Samenvatting week 3 Beginselen van de Democratische Rechtsstaat

Week III 

Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging heeft het probleem van restzetels (150.000 stemmen uitgebracht voor 150 zetels, dan is de kiesdeler 10.000. Nu kan een partij nooit precies dit getal halen, bijvoorbeeld 546.633 stemmen waardoor er 54 afgevaardigden worden gekozen. In totaal komt men nooit tot 150, omdat iedere partij een restant stemmen heeft dat minder dan de kiesdeler is.) Manieren van verdelen: 

• Voor de Tweede kamer wordt dit door de grootste gemiddelde bepaald: 

Totaal: 9.424.235 stemmen 
Kiesdeler: 9.424.235 : 150 = 62.829 
Partij A haalt: 2.504.949 stemmen 
Zetels: 39,869292 (39 volle zetels) 
Voor de restzetels komt er één zetel bij: 40 zetels 
Restzetel: 2.504.235 : 40 = 62.623 

Wie het grootste gemiddelde heeft wint zetel 
 

• Bij het grootste overschotten geldt voor minder dan 19 zetels --> gemeenteraden en provinciale staten.  

Totaal: 9.424.235 stemmen 
Kiesdeler: 9.424.235 : 150 = 62.829 
Partij A haalt: 2.504.949 stemmen 
Zetels: 39,869292 (39 volle zetels) 
De partij met de grootste overschotten (Partij A: 0,8669292) krijgt extra zetel 

• Voorkeurstemmen  

Voorkeurstemmen zijn stemmen die niet op de nummer 1 van de kandidatenlijst (de lijsttrekker) worden uitgebracht, maar op een andere kandidaat van dezelfde lijst. Dit komt vaak voor. Zo zijn er bijvoorbeeld altijd veel kiezers die op de (hoogstgeplaatste) vrouwelijke kandidaat stemmen. Ook bekendheid van een kandidaat in een bepaalde regio speelt soms een rol. Voorkeurstemmen worden echter pas interessant als een laag op de lijst geplaatste kandidaat genoeg (voorkeur)stemmen bemachtigt om alsnog gekozen te worden. Dit is het geval als een kandidaat via voorkeurstemmen 25% van de kiesdeler haalt. De verkiezing van deze kandidaat gaat dan ten koste van een hogergeplaatste kandidaat op dezelfde kandidatenlijst. De gewone lijstvolgorde wordt daarmee doorbroken. 

Het kiesstelsel heeft grote gevolgen voor de volksvertegenwoordiging. Bij een meerderheidsstelsel werkt het ontstaan van een tweepartijenstelsel. Als ze vrezen dat een kandidaat wint zal het district op degene stemmen die relatief een betere kans maakt, ook al is deze niet de eerste keus. De uitslagen worden dan wel duidelijk, voor of tegen beleid dat afgelopen vier jaar is gevoerd. Doormiddel van garrymandering worden grenzen van districten gemanipuleerd, waardoor meerderheid te halen. 

Het kiesstelsel heeft een tweede gevolg. De evenredige vertegenwoordiging wordt gekenmerkt door politieke partijen, oftewel fracties. De regering heeft met deze fracties rekening te houden, bijvoorbeeld bij samenstelling van regering. Deze fracties ontvangen ook overheidssubsidiëring gebaseerd op of ze hebben deelgenomen voor Tweede of Eerste kamer en één of meer zetels hebben gewonnen. 

Het onpersoonlijke karakter van het Nederlandse kiesstelsel, bijvoorbeeld door kandidaten lager op de lijst, leidt met regelmaat tot de vraag hoe de band tussen kiezer en gekozene versterkt kan worden. Een voorbeeld is dat de burger zelf mag beslissen of zij een stem uitbrengen op een partij of op een persoon. 

Na de verandering van het absolute koningschap werden ministers, aanvankelijk uitvoerder van de wil van de koning, zelfstandige organen die verantwoording schuldig zijn aan het parlement. De koning is zelf geen verantwoording schuldig en heeft dus geen andere bevoegdheid dan een adviserende. Doordat de ministers regeren als vertrouwensmannen en verplicht heen en weer te gaan als het parlement dit eist, heet dit het parlementaire stelsel.  

Grondwet 1815: 
Twee bevoegdheden van parlement: 1. Medewetgever met koning 2. Recht begroting goed te keuren. Weinig invloed, want koning kon naar zijn mening met koninklijk besluit worden geregeld en recht van begroting was krachteloos. Voor 1840 grote strijd om het toekennen van bevoegdheden aan ministers (volksvertegenwoordigers) ten koste van koning. Positie tegenover koning sterker, maar verantwoording aan parlement. 

