Samenvatting bij Duizend jaar openbaar bestuur in Nederland, van patrimoniaal bestuur naar waarborgstaat - Wagenaar e.a - 1e druk

Een bestuursgeschiedenis van Nederland - Chapter 1

Collectieve zorg in Nederland is (soms) heel oud. Voordat de Nederlandse staat ontstond waren er al publieke instellingen. Inzicht hierin schept duidelijkheid en begrip voor het

huidige functioneren van de Nederlandse staat. Wie kennis wil opdoen over het openbaar bestuur in Nederland is idealiter van alle markten (sociologie, economie, beleidskunde etc.) thuis en is geïnteresseerd in de ontwikkeling en ontstaansgeschiedenis van het beleid.

Wat dit boek anders maakt dan andere boeken:

• Dit boek is een samenhangend overzichtswerk.

• Twee aspecten duidelijk met elkaar verbonden: historische en beleidsmatige kant

• Geschiedenis wordt in een theoretisch kader geplaatst, er is sprake van een vergelijkend perspectief

Over het loslaten van sociaalwetenschappelijke theorieën op de geschiedenis zijn twee historische visies:

• Leopold von Ranke (1795-1886) Deze 19de-eeuwse historicus keurt het gebruik van theorieën af en wil de geschiedenis beschrijven zoals het echt geweest is door middel van een feitelijke weergave.

• Max Weber (1864-1920) Deze socioloog wil juist wel theorieën en modellen inzetten om de geschiedenis te verklaren

Kortom: von Ranke wilde begrijpen en Weber verklaren. Dit boek wil beide uitgangspunten toepassen. Geen universele wetmatigheden zoeken (dit is anachronisme; met een moderne blik naar het verleden kijken), maar logische verbanden leggen in de geschiedenis van het openbaar bestuur.

1.2 Het belang van bestuursgeschiedenis

Vroeger was geschiedenis van cruciaal belang voor studenten die later in een bestuurs-politieke omgeving wilden werken. Studenten werden geacht kennis op te doen van het verleden om klaar te zijn voor de toekomst.

Deze gedachtegang duurde voort tot aan de eerste decennia van de twintigste eeuw, maar toen veranderde de zeer historische, filosofische kijk op bestuur naar een praktische en toegepaste benadering ervan. Geschiedenis werd als een leuke bij-factor gezien, als een hobby soms.

Waarom blijft het historische aspect van cruciaal belang? Een negental redenen:

• De geschiedenis biedt inzicht in hoe de sociale werkelijkheid in elkaar zit

• Inzicht in het huidige bestuur is niet goed mogelijk zonder kennis op te doen van de ontwikkelingen en gebeurtenissen waarop het beleid is gebaseerd.

• Savoir pour Savoir - kennis heeft niet altijd een praktische toepassing nodig

• Waardering voor het erfgoed wat ons is achtergelaten. Het had ook anders kunnen zijn, maar het is zo gelopen. Niet alles berust op rationele keuzes, wees bewust van de grote rol van het toevallige.

• Historische context bepaalt de uniciteit of vergelijkbaarheid tussen landen en/of systemen.

• Studie van geschiedenis is een oefening voor de bestuurspraktijk – filosoof Gallie

• Edmund Burke (1729-1797), George Santayana (1863-1952), Robert Miewald en Lynton Caldwell zeggen allen: geschiedenis heeft een praktisch nut, het zorgt ervoor dat fouten uit het verleden niet herhaald worden.

• Neustadt en May: alle beleidsmakers gebruiken geschiedenis, al dan niet op een verkeerde manier. Geschiedenis zal altijd een grote rol blijven spelen in de besluitvorming, het is verstandig hier kennis van te nemen.

• Paul Pierson, Kathleen Thelen en James Mahoney: verantwoorder omgaan met geschiedenis zal leiden tot verbeteringen in de theorievorming van de sociale wetenschappers

1.3 Wat is bestuursgeschiedenis?

Besturen als sociaal verschijnsel is het legitieme vermogen (macht) om het gedrag van mensen te beïnvloeden. Het openbaar bestuur geeft legitiem sturing aan het maatschappelijk handelen.

• Bestuursgeschiedenis stelt beschrijvende vragen: hoe was het openbaar bestuur vroeger gestructureerd?

• Bestuursgeschiedenis stelt verklarende vragen: hoe en waarom juist deze vorm van bestuur?

Bestuursgeschiedenis stelt normatieve vragen: welke ideeën bestonden er over de verschillende structuren van openbaar bestuur? Een definitie geven van openbaar bestuur is lastig en aan verandering onderhevig, aangezien het een historisch fenomeen is.

Openbaar bestuur is 'het geheel van besturende organen van een staatsverband: actoren, colleges, diensten, instellingen etc. ofwel de actoren die bindende beslissingen nemen die in principe iedereen raken. (Van Braam). Openbaar bestuur is ‘het geheel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij (Rosenthal e.a.).

Dit kunnen dus ook private organisaties zijn. Beide definities tonen aan dat er een wisselwerking is tussen wat men onder de publieke en private sfeer verstaat. Criteria om het onderscheid in kaart te brengen:

• Juridische grondslag (is het een publieksrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie)

• Financiering (wordt de organisatie gefinancierd uit publieke middelen)

• Doelstelling

• Verantwoording (is de organisatie verantwoording schuldig aan publieke organen)

• Bevoegdheden (heeft de organisatie publiekrechtelijke bevoegdheden)

Hoe meer de organisatie verbonden is aan publieke doelen/middelen/bevoegdheden/financiering en de publieke zaak als doel heeft, hoe meer het een publieke organisatie is. Op de criteria is echter wel kritiek, soms voldoen zeer klassieke publieke organisaties niet aan alle vijf de criteria.

Nu zijn deze definities al lastig, vroeger was het nog lastiger om een scheidslijn te ontdekken. Private actoren (waaronder de kerk) verrichtten publiekelijk werk (ziekenzorg). Vroeger was de publieke sector dan ook veel groter dan nu.

Een definitie van openbaar bestuur is: het complex van instituties en activiteiten dat vanuit het publieke belang gericht is op het gelegitimeerd waarde toedelen en bindend richting geven aan de samenleving. 'Overheid' zijn alle instituties (organisaties en personen) die beschikken over bestuursrechtelijke bevoegdheden en dus bindende beslissingen kunnen nemen.

Grenslijnen tussen privaat/publiek zijn vaag. Het openbaar bestuur valt niet automatisch samen met de staat of de overheid. Staatsvorming is het beschrijven van ‘verstatelijking’, groei en taakuitbreiding van de overheid en penetratie van de centrale overheid in het leven van de burger.

Criteria waar een gebied aan moet voldoen om een staat te worden:

• Territorium

• Bevolking

• Wetten en overheidsorganisaties

• Erkenning door andere staten (soevereine staat)

De staat heeft een monopolie op (mag als enige actor in het land deze dingen uitvoeren):

• Het maken van bindende regels

• Het toepassen van fysieke geweldsuitoefening

• Het heffen van belasting

Extra criteria alvorens te spreken van een staat volgens de politicoloog Samuel Finer:

• Nationaliteitsprincipe

• Volkssoevereiniteit

• Economisch onafhankelijk

• Burgerschap (grondrechten)

• Seculier

1.4 Theoretische uitgangspunten

Drie theorieën die de ontwikkeling van het openbaar bestuur trachten te verklaren:

• Vraagzijdetheorieën: maatschappelijke behoeften als verklaring voor uitbreiding taken overheid. Een voorbeeld is de Wet van Wagner.

• Aanbodzijdetheorieën: de overheid wil groeien en zoekt mogelijkheden om dit te kunnen doen. Een voorbeeld is de plateautheorie van de economen Alan Peacock en Jack Wiseman.

• Andersoortige modellen: verklaren de groei van de overheid uit interne factoren. Interne machtsstrijd leidt tot groei.

1.4.1 Charles Tilly: van patriomonialisme naar specialisatie

Amerikaans socioloog Charles Tilly (1929-2008) vindt bovenstaande theorieën te simplistisch, historische processen komen niet goed tot zijn recht. Hij combineert alle drie de theorieën om tot een eigen staatsvormingsverklaring te komen. Hij onderscheidt vier stadia in het proces:

1. Patrimonialisme (tot ca. 1500). Openbaar ‘bestuur’ loopt via stammen, feodale legers. Inkomsten worden gegenereerd uit leningen en tributen

2. Makelaardij (1400-1700). Inkomsten worden gegenereerd uit ondernemers.

3. Nationalisatie (1700-1850). Legers worden opgenomen in de bestuurlijke structuur van de staat.

4. Specialisatie (1850-heden) enorme uitbreiding van en differentiatie in overheidstaken)

Volgens Tilly is de motor achter dit proces oorlog. Hoe verder in de stadia, hoe uitgebreider de oorlog. Als staten hun structuur hierop wisten aan te passen werden ze sterker.

Drie mogelijke reacties op de noodzaak om oorlog te voeren:

• Dwang. Oorlogsmiddelen afdwingen bij de bevolking. (dienstplicht en eigendomsbelasting) Voorbeelden zijn Pruisen en Rusland.

• In- en uitvoerrechten. Zonder dwang konden handelssteden als Venetië hun geldstromen inzetten om aan financiering voor oorlogen te komen.

• Dwang en kapitaal. Dwingend beroep op agrarische grootgrondbezitters voor kapitaal, zoals gebeurde in Frankrijk.

Tilly werkte deze structuur ook geografisch uit. In de buitenste ring overheerste de dwang, in de binnenste ring overheerste het kapitaal. Uiteindelijk is een combinatie van beide dominant geworden in Europa. Oorlogsonderhandelingen vanuit de overheid om oorlogsmiddelen te krijgen leidden ertoe dat burgers meer inspraak kregen: voor wat hoort wat. Wensen van de burgers werden verpakt in bureaucratie. De overheid groeide door oorlogen en het bestuur werd steeds directer.

Op deze theorie van Tilly is belangrijke kritiek gekomen, zoals kritiek van politicoloog Siep Stuurman:

• Het biedt geen verklaring voor vertegenwoordigende instellingen

• Juridische kant is ernstig onderbelicht

• Godsdienstige motieven ontbreken in zijn verhaal

• Er is geen aandacht voor politiek-cultureel aspect

• Groeiende overheid in de 19de eeuw ging samen met groeiende civil society, wordt niet genoemd in Tilly’’s theorie.

• Tilly richt zich vooral op vroegmoderne tijd, eerdere en latere tijd wordt weinig belicht.

Auteurs van het boek merken op dat Tilly zich uitsluitend richt op het centrale bestuursniveau, lokale ontwikkelingen worden niet genoemd. Er zijn naast Tilly meer politicologen die een staatsvormingstheorie hebben bedacht:

• Stein Rokkan. Richt zich in tegenstelling tot Tilly niet op geweld en geld, maar op de culturele aspecten. Massamedia en politiek burgerschap worden door hem aangewezen als criteria om tot een staat te komen

• James Anderson ziet juist grote politieke ideologieën en gebeurtenissen als oorzaken voor het ontstaan van de moderne staat (democratie, industrialisatie).

• Richard Lachman richt zich op de clashes tussen elites als oorzaak voor het ontstaan van staten.

Naast de alternatieve oorzaken voor het ontstaan van staten zijn er ook alternatieve routes naar de moderne natiestaat:

• Stein Rokkan: state-economy en state-culture

• Samuel Finer: vier pure staatsvormen (palace, church, forum en nobility)

In dit boek wordt Tilly’s fasering als uitgangspunt genomen, met aanvullingen van Rokkan.

1.4.2. Max Weber en bureaucratisering

Naast de fasering van Tilly wordt ook het gedachtegoed van Max Weber deels aangenomen als theoretisch kader in dit boek. Zowel Weber als Tilly’s theorie worden gebruikt om te structureren en selecteren.

Ideaaltype is een instrument om te kunnen ordenen, en daarmee waarnemen: het is een abstracte weergave van kenmerken van organisaties en functies. Het ideaaltype bureaucratie van Weber wordt als theoretisch kader gebruikt.

Bij het ideaaltype bureaucratie volgens Weber zijn criteria van functioneren van het overheidsapparaat:

• Continue bestuurswerkzaamheid

• Formele regels en procedures

• Vaste, gespecialiseerde ambten

• Hierarchische ambtsordening

• Ambtsuitoefening door middel van schriftelijke stukken en

• Ter beschikking gestelde middelen

• Geen eigendomsrecht op het ambt

• Rationele discipline en controle

Ideaal ambtenarenapparaat volgens Weber:

• Ambtsinvulling door individuele ambtenaren

• Die ondergeschikt,

• Benoemd en

• Deskundig zijn

• Aangesteld op contractbasis

• In vaste positie

• Het ambt als hoofdberoep vervullen

• Beloond met een vast salaris

• Beloond naar rang en stand

• Bevorderd naar anciënniteit

• Onder formele bescherming van de ambtelijke positie

Overheidsapparaat en ambtenarenapparaat worden in dit boek getoetst aan deze criteria.

Stampvragen

1. Welke twee historische visies op sociaalwetenschappelijke theorieën zijn er?

2. Waarom blijft het historische aspect van cruciaal belang? Noem tenminste 3 redenen.

3. Welke stadia onderschrijft Charles Tilly in het staatsvormingsproces?

4. Geef tenminste één definitie van het begrip ‘ openbaar bestuur’’.

5. Wat is de motor achter het staatsvormingsproces volgens Tilly?

6. Noem tenminste drie criteria die volgens Weber aanwezig moeten zijn om te kunnen

   spreken van een ideale bureaucratie.

Het ontstaan van de publieke sfeer (800-1550) - Chapter 2

In dit hoofdstuk staat het ontstaan van instituties centraal, die vormgaven aan een nieuw besef van de publieke sfeer. De bestuurlijke situatie bestond voor de late middeleeuwen uit familiebanden, machthebbers bestuurden op eigen willekeur. Dit veranderde in de late middeleeuwen: het bewustzijn van de gemeenschap deed zijn intrede. Ontwikkelingen waardoor het gemeenschapsgevoel versterkte:

• Vorstelijke centralisatie

• Groeiende steden

• Demografische en economische ontwikkelingen

Opvattingen over de staat waren gebaseerd op het werk van Augustinus, die stelde dat God orde schiep. De herleving van het gedachtegoed van Aristoteles veranderde dit. De politieke gemeenschap was in de ogen van Aristoteles niet afhankelijk van God, maar van de mens zelf. De filosoof Thomas van Aquino (1225-74) verbond Aristoteles met het christelijke geloof. In dit hoofdstuk behandelen we de ontwikkelingen in de publieke samenleving en letten hierbij vooral op:

• Instellingen

• Sectoren

• Functionarissen

Geografisch perspectief

De Nederlanden behoorden tot in de late middeleeuwen bij het Duitse rijk. Door het zwakke centrale gezag waren er veel kleine politieke eenheden. Voorbeelden zijn

• Hertogdommen Brabant en Gelre

• Graafschappen Holland en Zeeland

• Prinsdommen Luik en Utrecht

De Nederlanden vormden zowel op staatkundig, sociaal als juridisch gebied geen eenheid. De staatkundige en juridische versnippering nam echter af omdat het staatsvormingsproces steeds meer toenam. Uiteindelijk verenigde de Bourgondisch Habsburgse dynastie de meeste Nederlandse eenheden in één personele unie. In de late middeleeuwen werden de territoriale grenzen gelegd waarbinnen moderne staten zich zouden ontwikkelen, alhoewel Nederland en België in deze periode nog totaal geen gescheiden landen waren. In dit hoofdstuk wordt de nadruk vooral gelegd op het hertogdom Brabant en de graafschappen Holland en Zeeland: op demografisch, economisch en politiek niveau waren zij het belangrijkste gebied voor de Nederlanden.

Institutionele structuren worden in dit hoofdstuk uitgelegd aan de hand van:

• Lokaal: de gewone man, had het meest te maken met bestuur in zijn dorp

• Gewestelijk: territoriale vorstendommen, vanuit hier groeiden de publieke instellingen op het gebied van recht, economie en administratie

• Centraal: Bourgondische vorsten brachten de Nederlanden samen tot een Unie en zaken begonnen zich vanuit het centrale punt naar de gewesten te verschuiven. Er was sprake van eenwording, maar ook van meer macht van het lokale bestuur op het centrale beleid.

De oorsprong van moderne overheidstaken ligt in de laatmiddeleeuwse steden. Volgens de Franse Koning Lodewijk XI (r. 1461-1483) waren de belangrijkste overheidstaken:

• Rechtspraak

• Ordehandhaving

• Financieel beleid

Maar op lokaal gebied hield het bestuur zich met veel meer bezig, vaak ook in samenwerking met private actoren:

• Armenzorg

• Ziekenzorg

• Ordehandhaving

• Waterbeheer

• Publieke werken

2.2. Politieke ontwikkelingen

2.2.1 Het territorium

Tijdsbepaling: 1548-1549. In deze tijd werd d.m.v. de Vrede van Augsburg bepaald dat de Nederlanden een apart onderdeel vormden van het Duitse Rijk, met veel zelfstandigheid.

Bourgondische kring: gewesten die officieel bij het Rijk en Frankrijk werden gevoegd, zonder juridische bindingen aan een andere vorst. Deze gewesten werden de 17 Provinciën genoemd. De gewesten die in 1548-1549 bij Frankrijk werden gevoegd werden in 1529 formeel onafhankelijk. De gewesten die in 1548-1549 bij Duitsland werden gevoegd werden pas in 1548 onafhankelijk. Drie andere grote regio’s in deze tijd naast de Nederlanden:

• Friesland (ten noorden van de Rijn)

• Vlaanderen (ten westen van de Schelde)

• Nederlotharingen (tussen de Rijn en de Schelde)

In het midden van de 16de eeuw vormden de Nederlanden nog steeds een grote diversiteit op de volgende gebieden:

• Fysisch-geografisch, geen duidelijke afbakening aan de oost en zuid kant

• Demografisch: tweederde van de inwoners woonde aan de kustgebieden

• Economisch: verstedelijkte vs. agrarische gewesten

• Politiek: elk gewest/staatje had zijn eigen privileges en rechtsregels

• Kerkelijk: geen overkoepelende kerk, twee aartsbisdommen (Keulen, Reims)

Eenheid was wel te vinden in de Noordzee aan haar rivieren, het Westen vormde de kern. Gewesten in het westen werden dan ook de kerngewesten genoemd.

