De erosie van het Nederlandse legaliteitsbeginsel door het Unierecht - Molendijk & Ortlep - 2017 - Artikel

In hoeverre kan een bestuursorgaan bevoegdheden ontlenen aan recht afkomstig van de Europese Unie? En hoe verhoudt diHt zich tot het (Nederlandse) legaliteitsbeginsel? Bestuursorganen kunnen bevoegdheden ontlenen aan Europese verordeningen. Vanwege het legaliteitsbeginsel werd echter wel altijd de voorwaarde gesteld dat dit bestuursorgaan in een nationaal wettelijk voorschrift aangewezen moest zijn. Ook het HvJEU heeft dit inmiddels bepaald, waarmee deze eis niet meer in de Nederlandse rechtspraak naar voren komt.

Het Nederlandse legaliteitsbeginsel

Allereerst wordt het Nederlands legaliteitsbeginsel besproken. Dit beginsel vereist dat overheidsoptreden plaatsvindt op basis van een wettelijke grondslag. Vaak betekent dit dat er een specifiek overheidsorgaan aangewezen wordt voor de uitoefening van een bevoegdheid. Dit legaliteitsbeginsel geldt ook voor de bevoegdheidsuitoefening die plaatsvindt op basis van het Unierecht. Omdat dit recht vaak echter niet aangeeft aan welk overheidsorgaan de betreffende bevoegdheid toekomt, moet dit door het nationaal recht geregeld worden. Dit leidt tot een dubbele bevoegdheidsgrondslag: enerzijds de rechtsnorm die op Europees niveau vastgesteld is, anderzijds de bevoegdheid om deze norm in de praktijk toe te passen, die via nationaal recht vastgesteld is.

Het Nederlandse legaliteitsbeginsel heeft een aantal functies:

• Beschermen: de vrijheid en zelfstandigheid van de burgers tegenover de overheid moet gewaarborgd blijven. Dit wordt bereikt doordat de overheid zelf ook gebonden is aan de wet, en er duidelijkheid over het overheidsoptreden is.

• Attribueren: De wet wijst de instanties aan die in bepaalde gevallen bevoegd zijn om op te treden. Voor het Unierecht zijn deze twee eerste functies erg belangrijk.

• Legitimeren: Dit vormt de grondslag voor het overheidsoptreden en de voorwaarden eraan. In het kader van Unierechtelijke normen is deze functie van minder belang, omdat de legitimatie van het Unierecht niet op nationaal niveau plaatsvindt.

• Reguleren: De overheid kan haar bevoegdheden alleen uitoefenen aan de hand van wettelijke bepalingen die de uitoefening van deze bevoegdheden reguleren. Vanwege het feit dat EU-verordeningen vaak een sterk regulerend karakter hebben, is ook deze functie niet erg van belang bij het Unierecht.

Het Unierechtelijke legaliteitsbeginsel

Voor een gedeelte heeft dit beginsel dezelfde inhoud als het Nederlandse legaliteitsbeginsel. Elke Unierechtelijke rechtshandeling moet een grondslag hebben in het VEU of het VWEU. Het houdt echter niet in de aanwezigheid van een institutionele grondslag op nationaal niveau. Dit betekent dat het geen bestuursorganen aanwijst die de bevoegdheid hebben om het EU-recht uit te voeren. Het Unierechtelijk legaliteitsbeginsel vervult ook de beschermende, legitimerende, attribuerende en regulerende functie.

Europeanisering van het bestuursrecht

Het Nederlandse legaliteitsbeginsel vereist bevoegdheidsuitoefening op grond van een wettelijke grondslag. EU-verordeningen worden ook onder deze wettelijke voorschriften gerekend. Vaak moet een EU-verordening echter verder doorgevoerd worden via nationaalrechtelijke bepalingen. Er moet namelijk een institutionele grondslag zijn, waarin bepaald is welk bestuursorgaan bevoegd is het EU-recht uit te voeren. Wanneer deze nationale grondslag er niet is, kan het bestuursorgaan echter ook aan het Europees recht een grondslag ontlenen. Sinds kort blijkt dit ook uit de rechtspraak van het HvJEU. Deze bevoegdheid op basis van het Unierecht ontstaat echter alleen als een nationaalrechtelijke bevoegdheidsgrondslag ontbreekt. Dit wordt ook wel het beginsel van institutionele autonomie genoemd. In de rechtspraak van Nederlandse bestuursrechter wordt de laatste tijd steeds meer afstand genomen van het beginsel van de dubbele bevoegdheidsgrondslag. Er wordt dus genoegen genomen met de 'halve legaliteit' van enkel de Unierechtelijke rechtsgrondslag van de bevoegdheid. De auteurs beschouwen dit als een zorgelijke ontwikkeling, omdat juist de complexiteit van de gedeelde rechtsorde met de Europese Unie duidelijkheid over bevoegdheden en de uitoefening daarvan vereist. Nu is er sprake van een afzwakking van het Nederlandse legaliteitsbeginsel, en wordt puur op basis van het Unierecht, het bestaan van bevoegdheden voor lidstaten aangenomen.

