Bestuursrecht - UU - Werkgroepopdrachten 2015/2016 - Week 4

Vragen

Vraag 1

Geef van de volgende stellingen aan of zij juist of onjuist zijn en waarom:

1. De officier van justitie is geen bestuursorgaan en behoeft daarom artikel 2:3 Awb niet in acht te nemen.

2. Bij het nemen van het Besluit interoperabiliteit (Stb. 2004, 205) had artikel 3:47,tweede lid, Awb in acht moeten worden genomen.

3. De artikelen 3:1, tweede lid, Awb en 3:14 BW hebben niet hetzelfde werkingsbereik.

Vraag 2a

Het bestuursorgaan beschikt bij de uitoefening van bevoegdheden over verschillende soorten vrijheden, namelijk beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid, beleidsvrijheid en/of een gebonden bevoegdheid. Expliciete beoordelingsvrijheid, beleidsvrijheid en een echte gebonden bevoegdheid is meestal vrij eenvoudig te herkennen in de redactie van de wettelijke bepaling waarin de bevoegdheid geregeld is. De betreffende bepalingen bieden echter niet altijd duidelijkheid. In dit geval is interpretatie, uiteindelijk door de rechter, noodzakelijk. Deze opdracht heeft tot doel u de verschillende soorten vrijheden te leren herkennen.

Leg uit waarom het belangrijk is om te weten over welke soort vrijheid het bestuursorgaan beschikt?

Vraag 2b

Lees de artikelen 7 en 14, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet. Is er voor wat betreft de bevoegdheid van de Sociale Verzekeringsbank tot toekenning van het ouderdomspensioen sprake van beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid, beleidsvrijheid en/of van een gebonden bevoegdheid?

Vraag 2c

Stel, artikel 13, tweede lid, van de Horecaverordening Utrecht luidt als volgt:

De burgemeester kan één of meer horecabedrijven voor een bepaalde duur sluiten als naar zijn oordeel de woon- en leefsituatie in de omgeving van één of meer van deze horecabedrijven op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed.

Is er voor wat betreft de bevoegdheid van de burgemeester om één of meer horecabedrijven te sluiten sprake van beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid, beleidsvrijheid en/of van een gebonden bevoegdheid?

Vraag 2d

Lees artikel 2, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij. Zal de aanwijzingsbevoegdheid van Provinciale Staten worden aangemerkt als een bevoegdheid met beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid of beleidsvrijheid of is er sprake van een gebonden bevoegdheid?

Vraag 3a

Pas de volgende (fictieve) bepaling op de gevraagde wijze aan:

• Het college van burgemeester en wethouders verleent een kapvergunning voor bomen met een diameter van 40 centimeter of meer. 

Maak hiervan een bepaling waarbij het bestuursorgaan over beleidsvrijheid beschikt. Geef tevens bij de aangepaste bepaling aan wat de rechter kan toetsen en hoe de rechter zal toetsen.

Vraag 3b

In gemeente X geldt de volgende bepaling:

• De burgemeester wijst een aanvraag voor een terrasvergunning af indien het terras een belemmering vormt voor het doelmatig beheer, gebruik en onderhoud van de weg.

Het gemeentebestuur ging ervan uit dat de burgemeester bij de beoordeling of een terras een belemmering (zoals in de bepaling omschreven) vormt, enige beoordelingsvrijheid heeft. In een zaak waarin de afwijzing van een aanvraag voor een terrasvergunning centraal stond, toetste de rechter echter integraal of de burgemeester terecht tot dit oordeel was gekomen. U bent ambtenaar bij de gemeente X en krijgt de opdracht een advies uit te brengen over hoe de bovenstaande bepaling aangepast kan worden zodat de rechter dit oordeel slechts marginaal zal toetsen.

Vraag 4a

Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de APV Leeuwarden is het verboden zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders een standplaats in te nemen. Ingevolge artikel 10, zesde lid, APV kan het college standplaatsvergunning weigeren in het belang van:

• de openbare orde;

• het voorkomen of beperken van overlast;

• de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;