2.2.2. De achtste tot de twaalfde eeuw

Tijdsafbakening is de achtste tot de twaalfde eeuw. Ook wel de Karolingische periode genoemd. In deze tijd waren er nog geen gewesten maar kleinere eenheden: graafschappen die in leen werden gehouden van de keizer. Vorsten gingen deze eenheden als hun eigendom zien, centraal gezag was er niet. Ze eigenden zich het banrecht toe. Vanaf de 10de eeuw slaagden deze graafschappen erin hun invloedssfeer te vergroten, en groeiden soms uit tot onafhankelijke vorstendommen. Dit ging ten koste van de macht van de adel. ‘In deze strijd speelden opkomende steden een belangrijke rol.’ Vorsten gaven de steden stadsrechten in ruil voor bescherming. Als zo’n stad stadsrechten kreeg werden de inwoners erkend als juridisch vrije burgers. Dit zette wel de versnippering verder in gang, vorstendommen breidden hun territorium uit. Vorstendommen die rond het jaar 1000 aanwezig waren in de kerngebieden:

• Brabant

• Vlaanderen

• Henegouwen

• Gelre

• Namen

Prinsbisdommen: om hun invloed niet te verliezen stelden vorsten het rijkskerkenstelsel in. De keizer schonk de bisschoppen gebied die zij mochten besturen in zijn naam. In ruil daarvoor kreeg de keizer het benoemingsrecht van de bisschop. Bij de investituurstrijd (benoemingsrecht) van de elfde eeuw verloren de keizers het van de bisschoppen, en de prinsbisdommen bleven een grote autonomie behouden. In Utrecht had de bisschop een kerkelijk en wereldlijk gezicht. Dit gebeurde ook in andere bisdommen. In de twaalfde eeuw desintegreerde het Duitse Rijk. Oorzaak was de grote omvang van het rijk. Frankrijk ontwikkelde zich in deze tijd juist tot een sterker koninkrijk. Het werd een centraal geregeerd vorstendom. Uiteindelijk, door tal van crises (waaronder die van de Honderdjarige Oorlog) daalde de effectieve bestuurskracht ook in Frankrijk. De Nederlanden kon als eenheid opkomen dankzij de zwakheid van de overkoepelende moederlanden.

In de Nederlanden nam ondertussen het belang van handel en steden toe. Dit leidde tot:

• Betaling in natura -> betaling in geld

• Veranderende machtsverhoudingen. Huwelijksallianties ipv personele unies vielen vaak uiteen, vooral vanaf de 13de eeuw.

Rond 1400 waren er vijf belangrijke clusters van dynastiek regerende vorstendommen:

• Vlaanderen en Artesie, geregeerd door het Bourgondische huis

• Holland en Zeeland, geregeerd door het Beierse Huis

• Brabant en Limburg, geregeerd door het Brabantse huis

• Luxemburg, geregeerd door het Boheemse huis

• Luik en Nedersticht, behorend bij het bisdom Utrecht

2.2.3. De late middeleeuwen: Bourgondiërs en Habsburgers

In 1450 veranderde bovengenoemde situatie. Filips de Stoute (r. 1363-1404) ontving van zijn Franse koning en vader Jan II het hertogdom Bourgondië. Omdat Filips trouwde met de stamdochter van Vlaanderen ontving hij dat cluster ook. Door deze huwelijkspolitiek kwam de eenwording van de Nederlanden wel dichterbij. Meerdere clusters werden aan het Bourgondische rijk toegevoegd en andere dynastieën stierven uit. Maar niet alleen huwelijkspolitiek, uit gewestelijke Statenvergaderingen kwam naar voren dat Bourgondische dynastie boven die van andere dynastieën verkozen werd. Redenen waren:

• Dynastiek-juridische aanspraken die het Bourgonische huis nu eenmaal had

• Economisch- financieel argument: Holland wilde toenadering tot Vlaamse handelsnetwerk, dit kon het best via de Bourgondische dynastie.

Kerngewesten werden makkelijk onder Bourgondische heerschappij gebracht, bij de buitengewesten ging dit moeilijker en soms zelfs met militair vertoon (Luxemburg en ook Luik in 1460, deze stad werd volledig geplunderd door Karel de Stoute). Tussen 1490 en 1553: Maximiliaan, Filips de Schone en Karel V deden moeite om de Nederlanden geünificeerd te maken/houden. Twee aspecten waren hierbij van belang:

• Chronologisch verschil tussen de veroveringen op de gewesten. Vereniging van vorstendommen in westelijke gewesten vonden eeuw eerder plaats dan in oosten

• Vereniging van kerngewesten (Holland, Zeeland) gebeurde op vrijwillige basis, terwijl er in het oosten sprake was van militaire dwang.

Kerngewesten krijgen politieke invloed bij vergaderingen en vormen al een eenheid sinds regering van Filips de Goede (r, 1419-1467). Zij betaalden ook het meeste aan belastingen. Huwelijk van Habsburgse vorst Maximiiliaan van Oostenrijk met Maria van Bourgondië Nederlanden werden steeds verder opgenomen in een unie, nu behorend tot het Habsburgse rijk.

1549: Met de Vrede van Augsburg werd bepaald dat men de Nederlanden in één geheel zou overerven. In de 16de eeuw waren er spanningen tussen lange traditie van autonomie in de Nederlanden en de drang tot unificatie vanuit de Bourgondiërs en later de Habsburgers. Kerngewesten verzetten zich voor de opstand in 1568 al eerder tegen het centrale gezag. Al in 1477 kwam de Staten-Generaal in opstand tegen het centralisatiestreven. Kerngewesten presenteerden zich wel als eenheid, maar wilden niet als eenheid behandeld worden door een buitenlandse macht. We mogen de eenheid ook niet overdrijven, aangezien er vaak ruzie was tussen steden en onduidelijk was wat nou de hoofdstad van de Nederlanden was. Een hoofdstad is de vestigingsplaats van centrale instituties, maar daar konden meerdere steden aanspraak op maken.

2.3 De institutionele structuren in de Nederlanden

2.3.1 Lokaal niveau

Overzicht van de belangrijkste politiek-bestuurlijke instellingen op lokaal niveau. Steden staan hierin centraal, zij regelden hun eigen financiën, bestuur en rechtspraak. Financiële instituties: inkomsten van de vorst waren afhankelijk van zijn domein. Dit leverde meer op dan belastingen. Voorbeelden van domeininkomsten zijn inkomsten uit landerijen, visserijrechten en winning van delfstoffen. Geld werd opgehaald door een pachter. Over belastingen moest de vorst onderhandelen, over domeininkomsten niet. Grote steden inden ook de belastingen, niet de vorst. Eerlijke verdeling over belastingplichtigen ging middels haardstedentellingen. Nog steeds de belangrijkste bron van de late middeleeuwen als het om demografische indicatie gaat. Naast belastingen werden er door steden ook accijnzen geïnd.

Rechtspraak

De schepenbank bepaalde de rechtspraak in dorpsgemeenschappen. Hoge rechtsmacht: veroordeelde aan de galg of in de gevangenis. Beide instrumenten moesten dan ook aanwezig zijn. Lage rechtsmacht oordeelde alleen over lichte vergrijpen, meeste lokale gemeenschappen voerden louter lage rechtsmacht uit. Vorstelijke vertegenwoordiger was voorzitter bij de rechtszitting. Gevaar met het vragen van edelen voor deze functie: ze zouden het als overerfbare positie kunnen gaan zien. Dit leidde tot verzwakking van de vorstelijke macht. Antwoord vorsten eind 12de eeuw: rangen binnen de rechtelijke macht met elk een eigen functie. Ook wel baljuwschappen genoemd. Ze waren betaald en afzetbaar; een ontwikkeling naar moderne rechtstaat. Daarnaast maakten ze geen deel uit van de feodale piramide en werden ze gekozen binnen een bepaald district. Baljuw had ten aanzien van de rechtspraak drie functies:

• Hij stelde vervolging van een zaak aan

• Hij was voorzitter van de rechtbank

• Hij moest het vonnis uitvoeren

De politieke rol van de Baljuw was de verspreiding en handhaving vonnissen. Vertegenwoordiger van de vorst in de stad was opgenomen in de stadsrechten. In de meeste Hollandse steden kreeg de vertegenwoordiger de naam schout. Zijn taakuitvoering verschilde niet veel met die van de Baljuw op het platteland. Stadsrecht werd toegekend door de stadsheer aan een stedelijke gemeenschap, waarin rechten en plichten waren vastgelegd alsmede de werking van stedelijke instellingen.

Door schepenbanken werd recht gesproken maar ook gewaakt voor het belang van de gemeenschap. Beslissingen die de gemeenschap aangingen werden dan ook hier besloten.

Voorbeelden zijn:

• Bewaren van openbare orde

• Beheer van gemene gronden

• Financieel beheer

De schepenbank had naast rechtspraak ook bestuurlijke en wetgevende taken. Leden van de schepenbank werden voor het leven benoemd. Om toe te treden werd een bepaald inkomen verwacht en hierdoor steeg het aanzien van de functie. Taken van schout en schepenen die niet met juridisch domein te maken hadden werden overgedragen aan burgemeesters. Magistraat was de schepenen, schout en burgemeester en werd bijgestaan door een permanente Raad van Advies (14-15 eeuw). De stadspensionaris vertegenwoordigde de stad bij gewestelijke zaken.

2.3.2 Gewestelijk niveau

De Hertog was hoger in rang dan een graaf, maar in de praktijk was er weinig verschil. De functies van de vorstendommen stonden in leen van het Duitse en Franse gezag, maar zij hadden alleen invloed als er werd getwist over de erfelijke opvolging van een vorstendom. Daarnaast was er een machtsvacuüm, beide landen waren te druk met interne strubbelingen. Filosofie over staatsvorm: bijna alle middeleeuwse filosofen waren het erover eens dat monarchie de beste bestuursvorm was. De vorst stond boven alle partijen en zijn belangrijkste taken waren:

• Bewerkstelligen van orde door een goede rechtspraak. Het was om die reden belangrijk dat de vorst door zijn inwoners als legitiem heerser werd beschouwd.

• Contact met buitenland

• Representatie eigen land

Zijn functies werden overgeheveld aan regionale en/of lokale ambtenaren, dit was het begin van de moderne staat. Ook werd de vorst geholpen door raadsleden, die zetelden aan het hof. Zij assisteerden de vorst vooral bij rechtspraak en financiën. Hofraad werd steeds gespecialiseerder door de volgende factoren:

• Feodale elites boetten aan belang in

• Invloed steden groeide

• Belang van geld nam toe

• Veranderingen in de samenleving: bevolkingsgroei, verstedelijking en het groter worden van de territoria

Functie van een vorst is te interpreteren op twee manieren:

• Descending: absolute macht

• Ascending: vorst is verantwoording schuldig aan zijn onderdanen

In laat Middeleeuws Nederland waren vormen van ascending aanwezig. Vanuit hof groeiden publieke instellingen. Dit gebeurde ook in andere landen. Belangrijkste ontwikkelingen vinden plaats in de 14de-15de eeuw. Middeleeuws hof was dynamiek, het had geen vaste plaats of samenstelling. De meeste hadden wel een sterke hofcultuur, deze was gestructureerd. Het aantal hovelingen nam toe naarmate de taken uitgebreider werden. Een vorst liet zich in de gewesten vertegenwoordigen door stadhouders. Deze mannen waren de schakel tussen het centrale bestuur en de besturen op gewestelijk en lokaal niveau. De functie van stadhouder werd naarmate de tijd verstreek alleen maar belangrijker en zou ook tijdens de Opstand tegen Spanje een grote rol gaan spelen. Instituties op gewestelijk niveau waren:

• Financiële instituties: financiën gecentreerd door ontvanger-generaal. Oudste voorbeeld van financiële centralisering stamt uit Vlaanderen. De term die in Holland en Zeeland gewoon werd: tresosier. Nadat alle vorstendommen door Bourgondie en later Habsburgse rijk werden opgenomen raakten zij hun invloed kwijt. Gewesten kwamen onder Rekenkamers te staan en ambtenaren waren niet meer verantwoordelijk voor alle in en uitkomsten. Saldo rekeningen was nooit consequent. Halverwege 15de eeuw: centralisatie, hervormingen nog verder doorgevoerd. Taken werden overgeheveld aan regionale en lokale rentmeesters.

• Rechterlijke instituties: landsheerlijke instellingen werden bij de unificatie (van gewesten bij Bourgondische en later Habsburgse rijk) hervormd. Grafelijke raad wordt opgesplitst en functioneerde als Rekenkamer die uitgaven van ambtenaren controleerde. Gewestelijke raden profileerden zich steeds meer als hoogste orgaan als het op recht aankwam. Deze justitieraden voegden zich binnen de hiërarchie na de unificatie. Hoofd van de Raad was de president, hij had de leiding over (meestal) 8 raadsheren. Landsheerlijke raden (platteland) bestond uit adel. Het Openbaar Ministerie werd gevormd in de 14de eeuw, voortgevloeid uit de afwezigheid van een vorst. De Kanselarij en/of Griffie werd het administratieve centrum.

• Gewestelijke rekenkamers. Zij namen de taak op zich om in en uitgaven te controleren, net als raadkamers. Ze hadden een bovenwestelijke functie. Rekenkamers werden veel sterker dan de raadkamers aangestuurd door het centrale gezag (Filips de Goede). Het was het ideale instrument van de vorst om zijn juridische en financiële vertegenwoordigers te controleren. Taken waren borgsom en het verrichten van onderzoek naar integriteit.

• Gewestelijke statenvergaderingen. Vorst moet leven vanuit zijn domeinen. Maar naarmate de geldeconomie aan invloed won verdwenen de inkomsten binnen de domeinen. Reactie vorsten: beroep op bevolking in de vorm van beden, die een structureel karakter kregen. Dit is een vorm van contracttheorie: vorst heeft verantwoording tegenover zijn onderdanen.

Constitutionalisme: vorst werd soms verplicht om (bij hoge bedes) zich te verantwoorden binnen een grondwet. 13de eeuw: vormen van representatie. Vorsten werden steeds afhankelijker van de steden en platteland werd steeds afhankelijker van kooplieden. In 1420 zetten de Brabantse steden de hertog af en de vorming van de constitutionele monarchie begon.

2.3.3 Bovenwestelijk niveau

Bourgondiers en Habsburgers zorgden voor gelijke bestuursinstellingen in de gewesten in de Nederlanden. Professionalisering en specialisering ambtenarenapparaat, maar autonomie Nederlandse steden kon nooit helemaal doorbroken worden. Bovenwestelijke instituties:

• De Vorst. Koning van de Nederlanden bestond niet. Vorsten voerden vele titels, de Bourgondische Nederlanden was een ratjetoe van rechtstitels. We spreken over de overkoepelende vorsten.

• Het hof. Regionale vorstenhoven verdwenen door Bourgondische en later Habsburgse centralisering. Op deze hoven werden de belangrijke beslissingen genomen. Hoffuncties werden bezet door hovelingen over het hele land

• Hofraad en kanselier. Hofraad waren de vertrouwelingen van de koning. Leden kwamen uit Franstalige gebieden. Hofraad kwam samen op de plek waar de vorst zich bevond. Raad is bestuursorgaan en gerechtshof. Kanselier stond aan het hoofd van vorstelijke rechtspraak. Hij was de belangrijkste vertrouweling van de vorst Stadhouders-generaal en landvoogden. Stadhouder-generaal stuurde gewesten aan bij afwezigheid van de vorst. In 1531 werd besloten dat hij in functie bleef als de vorst niet weg was.

• Financiële instituties. Ontvanger-generaal werd tijdens Bourgondische bewind voor steeds meer gewesten financieel verantwoordelijk. Er ontstond een duidelijke hiërarchie (lokale ontvangers – gewestelijke ontvangers – Ontvanger-generaal). Ook de hofraad speelde nog een rol. Karel de Stoute hervormde het systeem: Ontvanger-generaal waakte voor controle op de inkomsten en een nieuwe functionaris, de argentier, bewaakte de uitgaven.

• Grote raad en parlement van Mechelen. Door toename van het aantal rechtszaken ontstonden er twee instituties: de Grote Raad en de Hofraad. Verschil: Grote Raad stond verder van vorst af en regelde uitsluitend de rechtspraak. In 1473 maakte Karel de Stoute hier een eind aan en richtte het parlement van Mechelen op. Dit was de vaste zetel van de hoogste rechtbank.

• Collaterale Raden. Ontstaan van de Raad van State, de Geheime Raad en de Raad van Financiën. Samen met de vorst waren zij het landelijk bestuursorgaan

• Staten-Generaal. Eerste vergadering vond plaats op 9 januari 1464 in Brugge. Hiervoor kwamen Nederlandse gewesten ook al bij elkaar, alleen niet op initiatief van hun vorst. Staten-Generaal richtte zich op belastingen, financiële zaken, landsverdeling en buitenlandse politiek.

2.4 Openbaar bestuur in sectoren

Waarom kunnen we niet spreken van zuivere publieke taakgebieden in de middeleeuwen?

• Scheiding privaat/publiek was niet altijd duidelijk te onderscheiden

• Alle macht lag bij de vorst, wat zorgde voor een vaag ambtenarenapparaat

De vorst had zich echter wel degelijk te houden aan het uitvoeren van publieke voorzieningen en taken, en soms waren deze ook opgenomen in ‘grondwetten’. Belangrijkste taken:

• Handhaving orde

• Behartiging rechtspraak

• Verdediging territorium

• Inwoners voor gevaar van buitenaf beschermen

Ook de gewestelijke justitieraden bezaten (vormen van) deze taken. Echter werden de meeste, nu overheidstaken, uitgevoerd door de geestelijkheid. Armenzorg, ziekenzorg en onderwijs werden opgevat als private zaken. Echter gebeurt dat nu nog steeds, en is ook in onze samenleving de scheidslijn tussen privaat en publiek vaag. Op lokaal niveau waren er voor overheidsbekleders de volgende ontwikkelingen die bijdroegen aan taakvergroting in de middeleeuwen:

• Sterke demografische groei en verstedelijking

• Lokale omstandigheden (rampen, toename van vreemdelingen)

• Sectoren van publieke dienstverlening op alle niveau’s

• Defensie: leger, vloot en schutterijen. Verdediging werd zonder structuur georganiseerd. Pas onder Karel de Stoute een staand leger. Ook richtte hij een leger op dat zich bezig hield met kanonnen. In 1494 werd het leger heropgericht onder de naam cavalerie, onder Filips de Schone. Karel V richtte de korpsen artillerie en grenstroepen in.

• Sociale zorg. Verstedelijking zorgde voor vergroting zorg voor ouderen en zieken. Vele private en/of kerkelijke instellingen vroegen gemeentegeld aan bij de zorg voor deze groepen. Medische sector groeide en werd steeds meer seculier. Stedelijke magistraten zochten naar niet-gefragmenteerde vormen van gezondheidszorg. Er ontstond steeds meer gecontroleerde zorg.

• Onderwijs. Bij stichting van een universiteit waren meerdere bestuurders betrokken. In het lager onderwijs werd, net als bij de zorginstellingen, het beheer overgenomen van de kerk. Stedelijke autoriteiten trokken deze bevoegdheid naar zich toe.

• Handel, verkeer en nijverheid. Handelssteden ontwikkelden privileges en overheden namen maatregelen deze te beschermen. Er ontstond een publiek toezicht

• Openbare werken en waterbeheer. Waterschappen namen deze verantwoordelijkheid op zich. Bij de bouw van werken was er intens contact met de bevolking, die het gebied goed kende. Coördinatie werd noodzakelijk. Streekwaterschappen kregen eigen bestuur en regelement en werden aangestuurd door een college van Hoogheemraden. Verzorging van de openbare werken droeg bij aan de opkomst en de groei van steden.

