HC3 Bestuursrecht

College 3

In de veenkoloniën willen verschillende partijen opkomen tegen een windmolenpark dat gebouwd gaat worden. Omwonenden op 500-1640m, Stichting Platform Storm en verschillende fracties komen tegen dit park in opstand. De vraag is of zij belanghebbenden zijn. Dit college draait om het belanghebbende begrip. 

Voor de belanghebbendheid zijn een aantal factoren van belang. De vraag is wie er juridische mogelijkheden hebben om de besluiten van het bestuur vooraf te kunnen beïnvloeden. Met wie moet er rekening worden gehouden als iemand besluiten nemen? Wie hebben juridische mogelijkheden om besluiten van het bestuur achteraf te corrigeren?

Een bestuursorgaan moet altijd rekening houden met eventuele belanghebbenden. Bestuursorganen hebben de plicht om op grond van artikel 4:8 Awb eventuele belanghebbenden die de beschikking niet heeft aangevraagd maar naar verwachting bedenkingen zal hebben, de mogelijkheid te geven zijn zienswijze naar voren te brengen. Dit is een onderdeel van de hoorplicht. Een ander artikel wat voor dit zelfde beginsel net zo van belang is, is artikel 3:15 Awb. Hierin staat ongeveer hetzelfde, namelijk belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen. Artikel 4:8 Awb gaat alleen over de specifieke voorbereiding van beschikkingen. 3:15 Awb is de uniforme  openbare voorbereidingsprocedure.

Een bestuursorgaan moet dus altijd rekening houden met de burgers. Eventuele nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. (artikel 3:4 lid 2.) Burgers mogen dus niet te hard benadeeld worden als het belang van het besluit, of het doel van het besluit niet belangrijk genoeg is.

Volgens artikel 8:1 Awb kan alleen een belanghebbende een beroep instellen bij de bestuursrechter. Dat is een vaste regel. Het belanghebbende begrip is dan ook een soort toegangseis voor toegang tot de bestuursrechter. Dat is een beetje raar vergeleken met een zaak die laatst voor de rechter is gekomen. Verscheidene Amsterdammers hadden daarin geprocedeerd tegen het gebruik van Zwarte Piet in de sinterklaasoptocht. Zij bleken uiteindelijk niet echt belanghebbende te zijn maar de Raad van State vond het toch belangrijk genoeg om een uitspraak te doen. Er is kritiek geweest op de uitspraak omdat het nu lijkt dat het makkelijker is om bij de bestuursrechter te komen en er niet wordt voldaan aan het vereiste van artikel 8:1 Awb.

Wie is dan de belanghebbende? De Awb-wetgever stond voor drie keuzes bij opstellen van dat begrip. De eerste was degene wiens belang ook maar enigszins is betrokken bij het besluit. Dit is een ruime definitie. De tweede was degene die door een besluit wordt geraakt in een belang dat het bestuursorgaan bij de besluitvorming dient te betrekken, een beperktere definitie. De derde is degene die door een besluit wordt geraakt in een subjectief recht. Ook een beperkte definitie.

Onder belanghebbende wordt nu verstaan (art 1:2 lid 1 Awb) degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken, een guldenmiddenweg. Onder degene wordt verstaan; (rechtspersonen), bestuursorganen en andere entiteiten. Onder belang wordt verstaan; iets wat er voor jou toe doet, omdat jouw welzijn of voordeel er mee gemoeid is. Onder rechtstreeks; een gekwalificeerd belang en onder een besluit; een belang dat betrekking heeft op een besluit.

Het belanghebbende begrip is niet hetzelfde als het specialiteitsbeginsel. Het is voor de besluitvorming allebei even belangrijk maar het gaat over hele andere dingen.

Van belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb kan worden gesproken als er voldaan is aan de vijf cumulatieve vereisten, EPOAD;

• E: een eigen belang,

• P: een persoonlijk belang

• O: een objectief bepaalbaar belang

• A: een actueel, voldoende zeker belang

• D: een direct geraakt belang

Bij de eerste eis; Eigen gaat het om een belang van jezelf. Niet om het belang van een ander. Wil je het belang van een ander behartigen, dan kan dat alleen als een gemachtigde (Art. 2:1 Awb). In principe moet je dus altijd alleen voor jezelf opkomen. Een zoon kan dus in beginsel niet beroep instellen tegen de weigering van een aanvraag van zijn vader om huurtoeslag, want het gaat niet om een eigen belang. 