Het is zeer de vraag of bestuursorganen ook bevoegdheden kunnen ontlenen aan EU-richtlijnen. Een richtlijn is immers bindend voor de lidstaat ten aanzien van het te bereiken resultaat, dus het is aan de nationale instellingen om hier de juiste vormgeving aan de geven. Omzetting in nationaal recht is hierom noodzakelijk. Dit betekent dat het nationale legaliteitsvereiste hier wél een rol speelt. Ook is er het verbod van omgekeerde verticale werking, wat inhoudt dat een bestuursorgaan een richtlijn niet ten nadele van een burger toe kan passen. Nationale bestuursorganen kunnen dus geen bevoegdheden ontlenen aan EU-richtlijnen.

Het is ingewikkeld om vast te stellen of bestuursorganen ook bevoegdheden kunnen ontlenen aan EU-besluiten. Deze zijn immers verbindend in al hun onderdelen, en gelden alleen voor de adressaten. Er zijn echter ook besluiten die tot lidstaten gericht zijn. In principe kunnen bestuursorganen hieraan bevoegdheden ontlenen, zij het dat het wel besluiten moeten zijn die zich lenen voor rechtstreekse werking en toepassing. Vaak zijn echter nadere nationale uitvoeringsmaatregelen vereist. In zo'n geval kunnen bestuursorganen geen bevoegdheden ontlenen. Ook hier geldt het verbod van omgekeerde verticale werking. Ook hier blijft dus meestal het Nederlandse legaliteitsbeginsel gehandhaafd.

Conclusie

Dit artikel wil de volgende vraag beantwoorden: In hoevere kan een bestuursorgaan bevoegdheden ontlenen aan recht afkomstig van de Europese Unie? Het is gebleken dat in de Nederlandse rechtspraak bestuursorganen bevoegdheden kunnen ontlenen aan EU-verordeningen en de Verdragen. In dit laatste geval acht de Afdeling het niet (genoeg) van belang dat er een nationaalrechtelijke bevoegdheidsgrondslag is voor het uitoefenen van de Verdragsnormen. De ontwikkeling dat bestuursorganen bevoegdheden kunnen ontlenen aan EU-recht zonder dat hier een nationaalrechtelijke grondslag voor is, wordt als zorgelijk beschouwd, omdat daarmee afbreuk gedaan wordt aan het Nederlandse legaliteitsbeginsel. Dit is echter alleen zo wanneer nationaalrechtelijke bepalingen voor de uitvoering van het Unierecht ontbreken. Het nationale recht blijft dus in principe wel het startpunt.

De ontwikkeling van de terugdringing van de dubbele bevoegdheidsgrondslag is ook zorgelijk omdat het de beschermingsfunctie van het legaliteitsbeginsel aantast. Het is voor de duidelijkheid van het recht immers van belang dat er op nationaal niveau regels zijn over de bevoegdheidsgrondslagen van bestuursorganen. Nu bestaat het gevaar dat bestuursorganen die zich geroepen voelen uiting te geven aan het Unierecht, hiertoe ongehinderd over kunnen gaan, met mogelijk negatieve gevolgen voor de burgers. Hiermee komt ook de attribuerende functie van het legaliteitsbeginsel in gevaar. Dit is echter minder problematisch, aangezien het Unierecht niet gaat over de bevoegdheidsuitoefening op nationaal niveau. Toch is de algemene tendens zorgelijk met het oog op het legaliteitsbeginsel. Toch kan er iets aan gedaan worden. De rechter moet kritisch beoordelen of er wel echt sprake is van een Unierechtelijke verplichting en een daaruit voortvloeiden bevoegdheid. De wetgever moet op zijn beurt, ervoor zorgen dat er goede nationale institutionele grondslagen zijn waarin de bevoegdheden van de verschillende bestuursorganen duidelijk aangegeven zijn.