2.5 Openbaar bestuur in functionarissen

Kernwoorden waarlangs in dit hoofdstuk middeleeuwse overheidsfunctionarissen getoetst worden zijn groei, specialisering, professionalisering en bureaucratisering. Niet alleen de centrale functionaris groeide in professionaliteit, hetzelfde gebeurde op regionaal en lokaal niveau. Dit was een reactie op de vorstelijke centralisatie; steden wapenden zich tegen fiscale eisen.

2.5.1. De omvang van het ambtenarenapparaat

Criteria voor centrale overheidsbekleders:

• Hij moet de staatsmacht representeren

• Hij moet financieel of juridisch verbonden zijn aan een van de centrale instellingen

• Hij moet aangesteld zijn door een vorst

• Hij moet salaris ontvangen

Voor de gewestelijke en lokale overheidsbekleders gelden dezelfde eisen. Er is sprake van groei van het ambtenarenapparaat. Dit komt door toename publieke dienstverlening. Voor lokale regio’s is de groei minder makkelijk vast te leggen dan voor gewestelijke regio’s.

2.5.2 De sociale samenstelling van het ambtenarenapparaat

Een netwerk en een goede, stabiele sociaaleconomische situatie waren vereist om overheidsbekleder te worden. Traditioneel was het voorbehouden aan de adel. Ze hadden autoriteit. In de late middeleeuwen deed de behoefte aan een geprofessionaliseerde ambtenaar zich steeds meer gelden. Scholing werd essentieel.

Academici, naast edelen, (vaak ging dit samen) maakten ook kans om een functie bij de overheid te verwerven bij de vorst. Om in de 15de eeuw een belangrijk ambt toegewezen te krijgen moest men een opleiding genoten hebben. De hofraad bestond in het laatste kwart van de 15de eeuw nog maar voor de helft uit edelen.

2.5.3 Aanstelling en ambtseed

Er ontstaat een meer formele verhouding tussen vorst en ambtenaren in de late middeleeuwen. Aanstelling verloopt via commissiebrief, waarin ook het salaris is opgenomen.

Commissiebrieven werden geregistreerd in de rekenkamer.

• Stedelijke ambtenaren waren in dienst van de stad

• Vorstelijke ambtenaren waren in dienst van de vorst, hun aanstelling was een persoonlijke bevestiging tussen vorst en dienaar. Bij overlijden van de vorst kwam de aanstelling te vervallen.

Pas in de 15de eeuw werd vorst en persoon achter de vorst losgekoppeld en bleef het dienstverband bestaan, ook na overlijden. De eed was voor beide ambtenaren van groot belang. Aanstelling werd zo pas officieel gemaakt. In hun eed beloofden de meesters van de rekenkamer van IJsel om de belangen van de vorst te behartigen, de rechten van weduwen en wezen te beschermen en geheimhouding te betrachten.

2.5.4 Salaris, emolumenten en geschenken

Hoogte van salaris zegt iets over het belang en de hiërarchie van een functie in de late middeleeuwen. Op volgorde van salaris: Stadhouder – president – rentmeester generaal en raadsheren – personeel Kanselarij – advocaat fiscaal en auditeur. Edelen verdienden meer dan niet edelen, ook al bekleedde men dezelfde functie. Vergoedingen op salaris (secundaire arbeidsvoorwaarden):

• Kleding

• Brandstof

• Perkament

• Dienstreizen

Door financiering levensonderhoud werd de band tussen vorst en ambtenaar rationeler, maar hij kon nog steeds giften uitdelen om zijn favoriete ambtenaren te belonen, goede relatie behouden/versterken/starten.

Stampvragen

1. Noem tenminste twee ontwikkelingen waardoor het gemeenschapsgevoel in de

   Nederlanden versterkt werd.

2. Waarom speelden in de strijd om territorium, opkomende steden een belangrijke rol?

3. Wat houdt het rijkkerkenstelsel in?

4. Waarom desintegreerde vanaf de 12de eeuw het Duitse rijk en Franse Rijk, en hoe

   maakte de Nederlanden daar gebruik van?

5. Wat was het verschil in verovering door de Bourgondische eenwording tussen de westerse en oosterse gewesten?

6. Wat waren de vereisten om aanspraak te maken op de functie van ambtenaar, en hoe

   veranderde dit in de loop van de tijd?

7. Wat is het verschil tussen descending en ascending?

De Republiek der Verenigde Nederlanden: het ‘makelaarskarakter’ van het Nederlandse openbaar bestuur (1555-1795) - Chapter 3

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de opkomst van de Republiek besproken, vanaf haar oprichting in 1587 tot de val in 1795. De instellingen van de Republiek bestonden al voor haar ontstaan, maar kregen nu een andere naam en functie. De lokale en gewestelijke autonomie bleef wel bestaan. Het openbaar bestuur bleef de particuliere ondernemers en de maatschappelijke organisaties taken geven. De politieke en institutionele geschiedenis worden belicht in dit hoofdstuk.

3.2 Politieke ontwikkelingen

3.2.1. Opstand in de Nederlanden (1555-1609)

De Spaanse koning Filips 11 werd koning van de Nederlanden in 1555-1556. Toen hij in 1559 uit dit gebied vertrok namen de Lage Landen op centraal en gewestelijk niveau het bestuur over. Het bleek dat de bevolking niet tevreden was over de Spaanse overheersing. Zij hadden hiervoor:

• Politieke redenen

• Sociale redenen

• Economische redenen

• Religieuze redenen

In 1556 zorgen religieuze tegenstellingen voor geweld, calvinisten predikten in parken het protestantse geloof, dit in tegenstelling tot het katholieke geloof dat Filips 11 aanhing. Geïrriteerd stuurde de vorst zijn handlanger, de hertog van Alva, om de eenheid te herstellen. Er kwam georganiseerd verzet, geleid door Willem van Oranje. Een doorbraak werd gerealiseerd in 1572, toen Den Briel werd overgenomen. Holland en Zeeland waren bakens van verzet. Al in 1552 werd hier zowel het calvinisme als het katholicisme toegestaan en werd Willem van Oranje uitgeroepen tot stadhouder. Alva dwong de opstandingen tot onderhandelingen. In 1576 werd de pacificatie van Gent getekend. Deze was te zwak en leidde uiteindelijk in 1579 tot de vorming van twee defensieve unies: De unie van Atrecht en de unie van Utrecht. De Hertog van Parma claimde veel gebieden die zich bij de unies hadden gevoegd, maar de Staten-Generaal bleef achter de opstandelingen staan.

Willem van Oranje werd in 1584 vermoord. De opstandelingen besloten om zonder vorst verder te gaan. In alle gewesten namen zij de macht over, en zo ontstond de Republiek der Verenigde Nederlanden. Holland werd het toonaangevende gewest.

In 1609 vond er een wapenstilstand plaats, die twaalf jaar zou duren. Vanaf 1573 was het katholicisme overal verboden, dit leverde strijd op tussen kerk en staat. Beiden wilden hun invloedssfeer vergroten. Holland stond voor een stevig staatsgezag in de kerk, Oldebarnevelt was hun leider. De kleine gewesten zagen de kerk als belangrijkste invloedhebber, prins Maurits was hun leider. Laatstgenoemden hadden de overhand. In 1621 werd de oorlog weer hervat. Frederik Hendrik van Oranje voerde het opperbevel. Er werd vrede gesloten in 1648, de vrede van Munster werd getekend. De Spaanse koning erkende de Nederlandse staat.

3.2.3 Een grote mogendheid zonder en met Oranje (1650-1702)

In 1650 kwam er een politieke omslag, er was geen Oranje als troonhebber. Holland nam het initiatief, raadspensionaris Johan de Witt kreeg de macht. De Republiek kwam bekend te staan als een grote mogendheid, dankzij de volgende twee factoren:

• De overwinning op Spanje

• De sterke economische positie

In West-Europa werd er in deze tijd naar een machtsbalans gezocht, en de raadspensionaris richtte zich vooral op het behouden van de welvaart. In 1672 vielen Frankrijk en Engeland de Republiek aan, dit was het rampjaar de Lage Landen. De Republiek werd verslagen door Frankrijk en de regenten kregen de schuld. Een Oranje regime werd wenselijk geacht en Willem III werd op de troon gezet. De veroverde gewesten werden heroverd en Willem 111 werd overal erkend, behalve in Friesland en Groningen. Via de lokale magistraatsbenoeming bleef Willem III invloed houden op de binnenlandse betrekkingen. Er heerste een anti-Franse politiek, in 1689 werd Willem III koning van Engeland. De oorlogen tussen Frankrijk en Nederland stopten in 1713, bij de Unie van Utrecht.

3.2.4 Opnieuw zonder stadhouder (1702-1747)

In 1702, na het overlijden van Willem III, keerden de regenten zich tegen het Oranje regime. Er ontstond weer een regentenregime zonder stadhouder. De republiek was na alle oorlogen bankroet. De status als grote mogendheid ging verloren en de republiek richtte zich weer op haar neutraliteitshouding. De Europese coalities sloten de Republiek buiten.

3.2.5 Het stadhouderlijk systeem in werking (1747-1795)

Het regime kreeg weer de schuld van de bestuurlijke toestand in de Nederlanden. Wederom werd er een Oranje naar voren geschoven, dit maal Willem IV. Hij wist zijn positie in alle gewesten door te voeren. De statencolleges bleven op gewestelijk niveau functioneren. Na zijn dood nam Willem V het stokje over, onder zijn bewind vond er een oorlog met Engeland plaats, in 1780. Dit was desastreus voor de handel en de scheepvaart. Het regime kreeg zoals gewoonlijk de schuld, en de verwijten waren voor het eerst ideologisch van aard. De patriotten joegen in 1785 Willem V weg uit Holland en grepen de macht in de gewestelijke bestuursorganen. In 1787 werd de macht van de Oranjes weer hersteld. In 1795 vielen revolutionaire Franse groepen de Republiek binnen. Oranje verloor en de Republiek werd hervormd. Dit zou voortduren tot 1813, toen de Republiek een koninkrijk werd.

3.3 De institutionele structuur

We beschouwen de institutionele structuur in Holland van onder naar boven, van lokaal tot centraal. In het stadsbestuur van Holland waren een gewestelijk vertegenwoordiger, een burgemeester en schepenen vertegenwoordigd. Een vroedschap werd samengesteld uit burgemeesters en schepenen. Elk jaar werd het stadsbestuur vervangen, en interne kandidaten werden door de vroedschap aangedragen. De baljuw, schout of officier hadden de volgende functies:

• Hoofdcommissaris van de politie

• President van de lokale rechtbank

• Openbare aanklagen

Als ambtenaren hadden zij ook bestuurlijke taken, juridische en bestuurlijke taken waren nog niet van elkaar gescheiden. De burgemeester had de volgende taken:

• Het voeren van het dagelijks bestuur

• Het benoemen van stedelijke functionarissen

• Het houden van controle op de financiën

De taken van de schepenen verschilden per stad, maar in alle gevallen waren zij bestuurders en rechters tegelijk. Ze oefenden de middelbare en lage rechtspraak uit. Hier was geen hoger beroep mogelijk. De schepenen hadden geen macht in waterschaps-zaken.

Ook de taken en grootte van de vroedschap verschilde per stad. Je werd hier voor het leven gekozen. Binnen vroedschappen ontstonden soms kerngroepen, die meer bestuurlijke invloed hadden. Het stadsbestuur kende, van hoog naar laag, de volgende hiërarchie:

• De pensionaris, hij was juridisch adviseur

• De secretaris, hij deed de administratie

• De thesaurier, hij ging over de financiën

• Mensen die zich bezig hielden met belastinginning

• Buitenambten, hij voerde namens de stad het woord

3.3.2. Het plattelandsbestuur van Holland

De heer, steeds vaker een burger, stond boven de ambachten. Deze heer werd gekozen door het Statencollege en kreeg het gebied onder de naam ‘ambachtsheerlijkheid’. De hiërarchie in het ambacht:

• De schout, hij oefende met burgemeesters het algemeen bestuur uit

• De schepenen, zij gingen over de rechtsmacht, maar nooit over de hoge rechtsmacht

• De baljuw, hij sprak recht (ook in de hoge rechtsmacht) in hoge heerlijkheden

3.3.3. Lokaal bestuur in de andere gewesten

Ook in andere West-Nederlandse steden maakten burgemeesters en schepenen deel uit van de vroedschap. In het Oosten was het anders, de magistraat stond hoger dan de vroedschap. De rol van laatstgenoemde was veel meer stedelijk afhankelijk dan in de gewesten in het westen, maar bijna allemaal hadden zij de keuze in de jaarlijkse verkiezing van de magistraat. De Generaliteitslanden (zuidelijke gewesten) hadden een Zuid-Nederlands model. Sommige steden in deze gewesten hadden überhaupt geen vroedschap.

3.3.4. vormen van functioneel en regionaal bestuur

De plaatselijke macht droeg vaak ook zorg voor het waterbeheer, soms ook niet en werd deze taak uitgeoefend door waterschappen. Hoogheemraden zijn waterschappen, maar dan op regionaal niveau. Als het om waterstaatzorg ging maakten lokale bestuurders hierover onderlinge afspraken met elkaar. Dit ging dan bijvoorbeeld over de plaats waar in en uitvoerrechten betaald moesten worden. Voor de berechting van halsmisdrijven waren er baljuws, die ook bestuurlijke taken hadden.

3.3.5 Het gewestelijk bestuur van Holland

Vanaf 1588 waren de gewesten parlement en vorst ineen. De steden eisten, als het om interne stadszaken ging, de autonomie op. De Hollandse Staten bestonden uit 19 delegaties, waarvan de Ridderschap het eerste lid was. Zij bestond uit de hoogste edelen van het gewest en vertegenwoordigde, zij het formeel, het platteland. Maar in de praktijk bezat deze institutie macht in de belangrijkste Statencommissies. De andere 18 staten leden vertegenwoordigden de rest van de steden. De Hollandse Staten vergaderden in Den Haag, en de raadspensionaris was de voorzitter. De steden waren gebonden aan last en ruggespraak, de ridders niet. Eerstgenoemde last betekende dat de vertegenwoordiger opdracht had gekregen van de stad om ergens wel/niet over in te stemmen. Hierdoor vertraagde de vergadering vaak. De grote steden en de Ridderschap hadden het meeste invloed in de vergadering. Handelssteden werkten vaak samen. De Hollandse Staten vormden na verloop van tijd de Gecommiteerde Raden, dat het dagelijks bestuur vormde. Aan het hoofd stond het vertegenwoordigende lid van de Ridderschap.

Zij hielden zich bezig met de volgende algemene zaken:

• Oorlogszaken

• Gewestelijke financiën

• Jurisdictie in fiscale kwesties

• Ambtelijke rechtspraak

De stadhouder stond in dienst van de Staten. Hij moest bemiddelen in crisissituatie en had een hoog aanzien. Zijn bevoegdheden kreeg hij van het Statencollege, en deze waren persoonsafhankelijk en konden niet geërfd worden. Doorgaans vielen onder de taken van de stadhouder het presidentschap van het gewestelijk gerechtshof, het recht van gratie en het toewijzen van bestuurders van de meeste steden. De Hollandse stadhouder kwam uit het huis van Oranje. De Oranjes werden een politieke factor. In 1747 kwamen alle stadhouders uit het huis van Oranje en werd de functie erfelijk. Ook de kapitein-generaal stond in dienst van de Staten. Hij mocht officieren kapitein maken. Vanaf 1625 was de Hollandse kapitein-generaal ook van de gehele Unie kapitein-generaal.

De landsadvocaat, die na 1621 de raadspensionaris werd genoemd, was in Holland ook een belangrijke ambtenaar. Hij was het hoofd van de gewestelijke administratie en was pensionaris van de Ridderschap. Hij was min of meer de eerste minister van Holland. Andere gewestelijke functionarissen waren politiek van minder groot belang, vaak verbleven zij in omringende steden.

Het hof van Holland, Zeeland en West-Friesland was één van de twee hoogste rechtbanken. De samenwerking tussen de gewesten in de rechtbank leverde soms wat spanningen op. De Soevereine Staten namen de taken van deze rechtbank steeds meer over.

In 1581 ontstond de Hoge Raad van Holland, Zeeland en West-Friesland, als overkoepelende rechtbank. De gewesten spartelden tegen, en behielden hun eigen ge westerse rechtbanken. Er was vaak spanning met de Hoge Raad en het Hof van Holland, omdat de taken niet duidelijk waren afgebakend. De gecommitteerde raad kende twee rekenkamers: De Rekenkamer der Grafelijkheidsdomeinen en de Rekenkamer ter Auditie van het Zuiderkwartier.

3.3.6. Het bestuur van de andere gewesten

Naast het Statencollege in Holland waren er ook Statencolleges in Zeeland en Utrecht. In deze drie gewesten heerste het West-Nederlandse model. In de andere vier gewesten en Drenthe was het Oost-Nederlandse model van toepassing. Kenmerken van het West-Nederlandse model

• Er werd op stand vergaderd.

• In Utrecht werd er ook op stand gestemd, dit maakte de invloed die steden op het beleid hadden beperkt.

Kenmerken van het Oost-Nederlandse model

• De staatsvergaderingen werden op regio ingedeeld.

• Het adellijke element was veel sterker dan in het westen.

Het dagelijks bestuur functioneerde overal, vaak ook met stadhouder. De meeste gewesten hadden ook een provinciale rechtbank, met uitzondering van Drenthe en Overijssel. Bijna overal hadden de gerechtshoven alleen invloed op juridisch gebied, niet langer stuurden zij het dagelijks bestuur van een gewest aan.

3.3.7 De ‘Generaliteit’ van de unie van zeven gewesten

Politiek en defensie dwongen tot samenwerking tussen gewesten onderling. Om deze samenwerking vast te leggen werden er ‘fundamentele’ wetten gebruikt, onder andere opgenomen in de Pacificatie van Gent (1576) en de Vrede van Munster (1648). De Unie van Utrecht (1579) werd het meest gebruikt. De Generaliteit werd gebruikt om een drietal taken supranationaal te regelen:

• De gemeenschappelijke defensie

• De financiering van defensie

• Het aantrekken van bondgenoten

Aan het territorium werden ook de Generaliteitslanden (Brabant en Limburg) en de VOC en WIC toegevoegd. De Staten-Generaal en de Raad van State waren de instellingen die de Generaliteit aanstuurden. De Staten-Generaal bestond uit een vertegenwoordiger uit elk gewest, en kwam vanaf 1593 bij elkaar. De Raad van State bestond uit leden van regentenkringen. Ook de stadhouders waren als adviseur lid van de raad.

