Bestuursrecht - UU - Oefententamen 2018/2019

Vragen

Vraag 1

In een dorpje staat een bunker die in de Tweede wereldoorlog werd gebruikt als schuilplaats door de Duitsers. De jaren daarna werd de bunker vaak als hangplek gebruikt. Dat gebruik werd in 2008 beëindigd. Sindsdien is de ingang dichtgemaakt, zodat het niet langer als hangplek kan worden gebruikt.

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen besluit de bunker te redden en te investeren in renovatie van de bunker. Bedoeling is dat de bunker een gemeentelijke monumentenstatus toegekend krijgt. Het gevolg van het toekennen van een dergelijke status is dat aantasting of slopen van de bunker wordt bemoeilijkt. De bunker wordt verder gerestaureerd en vervolgens verkocht ten behoeve van commerciële exploitatie.

Omwonenden, van wie het merendeel zicht heeft op de bunker, zijn tegen de beoogde restauratie ervan en hebben zich verenigd in de vereniging Weg met de Bunker. Deze vereniging betoogt in de media dat dit ‘nazi-icoon’ geen ander lot verdient dan sloop. Zij kondigt aan de plannen met alle mogelijke juridische middelen te zullen bestrijden.

Als eerste stap in het proces verleent het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 3 lid 1 van de Erfgoedverordening gemeente Amstelveen (zie Bijlage 2) de gemeentelijke monumentenstatus (als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Erfgoedverordening gemeente Amstelveen) aan de bunker. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat de bunker als zeldzaam relict uit de oorlogsperiode zowel architectuurhistorische als cultuurhistorische waarde vertegenwoordigt voor de gemeente Amstelveen. 

De vereniging Weg met de Bunker dient een bezwaarschrift in, waarin zij aanvoert dat de aanwijzing van een controversieel gebouw als monument inbreuk maakt op het Nederlandse erfgoed. De aanwijzing is bovendien een uiting van ultrarechtse politiek, gelet op het oorlogsverleden. Tot slot heeft de gemeente in 2008 met omwonenden de afspraak gemaakt dat de bunker zou verdwijnen, aldus de Vereniging.

Vraag 1a

Is de Vereniging Weg met de Bunker belanghebbende bij het besluit tot toekenning van de gemeentelijke monumentenstatus aan de bunker?

Lees artikel 3 lid 1 van de Erfgoedverordening gemeente Amstelveen (zie Bijlage 2)

Vraag 1b

Heeft het college van burgemeester en wethouders beoordelingsvrijheid bij het nemen van het besluit tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument?

Vraag 1c

Heeft het college van burgemeester en wethouders beleidsvrijheid bij het nemen van het besluit tot aanwijzing als gemeentelijk monument van de bunker?

Vraag 2

Aaron Kemping is eigenaar van een boerderij op de Veluwe. Om zijn inkomsten te vergroten heeft Aaron een hennepplantage opgericht. Bij een controle wordt zijn hennepplantage ontdekt. De plantage wordt ontmanteld en de kosten van de last onder bestuursdwang worden op Aaron verhaald. Er wordt ook een bestuurlijke boete opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad. Dat is verboden op grond van artikel 35 sub a Huisvestingsverordening Veluwe 2015-2019 juncto artikel 21 sub a Huisvestingswet 2014. Aaron voert in bezwaar aan dat het opleggen van de bestuurlijke boete onrechtmatig is, omdat artikel 44 van de Huisvestingsverordening voor deze overtreding ook strafrechtelijke bestraffing mogelijk maakt.

Stel dat artikel 44 Huisvestingsverordening voor deze overtreding ook strafrechtelijke bestraffing mogelijk maakt. Betekent dit dat het opleggen van een bestuurlijke boete hierdoor onrechtmatig is?

Vraag 3

Stel u zich het volgende voor: een bedrijf dient een aanvraag in om een vergunning, en de aanvraag wordt door een bestuursorgaan afgewezen. Dat kan tot gevolg hebben dat het bedrijf daardoor minder omzet maakt dan in het geval dat de vergunning wel zou zijn verleend. De verminderde omzet is de schade die het bedrijf heeft geleden. In dit geval is het bedrijf van mening dat het wel recht had op een vergunning en daardoor onnodig schade heeft geleden. De vraag is of het bedrijf de schade kan verhalen op het bestuursorgaan? Beantwoord de volgende vragen, ervan uitgaande dat het bedrijf bij de civiele rechter schadevergoeding vordert wegens een onrechtmatige daad.

Vraag 3a

Is het voor de toewijsbaarheid van een vordering tot schadevergoeding van belang of het bedrijf tegen de afwijzing van de vergunningaanvraag in bezwaar en beroep is gegaan?