Grondwet 1840: 
Medeondertekening van koninklijke besluiten door minister en de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid --> contraseign (koning en verantwoordelijke minister). Een minister die een koninklijk besluit ondertekent, terwijl hij weet dat dit in strijd is met de wet of de Grondwet kan strafrechtelijk worden vervolgd (niet in GW, maar art. 355 en 356 Sr). De koning kan dus geen rechtsgeldige besluiten nemen zonder medewerking van een minister. 

Grondwet 1848: 
Werd de politieke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd --> verantwoordelijkheid van ministers voor het beleid. Het parlement controleert de uitoefening van bevoegdheid en wanneer geen vertrouwen van volksvertegenwoordiging dan moet minister of kabinet ontslag aanbieden. Ook werd de onschendbaarheid van de koning beschreven, waarin de ministers aansprakelijk zijn voor publieke daden van de koning. 

Grondwet 1887: 
art. 89 GW werd gemaakt die besliste dat algemene maatregelen van bestuur bij koninklijk besluit worden vastgesteld en dat voorschriften, door straffen te handhaven, alleen mogen worden gegeven krachtens de wet --> Meerenberg-arrest. De regering is bevoegd zelfstandige maatregelen van bestuur vast te stellen, zolang deze geen bepalingen door straffen te handhaven zijn opgenomen. Dit zijn AVV en komen nauwelijks meer voor.  

Wanneer de koning een wet niet zou tekenen komt er geen wet tot stand. Hoe dit conflict wordt verholpen wordt door de eenheid van de kroon geheimgehouden.  
Dualisme is een begrip waarmee men de taakverdeling tussen bestuur en volksvertegenwoordigers wil aanduiden. Het bestuur is er om te besturen, en de volksvertegenwoordigers dienen het bestuur te controleren. In een duaal stelsel zijn deze taken strikt gescheiden. Idealiter hoort daarbij dat de volksvertegenwoordiging - ook de regeringspartijen - zich kritisch en onafhankelijk opstellen jegens het kabinet. Bij het parlementaire kabinet is er een duidelijke steun van Staten-Generaal voor regeerakkoord. Bij een extraparlementair kabinet is de Staten-Generaal er niet voor, maar ook niet tegen. Er is geen regeerakkoord tot stand gekomen en het kabinet steunt op een passieve, niet duidelijk gerichte meerderheid. Aan een dergelijk kabinet ligt niet een regeerakkoord, maar een regeringsprogramma ten grondslag. De Tweede Kamerfracties kunnen eventueel wel bij de formatie betrokken zijn, bijvoorbeeld omdat fractievoorzitters met elkaar overleggen, maar dat hoeft niet. Als fracties bij de formatie betrokken zijn, nemen zij een afwachtende houding aan, maar zij zullen bij het aantreden van een kabinet geen steun geven aan een motie van wantrouwen. 

Kabinetsformatie: 

1. Zowel in de oude kabinetsformatie (voor 2012) als in de nieuwe procedure wordt een kabinetsformatie in gang gezet wanneer het zittende kabinet zijn ontslag heeft aangeboden en daarmee demissionair geworden. Dit is ook bij motie van wantrouwen. 

2. Na een week na installatie van de nieuwe Tweede Kamer beraad die Kamer in plenaire zittingen over de verkiezingsuitslag. Het doel hiervan is één of meer informateurs (onderzoek stellen naar mogelijkheden voor een te vormen kabinet) of formateurs (kabinet vormen en wordt veelal verleend aan minister-president) aan te wijzen art. 139 a RvO TK.  

3. Onderhandelingen tussen de fractievoorzitters uit de Tweede Kamer die bij nieuwe kabinet worden betrokken, onder leiding van informateur of formateur. Het resultaat vormt het regeringsakkoord. In het geval dat dit niet wordt bereikt kan poging worden gedaan met andere coalitie of extraparlementair kabinet 

4. Koning benoemd en ontslaat de bewindslieden bij koninklijk besluit.  

5. Opstelling van regeringsverklaring waarin verantwoording wordt afgelegd voor benoeming kabinet en kabinetsformatie dus ministeriële verantwoordelijkheid. Als Tweede Kamer niet eens is met kabinet kan zij een motie van wantrouwen aannemen en kabinet tot aftreden dwingen. 

De regering heeft naast de wetgevende functie ook de functie van een brede aard. Snelweg aangelegd worden, subsidie aan cultuur, etc. Wie dergelijke bestuurlijke beslissingen moet nemen, de Koning samen met de minister in vorm van een koninklijk besluit, of de minister allee hangt af van de vraag of een wettelijke regeling daarover iets bepaalt. In veel gevallen is de koninklijke handtekening niet vereist. Doormiddel van de ministeriële verantwoordelijkheid krijgt de volksvertegenwoordiging een greep op dit beleid. Dit brengt twee vragen met zich mee. Hoe geschiedt dit en de toepasbare methodes. 