De Staten-Generaal zou zich ontwikkelen tot de beleidsbepalende institutie. De raad was een uitvoerend orgaan, vergelijkbaar met de Gecommitteerde raden in de provincies. De Raad had wel leiding over de krijgsmacht, en beheerde en controleerde de geldmiddelen. Dit werd overgeheveld naar de Staten-Generaal om belangenverstrengeling te voorkomen. Er ontstond een Generaliteitsrekenkamer, die de geldzaken nogmaals controleerde. Ook onderhield de Staten-Generaal contacten met de VOC en de WIC en de Generaliteitslanden.

In de Generaliteitslanden werd er door de Staten-Generaal lokale en regionale ambtsdragers aangesteld. Ook de rechtbank, financiën en belastingen in deze gebieden stonden onder supervisie van de Staten-Generaal. De griffier hield voor de Staten-Generaal de correspondentie op orde, een tweede griffier stond hem bij. Onder hen werkten een aantal klerken.

In de Raad van State waren de thesaurier-generaal en de secretaris de twee belangrijkste ambtenaren.

In de praktijk was de hiërarchie binnen de Raad van State als volgt (van hoog naar laag)

• Hollandse raadspensionaris

• Thesaurier-generaal

• Griffier

• Secretaris van de Raad

3.4 Openbaar bestuur in sectoren

De werkzaamheden van het openbaar lokaal bestuur kunnen worden onderverdeeld in acht sectoren, allen worden hier behandeld. De omgang van deze sectoren nam in omvang toe door de volgende drie ontwikkelingen:

• Bevolkingsgroei

• Toenemende complexiteit van de samenleving

• Veranderende taakopvatting

3.4.1 Algemeen bestuur

Op dit gebied waren ambtsdragers voornamelijk actief. De wet en regelgeving en financiën moest geregeld worden door een grote hoeveelheid aan ambtenaren. Zowel op lokaal, regionaal als centraal niveau werden er regels gemaakt. Als burgers initiatieven hadden voor een beter bestuur, richtten zij zich gewoonlijk tot de overheid. Zij dienden dan een verzoekschrift in, dat meestal een incidenteel karakter had. Besluiten werden weergegeven in eenvoudige resoluties, of uitgesproken door het hof. Ze dienden als voorbeeld voor een volgende, vergelijkbare zaak en zo groeiden de regels organisch.

Voor het bestuur was het moeilijk om erop toe te zien dat de regelgeving door burgers nageleefd werd. Alleen in de Generaliteitslanden kon dit worden afgedwongen. Om meer gezag te hebben vroeg de Staten-Generaal aan de gewesten om hun beslissingen in de soevereine Statenvergadering van ieder gewest af te kondigen. Daarnaast regelde de Staten-Generaal ook financiering van de Generaliteitsactiviteiten.

Voor de financiering van het leger werd in het document ‘Staat van oorlog´ precies vastgelegd hoeveel elk gewest moest betalen. Voor 1648 werd er nog geen beroep gedaan op alle gewesten voor financiering van het leger, na 1648 wel. De gewesten hadden naast de betaling aan de Staten-Generaal ook geld nodig voor hun eigen uitgaven.

Inkomsten putten de gewesten uit de volgende bronnen:

• Inkomsten uit landgoederen en domeinen, de Rekenkamer der grafelijksheidsdomeinen werd uiteindelijk opgeheven

• Inkomsten uit het soevereine muntrecht. Er werden commissies ingesteld die bepaalden of de munten wel het voorgeschreven gewicht hadden.

• De meeste inkomsten werden behaald door het heffen van belasting. Er waren alleen plaatselijke en gewestelijke belastingen, op uitzondering van konvooien en licenten. Ontroerend goed belastingen en accijnzen werden het meest ingezet. Het belastingstelsel zorgde ervoor dat de staatsschuld teruggedrongen werd. Het lokale bestuur hief belastingen voor het gewest en hief ook eigen belastingen. De inning van accijnzen ging via belastingpachters en controleurs.

De burgerlijke stand bestond nog niet, maar kerken hielden bij wie er geboren werd, trouwde en stierf. Calvinistische predikanten die dit bijhielden, waren eigenlijk een soort ambtenaren. De minister op lokaal niveau waren de pensionarissen, secretarissen, ontvangers en thesauriers. De ministers op regionaal niveau waren de raadspensionaris, de thesaurier-generaal, de griffier en de secretaris van de Raad van State.

Door het groeiende werk voorafgaand aan politieke beslissingen, dijde het ambtenarenapparaat uit en werden er steeds meer taken overgeheveld aan de Staten-Generaal. Hier werden intern steeds meer commissies, besognes aangesteld. Meestal waren deze klein van omvang en bestonden ze voor een korte tijd.

3.4.2. Rechtspleging

Justitie en bestuur waren nog geen gescheiden terreinen. Schepenen hadden zowel bestuurlijke als justitionele taken. De schout stelde de eis, maar over het vonnis had hij niets te zeggen. Wel zorgde hij voor het uitvoeren van de straf en kon hij in hoger beroep gaan bij de baljuw. Het was mogelijk om als delinquent gratie aan te vragen. Soms voelen lokale en regionale gerechten zich bedreigd door de waterschappen. Ook bij competentieproblemen waren gewestelijke hoven belangrijk. Het hof sprak ook recht over geestelijken, edelen en grafelijke ambtenaren. De politieke functies van het hof werden door de Staten overgenomen in 1674. De Hoge Raad sprak recht over:

• Eigendomskwesties

• Civiele geschillen tussen vreemde kooplui

• Zeevaartzaken

Bij rechtsprekende instanties nam het werk ook toe dus ook hier werden commissies ingesteld.

3.4.3 Openbare orde en veiligheid

Het lokale bestuur handhaafde de openbare orde. De magistraat was het hoofd, onder hem viel de schout en de baljuw. Om het verdedigingsapparaat te vergroten werden er schutterijen ingevoerd, burgers die de stad op grond van hun burgerrecht moesten verdedigen. ’S Nachts waakten de klapwakers en torenwachters. Het leger bewaakte de strategisch gunstige steden. Misdaden werden vaak gestraft met lijfstraffen, die voltrokken werden in het openbaar om de bevolking af te schrikken. Sommige overtreders werden in het tuchthuis geplaatst, waar ze door de menigte konden worden bekeken. Op brand stond een burgerplicht, iedereen kon naar de plek des onheils worden geroepen.

Ook de gewestelijke overheden en de Generaliteit hadden een taak als het op openbare orde aankwam: ze vaardigden verordeningen uit. Ook stuurden zij soms commissies als er een ernstig conflict had plaatsgevonden.

3.4.4 Defensie

De defensie werd geregeld door de Generaliteit, omdat de zeven gewesten hierin intensief moesten samenwerken. In de praktijk hadden de militaire technici de leiding, de kapitein-generaal vormde het schakelpunt tussen leger en Generaliteit. De prins van Oranje was generaal, en voerde het bevel. De Raad van State stelde elk jaar vast hoeveel gewesten moesten betalen en of dit al betaald was. Ook controleerde hij of legertroepen wel de juiste grootte hadden. Ook regelde de Raad van State de aankoop van militaire benodigdheden. De Staten-Generaal bepaalde het krijgsbeleid, vanaf 1587 samen met de prins van Oranje. Er waren vijf admiraliteitscolleges, die zorg droegen voor hun eigen materiaal en ze hadden recht op rechtsmacht over de manschappen op hun schepen. Tenslotte regelde de admiraliteit de aanstelling van officieren en de betalingen.

De gewestelijke besturen waren verantwoordelijk voor de legereenheden. De lokale besturen waren verantwoordelijk voor het onderhoud van de eigen muren.

3.4.5. Buitenlandse zaken

De Staten-Generaal wierf nieuwe bondgenoten. De Generaliteit ontwikkelde een volledig buitenlands beleid. Vanaf 1624 moest een ambassadeur lid van de Staten-Generaal zijn. De brieven die zij schreven moesten worden gericht aan de griffier van de Staten-Generaal. Bij terugkeer moesten de ambassadeurs mondeling verslag uitbrengen aan de Staten-Generaal. Ook buitenlandse mogendheden begonnen hun ambtenaren in Den Haag te plaatsen. Net als voor oorlogszaken werden er ook voor geheime buitenlandse zaken ‘secrete besognes’ opgericht. De Staten-Generaal begon ook steeds meer met de buitenlandse diplomaten te corresponderen.

3.4.6. Koloniën

In de 17de eeuw vielen kolonies onder het gezag van de Staten-Generaal. Alles in het verlengde van het territorium werd als een kolonie aangeduid, ook een schip in buitenlandse wateren. We kunnen drie types kolonies onderscheiden:

• Noord-Amerika. Sinds 1621 voerde de West Indische Compagnie hier het bewind. Er werd een gebied gekoloniseerd. Nieuw-Nederland werd verloren in 1644 aan de Engelsen.

• Brazilië. Sinds 1630 was de WIC hier actief, maar de Nederlanders werden in 1654 verdreven

• Oost-Azië. Hier werden steunpunten gesticht, deze kolonies waren handelskolonies. De bovenstaande, kortdurende kolonies waren volkskolonies. Inheemse machthebbers stonden hier in functie van de Staten-Generaal. Er werden door de VOC hier steeds meer Nederlandse regels doorgevoerd. In Azië was Nederland een handelsmacht. Eigendommen werden het van de VOC, met de naam ‘geoctrooieerde compagnieën’

3.4.7 Handel en verkeer

In het economische leven was het lokale bestuur het meest actief. Zij zorgde voor de vrije beroepen, de reglementen en de voorzieningen. Ook hief de stad belastingen op bepaalde producten en vond men in 1608 in Amsterdam de beurs uit. Het economisch leven werd steeds meer georganiseerd in gilden. Ook kwamen de neringen op, dit zijn verenigingen van allen die een bedrijfstak werkzaam zijn. De lokale overheid moest zowel voor de gilde als voor de nering zijn toestemming geven. Gilden hadden een eigen rechtspraak over hun leden. Ook bepaalden zij wie er lid mocht worden. De magistraat wilde hierom graag invloed hebben op de keuze van bestuurders van gildes en neringen. De geldstromen werden ook door de magistraat gereguleerd.

Het regionale en centrale bestuur deed ook aan verkeer, handel en nijverheid:

• Er werden trekvaarten aangelegd

• Turfwinning werd gereguleerd

• Maatregelen van de Staten aan welke steden men voorrang moest verlenen als het op handel aankwam.

• De staatsinmenging in de handel naar verre gebieden

3.4.8 Openbare werken

Het lokale bestuur bezat stadhuizen, gebouwen voor graanopslag en kerkgebouwen. Ook verdedigingswerken horen in dit rijtje. Werkzaamheden aan deze gebouwen werden uitgevoerd door de stadsfabriek, die eigenlijk een stadsarchitect en directeur in één was. Specifieke arbeid werd uitbesteed aan particuliere ondernemers. Ook het onderhoud van gebouwen van gewesten en van de Staten-Generaal werd uitbesteed aan particuliere ondernemers.

3.4.9 Gezondheids- en maatschappelijke zorg

Voogdij over de wezen en zorg voor de zieken werden verantwoordelijkheden van de staat. Vanaf de zestiende eeuw richtten stadsmagistraten ziekenhuizen en hoven op voor arme vrouwen om te wonen. In het bestuur van zo’n instelling kwamen lokale bestuurders. In de praktijk zorgde de kerk voor haar parochianen, als er iemand buiten de boot dreigde te vallen greep de staat in. Toen in 1675 de economie stagneerde, kreeg de overheid steeds meer aanvragen. De meeste steun gaf de overheid aan mensen die gewoon nog thuis woonden. De overheid gaf medische zorg en stelde medici in, ook werden er speciale pesthuizen gebouwd buiten de stad als dit nodig was.

3.4.10 Kerk

Vanaf 1573 was het katholicisme verboden en was de gereformeerde kerk de enige publieke kerk. Het was niet verplicht hiervan lid te zijn, andere religies (katholicisme, jodendom) mochten hun godsdienst min of meer blijven uitoefenen, het werd gedoogd. De overheid kon makkelijk (financiële) druk op predikanten uitoefenen, en was eigenares van de kerkgebouwen. De overheid was ook de beschermster van de kerk. De kerk kende, net als de staat, ook een hiërarchie. Predikanten kwamen bijeen in een ‘classis’. Deze vaardigde weer vertegenwoordigers af naar de gewestelijke vergadering. De Staten namen niet snel kerkelijke standpunten over. De Staten-Generaal mengde zich uitsluitend in kerkelijke regelgeving als het oorlogsvoering of buitenlandse betrekkingen betrof.

3.4.11 Onderwijs

Het onderwijs werd lokaal geregeld. Het onderwijs werd veelal door de geestelijkheid op zich genomen. Ook ontstonden er particuliere scholen, armenscholen en weeshuisscholen. Vanaf 1784, met de opgerichte Maatschappij tot nut van het Algemeen, ging de particulier goed onderwijs voor grotere groepen nastreven. In vijf gewesten ontstonden er universiteiten.

3.5. Openbaar bestuur in functionarissen

3.5.1. Soorten functionarissen

We kunnen overheidsfunctionarissen onderverdelen in vijf typen:

• Politieke bestuurders. Zij zijn als eerste verantwoordelijk voor het publieke beleid. Aristocratische leden van de bestuurscolleges, schepenen en baljuws vallen hieronder. Ze krijgen salaris

• Burgerambtenaren. Dit zijn onder andere de burgerdienstplichtigen

• Werklieden. Zij verrichtten handwerk, dit werd steeds vaker uitbesteed aan particulieren.

• Raadschelders. Zij werden niet betaald, maar kregen van het publiek betaald

• Aangestelde leveranciers. Zij leverden goederen aan de overheid

3.5.2 De organisatie van het overheidsapparaat

De acht dimensies van Weber’s beroemde bureaucratische ideaaltype worden één voor één behandeld.

• Regels en procedures: Als ambtenaar was je gebonden aan formele regels en procedures. Een eed afleggen was verplicht.

• Bedrijfsmiddelen. Ambtenaren werkten niet altijd met bedrijfsmiddelen, veel klerken bijvoorbeeld hadden een kantoor aan huis

• Hiërarchische opbouw van functies. De piramide was tijdens de Republiek formeel niet aanwezig. Infomeel was er echter wel een onderscheid te maken.

• Het bestuur van de Republiek was verschriftelijkt.

3.5.3 De positie van functionarissen

De omstandigheden voor functionarissen worden afgemeten via Weber’s idealtype.

Overheidsfunctionarissen stonden onder de politiek bestuurders. Deze kwamen voornamelijk uit de hoogste kringen, waarin ook werd gehuwd op stand. Steeds vaker konden jongens al een carrière opbouwen voordat zij gingen trouwen. Er konden facties ontstaan van families die onderling de baantjes wilde verdelen, en concurrenten waren van andere hoogstaande families. De contracten van correspondentie werden in het leven geroepen om dit proces in goede banen te leiden. Dit gebeurde niet alleen in de steden, maar reikte door tot aan de Staten-Generaal. Overheidsfunctionarissen hadden vaste takenpakketten en werden formeel benoemd. Vaak vond er een vorm van patronage plaats. Functionarissen waren in de eerste plaats vrijwilligers, formeel recht op een aanstelling hadden ze dan ook niet. Beloning naar rang was er wel. Ook was er een soort pensioen en genoten overheidsfunctionarissen bescherming tegen de burger.

Stampvragen

1. Noem twee redenen die de Nederlandse bevolking had om in opstand te komen tegen de Spaanse overheersing

2. Welke maatregelen werden er in 1552 in Holland en Zeeland genomen?

3. Wat veranderde er in 1795?

4. Wie waren er allemaal vertegenwoordigd in het stadsbestuur van Holland?

5. Over welke drie taken ging de Generaliteit?

6. Op welke manier functioneerde de kerk als burgerlijke stand?

Van statenbond naar eenheidsstaat: de groei van een natie (1795-1880) - Chapter 4

4.1 Inleiding

De Republiek veranderde van economische en onafhankelijke grootmacht in de 17de eeuw naar een land met economische problemen in de tweede helft van de 18de eeuw. Ook werd de Republiek ingehaald door concurrerende grootmachten, en werd haar politiek ook bepaald door deze buitenlandse invloeden. Dit gold vooral voor de revoluties in Amerika en Frankrijk, die op de Republiek (en op andere landen) veel invloed hebben gehad. In de jaren 70 van de 18de eeuw kwamen de patriotten op, die het stadhouders regime omver wilden werpen. Daarnaast pleitten zij voor morele en materiële herbewapening. De eerste opstand mislukte, de tweede (in 1795) slaagde. De patriotten, vanaf nu de Bataven genoemd, namen de macht over.

Tijdens deze Bataafse periode, die duurde van 1795 tot 1813, werd de Republiek een gecentraliseerde macht met een sterke Staten-Generaal. Dit in tegenstelling tot de periode voor 1795, waar de Republiek gedecentraliseerd was met een zwakke Staten-Generaal. In 1813 werd de Republiek een koninkrijk, en had zich ontwikkeld tot een sterke eenheidsstaat. In 1848 werd het koninkrijk een constitutionele monarchie, en ontstond er een politisering. Waarom gingen burgers zich vanaf toen meer interesseren voor de politiek?

• Steeds meer mensen namen deel aan het maatschappelijke leven.

• De sociale problematiek nam toe.

• De politiek opende zich steeds meer voor grotere groepen mensen

In dit hoofdstuk wordt eerst de politiek-bestuurlijke geschiedenis besproken, daarna de institutionele structuur waarin er wordt gekeken naar de indeling in politieke constellatie en de indeling naar niveau. Tenslotte wordt het openbaar bestuur in sectoren en functionarissen bekeken.

4.2 De politieke geschiedenis

4.2.1 Een moeizame weg naar politieke eenwording (1795-1813)

Er zijn drie redenen waarom de transitie van een decentraal bestuur naar een eenheidsstaat met pijn verliep:

• Er waren interne tegenstellingen

• De Franse invloed was groot

• De opbouw van de eenheidsstaat kostte veel geld

In de periode 1795-1813 was dus nog niet echt een eenheid. We kunnen deze periode onderverdelen in een aantal subperioden met ieder z’n eigen politieke constellatie

• De patriotse Staten Generaal (1795-1796) De patriotse Staten-Generaal kenmerkte zich door een Nationale Vergadering, die een soort grondwet moest opstellen. Voorlopig zou dit orgaan het nationale bestuur uitoefenen. De patriotten werkten zich door de gelaagdheid van de Republiek heen, van lokaal tot centraal niveau, om hun macht af te dwingen.

• De twee Nationale Vergaderingen (1796-1798) Het soort grondwet dat werd opgericht was eerder een reglement. Leden van de Staten-Generaal waren indirect gekozen op basis van het mannenkiesrecht. In 1787 werd er een ontwerpwet voorgelegd, die echter werd verworpen omdat de leden zich er niet in konden vinden. De tweede vergadering vond plaats in september 1787. Hetzelfde dreigde te gebeuren, maar de Fransen besloten de patriotten te steunen en zo ontstond de patriotse Staten-Generaal op 22 januari 1798.

