Samenvatting week 3 Bestuusrecht

Week III 

De bestuursbevoegdheid dient op de wet te berusten en moet overeenkomstig de wet worden uitgeoefend. Veel informatie die het bestuursoptreden nodig heeft is opgenomen in zogenoemde bijzondere wetten. Een bijzondere wet is een speciale wet die voor dat type optreden is geschreven. Deze bevat: 

1. De bevoegdheidstoekenning zelf en 

2. De regels die het bestuur daarbij in acht moet nemen 

In de Wet wapens en Munitie is er een verbod op wapens, behoudens een vergunning. De bevoegdheid om die vergunning te geven is gegeven aan de korpschef (1). En de wet heeft aan onder welk omstandigheden verlof kan worden gegeven (2). 

De bijzondere normstellingen vinden plaats op verschillende niveaus. Dit noemen we de gelede normstelling. In de Wet Wapens en Munitie moet ook gekeken orden naar de regeling wapens en munitie (ministeriële regeling) en de Circulaire wapens en munitie (beleidsregel). Dit gebeurt vaak in het bestuursrecht dat je begint bij de wet in formele zin en daalt steeds verder af naar lagere regels om te bezien hoe van die bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt.  
Redenen voor een gelede normstelling: 

• Het is praktisch onmogelijk om alles bij formele wet te regelen 

• Normen moeten voortdurend en snel aangepast worden aan de maatschappelijke omstandigheden 

• Nadere regelgeving vergt soms vergaande administratieve en technische details; het zou zinloos zijn daarmee het parlement te belasten 

• Het decentralisatiebeginsel: besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger 

• Het is gewenst dat normen worden vastgesteld na overleg en/of inspraak; dat is bij formele wetgeving moeilijker te realiseren dan bij normstelling op een lager niveau 

• Pas in een concreet geval kan worden aangegeven hoe moet worden gehandeld; er zal een individuele beslissing genomen moeten worden 

Redenen voor geen gelede normstelling: 

• Er bestaat een risico op uitholling van de democratische legitimatie van wet- en regelgeving. Alleen bij een wet in formele zin, provinciale en gemeentelijke verordeningen zijn de democratisch gelegitimeerde organen betrokken. Als dit dan wordt gedelegeerd aan lagere bestuursorganen hebben de democratische organen weinig invloed op de inhoud daarvan 

• Dit verschijnsel betekent dat niet alles meer in een wet in formele zin wordt geregeld, dat burgers nogal wat moeite moeten doen om uit te vinden welke regel op hen van toepassing zijn. De wet- en regelgeving wordt dus onduidelijker 

Om na te gaan of het bestuur een bevoegdheid heeft en zo ja, of het daar op een juiste wijze gebruik van heeft gemaakt, moet er worden gekeken naar zowel een de bijzondere rechtsnormen als naar de algemene rechtsnormen. Eerst moet je de bijzondere regelgeving opzoeken die speciaal voor jouw onderwerk is gemaakt (Muilkorfgebod, Wet wapens en munitie). In de bijzondere regeling spoor je allereerst de grondslagen van de bevoegdheid op: op grond van welk voorschrift is het bestuur bevoegd? Vervolgens kun je in die bijzondere regel en de onderliggende regelgeving (gelede normstelling) zoeken naar normering van het bestuursoptreden. Deze bevatten vaak bepalingen over advisering, het horen van belanghebbende en beslistermijnen. Naast de bijzondere regelgeving, moet het bestuur ook voldoen aan de meer algemene rechtsnormen, die gelden voor al het bestuursoptreden. Dit is te vinden in de Awb en gaat het om inhoudelijke algemene normen (zoals evenredigheidsbeginsel) en procedurele normen: hoe moet een beslissing worden voorbereid. Als laatste dient het bestuurshandelen te voldoen aan internationale rechtsnormen. 