De tweede eis is persoonlijk belang. Jouw belang moet zich voldoende kunnen onderscheiden van dat van willekeurige anderen (de amorfe massa/een ieder). Elke dag ergens langs komen onderweg naar werk is dus in principe niet voldoende. Vaak zijn omwonenden en concurrenten wel belanghebbenden.

Voor een omgevingsvergunning met betrekking tot het bouwen wordt het nabijheids- en zichtcriterium gehanteerd. Als je iets goed kunt zien of ergens vlakbij woont ben je snel belanghebbende. Bij het milieu gaat het er om of je ergens milieugevolgen van kunt ondervinden. Bij besluiten met een uitstraling naar de fysieke leefomgeving is het uit gangspunt hierbij is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. 

Zoals net ook al gezegd was er bij de zaak van Sinterklaas geen sprake van voldoen aan het belanghebbende begrip. Er is afgeweken van het begrip omdat er sprake zou zijn van een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang. (Alle burgemeesters wachten op een oordeel over sinterklaas op korte termijn) De partijen wensen een inhoudelijk oordeel en bij een volgende intocht zou het probleem moeten worden opgelost.

Er is een andere zaak waar een soortgelijk probleem speelde. De monstertruck in Haaksbergen. Veel slachtoffers konden eigenlijk niet als belanghebbende worden aangemerkt. Toch werd ook deze zaak uiteindelijk doorgevoerd. Er was sprake van fundamentele rechten, ook een zaaksoverstijgend belang en de bestuursrechter zou hier daarom kunnen moeten worden oordelen.

Het lijkt er dus op dat er sprake moet zijn van minstens een zaaksoverstijgend belang. In de uitspraken wordt wel gezegd dat dit bij hoge uitzondering is.

De derde eis is dat het objectief bepaalbaar moet zijn.

Het belang mag niet slechts in de subjectieve belevingswereld van iemand bestaan. Het mag dus niet een zuiver emotioneel belang zijn. Een voorbeeld hiervan is een vrouw die zich verzette tegen de renovatie van een concertgebouw waar haar beroemde vader speelde en later ook was begraven. Haar belang was alleen maar emotioneel en daarom niet voldoende. Er moet sprake zijn van iets met echte waarde. Er hoeft niet direct sprake te zijn van directe schade maar het moet niet louter emotioneel zijn. Een ander voorbeel is de uitspraak met betrekking tot een Metsbassin in Mechelen, hierbij woont de appellant op ongeveer 5 km van de inrichting. Er is niet aannemlijk gemaakt dat zij als gevolg van de vergunning die werd verleend hinder van enige betekenis ondervindt. De omstandigheid dat lage tonen hoorbaar zijn is daarvoor onvoldoende en daardoor werd appellant niet geraakt in een objectief bepaalbaar belang. 

De vierde eis is dat het belang actueel en voldoende zeker moest zijn.

Het belang moet dus niet in de toekomst zijn gelegen. Daarmee is het belang te onzeker. ‘Ik ben tegen de vergunning voor de GAMMA, want ik ben voornemens ook een bouwmarkt te beginnen’ is dus een voorbeeld van een te onzeker belang.

Het is niet vereist dat het zeker is dat het nadeel zal worden ondervonden. Het is wel vereist dat het zeker is dat het nadeel zal kunnen worden ondervonden. Een voorbeeld van iets wat natuurlijk niet moet uit de powerpoint is ‘Het voorkomen van eventuele conflicten in de toekomst tussen burgers en agrariërs in het buitengebied is geen actueel belang bij afwijzing verzoek om handhaving’

Voor de vijfde eis is het van belang dat het belang direct geraakt wordt.

Er is vereist dat er een direct causaal verband is tussen de gevolgen van het besluit en het geraakte belang.

Er is sprake van een afgeleid belang indien er een contractuele relatie bestaat en de belangen bovendien parallel lopen.
Een voorbeeld van een parallel belang is een dochter die een vergunning aanvraagt voor de bouw van een huis waar zij in gaat wonen terwijl haar vader dat huis gaat bouwen. Haar vader is dan degene tot wie het besluit tot het niet verlenen van de vergunning ten eerste is gericht. Als hij besluit om het bij de afwijzing te laten mag zijn dochter, met het parallelle afgeleide belang hier niet verder tegenin. Je mag het belang van de direct-belanghebbende namelijk niet doorkruisen. Het kan immers zo zijn dat er achteraf is gebleken dat de direct-belanghebbende heeft ingezien dat het misschien toch niet zo handig is om die vergunning te verlenen.

