die leidt tot ongelijke kansen en deze achterstanden in stand houdt.  Het doel was dus om de sociale positie van immigranten te verbeteren in termen van arbeid en inkomen, en onderwijs en huisvesting. Beleidsmakers waren echter realistisch en besloten dat deze nieuwkomers geen gebruik zouden kunnen maken van de nieuwe rechten vanwege hun kleine aantal, hun lage sociale positie, hun lage opleidingsniveau en hun zwakke mate van organisatie. Daarom werden speciale inspanningen geleverd, zoals:

• Het stimuleren van allochtone of etnische organisaties door deze op lokaal niveau en koepelorganisaties op nationaal niveau te subsidiëren
• Het stimuleren van de participatie van allochtone organisaties in de beleidsvorming via een Landelijk Overleg en Inspraakorgaan dat subraden had voor elk van de verschillende allochtone groepen.
• Hetvergemakkelijken van religieuze activiteiten voor 'nieuwe' religies zoals de islam, het hindoeïsme en het boeddhisme: religieuze aalmoezeniers in het leger, gevangenissen en ziekenhuizen werden gesubsidieerd; er waren leraren godsdienstonderwijs (IR) op openbare scholen en subsidies voor gebedshuizen (de laatste waren de eersten die werden bezuinigd, na 1986)
• Wet- en regelgeving om bepaalde religieuze praktijken te vergemakkelijken, zoals ritueel slachten en begrafenissen volgens hindoeïstische en islamitische riten. De openbare oproep tot gebed van de Imam werd formeel aanvaard op dezelfde voet als het luiden van de kerkklok in christelijke kerken.

Een ander belangrijk element van het nieuwe beleid ten aanzien van etnische minderheden was het versterken van hun rechtspositie. Het eerste aspect hiervan was een woonzekerheid. Een permanente vergunning zou worden verlengd na vijf jaar ononderbroken verblijf in Nederland en, voor familieleden, na drie jaar. Intrekking van een permanente vergunning was alleen mogelijk in zeer uitzonderlijke omstandigheden, zoals langdurige gevangenisstraffen. Langdurige werkloosheid en een afhankelijkheid van socialezekerheidsuitkeringen waren onvoldoende gronden voor intrekking. Het tweede aspect betrof de gelijke behandeling van legale immigranten en autochtonen. Een derde manier om de rechtspositie van minderheden te versterken was het wijzigen van de wet op het Nederlanderschap en de naturalisatieprocedures. Op 1 januari 1985 werd een nieuwe wet ingevoerd die het voor niet-Nederlandse echtgenoten van Nederlanders en voor kinderen van de derde generatie (geboren uit ouders die zelf in Nederland zijn geboren) gemakkelijker maakte om Nederlander te worden. Ten vierde kregen minderheden die langer dan drie jaar legaal in Nederland verbleven stemrecht. Tot slot was een ander belangrijk element de strijd tegen discriminatie. Er zijn een aantal wetswijzigingen doorgevoerd, zoals in artikel 1 van de Grondwet waarin een non-discriminatieartikel is ingevoerd. Deze wet stelde dat discriminatie op grond van ras of religie verboden was. Ook werd het noodzakelijk geacht om juridische procedures voor klachten te vergemakkelijken en kregen politie en openbare aanklagers instructies over hoe effectief om te gaan met gevallen van discriminatie.

Op het gebied van beleid waren er tussen 1980 en 1994 veranderingen binnen drie categorieën, namelijk gastarbeiders, de familieleden van immigranten en vluchtelingen en asielzoekers. Voor arbeidsmigranten werd in 1979 de Foreign Workers Act ingevoerd om arbeidsmigratie te beheersen en te kanaliseren. In de economische context van de jaren 1980, die werd gekenmerkt door een verlies van werkgelegenheid in de industrie en de uitbreiding van de dienstensector, was dit beleid bedoeld om de toegang van laaggeschoolde buitenlandse werknemers te beperken en tegelijkertijd de immigratie van hoogopgeleiden te vergemakkelijken. Dit nieuwe beleid had aanvankelijk positieve gevolgen voor de immigratie van familieleden, omdat het de duurzaamheid van het verblijf van immigranten accepteerde. Gezinshereniging ging ook onomstreden en piekte in de vroege jaren 1980. Toen het ministerie van Justitie besloot om beperkingen op gezinsvorming in te voeren, verzetten de politieke partijen zich en voerden aan dat dit de gelijke behandeling van minderheden zou ondermijnen.