Ministers en staatssecretarissen zijn verantwoording schuldig aan het parlement. Dit begint met het verstrekken van informatie, waardoor het parlement alle details kent en controle kan uitoefenen. Dit kan bij allerlei gelegenheden: behandeling wetsvoorstel, begrotingsvoorstel, Kamerdebatten, etc. De Kamer heeft een aantal methodes om dit te bewerkstelligen: 

• Dertigledendebat (debat over onderwerpen die de Kamer belangrijk acht, maar ook geeft het de Kamerleden de ruimte voor uitwisselen van standpunten van hun fracties en biedt het de ministers/staatssecretarissen de mogelijkheid hun beleid toe te lichten en te verdedigen) art. 54a RvO TK  

• Inlichtingenplicht (vragenrecht in ruime zin) art. 68 GW 

• Schriftelijke rageb(geen bijzonder verlof nodig. Is alleen voor Tweede Kamer en geen mogelijkheid tot indienen van moties) art. 134 RvO TK jo art. 140 RvO EK 

• Interpellatierecht (vragen te stellen aan minister die vreemd is aan de orde van de dag. Minderheid van 30 leden is voldoende om een interpellatiedebat te verlenen. Dit komt amper voor) art. 133 RvO TK jo. Art. 139 RvO EK 

• Schriftelijke vragen (geen toestemming van Kamer nodig)  

• Kamercommissies (zelfstandig buiten regering om informatie verzamelen. In dergelijke hoorzittingen bevraagt een commissie uitgenodigde personen of deskundigen 

• Enquête recht (voorafgaand van dit recht moet gebruik worden gemaakt van vragenrecht of informeel onderzoek. Dit recht is slechts in het uiterste geval) Art. 128 RvO EK 

Als de minister weigert dit te beantwoorden met het beroep op het belang van de staat (art. 68 GW) en de Kamer dit ongerechtvaardigd acht, kan de kamer haar vertrouwen in de minister opzeggen en moet hij vertrekken. Dit is ook wanneer een wetsvoorstel dat essentieel is voor zijn bewind onaanvaardbaar wordt geacht.  

Rechten Kamer: 

• Budgetrecht 

• Interpellatie recht (Individuele Minderheid van 30 leden is voldoende om een interpellatiedebat te verlenen. Voor Eerste kamereden wordt bij meerderheid beslist --> antwoordplicht) 

• Vragenrecht (schriftelijke vragen--> antwoordplicht 

• Recht op motie (verzoek of verklaring van de Kamer als geheel. Soms is dit om ontevredenheid te uiten of sporen de regering aan een bepaald beleid te voeren of voort te zetten. De regering hoeft hier niet naar te luisteren. Zij kan dit naast haar neerleggen, met risico van motie tot wantrouwen) 

• Enquête recht (Het parlement kan, buiten het kabinet om, een parlementair onderzoek instellen naar een bepaalde kwestie. De zwaarste onderzoeksvorm is de parlementaire enquête. De Tweede Kamer verhoort dan getuigen onder ede en er wordt verplicht documenten te verstrekken aan de commissie) 

Bijkomende rechten die de Eerste Kamer niet heeft:

• Recht op initiatief (initiatiefnemers mogen niet aan onderzoek van voorstel deelnemen) 

• Recht op amendement (recht om wijzigingen aan te brengen in wetsvoorstellen. Dit kan middels een amendement en is meerderheid van de Kamer nodig (76 --> art. 74 lid 1 GW) 

Parlementaire controle op de EU 

• Subsidiariteitsbeginsel --> Dit beginsel moet garanderen dat besluiten op een zo laag mogelijk niveau (zo dicht mogelijk bij de burger) worden genomen. Een besluit mag alleen op Europees niveau genomen worden, als dat niet goed op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau kan gebeuren. Dit betekent dat de Europese Unie alleen optreedt wanneer dat doeltreffender is dan een maatregel op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau. Het nationaal parlement kan binnen acht weken na publicatie van een Europees wetgevend voorstel een zogenaamd gemotiveerd advies toezenden waarom het onderwerp niet in overeenstemming is met subsidiariteitsbeginsel. Ieder nationaal parlement krijgt twee stemmen, maar tweekamerstelsel zoals Nederland één stem zodat er opnieuw een gemotiveerde heroverweging door de Europese Commissie moet plaatsvinden 

• Parlementair behandelvoorbehoud --> Elk van de beide Kamers der Staten-Generaal kan, binnen twee maanden nadat zij een Europees voorstel voor een wetgevingshandeling heeft ontvangen, besluiten dat zij het voorstel van zodanig politiek belang acht dat zij over de behandeling daarvan op bijzondere wijze wenst te worden geïnformeerd. De regering maakt - onverwijld na daarvan in kennis te zijn gesteld - een parlementair voorbehoud in het kader van de voor de behandeling van het Europese voorstel te volgen wetgevingsprocedure. 

