Toetsing ex nunc of ex tunc (Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 9 juni 2010 ECLI:NL:RVS:2010:BM7099)
Casus
Appellant heeft op 26 oktober 2005 verzocht om afgifte van een VOG ten behoeve van de functie van locatieleider van een basisschool. Bij besluit van 4 juni 2007 heeft de minister het bezwaar van appellant tegen zijn besluit tot weigering van 10 april 2006 ongegrond verklaard: appellant is op 17 februari 1998 onherroepelijk veroordeeld ter zake van overtreding van artikel 289 Sr tot een gevangenisstraf van acht jaar. Bij dit besluit heeft de minister getoetst aan de oude beleidsregels. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 diende de minister opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen aangezien hij onvoldoende had gemotiveerd op welke grond de VOG kon worden geweigerd onder de oude beleidsregels. Bij het nu bij de rechtbank bestreden besluit van 16 april 2009 heeft de minister getoetst aan de nieuwe beleidsregels en de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd met toepassing van paragraaf 3.4 van die beleidsregels. Hieraan heeft hij wederom de veroordeling uit 1998 ten grondslag gelegd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het beoordelingskader tot de conclusie leidt dat toekenning van de VOG gelet op de beoogde functie onverantwoord zou zijn. Appellant betoogt dat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak heeft miskend dat de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door niet de oude beleidsregels toe te passen en dat deze uitspraak er toe leidt dat bestuursorganen tussentijds beleidsregels kunnen aanpassen. De minister had volgens appellant de oude beleidsregels moeten toepassen en uitvoering moeten geven aan de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009. Hij betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat hij onder de oude beleidsregels niet zonder meer met succes aanspraak kon maken op afgifte van een VOG.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Paragraaf 3.4 van de nieuwe beleidsregels biedt - anders dan de oude beleidsregels - de minister de mogelijkheid rekening te houden met de strafrechtelijke veroordeling van appellant uit 1998 en de VOG om deze reden te weigeren. Nu deze nieuwe beleidsregels derhalve ongunstiger zijn voor appellant, ziet de Afdeling aanleiding te beoordelen of de minister deze in dit geval heeft mogen toepassen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 Awb, als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van een dergelijk bijzonder geval zal bijvoorbeeld sprake kunnen zijn indien in rechte is vastgesteld dat het eerdere besluit in strijd met de oude beleidsregels een weigering inhoudt en dat besluit vernietigd is teneinde die beleidsregels op de juiste wijze toe te passen.
In het nieuwe besluit op bezwaar van 16 april 2009 heeft de minister geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan destijds afwijking van de oude beleidsregels gerechtvaardigd was. Ter zitting bij de Afdeling heeft hij dit desgevraagd evenmin gedaan. Aldus heeft de minister geen uitvoering gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009. Dat als uitgangspunt heeft te gelden dat een bestuursorgaan bij een heroverweging in bezwaar het beleid toepast zoals dat op dat moment geldt, biedt hiervoor geen rechtvaardiging. Zoals hiervoor is overwogen, kan er in bijzondere gevallen aanleiding zijn van dit uitgangspunt af te wijken. Een dergelijk geval doet zich hier voor. Omdat de minister ook na de vernietiging van het eerste besluit op bezwaar van 4 juni 2007 geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan hij in afwijking van de oude beleidsregels de afgifte van de VOG mocht weigeren, dient het er voor te worden gehouden dat appellant ten tijde van dit besluit op bezwaar met succes aanspraak kon maken op afgifte van de door hem aangevraagde VOG. Onder deze omstandigheden brengt de rechtszekerheid met zich dat de minister bij het besluit van 16 april 2009 toepassing diende te geven aan de oude beleidsregels.
De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond; vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; vernietigt het besluit van de minister van 16 april 2009; herroept het besluit van de minister van 10 april 2006 en bepaalt dat de minister binnen twee weken na verzending van deze uitspraak aan appellant een verklaring omtrent het gedrag verstrekt.