Wanneer er sprake is van tegengestelde belangen is er wel sprake van een direct belang. Het kan zo zijn dat een huurder ergens vóór is en de verhuurder ergens op tegen. Dan heb je twee verschillende belangenposities die tegenover elkaar iets moeten uitvechten. Dan is er sprake van een normale situatie.

Een uitzondering is verder dat iemand ook een direct belang kan hebben wanneer iemand wordt beperkt in zijn of haar eigendomsrecht of fundamenteel recht.

De voorgenoemde vereisten zijn van belang wanneer het gaat om een normaal persoon, een rechtspersoon of andere entiteit die opkomt voor zijn of haar eigen belangen. Vaak zijn die belangen dan vermogensrechtelijk.

Er zijn ook bestuursorganen die eventueel belanghebbende kunnen zijn. daarmee vallen ze dan onder artikel 1:2 lid 2 Awb. Voor het bestuursorgaan werken de criteria net even anders dan voor de belanghebbenden onder lid 1. Voor de bestuursorganen gelden de criteria Actueel en Direct net zoals bij lid 1. Er moet dus net als bij lid 1 sprake zijn van een actueel en zeker belang en een direct geraakt belang. Dus ook een bestuursorgaan mag het belang van de direct belanghebbende niet doorkruisen. Voor het gedeelte EPO gaat het bij de bestuursorganen om of er sprake is van toevertrouwde belangen. Bestuursorganen zijn namelijk geen organen met eigen belangen. Ze zijn er voor de burgers.

Dan blijft er nog een groep over. Een rechtspersoon kan belanghebbende zijn op grond van lid 1, maar dan moet er sprake zijn van een vermogensrechtelijk eigen belang. Op grond van lid 3 kan een rechtspersoon ook belanghebbende zijn op grond van algemene of collectieve belangen. Het gedeelte EP van de criteria verandert daarmee in algemene/collectieve belangen. Daarvoor is het van belang om naar de doelstellingen (in het statuut) en naar de feitelijke werkzaamheden te kijken. Als in de doelstellingen iets staat over wat de rechtspersoon doet dan moet dat natuurlijk wel accorderen met wat er daadwerkelijk wordt gedaan.

Naast de EP zijn de criteria OAD wel van belang. Er moet in dit verband dus wel sprake zijn van een objectief bepaalbaar belang, een actueel en zeker belang en een direct geraakt belang.

Bij algemene belangen gaat het om een territoriale of functionele begrenzing van een bepaald gebied wat de rechtspersoon probeert te beschermen. Zo kan er bijvoorbeeld een organisatie worden opgericht ter bescherming van de Eekhoorntjes in het Noorderplantsoen. Dat zou een goede erkende organisatie zijn. Stichting Openbare ruimte, die opkomt voor alle levende wezens over de hele wereld is een voorbeeld van hoe het niet moet. Die stichting is niet voldoende begrensd.

Bij collectieve belangen gaat het om een bundeling van groepen (rechts)personen die een gezamenlijk belang hebben. Als meerdere mensen belang hebben bij, bijvoorbeeld het belang van het voortbestaan van de sporthal in het dorp dan is het niet praktisch om 50 man apart te laten procederen. Om je dan te bundelen tot een collectieve belangenorganisatie is veel prettiger voor alle organisaties.

Het is voor beide typen organisaties is het van belang dat de doelstelling goed in elkaar zit. De doelen moeten voldoende onderscheidend zijn van andere organisaties. Dat zelfde geldt voor de feitelijke werkzaamheden. Het is onvoldoende om louter te procederen tegen besluiten, verzoeken om handhaving te doen en/of zienswijzen in te dienen. Partijen moeten er ook iets naast blijven doen zoals Flyeren of informatieavonden organiseren. Dar is een uitzondering op. In Buurtplatform Randwyck is besloten dat wanneer er sprake is van een bundeling van rechtstreeks betrokken individuele belangen bij een besluit, de feitelijke werkzaamheden binnen die bundeling besloten kunnen worden geacht.