• Ministeriële verantwoordelijkheid en inlichtingenplicht --> Hiermee kunnen ze de opstelling van ministers en staatssecretarissen binnen de Raad beïnvloeden 

• Instemmingsrecht --> Klein aantal onderwerpen beschikken de Kamers over een instemmingsrecht van EU-besluiten. Als dit door een van of beide Kamers geweigerd wordt, kan de Nederlandse bewindspersoon in de Raad niet met het voorgenomen besluit akkoord gaan.  

In artikel 64 van de GW geeft het de regering de bevoegdheid een van beide of beide Kamers van de Staten-Generaal te ontbinden --> Conflictontbinding. Dit recht is een machtig wapen maar niet ondemocratisch, omdat de kiezer bepaalt. Dit wordt niet vaak gebruikt en eerder voor politieke crisis op te lossen nadat een kabinet zijn ontslag heeft aangeboden. Tegenwoordig vindt het in twee gevallen plaats: 

1. Als behoefte bestaat aan vervroegde verkiezingen met daarop aansluitend een nieuwe kabinetsformatie (intern conflict binnen kabinet, bij conflict kabinet en Kamermeerderheid of bij regeringscoalitie) 

2. Bij grondwetsherziening 

Geen zuivere machtenscheiding in Nederland en op allerlei manier sprake is van ‘checks and balances’, omdat: 

• Soms moeten toch sommige organen samenwerken. Het is dus geen zuivere machtenscheiding 

• Bepaalde functies wordt in Nederland niet door één orgaan uitgeoefend (regering ook wetgevende macht) 

De Koning had voor de Grondwetherziening zelfstandige maatregelen van bestuur te maken, zonder dat die op wettelijke delegatie berustten. In het Meerenberg-arrest besliste de Hoge Raad echter dan dit onverbindend was. Zij motiveerde dit omdat noch in de Grondwet noch in een andere wet de bevoegdheid tot het uitvaardigen van de betreffende regeling te vinden was en daardoor de algemene maatregel van bestuur ongeldig. Dit zorgde voor Grondwetherziening van 1887. 

De regering is bevoegd zelfstandige maatregelen van bestuur vast te stellen, zolang deze geen bepalingen door straffen te handhaven zijn opgenomen. Dit zijn AVV en komen nauwelijks meer voor. Regelingen in algemene maatregelen van bestuur die alleen interne organisatie van een overheidsdienst betreffen behoeven niet op een wettelijke grondslag te berusten. Ook ministeriële regelingen zijn Avv's.  
Een ministeriële regeling wordt gemaakt door één of meer ministers. Deze regelingen worden in de Staatscourant gepubliceerd. In principe zijn het in Nederland de regering en de Staten-Generaal (de Eerste en Tweede Kamer) die gezamenlijk de bevoegdheid hebben om wetten te maken. Maar omdat het hen te veel tijd zou kosten om alle details in de vorm van een wet uit te werken, wordt in de Kamers vaak alleen besloten over de grote lijnen van een wet, de formele wet. Die kan daarna bijvoorbeeld uitgewerkt worden in een ministeriële regeling als de wetgever (de regering en de Staten-Generaal) daartoe besluit. Deze delegatie kan voortkomen uit een wet. Een wet bepaalt dan dat verdere uitwerking geschiedt bij ministeriële regeling. Delegatie op delegatie komt ook voor. De delegatie naar de individuele minister gebeurt dan per Algemene Maatregel van Bestuur.  

Een AMvB is een besluit van de regering, waarin wettelijke regels nader worden uitgewerkt. De meeste AMvB's berusten op een formele wet. Wanneer dat niet het geval, spreekt men van een 'zelfstandige' AMvB. Een AMvB wordt bij koninklijk besluit vastgesteld, maar de vorm van besluit is beslissend. Raad van State moet altijd om advies worden gevraagd voor onderwerp van de AMvB en het moet op een wet in formele zin of Grondwet berusten. Ook moet het in het Staatsblad worden bekendgemaakt. Als de Raad van State niet is gehoord dan is en niet een wet in materiële zin dan is er sprake van een klein KB. 
Het geeft de regering de bevoegdheid snel van de wet te kunnen afwijken voor maatschappelijk belang. Hierin moet de regering zo snel mogelijk een wetsvoorstel indienen en wanneer er sprake is van verwerping moet de AMvB worden ingetrokken. 