• Het Uitvoerend Bewind (1798-1801) In de nieuwe staatsregeling werden de volgende zaken opgenomen: Vernietiging van de provinciale soevereiniteit, vestiging van de eenheidstaat met het centrum van de politieke macht in Den Haag en een zeer actieve rol van de overheid op maatschappelijke terreinen. De patriotten werden verslagen door de gematigden in 1799, met steun van de Fransen. Het nieuwe bestuur was gematigd met een blik op de internationale politiek. Het gevolg dat er niets terecht kwam van het radicale programma. In 1801 werd een nieuwe staatsregeling aangenomen.

• Het Staatsbewind (1801-1805) De Oranje aanhangers en regenten werden weer betrokken bij de politiek, hiervoor moest het radicale programma ook aan terrein inleveren. De bevoegdheden van de volksvertegenwoordiging werden ingekort, de nadruk werd vooral gelegd op de uitvoerende macht.

• Het Raadpensionariaat van Schimmelpenninck (1805-1806) Schimmelpenninck stelde in zijn functie als raadspensionaris de nieuwe staatsregeling vast op 1805. Hij was ‘president’ van de Bataafse Republiek. Zijn belangrijkste hervormingen waren die op het gebied van belasting en onderwijs (Lageronderwijswet) In 1806 werd de Franse koning Lodewijk koning van Holland.

• Het Koninkrijk Holland onder Lodewijk Napoleon (1806-1810) Bestuurlijk bleef de situatie hetzelfde. Nadruk werd gelegd op de uitvoerende macht en het perfectioneren van de eenheidsstaat. Napoleon en Lodewijk hadden vaak ruzie over de mate van Franse invloed. In 1810 trad Lodewijk af.

• De inlijving bij het Franse Keizerrijk (1810-1813) In 1811 zou de Franse bestuursorganisatie worden overgenomen in de Republiek, onder leiding van Napoleon. In verschillende gebieden werden gouveneur-generaals ingesteld, die hierop toezicht moesten houden. Rond 1813 begon de organisatie van het Franse Keizerrijk te rammelen, en werd de zoon van Willem V (Willem I) naar Nederland gehaald om het roer over te nemen.

4.2.2 Het koninkrijk der Nederlanden onder autocratische vorsten (1813-1848)

Nederland begon zich te herstellen. Willem I werd soeverein vorst en bij het congres van Wenen wilde men van Nederland een sterke staat maken die op zou kunnen tegen Frankrijk. In 1830 werden de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden samen het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden genoemd. De taken die Willem I zichzelf had gesteld waren:

• Het verdrijven van de Fransen

• Het nemen van bestuursmaatregelen

• Het benoemen van een grondwetscommissie

Willem I nam dus Nederland van de Fransen over, en zowel Oranje aanhangers, regenten als patriotten waren welkom in bestuursfuncties. De koning echter stond niet sterk, hij had geen inzicht in de staatsfinanciën en kon de ministers niet controleren. Het draaide uit over invoerrechten tussen noord en zuid. Uiteindelijk scheidde de Zuidelijke Nederlanden zich af in 1830, dit wordt ook wel de Belgische Opstand genoemd. Willem 1 trad af in 1840 vanwege een verkeerd financieel beleid, wat zelfs een grondwetswijziging tot gevolg had. Willem II nam het stokje over. De grondwet had als belangrijkste wijziging dat ministers strafrechtelijk verantwoordelijk waren. De oppositie wilde dat ministers ook financieel en politiek verantwoordelijk gesteld moesten worden, maar de koning en de meerderheid in de Staten-Generaal keurden dit af. In 1848 vonden er overal in Europa revoluties tegen de regering uit. Onder deze buitenlandse druk gaf Willem II toe aan de oppositie, de nieuwe grondwet werd in 1848 ingevoerd.

4.2.3 Het koninkrijk der Nederlanden onder democratisch bewind (1848-1880)

Thorbecke was leider van de grondwetswijziging in 1848. De belangrijkste wijziging was dat de ministers in plaats van de koning verantwoordelijk waren voor het beleid. De koning werd onschendbaar verklaard. Het politieke landschap in deze tijd bestond uit liberalen (o.l.v. Thorbecke) conservatief liberalen (o.l.v. van Hall), conservatieven (o.l.v. Mulder) en antirevolutionairen (o.l.v. van Prinsterer). Geen van deze groepen had een meerderheid, zodat de kabinetten uit allerlei pluimage bestond. In 1866 bleek dat een kabinet niet kon regeren als het parlement er geen vertrouwen in had. Vanaf de jaren ’70 in de negentiende eeuw drukten twee zaken een stempel op het politieke beleid:

• De sociale kwestie

• De opkomst van de verzorgingsstaat

• De uitbreiding van het kiesrecht

4.2.4 Ontwikkelingen in het kiesrecht

Volksvertegenwoordiging werd serieuzer genomen in de negentiende eeuw. Drie kenmerken van het kiesrecht:

• Het kiesrecht was indirect.

• Censuskiesrecht. Mensen konden alleen verkozen worden als zij een bepaald bedrag aan belastingen betaalden.

• Alleen mannen mochten stemmen.

Voor alle kiesgerechtigden gold dat zij een direct aandeel in de staat zouden hebben en daardoor ook een zekere ontwikkeling zouden hebben. De Oranjegezinden stemden niet, omdat zij de verklaring van de Patriotse beginselen nooit wilden tekenen. Alhoewel het kiesrecht bestond, werden bestuurders vaak via vriendjes politiek gekozen. Het kiesrecht werd wel formeel opgeschreven in de reglementen van de Provinciale Staten, steden, plattelandsgemeenten en de Ridderschap. In 1848 werd bepaald dat de mannelijke meerderjarige bevolking rechtstreeks gemeenteraadsleden kon kiezen. In de Tweede Kamer was een districtenstelsel van kracht.

4.3 De institutionele structuur

Door de komst van de eenheidsstaat werd er enerzijds gecentraliseerd, anderzijds namen de functies van de gedecentraliseerde instituties toe. De institutionele indeling wordt per niveau besproken. Ook worden de ontwikkelingen van centrale departementen behandeld.

4.3.1 Institutionele ontwikkelingen in hoofdlijnen (1795-1880)

De staatsvorm die tijdens de Bataafse Periode heerste was het federalisme. De Raad van State werd in dit tijdperk het Comité voor het bondgenootschap te Lande genoemd. Haar taken lagen in de financiën, oorlogsvoering en het opstellen van een reglement voor de Nationale Vergadering. De Generaliteitscolleges (koloniën, VOC, Amerikaanse Raad) werd het Comité Oost-Indische zaken genoemd. De naam veranderde, maar de inhoud bleef hetzelfde. Alleen de Staten-Generaal moest plaatsmaken voor de Nationale Vergadering die als taak kreeg de commissies te controleren. Veranderingen kwamen van onderop tot stand.

Op lokaal niveau ontstonden revolutionaire commissies die voor verkiezingen in de gewesten zorgden, die vervolgens weer afgevaardigden naar de Patriotse Staten-Generaal stuurden. Lokale en regionale besturen werden iets benoemd, en later pas gekozen.

Uitvoerend Bewind

Tijdens het Uitvoerende Bewind veranderde deze politiek totaal. Veranderingen werden van boven naar onder doorgevoerd. Het Comité te Landen werd opgeheven. De colleges voor de kolonies bleven bestaan, maar onder de naam ‘Raad Aziatische Bezittingen’ en ‘Raad Amerikaanse Bezittingen.’ Voor de inning van nationale belastingen werd een nieuw bestuur in het leven geroepen, dat van de ‘Commissarissen der Nationale Thesaurie.’ De volksvertegenwoordiging werd georganiseerd in twee kamers en er werden op provinciaal niveau acht nieuwe departementen ingesteld. De besturen van deze departementen werden verkozen via het vertrapte kiesstelsel. Een commissaris uit Den Haag werd per departement aangesteld, en controleerde of het centrale beleid wel juist werd uitgevoerd.

Op lokaal niveau kreeg elke gemeente een gemeentebestuur. In 1801 kwam er een wet tot stand die alle gemeenten (zowel in de stad als op het platteland) gelijk organiseerde. De raad was het hoogste orgaan, gekozen door de stemgerechtigde burgers. Ook een college van burgers mocht meebeslissen over financiën en belastingen.

Staatsbewind

Al deze institutionele ontwikkelingen veranderden weer met de komst van het Staatsbewind. Het centrale bestuur werd gekozen uit de departementen, en was dominant. De uitvoerende macht werd versterkt, het bewind bepaalde over alles. De koloniale colleges bleven bestaan, en de Zeeraad werd opgericht. De volksvertegenwoordiging ging in macht achteruit. Op provinciaal gebied was de macht groot, mits er niet werd beslist over nationale zaken. Op lokaal niveau was de macht hetzelfde als voor de Bataafse Revolutie, elke gemeente mocht haar gemeentebestuur naar eigen inzicht inrichten.

Raadpensionariaat

De Raadpensionaris had het meeste invloed op de wetgeving. In elk departement stelde hij een algemeen bestuur in die ondergeschikt waren aan hem. Hij (Schimmelpenninck) werd het hoofd van de twee koloniale commissies en de zeeraad verdween. Op provinciaal gebied nam de centralisering toe, het departement luisterde strak naar Den Haag. Op lokaal gebied was er ook sprake van een versterkte centralisering.

Koninkrijk Holland

Op alle niveaus werd nu de centralisering ingezet. Alle algemene besturen van de departementen stonden onder het gezag van ministers. De twee koloniale commissies werden afgeschaft. Het wetgevende en volksvertegenwoordigend element verdween nog meer, en Koning Lodewijk had over alles wat te zeggen. Op provinciaal gebied kregen de departementen voor het eerst te maken met een eenhoofdig bestuur. De landdrost was de vertegenwoordiger van de koning, en was het hoofd van het departement. Het departement werd opgedeeld in kwartieren, de kwartieren werden opgedeeld in gemeenten. Op lokaal niveau werd er voor het eerst een onderscheid gemaakt tussen dorpen met meer of minder dan 5000 inwoners. De burgemeesters, wethouders en vroedschappen werden benoemd door de koning.

De inlijving bij Frankrijk

Tijdens de inlijving stond Nederland onderhevig aan eenzelfde hiërarchie als in Frankrijk gebruikelijk was. Alle Hollandse vertegenwoordigers van departementen namen zitting in het parlement en in de Staatsraad. Ook stonden de Nederlandse instellingen onder supervisie van die van Parijs. Op provinciaal gebied stond het departement onder leiding van een prefect. Het departement was onderverdeeld in arrondissementen, en die waren weer onderverdeeld in kanons en gemeenten. Voor alle drie bestond een raad, maar deze was niet machtig. Op lokaal niveau bestuurde de gemeente, onder leiding van de maire die door de prefect werd aangesteld.

Het Koninkrijk der Nederlanden

De belangrijkste institutionele verandering in dit tijdperk was de instelling van een soeverein vorst als koning/koningin van de monarchie. Bij hem lag de uitvoerende macht. Hoofden van departementen stonden onder zijn supervisie. Na 1848 werd de ministerraad het beleidsbepalende orgaan. De minister-president stond aan hoofd, en werd voor een korte periode benoemd. De raad besliste over wetsontwerpen, algemene maatregelen van bestuur en verdragen van buitenlandse mogendheden. De koning had slechts een ceremoniële functie.

Op provinciaal gebied keerden de provincies terug. Sinds 1840 is Holland verdeeld tussen Zuid en Noord-Holland. Het provinciaal bestuur werd geleid door een gouverneur, deze titel veranderde in 1851. Toen werd de gouverneur de Commissaris des Konings, Provinciale en Gedeputeerde Staten genoemd. De provinciewet werd in 1850 ingevoerd. De Provinciale Staten bestonden uit de volgende standen: Ridderschap, steden en platteland.

Uit de Provinciale Staten werden mensen gekozen die samen met de gouverneur het dagelijks bestuur vormden. De kritiek op dit bestuur was dat de Ridderschap een hele grote invloed had. Dit veranderde in 1850. Toen kon via het censusrecht direct worden gekozen voor leden in de Provinciale Staten. De Commissaris des Konings werd gekozen door de koning.

Het lokale bestuur werkte min of meer hetzelfde. In 1851 werd de gemeentewet ingevoerd. Er kwam een bestuursreglement per stad en per groep. Steden en plattelandsgemeenten werden hierin van elkaar onderscheiden. Elke stad had een gemeenteraad, leden werden voor het leven gekozen uit het kiescollege. Het kiescollege werd weer gevormd uit de stemmen van kiesgerechtigden. Het college van Burgemeesters (2 tot 4 leden uit de gemeenteraad) was nevengeschikt aan de gemeenteraad. In 1825 voerde Willem I wijzigingen door in de gemeenten, die met de grondwetswijziging in 1848 weer werden opgeheven.

4.3.2. Enkele instituties nader bekeken, Hoge Colleges van Staat

De Nationale Vergadering vergaderde in het openbaar. Op uitvoerend en wetgevend gebied was zij het hoogste orgaan. Mensen konden zich via districten verkiesbaar stellen, en er werd gewerkt met een getrapt systeem. Maar er kwam sinds 1795 een element bij: een tijdelijke verkiezing. Een derde van de Nationale Vergadering trad jaarlijks af. De Eerste en Tweede Kamer waren geboren. De Eerste Kamer ontwierp wetten, de Tweede Kamer controleerde deze. Het wetgevend orgaan had nog weinig macht, en had nog niet het recht op amendement of initiatief. In 1806 werd het aantal volksvertegenwoordigers verdubbeld, maar hun invloed was gering. In het wetgevende orgaan mochten leden vijf jaar blijven zitten. De Senaat was een ceremonieel orgaan, het was van weinig gewicht. Als senator was je benoemd voor het leven.

Nadat Nederland onafhankelijk werd, werd de naam Staten-Generaal weer in ere hersteld. Echter, het had een andere inhoud. De grondwet van 1814 kende maar één kamer. De Provinciale Staten verkozen de leden. In 1815 werden er wel twee kamers opgenomen in de grondwet. De Tweede Kamer werd gekozen door de Provinciale Staten en bestond uit 110 leden. Elk jaar trad een derde af. De Eerste Kamer werd door de koning gekozen voor het leven, en bestond uit 40-60 leden. In 1848 veranderde de positie van de Staten-Generaal. De Tweede Kamer bestond nu uit 1 lid per 45.000 inwoners. Leden werden direct door de bevolking gekozen, op basis van het censuskiesrecht. De Tweede Kamer in zijn geheel mocht vier jaar blijven zitten. Er kwamen meer Tweede Kamerleden omdat de bevolking toenam. De Tweede Kamer had nu het recht van amendement, initiatief en enquête. De Eerste Kamer had alleen het recht om wetsvoorstellen uit de Tweede Kamer af te keuren of goed te keuren. In 1887 werd er bij een grondwetswijziging 100 zetels voor de Tweede Kamer toegekend en 50 voor de Tweede Kamer. Ook de Eerste kamer kreeg het recht van enquête.

De Raad van State

De Raad van State maakte in 1795 plaats voor het Comité te landen. In 1798 werd deze commissie opgeheven om plaats te maken voor de nieuwe departementen van financiën en Oorlog. In 1805 stelde raadpensionaris Schimmelpenninck de Staatsraad in. Na de Franse inlijving werd de Raad van State weer in ere hersteld, alhoewel de vorm was veranderd. De Raad werd slechts een adviesorgaan. In 1861 werd bepaald dat de uitvoerende macht doorslaggevend was. De Raad van Staat fungeerde hierin als adviesorgaan. Haar adviezen waren niet bindend. Ook moest de Raad het koninklijk gezag op zich nemen als de koning afwezig was.

De Algemene Rekenkamer

In al die tijd, van 1795 tot 1848, heeft de Rekenkamer tal van benamingen gehad. De dubbele controle van de overheidsuitgaven bleef altijd de taak. Ook maakte zij de jaarlijkse rekening van de staatsuitgaven op. Na 1813 werden er rechtmatigheids- en doelmatigheidscontroles aan de commissie toegevoegd. In 1841 werd besloten dat de Rekenkamer jaarlijks aan de Tweede Kamer moest rapporteren.

De Hoge Raad van Adel

Net als in Frankrijk werd ook in het Koninkrijk Holland een Hoge Raad van Adel opgericht, in de lijn van de Franse adelwetgeving. Napoleon vond dat adel was verbonden aan ambten en inkomen. Willem I richtte de Raad in 1814 op, en stond voor vernieuwing, uitbreiding en verjonging van de adel. De Raad moest adel registers bijhouden en de koning advies geven over adel gerelateerde zaken.

De Kanselarij der beide Orden

Het instituut van Koninklijke onderscheiding werd door zowel Lodewijk Napoleon (oprichting Orde van Unie in 1807) als Napoleon (Orde de la Reunion in 1811) erg serieus genomen. Ook Willem I wilde dit voor zijn staat stelen: de Militaire Willemsorde en de Orde van de Nederlandse Leeuw werden opgericht. Laatstgenoemde droeg een sterk standkarakter. In 1892 werd de Orde van Oranje-Naussau opgericht.

De staatssecretarie en het Kabinet des Konings

Het secretariaat van de staat vond haar oorsprong in 1798 na de instelling van het Uitvoerend Bewind. In 1813 nam Willem I de secretarie over en maakte haar tot centrale punt in zijn staatsbestel. Omdat de taken van de koning afnamen na 1848 nam ook het Kabinets des Konings in grootte af.

4.3.3 Departementen van het algemeen bestuur

Hoe hebben de ministeries zich in deze tijd ontwikkeld? Kenmerkend was dat de beleidsonderdelen tussen departementen telkens hervormd werden.

Er zijn een aantal departementale ontwikkelingen geweest tussen 1798 en 1813:

• De eerste vond plaats in 1798, toen een eenhoofdig bestuur leiding begon te geven aan het departement

• Ook in 1798 werden departementen van het algemeen bestuur gentschappen genoemd, en stonden onder leiding van een agent. Buitenlandse Zaken, justitie, Binnenlandse Zaken etc. begonnen in werking te treden

• In 1801 verdween het appartement justitie, dit werd overgeheveld aan het Nationaal Gerechtshof. Opvoeding en Economie werden ondergebracht bij Binnenlandse Zaken.

• In 1805 centraliseerde Schimmelpenninck het bestuur, alle departementen kregen een eenhoofdige leiding. Financiën nam het werk van de Zeeraad over en de waterstaatscommissies werden ondergebracht bij Binnenlandse Zaken. Ook stelde hij een grote staatscommissie in.

• In 1806 werd er onder Lodewijk Napoleon veel geschoven tussen departementen, dat een tweeledige oorzaak had. Steeds meer overheidstaken werden zo belangrijk gevonden dat ze een ministerie verdienen, maar hier was eigenlijk geen geld voor. Hierdoor ontstonden er twee grote overheidsbezuinigingsgolven. Eentje in `807/1808 en eentje in 1809. Daarnaast ontstonden er subdepartementen met een duidelijke hiërarchie. Deze stonden onder leiding van een directeur-generaal. Subdepartementen kwamen vooral voor bij de departementen financiën en Binnenlandse Zaken.