• de verkeersvrijheid of – veiligheid

Koenders vraagt een vergunning aan om een standplaats in te mogen nemen voor de ambulante verkoop van aardappelen, groente en fruit, gedurende de donderdag en de vrijdag op de hoek van de hoofdingang van het nieuwe winkelcentrum ‘De Mare’. Het college van burgemeester en wethouders weigert de vergunning in het belang van de verkeersveiligheid. Ter motivering verwijst het naar het beleid ten aanzien van de verlening van standplaatsvergunningen zoals dat is neergelegd in de ‘Beleidsregel inzake vergunningverlening voor standplaatsen’. Daarin is onder meer opgenomen dat in het kader van de weigeringsgrond ‘het belang van de verkeersvrijheid of –veiligheid’ geen vergunningen worden verleend die betrekking hebben op het innemen van een standplaats op hoeken van straten. Koenders dient een bezwaarschrift in waarin hij onder meer aanvoert dat de door hem beoogde standplaats geen gevaar voor de verkeersveiligheid oplevert, omdat de noordingang van ‘De Mare’, in tegenstelling tot de andere drie ingangen, gelegen is aan een voetgangerszone. De verkeersveiligheid is in dit geval volgens Koenders dus niet in het geding, zodat de ‘Beleidsregel’ niet hoeft te worden gevolgd.

Bespreek onder welke omstandigheden het college van burgemeester en wethouders zou afwijken van de beleidsregel.

Vraag 4b

Had Koenders ook tegen de beslissing tot vaststelling van de ‘Beleidsregel inzake vergunningverlening voor standplaatsen’ in beroep kunnen gaan bij de bestuursrechter?

Antwoordindicatie

Vraag 1a

Officier van justitie is een orgaan (Art. 124 & 125 Wet RO) van een rechtspersoon, namelijk van de Staat, dit is krachtens publiekrecht (Art. 2:1 BW). Dit maakt de officier van justitie een a-orgaan en dus wél een bestuursorgaan (Art. 1:1 sub a Awb). Het eerste gedeelte van de stelling is dus onjuist.

Art. 2:3 Awb beschrijft het doorzenden van stukken waarbij een ander bestuursorgaan bevoegd is dan het bestuursorgaan dat de stukken ontvangt. Omdat het een bestuursorgaan is, zou je zeggen dat de officier dit artikel wel in acht moet nemen, maar Art. 1:6 onder a Awb vormt een uitzondering (opsporing en vervolging strafbare feiten). Als de officier zich hiermee bezig houdt, hoeft hij Art 2:3 Awb niet in acht te nemen, maar wel als hij ter handhaving optreedt.

Vraag 1b

Het betreft een algemeen verbindend voorschrift (geldend voor een open groep personen en een zelfstandige normstelling, voor herhaling vatbaar), een besluit van een algemene strekking, dus afdeling 3.7 is niet van toepassing (Art. 3:1 lid 1 sub b Awb). De stelling is dus onjuist, aangezien Art. 3:47 lid 2 Awb onder deze afdeling valt.

Vraag 1c

Rechtsregel: Ook in de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden door de overheid moeten de abbb in acht worden genomen.

Art. 3:1 lid 2 Awb: Op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten zijn de afdelingen 3.2 t/m 3.4 van overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet (schakelbepaling).

De afdeling 3.2/3.4 bevatten algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die zijn dus van toepassing, ook op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten (privaatrechtelijke handelingen of feitelijke handelingen).

Art. 3:14 BW: Een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht.

HR Amsterdam/Ikon: ‘’Een overheidslichaam moet ook bij het uitoefenen van zijn privaatrechtelijke bevoegdheden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen’’. Dit staat ook beschreven in Art. 3:14 BW, bevoegdheden die worden uitgeoefend in strijd met het publiekrecht leveren een onrechtmatige daad op.

(HR Rasti Rostelli: ‘’Bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten moet de overheid de beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen en de grondrechten van haar burgers accepteren).

Verschillen tussen Art. 3:1 lid 2 Awb en Art. 3:14 BW:

Art. 3:1 lid 2 Awb geldt alleen voor bestuursorganen, en Art. 3:14 BW geldt voor de openbare lichamen + rechtspersonen en burgers. Daarnaast gaat Art. 3:2 lid 2 Awb over bestuursrechtelijke geschillen en Art. 3:14 BW gaat over privaatrechtelijke geschillen. In Art. 3:1 lid 2 Awb gaat het echt over gecodificeerde, zus geschreven regels, en in Art. 3:14 BW gaat het om zowel geschreven als ongeschreven recht.

Er zijn dus verschillen in werkingssfeer, de stelling is daarmee juist.