Een wet heeft naar een AMvB gedelegeerd, waarna de AMvB weer naar een ministeriële regeling delegeert. De algemene maatregelen heeft een uitdrukkelijke grondwettige basis voor regelgeving door ministers, maar deze zijn er niet voor zelfstandige regelgeving door ministers. Ministers zijn daarom niet bevoegd zonder grondslag in de wet algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Algemeen verbindende voorschriften, neergelegd in ministeriële regelingen komen zeer vaak voor, maar dan is er sprake van wettelijke delegatie. 
Algemeen verbindende voorschriften lijken erg op uitvoeringsvoorschriften. Deze regelt bijvoorbeeld een gebied waarbinnen een verbod niet geldt, of uit welk materiaal een helm moet bestaan. Deze hoeven niet herleid te worden uit een delegatie van regelgevende bevoegdheid.  

Algemene decentralisatie wordt een algemene regeringsbevoegdheid aan organen van lagere lichamen gegeven. Bij specifieke decentralisatie is wanneer de formele wet aan een lager orgaan opdraagt een verordening over een bepaalde concreet aangewezen materie te maken met duidelijk doel --> Participatiewet en Archiefwet. 

Wet in formele zin te herkennen aan: 

• “Wet” bijvoorbeeld “Vreemdelingenwet” 

• Te herkennen aan considerans “Wij”--> koning/regering  

• “Raad van State gehoord” --> verplichting om Raad van State te horen”  

• “Gemeen overleg der Staten-Generaal" --> maakt deel uit van de formele wetgever 

AMvB te herkennen aan: 

• “Besluit” bijvoorbeeld “Vreemdelingenbesluit”  

• “Wij” --> koning/regering,  

• Geen Staten-Generaal benoemd  

• “Raad van State gehoord” --> verplichting om Raad van State te horen 

Klein KB te herkennen aan (niet wet in materiële zin): 

• Reglementen van orde voor minsterraad 

• “Wij” --> Regering/koning 

• Geen Staten-Generaal 

• Geen betrokkenheid van Raad van State 

Ministeriële regeling: 

• Regeling omgevingsrecht 

• “Minister” --> vastgesteld door minister 

• Geen Staten-Generaal 

• Geen betrokkenheid Raad van State 

Beleidsregels zijn regels gemaakt voor de bestuursorganen en geven aan hoe een bepaalde bevoegdheid van een bestuursorgaan zal worden uitgevoerd. Het zijn als het ware een soort richtlijnen van het bestuursorgaan ten behoeve van het scheppen van duidelijkheid naar de burger. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden deze beleidsregels omschreven. Voorbeeld: het verlenen van een vergunning.  

Het grondwettelijke staatsnoodrecht is vastgelegd in art. 103 GW. De redactie van dit artikel stoelt op de gedachte dat gevallen van staatsnood niet in de Grondwet dienen te worden omschreven en geregeld. Het artikel maakt het grondwettelijk mogelijk om in bij de wet te bepalen gevallen in uitzonderingstoestanden van het geldende grondwettelijke recht af te wijken, binnen de daartoe in de Grondwet zelf vastgelegde grenzen. 

Totstandkoming van wet: 

1. Ministerraad beraadslaagt over wetsvoorstel (art. 4 lid 2 sub a Reglement van orde voor Ministerraad blz 2919 de rest juncto) 

2. Raad van State adviseert. Ze toetst: 1. beleidsmatige inhoud van wetsvoorstel 2. Juridische kwaliteit door te kijken of het in het bestaande rechtssysteem past 3. Wetstechnische kwaliteit door innerlijke consistentie van het voorstel te beoordelen 

3. Teruggestuurd naar ministerraad. Het advies hoeft niet aangenomen te worden 

4. In de Tweede Kamer wordt het voorstel eerst schriftelijk behandeld in een gespecialiseerde commissie. Daarna verdedigt de minister het wetsvoorstel in een plenair debat. Na het debat volgt een stemming over de wijzigingsvoorstellen, daarna over het hele wetsvoorstel. Als het wetsvoorstel is aangenomen, gaat het naar de Eerste Kamer 

5. In de Eerste Kamer wordt het wetsvoorstel eerst behandeld in een gespecialiseerde commissie. Daarna volgt het plenaire debat en wordt er gestemd. De Eerste Kamer mag het wetsvoorstel alleen aannemen of verwerpen. De Eerste Kamer mag het wetsvoorstel niet wijzigen. Eerste Kamerleden hebben namelijk geen recht van amendement (wijziging). 