De departementale organisatie raakte in een stroomversnelling tussen 1813-1880, vooral onder het bewind van Willem I. Hij voegde departementen samen en scheidde ze vervolgens weer: Marine en Kolonies zijn bijvoorbeeld vaak gecombineerd. Ook zijn de hervormde en katholieke eredienstdepartementen vaak bij andere departementen ondergebracht. Pas in 1843 kwamen de klassieke departementen weer terug, elk onder leiding van een minister.

4.4 Openbaar bestuur in sectoren

Vastgesteld kan worden dat de overheid in de periode 1789-1880 veel taken naar zich toetrok, zeker meer dan tijdens de Republiek. De redenen hiervoor zijn zeer complex, maar er zijn een tweetal redenen te noemen:

• De ontwikkeling naar een gedecentraliseerde eenheidsstaat

• De sociaaleconomische omstandigheden als bevolkingsgroei, verstedelijking en buitenlandse invloeden namen toe

Nu worden de ontwikkelingen in de belangrijkste sectoren van het bestuur besproken, op basis van taakgebied.

4.4.1 Algemeen bestuur

Het algemeen bestuur bestond uit financiële en juridische wet- en regelgeving. Kernwoorden van het centrale bestuur sinds de Bataafs-Franse periode zijn:

• Centralisatie

• Standaardisatie

• Registratie

Voorbeelden hiervan zijn de bevolkingsregistratie en de invoering van de burgerlijke stand. Voor 1811 waren dit taken van de kerk. De bevolking werd geregistreerd om onder andere te kunnen bepalen hoeveel mannen er dienstplichtig waren aan het leger. In 1829 ontstond het instituut van de tienjarige algemene volkstelling. In 1850 werd het verplicht om het bevolkingsregister bij te houden. Ook werden rechtshandelingen geregistreerd door de invoering van het notariaat. Een ander voorbeeld van de toenemende registratie is het registreren van huisnummers en straatnamen.

4.4.2 financiën

Om de overheidsfinanciën goed te kunnen beheersen waren de volgende vier veranderingen noodzakelijk:

• Er moest eenheid in het financiële systeem worden gebracht.

• Er moest een overzicht komen van alle inkomsten en uitgaven, en dit moest worden gekoppeld aan een jaarlijkse begroting en rekening

• Er moest een structureel evenwicht komen tussen inkomsten en uitgaven en beheersing van de staatsschuld

• Een rechtvaardig belastingstelsel met een efficiënt inningsapparaat

In 1797 werd bepaald dat alle provinciale schulden samengevoegd werden tot één nationale schuld. De staatsregeling maakte in 1799 de eerste staatsbegroting mogelijk. In 1801 werd er een nieuw belastingstelsel aangenomen. Deze ging in 1806, onder Schimmelpenninck, van kracht. Het belastingstelsel was bedacht door de agent (minister) voor financiën, Isaac Gogel. Het bestond uit directe en indirecte belastingen. (beschreven en onbeschreven middelen) De draagkracht van de belastingplichtigen was nu in het systeem verwerkt, directe belastingen telden zwaarder dan indirecte. De nationale belastingdienst deed zijn intrede, compleet met ambtenaren die taak hadden belastingen te innen. De pachtsystemen verdwenen. Dankzij het systeem van Gogel stegen de belastinginkomsten, maar het tekort op de staatsbegroting bleef bestaan na 1805, ook omdat er van de Fransen niet mocht worden bekort op de uitgaven.

Na de inlijving bij Frankrijk ging het Franse belastingstelsel van kracht, per 1812. Na 1813 werden de financiën gedomineerd door Willem I.

De koning introduceerde het Amortisatiesyndicaat en de tienjarige begroting. Op de tienjarige stonden de vaste kosten, en op de eenjarige de incidentele kosten. Willem I wilde zoveel mogelijk gebruik maken van de tienjarige begroting, en het parlement het liefst van de eenjarige. De staatsschuld nam toe en zo ook de kritiek op de koning. In 1840 trad Willem I af, dankzij van Hall daalde de staatsschuld en verdween de tienjarige begroting. Tussen 1840-1870 profiteerde Nederland enorm van het cultuurstelsel. In 1848 werd er dankzij de liberalen de accijnzen op de eerste levensbehoeften afgeschaft. In 1870 werd het cultuurstelsel afgeschaft, de staatsschuld werd weer een probleem. In de jaren 90 voerde Pierson zijn wetten op de inkomstenbelasting door in de Eerste en Tweede Kamer. In 1865 werden ook in de gemeenten de accijnzen afgeschaft. Vanaf 1878 werden er steeds meer rijksuitkeringen aan de gemeente uitgedeeld.

4.4.3 Rechterlijke macht

Twee zaken hadden in de negentiende eeuw de aandacht van de rechterlijke macht:

• De totstandkoming van de Nationale Nederlandse wetgeving

• De vorm van de rechterlijke organisatie

In 1798 werd het departement justitie opgericht. Vanaf 1795 moest het versnipperde rechtssysteem gecentraliseerd worden. Niet overal was er een scheiding tussen het bestuur en de justitie. In 1802 werd het Nationaal Gerechtshof gesticht. Dit orgaan was het hoogste gerechtshof van heel Nederland. Het Nationaal Syndicaat (1802-1805) had als taak de staatsregeling te beschermen tegen over colleges, ambtenaren en/of burgers die overtredingen begingen. Tijdens de inlijving werd de wetgeving verfranst. In Den Haag kwam er een keizerlijk gerechtshof, in de kantons een vredesrechter en in de gemeenten een rechtbank met politie. Op lokaal niveau werd er vanaf 1811 een scheiding tussen bestuur en rechterlijke macht gerealiseerd. De jury en dwangarbeidstraf werden afgeschaft in 1813, en het Keizerlijk Gerechtshof werd het Hoog Gerechtshof der Nederlanden genoemd. De discussie over het aantal gerechtshoven in de provincies werd tussen regering en volksvertegenwoordiging uitgevochten. Ook het ontwerpen van wetboeken was een opgave. Pas in 1886 ging het Nederlands Wetboek van Strafrecht in.

4.4.4 Openbare orde en veiligheid

Ook hier was er geen scheiding tussen bestuur en justitie. De inlijving bracht wederom duidelijkheid: De politie stond onder het centrale gezag in Parijs. In elk departement werd er een directeur-generaal van de politie aangesteld. Na 1813 voelde Willem I de druk om de situatie aan te passen, gemeentebesturen werden voornamelijk verantwoordelijk voor het politiebeleid. Het departement justitie moest toezicht houden op de hele politiezorg, en een departement binnen Binnenlandse Zaken ging over het beheer. De taken van het korps marechaussee:

• Waken over de openbare veiligheid

• De justitie bijstaan in het zoeken naar misdadigers

• Het overbrengen van gevangenen

• Het tegengaan van belastingfraude

In 1851 werd middels de Gemeentewet geregeld dat de burgemeester het hoofd was van de politie. Naast de gemeentelijke politiezorg was hierin ook de algemene rijkspolitiezorg opgenomen. Dit leidde tot het korps rijksveldwachters in 1856. Ook het leger was een soort politie. Gemeenten maakten graag gebruik van het leger, dit was goedkoper. In 1881 bleef in de gevangenissen het Philadelphia-stelsel van kracht.

4.4.5 Defensie

Tot 1928 regelden de departementen Oorlog en Marine alles wat met defensie te maken had. Deze departementen waren duur, drang tot bezuiniging was groot. Tot 1811 bleef het Bataafse leger een beroepsleger. Tijdens de inlijving werd het repartitiestelsel en het eigendomsrecht van de compagniekapiteins afgeschaft. Elk departement moest dienstplichtigen leveren.

Vanaf 1819 zag het leger er als volgt uit: de beroepsmilitairen waren verenigd in de Staande Armee, de dienstplichtigen in de Nationale Militie en het reserveleger van de schutterijen. Willem I wilde de dienstplicht vasthouden, omdat hij een groot leger koesterde. In 1874 werd het vestingstelsel ingevoerd om zich te wapenen tegen een aanval uit het oosten. In 1795 werden de Admiraliteitscolleges opgeheven, en vervangen door een centrale organisatie. De Nederlandse vloot werd na 1813 langzaam opgebouwd. Onder andere door het verbeteren aan het scheepsschuit en de invoering van mijnen en torpedo’s. Dankzij de Vestingswet werd de Marine onderdeel van de kustverdediging.

4.4.6 Buitenlandse aangelegenheden

Het departement was exclusief voor de koning, er werd door de rest van politiek Nederland weinig aandacht aan geschonken. Het doel was om de Nederlandse belangen zo goed mogelijk te behartigen. Willem I had de droom nogmaals een grote mogendheid te worden. De liberale oppositie paste hiervoor, en vanaf 1840 werd er bezuinigd op de diplomatieke dienst.

4.4.7 Koloniale Zaken

Na een groot imperium en het interveniëren van de Engelsen had Nederland na 1813 de volgende kolonies: Oost-Indië, Suriname, de zes Antilliaanse eilanden en de kust van Guinee.

Tot 1795 bepaalde de VOC het koloniale beleid. Na 1795 werd dit door de staat overgenomen. Lodewijk Napoleon centraliseerde ook dit bestuur en wilde eenzelfde regeling voor alle kolonies. De grondwet in 1815 bepaalde dat de koning de baas over de kolonies was. In 1840 werd bepaald dat het parlement inzicht moest hebben in de inkomsten en uitgaven van het koloniale bestuur. In 1848 kwam de zeggenschap over de kolonies bij het parlement te liggen. In 1816 echter werd het koloniale bestuur teruggegeven aan de VOC. Leden waren onder andere de gouverneur-generaal die geassisteerd werd door de Raad van Indië. Er was verder een tweedeling in het bestuur tussen Europeanen en niet-Europeanen. Het cultuurstelsel leverde zoals gezegd veel winst op.

In de tweede helft van de negentiende eeuw werd het cultuurstelsel afgeschaft. Daarnaast werd er gepleit voor beter transport in Indië en was het imperialisme aan kritiek onderhevig.

Alle kolonies stonden onder leiding van een gouverneur, en onder leiding van Johannes van den Bosch vond er in 1828 een grote reorganisatie plaats binnen de kolonies. In 1863 werd de slavernij afgeschaft.

4.4.8 Waterstaat, verkeer, vervoer en openbare werken

Nederland werd in de negentiende eeuw ook op geografisch gebied meer één, door een toenemende bouw van infrastructuur. Kanalen werden aangelegd en meren drooggelegd. Een nationale tijd was een veelgehoorde wens. Waren de waterstaat, verkeer, vervoer en openbare werken een taak van de centrale of van de provinciale overheid? In 1877 werd er een apart ministerie voor opgericht, genaamd Waterstaat, Handel en Nijverheid. In 1789 werd de Rijkswaterstaat opgericht, Den Haag kreeg het volledige toezicht. In de grondwet van 1814 en 1815 staat vermeld dat de soeverein vorst baas was over de Waterstaat. De (re)organisatie van de waterstaat begon al in 1798. Het werd eerst ondergebracht bij het departement Binnenlandse Zaken, later bij die van Financiën. Een tijd was het zelfs zo dat het geldelijke beheer bij financiën hoorde en het materiële beheer bij Binnenlandse Zaken.

Uiteindelijk zijn beide samengevoegd in het nieuwe departement Waterstaat. In 1877 werden ook de posterijen, spoorwegen en telegrafie toegevoegd aan het departement Waterstaat. Dit om het takenpakket van Binnenlandse Zaken te verkleinen en het veel praktischer was om alle communicatiemiddelen in één departement te stoppen. De telefonie en de telegrafie groeiden zo erg dat er aan het eind van de negentiende eeuw een aparte rijksdienst werd gesticht: De PTT.

De Rijkswaterstaat was bij al deze ontwikkelingen betrokken en kende een sterke hiërarchie. Ook bij het droogleggen van water was de Rijkswaterstaat betrokken. In de tweede helft van de negentiende eeuw werden er grote projecten gerealiseerd, onder andere de ontpoldering van het Haarlemmermeer.

In 1851 werd er middels de Gemeentewet beslist dat gemeenten zorg moesten dragen voor de kwaliteit van de wegen. Om dit te bekostigen werd tol geheven. Minister van Hall kreeg in 1960 een spoorwegwet door het parlement. De spoorwegen waren in handen van particuliere bedrijven die elkaar beconcurreerden. In 1799 werden de posterijen genationaliseerd, vanwege het grote maatschappelijke belang. Vanaf 1852 nam de post fors toe, in dit jaar kwam ook de postzegel uit. Bij het gebruik van de elektrische telegraaf mochten ook particulieren lijnen aanleggen.

4.4.9 Sociale voorzieningen

Tot het eind van de negentiende eeuw werd er niet veel gedaan aan armoedebestrijding, dit werd vooral lokaal geregeld. Particuliere initiatieven zorgde voor arbeid en/of verzorging van de armen. Armen, landlopers en bedelaars moesten wel opgevangen worden om de openbare orde te behouden. De Maatschappij van Weldadigheid werd opgericht, om deze mensen onder te brengen. Steun van de overheid was steeds meer nodig. Armenzorg behoorde tot het departement van Binnenlandse Zaken. De Armenwet in 1854 van Thorbecke bepaalde dat armenzorg een taak van de kerken bleef. Ook de gezondheidszorg trok de aandacht van hervormers. Het werd steeds meer een politieke aangelegenheid. Pas tijdens het kinderwetje van van Houten (1874) begon armoede steeds meer een politieke zaak te worden.

4.4.10 Kerk en Staat: ‘de zilveren koorde’

Kerk en Staat waren gescheiden sinds 1795, de kerk kon alleen invloedrijk zijn op de gebieden waar de staat geen macht had of wilde hebben. Er was vrijheid van religie. Er werd met de scheiding tussen Kerk en Staat ook besloten dat de kerken in hun eigen onderhoud moesten voorzien. Lodewijk Napoleon probeerde om alle kerken financiële staatssteun te geven. Daarom werd in 1808 een departement van Eredienst ingesteld. Na 1813 werden deze lijnen aangehouden. De staatsbemoeienis werd wel als vervelend ervaren. Na 1848 gaan kerken dan ook organisatorische maatregelen binnen hun kerken doorvoeren zonder dat de overheid ingelicht werd.

4.4.11 Onderwijs, kunsten en wetenschappers

Onderwijs was om twee redenen van belang

• Ten eerste verschaft onderwijs fundamenten waarop de jeugd later gezamenlijk de staat ziet.

• Wie de jeugd heeft, heeft de toekomst. Maar wie had de jeugd eigenlijk? Ouders, kerk of school?

In 1798 werd in de staatsregeling bepaald dat onderwijs en kunsten gestimuleerd moesten worden. De grondwetten van het Koninkrijk der Nederlanden bepaalden dat de Staten-Generaal geïnformeerd moest worden over de stand van zaken van het onderwijs. In 1815 werd in de grondwet het kopje onderwijs en godsdienst losgekoppeld. Onderwijs, kunsten en wetenschappen vielen onder het departement Binnenlandse Zaken.

Het lager onderwijs was in de negentiende eeuw een zaak voor iedereen, het hoger onderwijs was alleen voor de elite. Het ging in de discussies vooral om de kwaliteit van het Lagere Onderwijs.

De Wet van den Ende in 1806 bepaalde dat lagere scholen alleen mochten worden opgericht als het gemeentebestuur hiervoor toestemming gaf. De kosten moesten ook door de gemeente worden gedekt. Lagere scholen waren scholen waarin les werd gegeven in elementaire zaken. Onderwijzers moesten een diploma hebben om les te mogen geven. Tijdens de inlijving werd deze wet nog gehandhaafd. Ook Willem I nam in 1814 de van den Ende wet over. Ouders echter waren niet zo enthousiast. Doelstelling van de scholen was om ‘maatschappelijke en christelijke deugden’ bij te brengen, maar voor veel ouders was dit een te vaag begrip, en de katholieken vonden het onderwijs veel te protestant. De schoolstrijd kwam op, elke religie wilde zijn eigen school.

In 1857 werd de Lageronderwijswet van minister Van der Brugghen ingevoerd. Alle scholen moesten aan dezelfde technische eisen voldoen. Bijzondere scholen waren toegestaan, maar moesten dit zelf bekostigen. In 1878 werd er zelfs 30% overheidssteun aan openbare scholen gegeven. Bijzondere scholen hadden het zwaar. In 1889 werd ook het bijzonder onderwijs gefinancierd door de overheid, onder het coalitiekabinet Mackay. Schoolopzieners werden altijd door de overheid aangesteld. Vanaf 1857 kreeg elke school een schoolopziener, en deze kreeg ook betaald. Op kweekscholen konden leraren in spé hun opleiding volgen. Pas aan het begin van de 20ste eeuw werd naar school gaan een verplichting. In 1876 werden voormalige provinciaalse hogescholen rijksinstellingen. Ook het hoger onderwijs werd een taak van het rijk. Het Latijn was de universitaire taal. Het doel van het hoger onderwijs was om vertrouwd te raken met de wetenschap. Er ontstonden drie universiteiten: die van Leiden, Groningen en Utrecht. Om het gat tussen de Lagere School en het Hoger onderwijs te dichten werden er middels de Thorbecke wet in 1856 middelbare scholen opgericht. Er ontstonden burgerscholen en landbouwscholen. Doel was om de burgerij op te leiden. Kunst was voor 1795 een particuliere aangelegenheid. Tijdens de Bataafse Periode werd dit iets meer overheid gerelateerd: het ontstaan van de Nationale Kunstgalerij, later het Rijksmuseum en de Nationale Bibliotheek, later de Koninklijke bibliotheek deden hun intrede, opgericht in opdracht van en met financiële steun van de overheid.

Dankzij Koning Lodewijk werd het koninklijk instituut van de Wetenschappen opgericht. Pas in de tweede helft van de negentiende eeuw besefte men dat zorg voor de kunsten ook van maatschappelijk belang was.

4.4.12 Groei en relatief belang van sectoren van bestuur

Rentebetaling en staatsschuld hadden de grootste effecten op de rijksoverheidsuitgaven. Daarnaast waren Defensie, verkeer en waterstaat en het onderwijs grote uitgavenposten.

4.5 Openbaar bestuur in functionarissen

4.5.1 De samenstelling van het ambtelijk apparaat

Ambtenaren keken neer op andere functionarissen, om de volgende redenen:

• Er was een groot rang- en standsverschil

• Hoge ambtenaren wilden dit verschil ook zo groot mogelijk houden

Door specialisatie van overheidstaken waren er steeds meer werklieden nodig. Dit zorgde ook dat de rang- en standsverschillen verkleind werden.

4.5.2 Achtergrond, rekrutering en opleiding

Hoge ambten waren na 1795 voor iedereen toegankelijk, en werd het minder kerk gebonden. Het werd ook verboden een ambt af te kopen. Toch bleven geld en bezit fijne bijkomstigheden. Persoonlijke connecties bleven zeer belangrijk. Ook op gemeentelijk niveau was het zo geregeld. Godsdienst en sociale positie zouden geen rol mogen spelen, maar deden dit in de praktijk toch bij de rekrutering van nieuwe ambtenaren. Opgeleide ambtenaren werden steeds belangrijker.