Het vluchtelingen- en asielbeleid in Nederland is ontwikkeld, voornamelijk ad hoc, naar aanleiding van de toename van asielzoekers in de jaren 1980 en 1990. Het groeiende aantal spontane asielzoekers, een woningnood en de toegenomen kosten die gemeenten moesten betalen voor sociale en andere uitkeringen leidden in 1987 tot de invoering van de Regeling opvang Asielzoekers (ROAT). Het eerste doel van het ROA was om de toegang van asielzoekers tot zelfstandige huisvesting en sociale uitkeringen te beperken en hen in plaats daarvan centrale opvang en bescheiden sommen zakgeld te bieden. Het ROA werd een beleid van minimale eerste huisvesting, maar het raakte overbelast. In 1992 werd het Nieuwe Toelatings- en Opvangmodel voor Asielzoekers (NTOM) ingevoerd. Onder de NTOM vielen opvangcentra onder de verantwoordelijkheid van het ROA: gemeenten zouden alleen verantwoordelijk zijn voor de opvang en integratie van degenen die een asielprocedure hadden doorlopen, zoals statushouders en de gedoogden (personen met een tijdelijke uitzettingsvrijstelling). In het begin van de jaren 1990 introduceerde het ministerie van Justitie verschillende maatregelen om het aantal asielaanvragen te verminderen. Ten eerste werd het aantal landen waarvan de burgers een visum nodig hadden, verhoogd. Ten tweede werd een tijdelijke status genaamd de Conditional Residence Permist (VVTV) geïntroduceerd. Deze status droeg een relatief zwakke voorlopige verblijfstitel en bood nauwelijks toegang tot openbare voorzieningen. Ten derde heeft Nederland in 1994 procedures ingevoerd om bepaalde asielaanvragen te bespoedigen, zoals ongegronde aanvragen, die zijn ingediend door mensen uit veilige landen van herkomst of veilige doorreislanden waar zij asiel hadden kunnen aanvragen. Ten slotte werden mensen die elders hadden gesolliciteerd uitgesloten.

Wat gebeurde er tussen 1994-2002?

Eind jaren 1980 groeide de onvrede over het minderhedenbeleid. Er werd gesteld dat er te weinig vooruitgang was geboekt op de cruciale domeinen van de arbeidsmarkt en het onderwijs en dat er te veel aandacht werd besteed aan kwesties van multiculturalisme en steun aan etnische organisaties en aan culturele aspecten. Het advies was dan ook om meer inspanningen te leveren op de kerngebieden arbeid en onderwijs en dit te doen met meer verplichte maatregelen. De boodschap was dat de verplichtingen van migranten evenwichtiger moeten zijn met de uitgebreide rechten en dat het beleid minder gericht moet zijn op culturele rechten en faciliteiten. Het beleid veranderde niet meteen naar aanleiding van de kritiek. Een duidelijke verandering werd gevonden in de beleidsnota Contourennota, waarin een vernieuwd integratiebeleid werd aangenomen waarvan de sleutelwoorden goed burgerschap en eigen verantwoordelijkheid waren. Het betoogde dat burgerschap niet alleen rechten met zich meebrengt, maar ook plichten en dat elke burger actief en verantwoordelijk moet zijn voor zichzelf. Dit ging gepaard met drie afwijkingen van het vroegere beleid, namelijk een verschuiving van doelgroepen naar individuen die zich in een achterstandspositie bevinden, een sterke focus op sociaal-economische integratie door arbeidsmarkt- en onderwijsmaatregelen, en een verschuiving weg van cultureel en multicultureel beleid en van erkenning voor immigrantenorganisaties. Een nieuw beleidsinstrument dat goed aansloot bij deze verschuivingen was de Wet Inburgering Nederland.

Wat gebeurde er tussen 2002-2018?