6. Dan ondertekent de Koning 

7. De minister of staatssecretaris contrasigneert 

8. Publicatie in staatsblad 

Een novelle is een wetsvoorstel tot wijziging van een wetsvoorstel dat nog aanhangig is bij de Eerste Kamer. Een novelle wordt door de regering ingediend als tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer blijkt dat er een fout in dat voorstel zit. Daarnaast kan via een novelle tegemoet worden gekomen aan bezwaren van de Eerste Kamer tegen een bepaald onderdeel van het wetsvoorstel. De Eerste Kamer stelt de regering dan voor de keuze: wij verwerpen het wetsvoorstel, tenzij het alsnog wordt gewijzigd. 

Bekrachtiging van Koning: 

1. Koning ondertekent het wetsvoorstel en verantwoordelijke minister (contraseign). De datum van de wet is die van koninklijke handtekening. 

Bekendmaking en inwerkingtreding van de wetten: 

1. Bekendmaking door koning die en plaatsing in wet in Staatsblad. Geen inwerkingtreding van wet voordat bekend is gemaakt maar heeft wel terugwerkende kracht. 

Soms worden wetsvoorstellen aangenomen waar de bevolking bezwaren tegen heeft. Een voorbeeld van directe democratie wordt dan gebruikt --> referendum. Facultatief, correctief wetgevingsreferendum met beslissend karakter. (Facultatief: referendum voor geen geval verplicht voorgeschreven, wetgevingsreferendum: betrekking op door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstellen en op stilzwijgende goedkeuring van verdragen, correctief en beslissend: bedoeld ter correctie aangenomen wetsvoorstellen die bij bindende kiezersuitspraak bij referendum niet bekrachtigd zouden mogen worden. 
Net als het referendum kan het burgerinitiatief (art. 132a RvO TK) worden beschouwd als een middel om de kans te verkleinen dat de kloof tussen kiezers en gekozenen te groot wordt en een voorbeeld is van directe democratie. Het is een voorstel om een onderwerp voor te dragen voor behandeling door de Tweede Kamer en is gericht op de making, wijziging of intrekking van een wettelijke regeling. Het laatste woord over het voorstel ligt bij de Tweede Kamer. Vereisten: 

• Dit kan alleen door kiesgerechtigde  

• Ten minste 40.000 steunbetuigingen 

• Niet over een onderwerp die in de laatste twee jaar over is besloten in Tweede Kamer 

• Mag niet gaan over belastingen en begrotingen of over zaken in strijd met Grondwet 

Procedure Grondwet: 

1. Verklaringswet die met een gewone meerderheid door de Eerste en Tweede kamer moeten worden aangenomen (art. 137 lid 1 GW de rest juncto) 

2. ALLEEN de Tweede Kamer wordt ontbonden en er worden verkiezingen gehouden. Hierdoor kunnen kiezers zich over de wijzigingen uitspreken. 