Vraag 3b

Veel wettelijke regelingen voor vergunningen zijn ingewikkeld en voor verschillende uitleg vatbaar. Voor bestuursorganen komt het daarom regelmatig als een verrassing dat de bestuursrechter een besluit tot afwijzing van de aanvraag om een vergunning vernietigt wegens strijd met een wettelijke regel. Als een overheidslichaam vervolgens aansprakelijk wordt gesteld voor de schade die de aanvrager heeft geleden als gevolg van de afwijzing van de vergunning, voert dat overheidslichaam soms het verweer dat het niet wist en ook niet behoefde te weten dat de aanvrager recht had op de vergunning. Hoe zou u dit verweer kwalificeren?

Vraag 4

De Stichting Bouwplan heeft van de gemeente Soest een stuk grond gekocht. De eengezinswoningen die voorheen op die locatie stonden, zijn inmiddels gesloopt en het plan is dat er appartementen voor in de plaats komen. De Stichting Bouwplan en de gemeente sluiten daartoe een overeenkomst, waarin de volgende passage voorkomt:  

“De gemeente heeft de inspanningsverplichting om te bevorderen dat het bestemmingsplan inclusief eventuele tussentijdse noodzakelijke geworden wijzigingen, op voortvarende wijze de daartoe geëigende procedure doorloopt en op de kortst haalbare termijn geldend wordt, en verplicht zich ten opzichte van Stichting Bouwplan om, voor zover dat in haar macht ligt, de omgevingsvergunning voor bouwen, die voor de uitvoering van het project nodig is, direct na indiening van elke aanvraag in behandeling te nemen en binnen redelijke termijn af te handelen.”

Omdat de gemeente een groot voorstander is van het duurzame plan, zijn in de overeenkomst strenge energievoorwaarden opgenomen. Deze zijn strenger dan het Bouwbesluit 2012 voorschrijft. Het Bouwbesluit is een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2 Woningwet. Het bevat bouwtechnische voorschriften waaraan bouwwerken moeten voldoen. De Stichting Bouwplan stelt zich op het standpunt dat de gemeente de strenge energievoorwaarden niet in de overeenkomst had mogen opnemen. Zij beroept zich daarbij op artikel 122 Woningwet en op hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit. De titel van dit hoofdstuk luidt als volgt:

‘Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van energiezuinigheid en milieu’

Vraag 4a

Hoe beoordeelt u dit standpunt van De Stichting Bouwplan?

Bij de gemeente treedt om allerlei redenen nogal wat vertraging op en de planning wordt tot twee keer toe door de gemeente aangepast. Stichting Bouwplan ziet potentiële kopers afhaken, omdat het allemaal te lang duurt. Zij wendt zich tot u met de vraag bij welke rechter zij terecht kan om ervoor te zorgen dat:

Vraag 4b

Zij de schade, die zij lijdt, als het project uiteindelijk niet door zou gaan, vergoed krijgt.

Vraag 4c

Alsnog zo spoedig mogelijk de benodigde herziening van het bestemmingsplan wordt vastgesteld en de benodigde omgevingsvergunning voor bouwen aan Stichting Bouwplan wordt verleend.

Vraag 5

Kees is een bekende horecaondernemer uit Amstelveen. Hij is van plan een nieuw restaurant te starten op een net aangekochte unieke locatie. Naast zijn stuk grond ligt een grasveldje dat is aangewezen als hondenuitlaatzone. In deze zone geldt geen opruimplicht voor hondenbezitters. Kees is niet blij met de aanwezigheid van het hondenuitlaatveldje, omdat zijn terras grenst aan dit veldje. Artikel 2:58 ‘Verontreiniging door honden’ van de APV van de gemeente Amstelveen bepaalt over de aanwijzing van hondenuitlaatzones het volgende:

1. Degene die zich met een hond op een openbare plaats begeeft is verplicht ervoor te zorgen dat de uitwerpselen van die hond onmiddellijk worden verwijderd. 

2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op de door het college aangewezen plaatsen.

In de gemeente Amstelveen zijn op grond van deze bepaling door de jaren heen 7 hondenuitlaatzones aangewezen door het college van burgemeester en wethouders. Kees verzoekt het college van burgemeester en wethouders om het grasveldje naast zijn stuk grond niet langer als hondenuitlaatzone aan te wijzen. Het college stuurt hem hierop een brief waarin wordt aangegeven dat zijn verzoek wordt afgewezen.

Vraag 5a

Geef aan of de afwijzing van het verzoek door het college van burgemeester en wethouders kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, en zo ja, om welk soort besluit het in casu gaat. [10 punten]

Het college van burgemeester en wethouders stelt zich op het standpunt dat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat tegen deze afwijzing.