Rond 2000 veroorzaakte een reeks gebeurtenissen een nieuwe verschuiving in het publieke en politieke discours over immigratie- en integratiekwesties die zou leiden tot een herziening van het beleid in de richting van assimilatie. De sociale en culturele dimensies van integratie stonden meer centraal dan voorheen en werden bekeken door de normatieve lens van wat Nederlandse normen en waarden zouden moeten zijn. Het integratiebeleid werd tot een mislukking verklaard en er werd gepleit voor meer assimilatiebeleid dat de Nederlandse geschiedenis, normen en waarden nieuw leven zou inblazen. De islam en de integratie van moslimimmigranten werden als bijzonder problematisch geïdentificeerd. Er was ook de opkomst van Pim Fortuyn, een populistisch politicus die zich profileerde met harde uitspraken over criminaliteit, directe democratie, immigratie en integratie. Hij pleitte voor nul migratie, betoogde dat Nederland vol zat en riep op tot een koude oorlog tegen de islam. Zijn populistische campagne was zeer succesvol en zijn partij behaalde in maart 2002 een grote overwinning. Vanaf 2002 werd een nieuw beleid en een nieuwe beleidsstijl zichtbaar. Het eerste element van deze verschuiving was de hernieuwde institutionele inbedding van het beleid. Het integratiebeleid werd verplaatst van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar het ministerie van Justitie. Bovendien werd het integratiebeleid verengd tot inburgeringscursussen. Deze cursussen waren niet alleen verplicht, ze moesten ook binnen een bepaalde periode (binnen drie en een half jaar) worden afgelegd. Slagen was een voorwaarde voor het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning. Bovendien werd van de naar Nederland komende migrant verwacht dat hij de cursus voor zichzelf zou vinden en financieren. Alleen als hij / zij de cursus heeft gehaald, zou een terugbetaling van 70 procent worden verstrekt. Bovendien werden de verantwoordelijkheden van de lokale besturen gewijzigd. Ze moesten nog steeds nieuwkomers en hun inspanningen om cursussen te volgen volgen volgen, maar hun organisatorische en financiële middelen om deze processen te bevorderen werden geminimaliseerd. Ten derde moesten inburgeringscursussen worden geprivatiseerd. Een andere belangrijke maatregel in dit nieuwe beleid was de WIB-wet (Wet inburgeringscursussen in het buitenland) die een pre-migratietest introduceerde voor nieuwe migranten die naar Nederland wilden verhuizen, met name gezinsmigranten. Sinds 2006 moeten nieuwkomers in hun land van herkomst slagen voor een examen dat hun Nederlandse taalvaardigheid en basiskennis van de Nederlandse cultuur en samenleving bewijst voordat een voorlopig visum voor Nederland wordt gegeven. Eenmaal toegelaten tot Nederland moeten migranten inburgeringscursussen volgen en met succes afronden om zowel tijdelijke als permanente vergunningsverlengingen te krijgen.

Wat gezinsmigratie betreft, werd het idee dat in de jaren 1990 werd geïntroduceerd dat gezinsmigratie een potentiële bedreiging voor integratie was, dominanter dan ervoor. Wat het asielmigratiebeleid betreft, waren in deze fase twee reeksen maatregelen relevant. Ten eerste bleven er maatregelen worden genomen om het aantal asielaanvragen en de duur van de asielprocedures te verminderen. Ten tweede was er de problematische niet-terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers naar hun land van herkomst. 3

Het vierde kabinet-Balkenende (2007-2010) was verschoven van centrumrechts naar centrumlinks. Het kabinet keerde terug naar ideeën en structuren van de late jaren 1990. Immigratie- en integratiecompetenties werden gesplitst. De eerste bleef bij het ministerie van Justitie, maar de integratie werd verplaatst naar het ministerie van Volkshuisvesting onder een speciale minister, Ella Vogelaar. Deze nieuwe minister versoepelde de verplichte individuele inburgeringsmaatregelen gedeeltelijk. Het eenzijdige verplichte karakter werd opnieuw gedefinieerd en de interesse van nieuwkomers, hun toekomstige deelname, hun leercompetenties en instrumenten voor participatie en interactie werden benadrukt. In 2010 werd deze gedeeltelijke versoepeling gevolgd door eenaankondiging van de regering om de immigratie, en vooral gezinsmigratie, aanzienlijk te verminderen. Een ander doel was om de kosten van inburgering tegen het jaar 2014 weer op nul te brengen. In 2012 kwamen VVD en PvdA samen in een Paarse Coaliiton van het kabinet-Rutte II. De toon over migratie- en integratievraagstukken in de missie van dit nieuwe kabinet was veel gematigder. In deze periode namen alle categorieën immigranten (migratie voor arbeid, voor studie, om gezinsredenen en voor asielzoekers) toe. De meeste aandacht ging uit naar asielzoekers. In 2017 engageerde de nieuwe coalitie zich voor een effectief en humaan migratie- en inburgeringsbeleid dat enerzijds zou zorgen voor een efficiënte en snelle opvang en inburgering van nieuwkomers en anderzijds voor een snelle terugkeer van degenen die niet mochten blijven. Het werd ook belangrijk geacht dat de onderliggende oorzaken van vluchtelingenstromen zouden worden aangepakt, dat vluchtelingen zouden worden opgevangen in overeenstemming met internationale verdragen en dat irreguliere migratie zou worden tegengegaan. De meest concrete actie in dit kabinet was om de Inburgeringswet van 2013 te laten werken, en in 2021 zou er een nieuwe inburgeringswet komen. Belangrijke elementen van deze nieuwe wet zijn een betere beheersing van de markt in het cursusaanbod, het meer geïndividualiseerd maken van het inburgeringstraject, het verbeteren van de aansluiting tussen inburgeringscursussen en werkgelegenheid, en het terugbrengen van gemeenten als bestuurders en toezichthouders op de inburgering van nieuwkomers.