3. De Tweede en Eerste Kamer nemen het wetsvoorstel in 2e lezing aan met een 2/3 meerderheid. 

4. Het ondertekenen van het wetsvoorstel door de koning 

5. Eén of meer ministers of staatssecretarissen contrasigneren 

6. Publicatie Staatsblad 

Tegen de achtergrond van dit decor verzet het bestuur van ‘geneeskundig gesticht voor krankzinnigen Meerenberg’ zich vanaf 1878 tegen een bij koninklijk besluit opgelegde verplichting om een patiëntenregister bij te houden. Meerenberg wilde niet de privacy van beroemde cliënten, zoals een Tachtiger vrijgeven. Op 23 september 1877 wordt bij koninklijk besluit de algemene maatregel ‘tot regeling der inschrijving in registers van personen zamenwonende in gebouwen of schepen onder bestuur of toezigt van het openbaar gezag. Eerste stelt de Hoge Raad vast dat de Blanketwet noch enige andere wet duidelijk maakt wat nu precies onder een algemene maatregel van bestuur moet worden verstaan, en dat daarmee ook niet duidelijk is welke onderwerpen nu wel en niet bij algemene maatregel van bestuur mogen worden geregeld. Die vraag kan volgens de Hoge Raad alleen worden beantwoord door te kijken naar het stelsel van de Grondwet zelf. Die Grondwet van 1848 legt volgens de cassatierechter een nauwkeurig onderscheid aan tussen de bevoegdheid van de wetgever enerzijds en die van de Koning anderzijds. De Grondwet 1848 kent aan de Koning (nu zouden we zeggen regering) geen algemene zelfstandige wetgevende bevoegdheid toe en dat betekent – in de ogen van de Hoge Raad – dat als de Koning een algemene maatregel van bestuur wil vaststellen dat alleen maar kan als de formele wetgever de Koning via delegatie de bevoegdheid heeft toegekend dat onderwerp te regelen. Van een dergelijke delegatie is in de Blanketwet (geeft algemene bevoegdheid aan de regering/koning om straffen op te leggen) geen sprake. Het Meerenberg-arrest is in meerdere opzichten een ‘landmark-case’. Ten eerste omdat het een principiële uitdrukking vormt van de rechtsstatelijkheid van ons constitutionele bestel. De Hoge Raad stelt vast dat onder het stelsel van de Nederlandse Grondwet alle overheidsorganen zijn gebonden aan het recht.  Onder de Grondwet 1848 heeft het bestuur (Koning) in de ogen van de Raad alleen afgeleide macht, geen eigen, bovengrondwettelijke macht. En als het bestuur die macht gebruikt om burgers te binden via wetgeving, dan moeten de burgers bij de vaststelling ervan via hun volksvertegenwoordiging worden betrokken. Want alleen regering en Staten-Generaal is de wetgevende macht opgedragen. Het startschot voor het moderne legaliteitsbeginsel.  Vanzelfsprekend hoeven parlementen of vertegenwoordigingen niet bij alle regelgeving te worden betrokken. Regelgevingsbevoegdheid mag worden doorgegeven aan het bestuur (delegatie), maar het bestuur kan niet zonder dit mandaat van een volksvertegenwoordiging, zelfstandig aan het regelgeven (burgers binden) slaan. En ten derde heeft het Meerenberg arrest ons het materiële wetsbegrip opgeleverd, dat wil zeggen het concept dat burgers door algemene regels afkomstig van het bestuur of andere overheidsorganen evenzeer en op dezelfde wijze kunnen worden gebonden als door ‘wetten’ afkomstig van de wetgever in formele zin. En dat dergelijke regels dus aan dezelfde grondwettelijke beperkingen onderhevig zouden moeten zijn. Wetgeving mag alleen worden vastgesteld door de grondwettelijke wetgever in formele zin of op diens machtiging (delegatie).  In de grondwetsherziening van 1887 werd een midden gevonden door te bepalen dat de Koning onder de grondwet algemene maatregelen van bestuur kan vaststellen, maar dat bepalingen door straffen te handhaven in die maatregelen niet worden gemaakt dan krachtens de wet. De wet regelt de op te leggen straffen (art. 89 GW). Meerenberg won en kon de inrichting op de oude voet voortzetten. 

Fluoderingsarrest; HR 22-06-1973, NJ 1973, 386 

Essentie 

Het Fluorideringsarrest draait om de vraag of de Waterleidingwet zich er tegen verzet dat de eigenaar van een waterleidingbedrijf een fluorverbinding aan het drinkwater toevoegt, zodat deze via het waterleidingnet bij de verbruikers terecht komt. Het vraagstuk hier is of er sprake moet zijn van een wettelijke grondslag om deze handeling uit te voeren. Artikel 4 lid 1 Waterleidingwet 

Rechtsregel 

Een dergelijke maatregel als het toevoegen van fluoride aan drinkwater is zo ingrijpend, dat dit zonder wettelijke grondslag niet geoorloofd is. Voor ingrijpend handelen van de overheid is dus een wettelijke grondslag vereist. 

Inhoud arrest 

De gemeente Amsterdam nam het besluit om fluoride aan het drinkwater toe te voegen. Eisers hebben hier bezwaar tegen. Zij voeren aan dat de gemeente een monopolie positie heeft in het handelen van drinkwater. Bij Koninklijk Besluit werd de door de staatssecretaris verleende toestemming (beschikking) vernietigd. 

De Hoge Raad oordeelde als volgt: 

“(…) dat de toevoeging van stoffen aan het drinkwater teneinde daarmee een geheel buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel te dienen en daarom een maatregel is van zo ingrijpende aard, dat zonder wettelijke grondslag niet kan worden aangenomen dat een waterleidingbedrijf daartoe bij de vervulling van de hem in artikel 4 lid 1 van de Waterleidingwet opgedragen taak de vrijheid geeft.” 

De Hoge Raad stelt dat hier sprake is van zo ingrijpend handelen, dat er een wettelijke grondslag voor moet zijn. De Waterleidingwet voldoet hier echter niet aan. In de tekst van de wet is geen aanwijzing te vinden voor de stelling dat waterleidingbedrijven zo’n handeling uit mogen voeren. Ook zijn hier in de wetgeschiedenis geen aanwijzingen voor te vinden. 