Vraag 5b

Hoe beoordeelt u dit standpunt? [5 punten]

Vraag 6

Beoordeel de juistheid van de volgende stelling:

Zoals blijkt uit HR 27 maart 1987 (Amsterdam/Ikon) hanteert de Hoge Raad de theorie van de gemene rechtsleer, voor wat betreft de verhouding tussen overheid en privaatrecht. 

Bijlagen

BIJLAGE 1:

Relevant onderdeel statuten vereniging Sloop de Bunker

"De vereniging heeft ten doel om het belang van haar leden, bewoners van de wijk Elsrijk, te behartigen en meer in het bijzonder om de Nazi-bunker, gelegen in het plantsoen tegenover Wolfert van Borsselenweg 117 te Amstelveen, nabij de Pauluskerk te laten slopen, en elke vorm van gebruik tegen te gaan.

Dit doel wordt nagestreefd vanwege onder andere het feit dat deze bunker - althans nog van over is; het verkeert in een vervallen staat - een onrechtmatige inbreuk vormt op het Nederlandse cultuurhistorisch erfgoed, te weten het plantsoen nabij de Pauluskerk en tegenover de woonhuizen van ‘De Entree van Elsrijk’. Het plantsoen vormt één onlosmakelijk geheel met de woonhuizen volgens de tekening en bijbehorende omschrijving; het ontwerp in de stijl van de Amsterdamse school is van architect Frans Jurrema van de jaren 1930. Daarnaast vormt de bunker, die ooit illegaal is ingebouwd in een oude, verzwakte en lekkende veendijk, een gevaar voor de veiligheid in de wijk. Elke vorm van gebruik legt een grote druk op de infrastructuur en op het behoud van het plantsoen in de karakteristieke wijk Elsrijk.

De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door informeel overleg met politici en burgers, juridische procedures, informatieverschaffing, contacten met belanghebbenden, het genereren van publiciteit en andere manieren die dienstbaar kunnen zijn aan het verwezenlijken van het doel."

BIJLAGE 2:

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
 

Artikel 2.2, eerste lid

1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:

[…]

b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:

1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of

2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, […]geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

Erfgoedverordening gemeente Amstelveen

Artikel 1, aanhef en onder a en q

Deze verordening verstaat onder:

a: gemeentelijk monument: een overeenkomstig deze verordening als beschermd gemeentelijk monument aangewezen:

                   1. zaak, die van algemeen belang is wegens zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde;

q: vergunning: vergunning als bedoeld in artikel 2.1 of 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Artikel 3. Aanwijzing als beschermd gemeentelijke cultuurgoederen of beschermde gemeentelijke verzameling

1. Burgemeester en wethouders kunnen besluiten een cultuurgoed dat van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis of uitzonderlijke schoonheid is en dat als onvervangbaar en onmisbaar behoort te worden behouden voor het gemeentelijk cultuurbezit en dat in eigendom is van de gemeente of dat aan de zorg van de gemeente is toevertrouwd aan te wijzen als beschermd gemeentelijk cultuurgoed. 

Artikel 10, tweede lid, onder a

Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag:

a. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.

Artikel 13

De vergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.

Antwoordindicatie

Vraag 1

Vraag 1a

Er moet worden bekeken of de vereniging Weg met de Bunker als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb kan worden aangemerkt. Het gaat hier om een collectief belang, waardoor de organisatie als belanghebbende wordt aangemerkt indien het opkomt tegen een besluit dat raakt aan de belangen die de organisatie behartigd. Dit moet blijken uit de statuten en de feitelijke werkzaamheden. Uit Belangenvereniging Indische Buurt blijkt dat een of meer leden op grond van art. 1:2 lid 1 Awb belanghebbende moet zijn bij dat besluit. Uit het arrest blijkt ook dat de feitelijke werkzaamheden een ondergeschikte rol hebben. Uit de casus blijkt dat de vereniging opkomt voor de belangen van haar leden. Eventueel kunnen nog de overige vereisten van objectief, actueel en rechtstreeks worden uitgewerkt. Concluderend kan worden gesteld dat vereniging Weg met de bunker kan worden aangemerkt als belanghebbende. 

Vraag 1b

Beoordelingsvrijheid is de vrijheid van het bestuur om te bepalen of aan de bevoegdheidsvoorwaarden is voldaan. Dit kan expliciet of impliciet blijken uit de wet. In dit geval kan worden betoogd dat er sprake is van impliciete beoordelingsvrijheid. Er kan worden gezegd dat de bevoegdheid voortvloeit dat het een taak is die op bestuurlijk niveau thuishoort en niet bij de rechter. 