4.5.3 Groei en omvang van het ambtenarenapparaat

Wat zijn ontwikkelingen waardoor het ambtenarenapparaat groeide?

• Centralisatie

• Institutionele differentiatie

• Uitbreiding van de overheidstaken

Rond 1900 maakte maar 3.4 procent van de bevolking deel uit van het ambtenarenapparaat

4.5.4 Rechtspositie

Alle ambtenaren werden aangesteld door de staat, en werden ook door deze betaald. Benoeming en ontslag van een ambtenaar werden lange tijd geregeld door de koning. Er was wel een soort ontslagbescherming, maar de rechtspositie van de ambtenaar was nog heel erg onderhevig aan willekeur. Ruzies tussen de overheid en haar ambtenaren werden opgelost door een hoger bestuursorgaan.

In 1872 werd het coalitieverbod opgeheven. Dit betekende dat ambtenaren konden gaan staken en dat ze zich konden organiseren om hun belangen te behartigen. Pas in 1931 was er officieel een ambtenaren ontslagrecht.

4.5.5 Bezoldiging

Voor 1795 waren er over het salaris van een ambtenaar geen duidelijke regels. De hoogte was afhankelijk van de persoonlijke relatie tussen werkgever en werknemer. Tijdens de Bataafs-Franse periode kregen ambtenaren een vast salaris, een traktement. Ook kregen ze hun geld niet persoonlijk, maar in een collectief verband. Gedurende de hele negentiende eeuw zou het salaris van een ambtenaar wel individueel worden betaald. Ook de gemeentewet veranderde dit niet.

Pensioenen waren altijd een onderwerp van discussie, ook voor nabestaanden. Duidelijkheid bood de Burgerlijke pensioenwet en de Weduwenwet voor Ambtenaren uit 1890. Over de hoogte van het salaris van gemeenteambtenaren is weinig bekend, zeker is dat het bedrag zeer uiteen liep. Er was geen uniforme landelijke bepaling. Vanaf de jaren 1840 ging het salaris omhoog, de overheid deed dit om te kunnen blijven concurreren met de salarissen in het bedrijfsleven en de stijgende kosten van de levensvoorziening.

Stampvragen

1. Wanneer was de Bataafse Periode, en wat betekende het voor de vorm en het beleid van de Republiek?

2. Welke 6 fases zijn er te onderscheiden in de Bataafse periode?

3. Waarover besliste de ministerraad na 1848?

4. Wat houdt het censuskiesrecht in?

5. Wat waren de gevolgen van het coalitieverbod?

6. Welke vier veranderingen waren noodzakelijk om de overheidsfinanciën goed te kunnen beheersen?

Van nachtwakersstaat naar waarborgstaat - Chapter 5

Proliferatie en vervlechting van het Nederlandse openbaar bestuur in de lange twintigste eeuw (1880-2005)

5.1 Inleiding

De afgelopen tweehonderd jaar stond de Nederlandse overheid in het teken van continuïteit. Vanaf 1880 versnelden de ontwikkelingen. Dit heeft zowel interne (industrialisatie) als externe (twee wereldoorlogen) oorzaken. De groei van het Nederlandse overheidsbestuur in deze tijd was een antwoord op de bevolkingsgroei en urbanisatie. In deze periode vindt er naast bureaucratisering ook professionalisering plaats.

5.1.1 Sociaaleconomische en politiek-maatschappelijke ontwikkelingen

Langzaam verschoof de economie van een agrarische naar een industriële. Het politieke partijsysteem veranderde, ook dankzij de bevolkingsgroei.

De industrialisatie in Nederland kwam op gang dankzij de volgende factoren:

• De industrialisatie in Duitsland, dat diende als groot voorbeeld

• De ontwikkeling van intensievere landbouwmethoden

• De Eerste Wereldoorlog, de economie moest wel directer stuurbaar worden

• Goederenschaarste

De overheid was nog steeds een laissez-faire overheid, dit veranderde pas met de economische crisis en de bijkomende stagnering in de jaren dertig. John Keynes (1883-1946) pleitte voor een actievere rol van de overheid in de economie. Na de Tweede Wereldoorlog groeide het idee van een maakbare samenleving, de overheid werd steeds zichtbaarder. In de jaren ’80 verschoof Nederland van een industriële economie een kenniseconomie. De gevolgen van de industrialisatie in Nederland waren groot, er kwam urbanisatie op gang en er waren demografische ontwikkelingen Mensen gingen in de stad dicht op elkaar wonen, de arbeiders vlakbij de fabriek. Dit zorgde voor sociale problemen. De voorzieningen waren slecht. Nederland groeide van 5 miljoen inwoners in 1900 tot negen miljoen inwoners na de Tweede Wereldoorlog.

De bevolkingsgroei kwam op gang door zowel een verbetering van de volksgezondheid als een toename van immigranten. In de twintigste eeuw vonden ook verzuiling en politisering plaats. De verzuiling was het resultaat van het scheiden van bevolkingsgroepen met een andere levensbeschouwelijke visie, en duurde tot aan de jaren ’70. Er was een katholieke, liberale, protestantse en socialistische zuil. Deze zuilen richten hun eigen leven in (school, werk) en waren ook politiek actief. Elke zuil had zijn eigen partij. Zo heette de politieke partij van de socialisten de Sociaal Democratische Arbeiderspartij, later de PVDA (1945). De christelijke zuilen hadden meerdere partijen, maar in 1977 voegden zij zich allen samen tot het CDA.

Er zijn een aantal oorzaken op te noemen voor de ontzuiling, die opkwam in de jaren ’70:

• Ontkerkelijking

• Democratisering

• Economische heroriëntering

Als gevolg werd de ontzuilde overheid steeds actiever in de samenleving. Het taakterrein werd alsmaar uitgebreid. De verzuiling werkte beleidstechnisch goed, juist bij de ontzuiling vond er een uitruil van belangen plaats. Tijdens de verzuiling werkten de zuilen juist samen om dingen voor elkaar te krijgen. Een voorbeeld hiervan is de onderwijspacificatie in 1917. Deze cultuur van overleggen werd later ook wel de overlegeconomie/het poldermodel genoemd. De kritiek op het model was tweeledig: het zou geen daadkracht hebben en het zou te open zijn.

Na de grondwet van 1917 verschoof de macht van het binnenhof naar allerhande belangenorganisaties. Het was de taak van het parlement om beide tot tevredenheid te stemmen. Tijdens het interbellum (1918-1940) kwam de ordeningsdiscussie op gang. Hoeveel ruimte mocht de overheid innemen? De discussie ging onder andere over de relatie tussen werkgevers en werknemers, en hoe de relatie tussen overheid en bedrijfsleven het vruchtbaarst zou zijn. Groepen die hierover discussieerden waren de katholieken, liberalen, socialisten en protestanten, allemaal met hun eigen idee over de beste samenleving.

Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat de macht en functies van de staat zoveel mogelijk gedecentraliseerd moesten worden. De rooms-katholieken waren hier fan van. Gemeenschappen die niets met de staat te maken hadden, waren verantwoordelijk voor zichzelf. Ook de liberalen waren deze mening toegedaan. De enige die hiervan afweken waren de sociaaldemocraten. Zij wilden juist een vergroting van de invloed van de staat. Dit zou pas gerealiseerd worden onder Willem Drees in 1945. Tussen de jaren 40-60 was er de volgende politieke cultuur:

• Er was politieke stabiliteit

• Er heerste een overlegeconomie

• Er was een toenemende verstrengeling tussen staat en maatschappij

Er ontstond een toenemende consensus. Vanaf de jaren 60 en 70 nam de individualisering en de ontzuiling toe. Politieke partijen hadden ledenverlies, mensen wilden zich minder binden aan politiek-levensbeschouwelijke standpunten. Door de ontzuiling werd het lastiger om een algemeen beleid uit te stippelen en de kloof tussen overheid en burger werd daarnaast ook groter. De linkse politiek van kabinet-Den Uyl (1973-1977) moest hier een oplossing voor bieden, maar het kreeg te maken met een oliecrisis en recessie.

Het kabinet-Lubbers (1982-1984) en het Kabinet-Kok (1994-2002) hadden niet meer een rotsvast vertrouwen in de verzorgingsstaat. De overlegpolitiek bleek de recessie niet te kunnen stoppen. Het politiek-maatschappelijke veld veranderde aan het eind van de twintigste eeuw enorm, dankzij de volgende gebeurtenissen:

• De dood op Pim Fortuijn

• Aanslagen van 9/11

• De komst van de Euro

Het gevoel van bedreiging werd vergroot, men was bang dat de Nederlandse identiteit (gulden weg, toenemende immigratiestromen) zou verdwijnen. Deze angst vertaalde zich in de opkomst van partijen als de PVV, men kreeg een afkeer van de heersende politieke elite.

5.2 Institutionele structuur

Thorbecke’s stelsel bleef de hele twintigste eeuw werken. Het veranderde slechts van een wettelijk raamwerk naar een beleidsnetwerk.

5.2.1 (De)centralisatie, bestuur vervlechting, coördinatie en samenwerking

Het beleid van Thorbecke balanceerde tussen de confederale politiek ten tijde van de Republiek en de gecentraliseerde politiek ten tijde van de Franse heerschappij. Aan het begin van de twintigste eeuw werden er al taken aan de provincies en gemeenten uitbesteed, iedereen had elkaar nodig. Decentralisatie en centralisatie vond gelijktijdig plaats, besturen werden met elkaar vervlochten.

Gedachten over de eenheidsstaat

Nederland was een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Provinciale en gemeentelijke besturen werden gestandaardiseerd. Er was een duidelijke taakverdeling. Deze staat werd pas werkelijkheid na de Tweede Wereldoorlog, hoewel men beweert dat het idee afstamt van Thorbecke’s regering. (1848-1851) Thorbecke geloofde echter in een consensusstaat, niet-centrale besturen moesten vrijwillig samenwerken. Ook lage besturen waren cruciaal, stelde ook hoogleraar Buys in de grondwetswijziging van 1887. Specialisatie en functionalisering zijn kernwoorden in de politiek van de twintigste eeuw. De centrale gedachte was het streven naar consensus.

Coördinatie en planning

Er zijn drie typen van coördinatie, gerangschikt op ontstaansperiode (van oud naar jong):

• Instrumentele/procedurele coördinatie

• Structurele/institutionele coördinatie

• Culturele coördinatie

De culturele coördinatie vond het kortst geleden plaats (Na de WOI) en deze was afgestemd op de verschillende denkbeelden. In 1945 werd het Centraal Planbureau opgericht. Planning werd een beleidsinstrument, en was geen speelbal meer van maatschappelijke verhoudingen.

Maatschappelijke afstemming

De oudste belangenorganisaties waren de gilden, maar deze verdwenen tussen 1798-1818. Latere belangenorganisaties ontstonden vooral lokaal, en verenigden zich nationaal tussen 1880 en 1920. Een voorbeeld is het Nederlands Verbond van Vakverenigingen, opgericht in 1906. De belangengroepen vertellen ons iets over hoe het bestuur en de samenleving met elkaar vervlochten waren. Er ontstonden advies- en overlegorganen. Een voorbeeld is de Economische Raad, die in 1930 werd opgericht. Deze organen zorgden ervoor dat het Nederlandse bedrijfsleven onder overheidsregulering kwam te staan.

5.2.2 Organen van algemeen bestuur

Zoals we gezien hebben bleven de politiek-bestuurlijke instellingen min of meer hetzelfde, maar de bureaucratische organisaties waren wel erg aan verandering onderhevig. In deze paragraaf worden de organen van het algemeen bestuur langs gelopen.

De koning

De positie van de koning heeft wettelijk gezien geen grote verandering doorgemaakt. Sinds 1848 is Nederland een constitutionele monarchie, waar de koning onschendbaar is en geen politieke macht heeft. Toch hebben de drie koninginnen in de twintigste eeuw hun stempel op het beleid gedrukt. Dit gold vooral voor Wilhelmina. Zij speelde een rol in de Tweede Wereldoorlog, toen zij in ballingschap de Nederlandse regering advies gaf. Toen Beatrix koningin werd begonnen de discussies over het erfelijk koningschap in een democratische rechtsstaat. De drie koninginnen Wilhelmina, Juliana en Beatrix hebben hun rol in de constitutionele monarchie goed aanvaard. Er blijven partijen die pleiten voor een presidentieel stelsel.

Minister-president en kabinet

De ministerraad en de president werden vanaf 1880 steeds belangrijkere spelers. In 1937 kreeg de minister-president een eigen ministerie. In 1983 werd hij formeel en grondwettelijk voorzitter van de gemeenteraad. Omdat de overheidstaken zo toenamen werd er in 1948 de functie staatssecretaris ingevoerd, die de minister moest ondersteunen. Het kabinet maakt deel uit van de voorbereidingen en de uitvoering van het overheidsbeleid, maar staat ondergeschikt aan het parlement.

Staten-Generaal

De Staten-Generaal heeft vanaf de grondwet in 1815 een grote verandering ondergaan. De Eerste Kamer had in 1815 een veel grotere invloed, zij moest wetsvoorstellen uit de Tweede Kamer waar Willem I het niet mee eens was, afkeuren. Daarnaast werden Eerste Kamerleden niet gekozen maar benoemd door Willem I. De positie van de Eerste Kamer veranderde grondig in 1848. Met het aantal leden in beide kamers werd ook gewisseld, uiteindelijk werd in 1856 bepaalt dat de Tweede Kamer 150 zetels zou krijgen, en de Eerste Kamer 100. In 1917 werd een kiesstelsel geïntroduceerd op basis van evenredige vertegenwoordiging, en in 1919 mochten ook vrouwen stemmen.

De overige Hoge Colleges van de Raad

De Raad van State heeft zich in de twintigste eeuw ontwikkeld als een belangrijk adviesorgaan. In 1976 kreeg de Raad zelfs een rechtsprekende taak. De Algemene Rekenkamer werd uitgebreid, omdat er steeds meer particuliere bedrijven genationaliseerd werden. Denk hierbij aan de spoorwegen en telefoondiensten. Voor deze controle werd gediscussieerd over een repressief of preventief stelsel. De Nationale ombudsman werd ingesteld in 1981, deze is onafhankelijk van de regering. Het bewaakt en controleert het functioneren van de overheid.

Departementen en vakspecialisatie

De departementen werden zo groot dat er vakmensen moesten worden toegevoegd, de minister kon onmogelijk alles weten. Hierdoor veranderden de politiek-ambtelijke verhoudingen. De wettelijke positie van de departementen is wederom niet erg veranderd.

De meeste departementen hadden duidelijke taken, maar er werd alsnog geschoven met portefeuilles. Er zijn tot 1940 vijf portefeuilles losgetrokken van Binnenlandse zaken en een eigen departement begonnen:

• Ministerie van Landbouw

• Ministerie van Onderwijs, kunsten en wetenschappen

• Ministerie van Economische Zaken

• Ministerie van Sociale Zaken

• Ministerie van Nijverheid, handel en waterstaat

Redenen voor de afscheiding waren een te groot takenpakket van Binnenlandse Zaken en externe factoren als oorlogsvoering of economische stagnatie. Er zijn drie gevolgen van de vakspecialisatie binnen departementen:

• Het eerste gevolg was dat er tussen en binnen departementen een verkokering van het beleid plaatsvond. Hierdoor moesten er planningsstructuren komen.

• Het tweede gevolg was dat departementen steeds meer beleiduitvoerende taken op zich begonnen te nemen.

• Het derde gevolg was dat nationale, provinciale en gemeentelijke besturen werden gezien als bestuurslagen die hiërarchisch waren.

5.2.3 Instituties op regionaal, lokaal en supranationaal niveau

Provincies

De gewesten waren tijdens de Republiek erg belangrijk, maar deze positie veranderde sinds de Bataafs-Franse tijd. Hier werden de provincies meer een toezichthoudend orgaan. Het provinciale takenpakket werd almaar uitgedund, pas in de jaren ’70 kreeg zij weer meer taken op het gebied van de gemeentelijke herindeling, gezondheidszorg en cultuur. Er zijn in de tweede helft van de twintigste eeuw veel discussies gevoerd over het nut van de provincies. In 1981 werd Flevoland geboren. De provincies gingen onderling samenwerkingsverbanden aan, een voorbeeld is de Regio Randstad Holland. Er werden, naast het onderscheid tussen juridisch en bestuurlijk, andere voorwaarden geschapen. Er ontstonden beleidsdiensten en men ging over op de geïntegreerde bestuursdienst. De commissaris van de Koningin werd een makelaar tussen de bestuurslagen.

Gemeenten

De taken van de gemeenten zijn enorm uitgebreid. Het gemeentelijk bestuur hield zich ten tijde van de Republiek bezig met rechtspraak, justitie en belastinginning. Dit veranderde in de twintigste eeuw. ‘De gemeente werd een ondernemer die op winst gerichte bedrijven exploiteerde met het oog op een rechtvaardige verdeling van de diensten (Wagenaar).

De gemeente handelde voorheen uit autonomie, maar werd steeds meer betrokken bij het centrale beleid. Particuliere initiatieven kwamen onder nationale wetgeving te staan, die ook in de gemeenten moesten worden nageleefd. Als gevolg breidde de ambtelijke organisatie in de gemeente zich uit, en begon zij ook steeds meer samen te werken met andere gemeenten. De wet op gemeenschappelijke regelingen in 1950 maakte dit nog makkelijker. In de landelijke gebieden werden steeds meer gemeenten met elkaar gefuseerd. Ook vond er dualisering binnen de gemeenten plaats: de gemeenteraad en het college van Burgemeesters en Wethouders werden van elkaar gescheiden.

Europa

Nederland werd ook tijdens de Eerste Wereldoorlog beïnvloed door Europa. Als de machtsbalans veranderde merkte Nederland daar ook wat van. Dit gebeurde bijvoorbeeld tijdens de Oostenrijks-Russische rivaliteit op de Balkan. Het idee van een verenigd Europa steunde Nederland, hiermee werd geëxperimenteerd na de Eerste Wereldoorlog. Het idee was om rivaliteit weg te halen. Er moest een economische insteek komen, Nederland was voorloper en stichtte in 1948 de BENELUX. Het werd een politiek en economisch samenwerkingsverband, en was een voorbeeld voor het OEES (Organisatie voor Europese Economische Samenwerking) in 1948. Uiteindelijk ontstond in 1957 de Europese Economische Gemeenschap en dit werd later de Europese Unie, in 1993. Nederland begon steeds meer te werken met Europese instellingen.