Drinkwater is een van de eerste levensbehoeftes. Aangezien de gemeente Amsterdam een monopolie positie bezit, wordt deze fluoridering door bijna heel Amsterdam verspreid. Volgens de Hoge Raad worden bewoners dus praktisch gedwongen om het drinkwater met fluoride te accepteren. De Hoge Raad vindt dit te ingrijpend en concludeert dat voor zo’n actie een wettelijke grondslag is vereist. 

Het Registratiebesluit 1877 was een AMvB en de Grondwet zegt niets over de bevoegdheid van de Koning om een registratieverplichting op te leggen. De Blanketwet 1818 geeft algemene bevoegdheid aan de regering/koning om straffen op te leggen, maar zegt niets over registratieverplichting. Hoge Raad zegt dat Blanketwet voldoet niet als wettelijke grondslag voor delegatie aan de koning van de bevoegdheid straffen op te leggen omdat er moet staan welke specifieke delicten er een straf voor wordt opgelegd. Dit was niet berust op een wet in formele zin of in de Grondwet 
Iedere bevoegdheidsuitoefening van de regering (de koning) dient een specifieke grondslag in de (Grond)wet te hebben. De Hoge Raad vond dus dat alle AMvB’s onzelfstandig moesten zijn en gebaseerd moesten worden op een specifieke wet. Dit wijkt af na 1887 waar nu in art. 89 GW staat dat als er in een AMvB een straf staat moet er een wet zijn waarin deze straf staat. De wet bepaalt welke straffen er zijn. Dus acht jaar na Meerenberg arrest is Grondwetgever teruggekrabbeld en neemt het voor een deel over maar niet bij alles wat de regering bij AMvB doet een wettelijke grondslag in formele zin te verplichten en straffen worden bepaald door de wet. Dus wel een zelfstandige AMvB (zonder gebaseerd te hoeven zijn op een wet) maar geen bevoegdheid indien straffen worden gehandhaafd 

Bij het Meerenberg-arrest ging het over de verplichting te rapporten wie er verbleef bij een gesticht voor krankzinnigen, genaamd Meerenberg en daar een lijst van te maken en aan de overheid te geven. Dit was besloten in een AMVB door de koning, oftewel de regering in het Registratiebesluit 1877. Meerenberg weigerde dit te doen om de identiteit van een bekende Nederlander genaamd Willem Kloos te beschermen. Meerenberg kreeg daardoor een boete op grond van de Blanketwet 1818. Hoge Raad zei echter dat de Blanketwet niet specifiek had vermeld welke delicten voor een straf in aanmerking kwam. Bovendien had het Registratiebesluit geen wettelijke grondslag gegeven aan de koning om deze AMVB op te leggen. Er was dus geen formele legaliteit toegekend aan de koning om een onzelfstandige AMVB te maken. Meerenberg ging daardoor vrijuit. 

In de grondwetsherziening van 1887 krabbelde de Grondwetgever een klein beetje terug door te vermelden dat een zelfstandige AMVB weldegelijk mogelijk is maar dat bepalingen door straffen te handhaven in die maatregelen niet worden gemaakt dan krachtens de wet. De wet regelt de op te leggen straffen (art. 89 lid 2 GW). 

Legaliteitsbeginsel sinds 1887: Bevoegdheidsoefening van de overheid moet een grondslag hebben in een wet in formele is als er sprake is van: 

• Handhaving van straffen (art. 89 lid 2 GW) --> Formele legaliteit 

• Over maatregelen van ingrijpende aard (HR Fluoridering) --> Materiële legaliteit In dit geval vrijheid van water zonder stoffen, kan dit alleen als formele wetgever hiervoor toestemming heeft gegeven door een wet. Volksvertegenwoordiging ziet hierover en daardoor indirect hebt over kunnen meebeslissen--> niet te halen uit Grondwet 

Bij HR Fluoridering-arrest ging het om het geval van materiële legaliteit. De gemeente had de plicht om water deugdelijk te maken, oftewel drinkbaar volgens art. 4 lid 1 Waterleidingwet. De staatssecretaris had echter de toestemming gegeven aan de gemeente van Amsterdam om fluoride toe te voegen voor massamedicatie om tandbederf tegen te gaan, terwijl zij alleen bevoegd was tot drinkbaar maken. Dit had de wetgever niet bedoeld en dus tegen het legaliteitsbeginsel. De Hoge Raad had dus besloten dat dit van dermate ingrijpende aard is dat een wettelijke grondslag vereist. 

AVV mogen alleen krachtens attributie door de soevereine grondwetgever of krachtens delegatie door de democratische gelegitimeerde formele wetgever tot stand worden gebracht.