Vraag 1c

Beleidsvrijheid is de vrijheid van het bestuur om te bepalen of zij een bevoegdheid gaan gebruiken, en zo ja hoe zij die bevoegdheid gaan gebruiken. Beleidsvrijheid kan in de wet worden herkend aan de woorden ‘kunnen’ en ‘bevoegd zijn’. In het betreffende artikel is het woord ‘kunnen’ opgenomen. Dit betekent dat het college van burgemeester en wethouders beleidsvrijheid heeft. 

Vraag 2

Nee, dit verweer van Aaron heeft geen kans van slagen. In art. 5:44 Awb is een regeling opgenomen die het verbiedt om een bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctionering voor hetzelfde feit op te leggen. Hierdoor is het opleggen van een bestuurlijke boete niet toegestaan als er reeds een strafrechtelijke vervolging is gestart. Als er nog geen strafrechtelijke vervolging is ingesteld, dan moet de gedraging eerst worden voorgelegd aan de officier van justitie (lid 2). 

Vraag 3

Vraag 3a

Het is van belang voor de toewijsbaarheid van vordering tot schadevergoeding relevant of het bedrijf tegen de afwijzing van de vergunningaanvraag in bezwaar en beroep is gegaan. Als het bedrijf niet in bezwaar is gegaan, krijgt het besluit tot afwijzing van de vergunningaanvraag formele rechtskracht. Het wordt dan in beginsel geacht rechtmatig te zijn, dit blijkt uit Heesch-Van den Akker. In dit arrest blijkt dat het wel mogelijk is om een uitzondering op dit beginsel te maken, maar is van toepassing in uitzonderlijke gevallen. Als het bedrijf wel in bezwaar en beroep gaat en het beroep gegrond wordt verklaard, dan wordt het besluit tot afwijzing van de vergunningaanvraag geacht onrechtmatig te zijn. Dit blijkt uit het overzichtsarrest Sint Oedenrode/Driessen.

Vraag 3b

Het verweer heeft geen kans van slagen. Uit de jurisprudentie blijkt namelijk dat met de vernietiging van een besluit in beginsel ook de toerekenbaarheid is gegeven. Ook als het overheidslichaam of het bestuursorgaan geen verwijt te maken valt, wordt de onrechtmatige daad (het nemen van het vernietigde besluit) aan het overheidslichaam toegerekend op grond van de verkeersopvattingen. Zie hiervoor ook het overzichtsarrest Sint Oedenrode/Driessen. Hierop wordt vrijwel nooit een uitzondering gemaakt.

Vraag 4

Vraag 4a

Het standpunt van Stichting Bouwplan is juist. Of de gemeente gebruik mag maken van het privaatrecht moet worden beoordeeld aan de hand van het Windmillarrest. De eerste stap is bekijken of de regeling duidelijkheid geeft over het eventueel gebruik maken van het privaatrecht. In dit geval wordt in art. 122 Woningwet de privaatrechtelijke weg verboden. Dit betekent dat Stichting Bouwplan gelijk heeft, omdat er geen strengere energievoorwaarden hadden mogen worden opgenomen. 

Vraag 4b

Als Stichting Bouwplan de schade vergoed zou willen krijgen als het project niet doorgaat, moet zij de vordering bij de burgerlijke rechter instellen. Zie hiervoor ook Etam/Zoetermeer. 

Vraag 4c

Voor nakoming van de overeenkomst moet Stichting Bouwplan terecht bij de bestuursrechter. Zie hiervoor ook Etam/Zoetermeer.

Vraag 5

Vraag 5a

In casu wordt de brief van Kees afgewezen. Hij heeft een aanvraag gedaan tot het nemen van een concretiserend besluit van algemene strekking. Het is namelijk een operationalisering. De afwijzing van dit besluit voldoet niet aan de criteria van een besluit opgenomen in art. 1:3 lid 1 Awb. Het is namelijk niet gericht op een rechtsgevolg, omdat er geen verandering in de rechten en plichten plaatsvindt. Dit betekent dat er geen sprake is van een besluit. 

Vraag 5b

Het standpunt is onjuist. Op grond van art. 6:2 aanhef en sub a Awb, wordt de weigering om een concretiserend besluit van algemene strekking te nemen voor de rechtsbescherming gelijkgesteld, met een besluit.

Vraag 6

Deze stelling is onjuist. De gemene rechtsleer houdt in dat het privaatrecht het algemene recht is voor alle rechtsverhoudingen. Dit algemene recht wordt toegepast, tenzij uit het publiekrecht iets anders voortvloeit. Uit het arrest Amsterdam/Ikon blijkt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn op het privaatrechtelijk handelen van de overheid. Dit uitgangspunt komt overeen met de gemengde rechtsleer. In deze leer kan worden gekozen tussen het publiek- en privaatrecht. Het publiekrecht is niet langer het uitzonderingsrecht.