Vraag 2a

Aantekening:

Uitwerking:

Elke vrijheid impliceert een andere bevoegdheid. Bij een gebonden bevoegdheid is er geen ruimte voor vrijheid. Het bestuursorgaan mag dan niet van de wetsbepaling afwijken en dus niet zelf iets regelen. Bij beleidsvrijheid krijgt het bestuursorgaan de bevoegdheid om iets te regelen, of juist te laten. Het bestuursorgaan kán dan iets ondernemen, maar hoeft dit niet. Bij beoordelingsvrijheid kan het bestuursorgaan bepaalde wetsbegrippen op zijn eigen manier interpreteren (beoordelen), waardoor hij kan oordelen wanneer iets onder het wetsbegrip valt en wanneer niet. Beoordelingsruimte impliceert dat er bij ieder wetsbegrip een interpretatie nodig is. Beoordelingsruimte is er dus altijd, maar dit wil niet zeggen dat er ook altijd beoordelingsvrijheid is.

De verschillende soorten vrijheden zien allemaal op een andere bevoegdheid. Bij de ene vrijheid heeft het bestuursorgaan de vrijheid een begrip naar eigen inziens te interpreteren, bij de andere vrijheid mag hij iets doen of laten. Het is dus belangrijk te weten om welke vrijheid het gaat, zodat duidelijk is welke bevoegdheid het bestuursorgaan heeft op basis van die vrijheid. Tevens is het belangrijk om te weten om welke vrijheid het gaat, omdat de rechter dit moet toetsen.

Dus twee argumenten:

• Rechterlijke toetsing > Marginaal (terughoudend) of integraal? ‘’redelijkheid…’’

• Bestuursorgaan weet de mate van de beslissingsruimte.

Vraag 2b

• Art. 7 lid 1 AOW :

‘’Recht op ouderdomspensioen overeenkomstig de bepalingen van deze wet heeft degene, die

1. de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, en
2. ingevolge deze wet minimaal één kalenderjaar verzekerd is geweest in het tijdvak, aanvangende met de dag waarop de aanvangsleeftijd is bereikt en eindigende met de dag voorafgaande aan de dag waarop de pensioengerechtigde leeftijd is bereikt’’.

Er is hier sprake van een gebonden bevoegdheid. Er wordt geen vrijheid of ruimte gelaten aan de Sociale Verzekeringsbank bij de toekenning van het ouderdomspensioen in deze bepaling. De Sociale Verzekeringsbank moet zich houden aan de wettelijke vereisten, als er aan de voorwaarden voldaan is, treedt het gevolg in.

• Art. 14 lid 1 AOW:

‘’Het ouderdomspensioen alsmede een verhoging van het ouderdomspensioen wordt op aanvraag toegekend door de Sociale verzekeringsbank’’.

In deze bepaling is geen beleidsvrijheid. Tevens is er geen sprake van beoordelingsvrijheid. Er is wederom sprake van een gebonden bevoegdheid. Als er aan de voorwaarde voldaan is, treedt het gevolg in.

Vraag 2c

Te beginnen met de beoordelingsruimte. Er is wel degelijk sprake van beoordelingsruimte, dit is er bijna altijd. Er zijn altijd wel wettelijke begrippen die op een bepaalde manier geïnterpreteerd/gekwalificeerd dienen te worden. In deze wettelijke bepaling is er interpretatie nodig bij ‘’op ontoelaatbare wijze’’. Wat voor de een ontoelaatbaar is, is voor de ander niet zo erg. Dit verschilt dus per opvatting. Er is dus sprake van beoordelingsruimte.

Is er dan ook beoordelingsvrijheid? Ja, deze is er. Dit kun je zien aan ‘’naar zijn oordeel’’. Dit impliceert de expliciete bevoegdheid van de burgemeester om te beoordelen wanneer iets op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed. De burgemeester krijgt de bevoegdheid een oordeel te vellen en op basis hiervan een horecabedrijf voor een bepaalde duur te sluiten.

Is er sprake van beleidsvrijheid? Ja, ook hiervan is sprake. Dit kun je zien aan ‘’kan’’. Dit impliceert de bevoegdheid van de burgemeester om horecabedrijven voor een bepaalde duur te sluiten, maar het hóeft niet. Het is dus een keuzemogelijkheid. De burgemeester mag de horecabedrijven voor een bepaalde duur sluiten, indien voldaan is aan het vereist van de ontoelaatbare wijze van beïnvloeding, maar hoeft dit niet te doen. De burgemeester heeft dus een bevoegdheid gekregen, en kiest zelf of hij hiervan gebruik maakt of niet.

Nu er zoveel vrijheden zijn is er geen sprake van een gebonden bevoegdheid.

Vraag 2d

De bepaling luidt als volgt: ‘’Provinciale staten wijzen de gebieden aan die als zeer kwetsbaar gebied worden aangemerkt’’.

