Conclusie A-G Widdershoven n.a.v. Stichting Platform 31 en Stichting Bevordering Kwaliteit Leefomgeving Schiphol - Arrest

Stichting Platform 31 en Stichting Bevordering Kwaliteit Leefomgeving Schiphol, conlusie van A-G Widdershoven (ABRvS 23-06-2014)

Onderwerp

Kwalificatie privaatrechtelijke rechtspersoon alsb-orgaan.

Relevante wetsartikelen/beginselen

Art. 1:1 eerste lid, aanhef en onder b Awb.

Casus

De Stichting Bevordering Kwaliteit Leefomgeving Schiphol is opgericht om de kwaliteit van wonen, werken en leven in het gebied rondom Schiphol te bevorderen in de ruimste zin van het woord. De wederpartij in deze zaak heeft een vordering tot uitkering ingediend, die echter niet werd gehonoreerd. De zaak belandde bij de rechtbank, die de wederpartij onbevoegd verklaarde, nu de Stichting niet zou kwalificeren als bestuursorgaan in de zin van de Awb. Het criterium is de vraag of de beslissingen worden genomen in het kader van de uitoefening van enig openbaar gezag. Hiervan is volgens de rechtbank geen sprake. Er zijn namelijk geen bijzondere omstandigheden op het vlak van taakuitoefeningen besteding van financiële middelen voor schrijnende gevallen, zodat de beslissingen die de Stichting in dat kader neemt niet plaatsvinden ter uitoefening van openbaar gezag. De rechtbank is dus niet bevoegd om van het beroep kennis te nemen. Tegen dit besluit heeft de Stichting hoger beroep aangetekend.

In de tweede zaak die aan de orde is betreft het een appellante die bij de Stichting NICIS Instituut een onderzoeksvoorstel indiende, dat werd afgewezen. De Stichting Platform 31, waarvan NICIS deel uitmaakt, deelde appellante vervolgens mede dat de aanvraag niet alsnog zou worden gehonoreerd. Ook hier overweegt de rechtbank dat geen sprake is van een bestuursorgaan, nu aan de stichting geen overheidstaken zijn opgedragen. Ook NICIS is niet aan te merken als bestuursorgaan volgens de rechtbank. De Stichting ging er echter vanuit dat zij aangemerkt kan worden als een b-orgaan in de zin van de Awb.

Overwegingen A-G

Volgens de ABRvS wordt het bestuur van een privaatrechtelijke rechtspersoon aangemerkt als b-orgaan. De A-G is het hier mee eens. In de rechtspraak worden drie criteria gehanteerd om als b-orgaan te kunnen worden aangemerkt. a) de uitoefening van een publieke taak, b) een financiële band (verstrekken van financiële middelen) en c) een inhoudelijke band. Mocht een rechtspersoon niet kwalificeren als b-orgaan dan kan de burger via de civiele rechter alsnog rechtsbescherming genieten. Dit heeft twee nadelen. Ten eerste stelt het civiele recht meer eisen aan de burger die wil procederen en ten tweede biedt het bestuursrecht meer rechtsbescherming dan het civiele recht.

De A-G gebruikt de zogenaamde publieketaakjurisprudentie als manier om een privaatrechtelijke rechtspersoon als b-orgaan aan te merken. Voordat de Awb in werking trad werd deze jurisprudentie gebruikt om het privaatrechtelijke handelen van een administratief orgaan om te zetten in een beschikking. Ook werd een privaatrechtelijke rechtspersoon in bepaalde gevallen omgezet in een administratief orgaan. Over de drie criteria werd gezegd dat een mindere financiële band kan worden gecompenseerd door een meer inhoudelijke band.

Het feit dat een entiteit overwegend beïnvloedt wordt door de overheid is onder de Awb geen beslissend criterium om een privaatrechtelijke rechtspersoon als bestuursorgaan te kwalificeren. De publieketaakjurisprudentie heeft volgens de A-G de nodige ontwikkelingen doorgemaakt. Het ging van een strikte toepassing naar meer soepelheid naar weer een striktere toepassing van de criteria. De Afdeling vindt dat meer van het ene criterium minder van het andere kan compenseren.

De Centrale Raad van Beroep verandert een privaatrechtelijke rechtspersoon in een b-orgaan, terwijl deze zelf geen financiële uitkeringen toekent. In deze zaak was aan alle drie de criteria voldaan. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven past de zelfde criteria toe, zij het op een iets andere manier. Het lijkt erop dat de publieke taak een apart criterium is, zodat op basis van alleen dit criterium een bestuursorgaan als b-orgaan kan worden aangemerkt. Het zelfde geldt voor de twee overige criteria, die samen al voor een b-kwalificatie kunnen zorgen.