5.2.4 Organen van functioneel bestuur

De decentralisatie is onder te verdelen in twee besturen: het territoriaal bestuur en het functionele bestuur. We hebben de territoriale verdeling hierboven al besproken (gemeenten, provincies, rijk). Onder het functionele bestuur vallen de rijkstaken die op decentraal niveau uitgevoerd worden. We behandelen drie organen:

• Het waterschap. Dit gedecentraliseerde overheidsorgaan werd in de tweede helft van de twintigste eeuw steeds professioneler, meer democratisch en omvattender. In de negentiende eeuw werd de rol van het waterschap grondwettelijk bepaald, en zij nam taken van de ambachten over. Door de watersnoodramp van 1953 vond er een grote reorganisatie plaats. De hoeveelheid waterschappen daalde. Waterschappen moesten nu ook kwaliteitsbeheer toepassen. Leden van de Waterschappen zijn direct verkiesbaar

• De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Deze organisatie is de verzamelnaam voor bedrijven. Het is een soort belangenbehartigingsvereniging voor de beroepsgroep ondernemers. Ook functioneert het als adviesgroep voor de overheid. De organisatie kwam tot stand als gevolg van het debat tussen werkgevers en werknemers in de negentiende eeuw, en hoeveel invloed de staat in economische aangelegenheden zou moeten hebben. Liberalen waren en zijn tegenstander van het stelsel, en sociaaldemocraten voorstander. In 1922 werd het mogelijk een publiekrechtelijk bedrijfslichaam op te richten. Sectoren waar het bedrijfslichaam het meest effectief en populair was waren de agrarische sectoren, en in het midden- en kleinbedrijf.

• Zelfstandige bestuursorganen. Er zijn ook niet-grondwettelijke vormen van een functionele verdeling. Deze vormen worden zelfstandige bestuursorganen genoemd. Deze zijn onafhankelijk, deskundig en niet alle taken kunnen door een ministerie worden uitgevoerd. Een voorbeeld is de Kamer van Koophandel. Door de crisis daalde de populariteit van het ZBO.

5.3 Openbaar bestuur in sectoren

In deze paragraaf besteden we aandacht aan de nieuwe/uitgebreide vormen van het beleid en de taken van de overheid. Eerst wordt besproken wat de overheid vindt dat haar taken zouden moeten zijn. Eerst hield zij zich afzijdig, daarna werd zij overal zichtbaar en de overheid kwam aan het eind van de twintigste eeuw tot de slotsom dat het toch efficiënter was om sommige taken over te dragen aan anderen. Ten tweede wordt de taakontwikkeling en uitbreiding besproken voor enkele grote sectoren van het openbaar bestuur.

5.3.1 Nachtwakersstaat, verzorgingsstaat en waarborgstaat

Nederland had tot het midden van de negentiende eeuw een laissez-faire overheid. De overheid greep alleen in als de openbare orde in het geding was, om het grondgebied te beschermen en om belasting te innen. De stedelijke en provinciale besturen namen de nu overheidstaken over, zoals armenzorg. Vanaf het midden van de negentiende eeuw nam de overheid de taken van de steden en provincies over, wat voor hen bezuinigingen betekende.

De verzorgingsstaat werd aan het eind van de negentiende eeuw geboren. Uitgangspunt was dat elke burger toegang moest hebben tot collectieve goederen en diensten. De sociale voorzieningen namen toe. De grondwetsverandering van 1983 legde dit ook vast. De overheid zat vanaf dat moment vast aan een aantal verplichtingen:

• De plicht om zorg de dragen voor de economische ontwikkeling

• De plicht om zorg te dragen voor de sociale ontwikkeling

• De plicht om zorg te dragen voor de gezondheidszorg

• De plicht om zorg te dragen voor het milieu

• De plicht om zorg te dragen voor het onderwijs

Het geloof in de maakbaarheid van de samenleving begon af te nemen. Dit kwam onder andere door economische neergang en vergrijzing. Bij steeds meer overheidstaken werd de vraag gesteld of deze nog wel onder de overheid moesten blijven. Het New Public Management denken raakte in zwang. Private methoden werden ingezet bij overheidsinstellingen om kosten te besparen en efficiënter beleid te maken. Het begrip verzorgingsstaat maakte plaats voor waarborgstaat. Het maatschappelijk middenveld mocht steeds meer zaken zelf gaan regelen. Het minimum aan levenskwaliteit is nog steeds de belangrijkste taak van de overheid.

5.3.2 Financiën

In de periode tussen 1880-1910 groeiden de overheidsuitgaven enorm. De grootste uitgavenpost was het departement van Defensie. In 1910 echter was het ministerie van Binnenlandse Zaken de grootste uitgavenpost. Dit kwam door de grote hoeveelheid aan taken die het departement op zich kreeg. Er ontstond belangstelling om deze uitgaven te controleren met dezelfde mechanismen die ook in het bedrijfsleven werden gebruikt.

5.3.3 De rechterlijke macht: organisatie, codificatie en juridificering

De Nederlandse wetgeving van nu heeft haar wortels in het Franse stelsel. Gerechtshoven zijn nog steeds op eenzelfde manier ingericht. Het kernwoord voor de rechterlijke macht tussen 1880 en 2005 is continuïteit. Er werd wel gesneden in het orgaan, het aantal gerechtshoven werd teruggebracht. Ook werd administratieve rechtspraak belangrijker. Voor het toetsen van het economisch bestuursrecht werd in 1954 het College van Beroep voor het Bedrijfsleven ingesteld. Het werd in toenemende mate mogelijk om als burger naar een rechter te stappen bij elke overheidsbeslissing. De codificatie van het recht is ontleend uit Frankrijk, maar het werd steeds meer Vernederlandst. Het burgerlijk wetboek en het wetboek van Strafrecht zijn hier voorbeelden van. Na de Tweede Wereldoorlog werd het Burgerlijk Wetboek opnieuw gecodificeerd. Juridificering, de groei van wet- en regelgeving, was in grote mate aanwezig in de twintigste eeuw. Elke wet, elke regel moest worden opgeschreven. Burgerlijk gedrag moest vastgelegd worden. Vanaf de laatste decennia van de twintigste eeuw kwam er kritiek op de hoeveelheid regels.

5.3.4 Openbare orde en veiligheid: de politie

Vanaf 1880 werd het politiebestel gemoderniseerd. Dit was een langzaam proces. Er vond differentiatie en transformatie plaats op tal van onderwerpen. Taken van de politie:

• Ordehandhaving

• Misdaadpreventie

• Verkeerstoezicht

• Opsporing

• Hulpverlening

Het politieapparaat veranderde ook na de Eerste en Tweede Wereldoorlog. Er werd een nieuwe topstructuur gemaakt en de gemeentepolitie werd verstatelijkt. Tijdens de Tweede Wereldoorlog werd de politie genazificeerd. De Nederlandse politie kwam in verzet maar heeft wel meegewerkt aan de deportatie van joden, zigeuners etc. Ordehandhaving bleef ook na de Tweede Wereldoorlog een zaak van het onderdrukken van sociaal protest. In 2004 werd de politiewet uit 1993 gewijzigd. Dit betekende een beweging naar centralisatie van het politieapparaat.

5.3.5 Waterstaat, verkeer en vervoer

De waterstaat was een beleidsterrein waarin werd gepoogd om Nederland tegen het water te beschermen en om het water te beheren zodat mensen het kunnen gebruiken.

De volgende drie factoren leidden tot de uitbouw van de infrastructuur ten behoeve van het goederenvervoer:

• Industrialisatie

• Globalisering

• De ontwikkeling van een wereldwijde economie

Nederland werd steeds dichter bevolkt en dit had gevolgen voor de capaciteit van het verkeersnet en de spoorwegen.

5.3.6 Onderwijs, kunsten en wetenschappen

Sinds de Bataafs-Franse tijd wordt onderwijs al als een zaak van nationaal belang gezien, en dus als een taak van de overheid. Pas in 1917 stopte de Schoolstrijd, met een wet die de financiële vergoeding voor bijzondere en openbare scholen gelijk maakte. Na de Tweede Oorlog begon de overheid zich steeds meer te bemoeien met de vorm en inhoud van het onderwijs. Er ontstonden hierdoor spanningen tussen onderwijsinstellingen en overheidsinstellingen. In lijn van de New Public Management gedachte werden scholen beloond middels een prestatiebeloning. Om het onderwijs te ondersteunen is naast de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen (KNAW) ook de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) opgericht. In de huidige tijd lijkt er zich een nieuwe schoolstrijd af te spelen. Vragen zijn bijvoorbeeld: 'doen Islamitische scholen geen afbreuk aan de integratie' of 'mogen homoseksuele leraren geweigerd worden'.

Er ontstond in 1875 binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken een aparte afdeling voor de Kunsten en Wetenschappen. Museumcollecties werden gesystematiseerd en kunst in particulier bezit werd gezien als een nationale aanwinst. In 1918 werd er zelfs een apart ministerie opgericht voor de kunsten en het onderwijs. Kunstbeoefening werd echter volledig uit eigen middelen betaald. Emanuel Boekman (1889-1940) pleitte voor een ander kunstbeleid, welke gerealiseerd zou worden in de jaren 60 en 70. Toen in deze periode de inkomens stegen werden de kunsten plots als welzijnsbeleid gezien. Cultuur werd een synoniem voor creativiteit en kreeg een apart ministerie. Er kwam een centralisatiebeweging op gang. Het conserveringsargument luidde: ‘Het kan van belang zijn om vormen van kunst en erfgoed die wellicht nu niet erg in trek zijn voor toekomstige generaties te bewaren (Wagenaar). In de 21ste eeuw werd cultuur gezien als een collectief goed wat alleen maar positieve externe effecten heeft. Het is goed voor de internationale uitdaging, het maakt Nederlanders trots en er komt meer toerisme op af.

5.3.7 Sociale voorzieningen

Aan het eind van de negentiende eeuw ontstond het ‘Arbeidersvraagstuk.’ De voorzieningen voor arbeiders waren slecht. Er kwam steeds meer sociale wetgeving op gang. Er werden meer ambtenaren aangenomen om in de vraag te kunnen blijven voorzien. Vooral na de Tweede Wereldoorlog namen de kabinetten de sociale voorzieningen serieus en werden er beschermende wetten ingevoerd. Een voorbeeld is de Algemene ouderdomswet in 1956. Het ging bij sociale voorzieningen vooral om huisvesting, gezondheidszorg en wetgeving aangaande sociale zekerheid.

5.3.8 Openbare werken en huisvesting

Er ontstond een watervoorziening en de Woningwet werd ingevoerd. Dit om problemen in de volkshuisvesting, volksgezondheid en ruimtelijke ordening tegen te gaan. Ook ontstonden er woningcorporaties die zich aan de regels van de Woningwet moesten houden.

5.3.9 Gezondheidszorg

De overheid nam deze taak serieuzer. In 1901 werd de Gezondheidswet ingevoerd. Maar er waren nog steeds de kerken en particulieren die daadwerkelijk zorgen voor de zieken. De Tweede Wereldoorlog bleek desastreus voor de volksgezondheid. Drees voerde een commissie in, om de volksgezondheid te verbeteren. Gezondheid zou betaald gaan worden door een verzekeringsstelsel. Particulieren zagen de nationalisering van gezondheidszorg niet zo zitten. Zij wilden liever een corporatistisch systeem. Er werd een Centrale Raad opgericht, waar particulieren uit het maatschappelijk middenveld konden overleggen. Het probleem bleef altijd de stijgende kosten. Zorgverzekeraars begonnen elkaar te concurreren. De kabinetten Balkende I, II en III pleitten dan ook voor meer marktwerking in de zorg.

5.3.10 Koloniale Zaken, buitenlandse zaken en defensie

In de twintigste eeuw was ook dit ministerie onderhevig aan internationale spanning en globalisering, en eindigde het koloniale tijdperk. We richten ons in de bespreking vooral op de binnenlandse gevolgen.

Koloniale zaken werden door twee ontwikkelingen in de greep gehouden:

• De onafhankelijkheid van de Nederlandse kolonies

• Het vormgeven van nieuwe verhoudingen met de vroegere kolonies

In de negentiende eeuw werd er door Nederland een onthoudingspolitiek gevoerd. Men beperkte zich tot de handelsrelaties met de kolonies. Aan deze politieke vorm kon geen stand worden gehouden, de opstanden vroegen om een antwoord. Er werd actief militair beleid gevoerd tegen de vrijheidsstrijders in Atjeh, bijvoorbeeld. Het gezag werd in Nederlands-Indië steeds verder uitgebreid. Nederland legitimeerde dit door het ‘ethische politiek’ te noemen. Nederland had de christelijke plicht de inlanders te helpen. De Japanse invasie in Indië tijdens de Tweede Wereldoorlog maakte een einde aan het kolonialisme. Indonesië werd onafhankelijk in 1946. Dit werd pas door 1949 door Nederland erkend.

In de Antillen kwam de onafhankelijkheidspolitiek langzamer op gang. In 1975 werd Suriname onafhankelijk. ‘In de hele negentiende eeuw stond de Buitenlandse politiek, en daarmee ook Defensie, in teken van het beschermen van de koloniale belangen (Wagenaar). In de twintigste eeuw echter begon Nederland meer mee te doen met de buitenlandse instellingen en politiek. Nederland was een van de eerste leden van de NAVO, en probeerde op het internationale toneel een steeds grotere speler te zijn. Zowel het ministerie van Buitenlandse Zaken als het ministerie van Defensie werd in 1813 opgericht.

5.4 Openbaar bestuur in functionarissen

Het openbaar bestuur zou onpersoonlijk en neutraal moeten werken, maar het blijft natuurlijk mensenwerk. De betekenis van ambtenaren is in onze tijd alleen maar toegenomen. Ze zijn betrokken bij tal van beleidsterreinen. Ambtenarenwerk wordt ook steeds meer gespecialiseerd.

5.4.1 Organisatie, coördinatie en samenwerking

In de tijd van Thorbecke was het ambtenarenapparaat nog sterk hiërarchisch. Vanaf de jaren '80 werden deze verbanden meer horizontaal, in plaats van verticaal. Er ontstonden interdepartementale commissies, overeenkomsten en een verdere uitbouw van gemeenschappelijke regelingen in het gemeentehuis.

5.4.2 Samenstelling van het ambtelijk apparaat

Het staatsbestuur werd overgelaten aan professionele bestuurders. In de periode 1880-2005 professionaliseerde het bestuur en werd het bureaucratischer. Ambtenaren werden representatiever en beter opgeleid. Bepaalde maatschappelijke groepen werden uitgesloten van een post als ambtenaar. Dit werd opgevat als discriminatie, vooral de katholieken voelden dit zo. Daarnaast zou het ook goed zijn als het ambtenarenapparaat representatief zou zijn. Het merit-principe werd door de overheid gebruikt om te kunnen bepalen of een ambtenaar geschikt was of niet. Er is een onderscheid te maken tussen vier soorten functionarissen:

• Onderwijzers, verplegers en het verzorgend personeel

• Overheidswerklieden

• Beambten: toezichthouders en controleurs

• Ambtenaren in engere zin: het Bureaupersoneel

Aan het begin van de twintigste eeuw was het Bureaupersoneel gering, nu bestaat bijna het hele personeel van de overheid uit ambtenaren in engere zin.

5.4.3 Groei en omvang

Het ambtenarenapparaat zou teveel kosten en daarom waren bezuinigingen eigenlijk noodzakelijk. Dit werd al aan het begin van de twintigste eeuw vastgesteld. De overheid en haar taken groeiden zoals gezegd door urbanisatie, bevolkingsgroei en een veranderende politieke context. Onderzoek laat echter zien dat vanaf de jaren 80 het percentage overheidspersoneel is afgenomen! Na de Tweede Wereldoorlog was er pas weer absolute groei.

5.4.4 Organisatiestructuur

In de geschiedenis van het ambtenarenapparaat zijn er wat betreft de organisatie twee belangrijke ontwikkelingen:

• De toename van het aantal rangen en standen

• Een toename van het aantal organisatie-eenheden

In de twintigste eeuw werden door een toename aan ambtenaren en een toename aan rangen en standen de hiërarchische verschillen minder groot. Na de Tweede Wereldoorlog werden onder andere de functies ‘staatssecretaris’ en ‘plaatsvervangend’ generaal/directeur-generaal etc. opgesteld. Dankzij de toename van het aantal organisatie-eenheden nam de verticale differentiatie toe.

5.4.5 Rechtspositie

In de negentiende eeuw was het met de rechtspositie van de ambtenaar slecht gesteld. De stevige arbeidspositie werd pas in de twintigste eeuw bewerkstelligd, met de ambtenarenwet in 1929. Twee ontwikkelingen hebben daaraan bijgedragen. Ten eerste vond er omvorming plaats naar een legaal-rationeel bestuur. ‘Daarnaast zou het dichttimmeren van de rechtspositie hebben geleid tot een verstarring van het ambtelijk apparaat (Wagenaar). De normalisering werd doorgevoerd, net als in het bedrijfsleven.

5.4.6 Achtergrond en opleiding

Men spreekt over bestuursambtenaren en over uitvoerende ambtenaren. Vooral voor de uitvoerende ambtenaren waren er opleidingen aanwezig. Mensen met een juridische achtergrond waren aantrekkelijk. In de twintigste eeuw kon iedereen minister worden, ministers uit deze eeuw kwamen uit alle lagen van de bevolking. Ook is het juridische monopolie afgenomen, andere wetenschappers kwamen ook eenvoudig binnen. Een hbo of wo opleiding is een vereiste geworden.

5.4.7 Verzelfstandiging en ambtelijk ondernemerschap

De ambtenaar heeft een slecht imago over zich. Hij zou een hang hebben naar de macht en onkundig zijn. Maar in de twintigste eeuw gaat dit imago niet meer op. Ambtenaren waren in toenemende mate professioneel. De traditionele ambtenaar is een publieke ondernemer geworden, die steeds meer zelfstandig het beleid uitvoert.

5.4.8 Politiek-ambtelijke verhoudingen in de lange twintigste eeuw

De verhoudingen inzake politiek en ambtenarij kwam pas na de Tweede Wereldoorlog op gang. De vraag is welke invloed de groei van het ambtenarenapparaat heeft gehad op de politiek-ambtelijke verhoudingen. De verhoudingen zijn in ieder geval veranderd. Vroeger waren de taken kleiner en de ambtenaren minder deskundig. Steeds meer macht kwam bij het ambtelijk apparaat te liggen. Hierdoor verloor het parlement de macht aan de politieke bewindspersonen, en die verloren de macht weer aan het ambtenarenapparaat. De politiek-ambtelijke verhoudingen stonden in het teken van politisering en bureaucratisering. Partijpolitieke benoemingen echter bleven bestaan. In Nederland was er nooit een scheiding tussen de politieke en de ambtelijke wereld.

Stampvragen

1. Waardoor kwam de industrialisatie in Nederland op gang? Noem tenminste drie ontwikkelingen.

2. Welke vier zuilen waren er?

3. Waarom werd Cultuur in de 21ste eeuw als een collectief goed gezien?

4. Wat waren de gevolgen van de industrialisatie? Noem er tenminste drie.

5. Wat houdt het merit-principe in?

6. Noem drie ontwikkelingen die ervoor zorgden dat de traditionele ambtenaar in de negentiende eeuw veranderde in een publieke ondernemer in de twintigste eeuw.