Er is sprake van een beoordelingsruimte. Het wettelijke begrip: ‘’Zeer kwetsbaar gebied’’ moet nader worden geïnterpreteerd, dit is een vage term. Wat voor de een als kwetsbaar geldt, is voor de ander totaal niet kwetsbaar. Er is dus een verschil in opvattingen over wanneer iets als zeer kwetsbaar gebied moet worden bestempeld. Nadere interpretatie is dus nodig, er is dus beoordelingsruimte.

Er wordt in de bepaling geen expliciete beoordelingsvrijheid gegeven. Uit de bepaling blijkt niet dat de Provinciale Staten de bevoegdheid krijgen om zelf te beoordelen wanneer iets als een zeer kwetsbaar gebied moet worden aangemerkt. Echter wordt de beoordelingsvrijheid impliciet worden gegeven door de rechter. De aard van de bevoegdheden is dat de PS wetgevende macht is en dit dus wel mag regelen. Dit is een politiek bestuurlijke discussie.

Vraag 3a

Wil het bestuursorgaan over beleidsvrijheid beschikken, zal de bepaling als volgt moeten luiden: ‘’Het college van burgemeester en wethouders kan een kapvergunning voor bomen met een diameter van 40 centimeter of meer verlenen’’. Dit woord wijst er op dat er sprake is van beleidsvrijheid. Het bestuursorgaan kan iets doen, maar mag dit ook laten. De rechter kan dan slechts marginaal toetsen, hij kan dan slechts kijken naar de belangenafweging, of het college naar redelijkheid het besluit heeft kunnen nemen.

Vraag 3b

Wil de burgemeester over beoordelingsvrijheid beschikken, zal de bepaling als volgt moeten luiden: ‘’De burgemeester wijst een aanvraag voor een terrasvergunning af, indien het naar zijn oordeel een belemmering vormt voor het doelmatig beheer, gebruik en onderhoud van de we’’. Deze kleine toevoegging impliceert de beoordelingsvrijheid. Indien de bepaling er zo uitziet, zal er door de rechter marginaal getoetst worden, aangezien de rechter in beginsel de beoordelingsvrijheid van de burgemeester respecteert.

Bij beleidsvrijheid is er ook slechts ruimte voor marginale toetsing. Zet je het woordje ‘’kan’’ in de bepaling, ontstaat er ook beleidsvrijheid.

Vraag 4a

Een beleidsregel is volgens Art. 1:3 lid 4 Awb een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Beleidsregels zijn onder te verdelen in beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid. Als het gaat om een belangenafweging, is er sprake van beleidsvrijheid. Als het gaat om de vaststelling van feiten of de uitleg van de wettelijke regels, gaat het om beoordelingsvrijheid.

Van een beleidsregel kan afgeweken worden met het oog op bijzondere omstandigheden (Art. 4:84 Awb). Hierin staat dat het bestuursorgaan moet handelen volgens de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit is de inherente afwijkingsbevoegdheid.

In de casus is er een bijzondere omstandigheid, aangezien de standplaatsuitgang gelegen is aan een voetpad, dit belemmert de verkeersveiligheid dus niet. Het is onevenredig, aangezien Koenders failliet kan gaan als hij hier niet mag staan, dit belang weegt zwaarder dan de verkeersveiligheid, die eigenlijk niet eens in het geding is. Koenders kan dus een beroep doen op Art. 4:84 Awb.

Vraag 4b

Is een beslissing tot vaststelling een besluit in de zin van Art. 1:3 Awb?

• Van een bestuursorgaan: Ja. Het college van burgemeester en wethouders is een bestuursorgaan. Het is een orgaan van de gemeente (Art. 6 Gemw.) en de gemeente is een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld (Art. 2:1 BW). Dit maakt het college een a-orgaan (Art. 1:1 sub a Awb).

• Schriftelijk: Ja, hieraan is voldaan.

• Beslissing: Uit de casus blijkt al dat het om een beslissing gaat. Er is sprake van een wilsuiting.

• Publiekrechtelijke rechtshandeling: Er is sprake van een rechtshandeling, er verandert iets in de wereld van het recht. De rechtshandeling is publiekrechtelijk, gebaseerd op de APV.

Het is een besluit van algemene strekking en een beleidsregel. Alleen belanghebbenden kunnen hiertegen in beroep gaan. Meneer Koenders is aan te merken als een belanghebbende.

Echter kun je niet tegen een beleidsregel in beroep gaan, volgens Art. 8:3 sub a Awb: Er kan bij de bestuursrechter geen beroep worden gedaan tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel. Dit is dus niet mogelijk voor meneer Koenders.

Let wel op Art. 1:3 lid 2 van de Awb! Een afwijzing is wél een besluit.