In de literatuur bestaan grofweg drie opvattingen: verwerping van de opvattingen uit de rechtspraak, aanvaarding ervan en een opvatting die de rechtspraak niet verwerpt maar er wel kritiek op levert.

De kritiek op de publieketaakjurisprudentie bestaat grofweg uit drie punten. Ten eerste is de rechtspraak strijdig met het legaliteitsbeginsel, ten tweede laat het toe dat de overheid niet transparant is georganiseerd en ten derde zorgen de criteria voor rechtsonzekerheid.

De A-G is het eens dat er spanning bestaat tussen de publieketaakjurisprudentie en het legaliteitsbeginsel. De jurisprudentie wordt echter alleen toegepast op het bestuur van een lichaam, waardoor geen sprake is van echte strijdigheid. Voor wat betreft het tweede kritiekpunt geldt dat de overheid de rechtspersonen betrekt en niet de rechter. Daarnaast is het geen 'hard' criterium. De A-G meent dat de rechter niet de partij is die dit zou moeten handhaven. Het derde kritiekpunt is volgens de A-G wel terecht. De toepassing van de criteria is niet altijd even voorspelbaar. De A-G meent dat er geen reden is om de publieketaakjurisprudentie af te wijzen, omdat de Awb ook een belangrijke vorm van rechtsbescherming biedt.

In de literatuur betoogt Zijlstra dat de relatie tussen de minister en de privaatrechtelijke rechtspersoon moet worden gezien als een vorm van mandaat aan een niet-ondergeschikte. De A-G vindt niet dat dit moet worden overgenomen, aangezien de kwalificatie 'mandaat' volgens hem onjuist is. De gemandateerde (de rechtspersoon) wordt namelijk als zodanig aangemerkt, zonder dat hij daarmee heeft ingestemd.

Hierna volgt een beoordeling van de A-G over de criteria zoals die voortvloeien uit de publieketaakjurisprudentie. Het eerste criterium (de publieke taak) is ongeschikt als criterium om een orgaan als b-orgaan te kwalificeren. Hierbij zijn andere criteria, zoals de financiële en inhoudelijke band, bepalend. Daarnaast wordt het criterium van de publieke taak niet consequent toegepast in de rechtspraak, waardoor deze minder overtuigend is.

Voor wat betreft het criterium van de financiële band overweegt de A-G het volgende. Er moet tot een goed hanteerbaar criterium voor de rechtspraktijk worden gekomen, waarbij de ratio van de publieketaakjurisprudentie niet uit het oog moet worden verloren. Voor de rechtspraak is het voordelig om de criteria soepel te hanteren, zodat de rechtsbescherming groter wordt. Voor het hanteerbaar houden van het criterium is juist een strikte toepassing nodig, zodat de rechtszekerheid toeneemt. De A-G meent dat het belang van een goed hanteerbaar criterium bepalend is.

Voor de aanwezigheid van een financiële band is het voldoende dat de middelen grotendeels afkomstig zijn van de overheid. De grens die hierbij wordt gehanteerd bedraagt tweederde van de middelen van de rechtspersoon.

Als laatste geldt het criterium van de inhoudelijke band. De mate van invloed is zodanig dat de overheid door middel van goedkeuring of anderszins een beslissende invloed heeft op de criteria voor besteding van gelden. Dit moet wel concreet worden gemaakt. Het is niet nodig dat de overheid zich bemoeit met ieder individueel geval. Een rechtspersoon mag daarbij ook een zekere beoordelingsruimte hebben. De invloed die de overheid op de rechtspersoon heeft zou volgens de A-G geen zelfstandig beslissend criterium moeten zijn. De jurisprudentie kan ook worden toegepast als er voldoende inhoudelijke band is van de rechtspersoon met verschillende overheden, maar de gelden niet van al deze overheden afkomstig zijn.

Uitspraak

Voor wat betreft de zaak Stichting Bescherming Kwaliteit Leefomgeving Schiphol geldt dat niet is voldaan aan het criterium van de financiële band. De middelen zijn niet in overwegende mate van de overheid afkomstig, maar van Schiphol zelf. De overheden hebben tevens geen beslissende invloed op de criteria voor uitkering, waardoor geen inhoudelijke band bestaat. Wegens het ontbreken van een financiële en inhoudelijke band kwalificeert de Stichting niet als b-orgaan.

In de zaak Stichting Platform31 geldt dat er onvoldoende financiële band bestaat. De Stichting is namelijk geen 'doorgeefluik' van gelden. Aangezien de minister geen inhoudelijke criteria heeft vastgesteld is tevens niet voldaan aan de inhoudelijke band. De Stichting Platform31 kwalificeert niet als b-orgaan.