Bestuurshandelen is niet onbegrensd: 

• Bestuursorganen moeten voldoen aan vele publiekrechtelijk normen bijvoorbeeld: 
  - Algemene materiële en procedurele rechtsnormen 

• Bijzondere rechtsnormen, voortvloeiend uit bijzondere formele en materiële wetten, beleidsregels en beschikkingen. Bijvoorbeeld soms moet een bestuursorgaan gebruikmaken van zijn bevoegdheid en soms kan een bestuursorgaan dat doen 

Stap 1: maak onderscheid tussen de normconditie en de bevoegdheid. Bevoegdheid: Kan of moet er gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid. Normconditie: aan welke vereisten moet worden voldaan om de bevoegdheid op te leggen (bijvoorbeeld gevaar of hinderlijk) 

Bevoegdheid verder uitgewerkt: Beleidsruimte 

• Beleidsruimte: 
  - wanneer aan het bestuursorgaan is overgelaten of het een bevoegdheid zal uitoefenen 
  - vaak te herkennen aan het beruik van het woord “kan” 
  - Gaat gepaard met terughoudende toets of marginaal toetsen door de bestuursrechter door de bestuursrechter om niet dit in te gaan vullen en op de stoel gaat zitten van de wetgever: kon het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit komen? 

• De leer van de trias politica brengt mee dat de rechter de uitoefening van vrije bestuursbevoegdheden marginaal toetst. Als de rechter marginaal toetst, toetst hij de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het besluit. 
  - Als het bestuursorgaan de bevoegdheid moet gebruiken is er geen beleidsruimte (ook wel gebonden bevoegdheid genoemd). Dit is bijvoorbeeld met het woord “wordt” 
  - De indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter is dan vol 

• Uitspraak Aanlijngebod Bordeaux Dog: 

Normconditie verder uitgewerkt: Beoordelingsruimte: 

• Normconditie: zijn de voorwaarden die in een wettelijk voorschrift worden genoemd 

• Aan deze voorwaarden moet worden voldaan voordat bijvoorbeeld een vergunning kan worden verleend 

• Het zijn toepassingsvoorwaarden om van een bevoegdheid gebruik te kunnen maken 

• Als de normconditie vaag is kan het bestuursorgaan dit zelf invullen. Dit is bijvoorbeeld vaag als er staat: “Is de openbare orde ernstig verstoord”, of “Leidt een omgevingsvergunning tot onaanvaardbare stankhinder.”  

• Beoordelingsruimte wordt terughoudend getoetst door de bestuursrechter om niet dit in te gaan vullen en op de stoel gaat zitten van de wetgever 

Normconditie: geen beoordelingsruimte: 

• Als de wetgever niet heeft beoogd om het bestuursorgaan beoordelingsruimte te geven, is sprake van een objectief bedoelde wettelijke norm 

• Het bestuursorgaan heeft dan geen beoordelingsruimte 

• Bijvoorbeeld Wet Studiefinanciering: ben je uitwonend of thuiswonend 
  Mededingingswet: is sprake van een economische machtspositie 

• De rechter toetst dan vol en bekijk dus zelfstandig of aan de toepassingscondities is voldaan. 

Artikel 2:59 Gevaarlijke honden 

1.  Indien de burgemeester een hond in verband met zijn gedrag gevaarlijk of hinderlijk acht, kan het de eigenaar of houder van die hond een aanlijngebod of een aanlijn- en muilkorfgebod opleggen voor zover die hond verblijft of loopt op een openbare plaats of op het terrein van een ander. 

Hier “kan” het college ene eigenaar een muilkorfverbod opleggen, als het gedrag van de hond gevaarlijk of hinderlijk is. Dit is echter vaag en daarom mag het College van B&W dit zelf invullen. 

Dit is dus belangrijk om te kijken of de bestuursrechter terughoudend of vol moet toetsen: 

• Terughoudende rechterlijke toets: heeft het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit kunnen komen? 
  - Is het besluit goed gemotiveerd? Heeft het bestuursorgaan zijn beleid goed toegepast? Is de wet goed toegepast? Is er geen sprake van willekeur? 

• Volle rechterlijke toets: 
  - Rechter gaat precies na of het besluit rechtmatig is en kan zijn eigen oordeel voor het oordeel van het bestuursorgaan in de plaats stellen 
  - Heeft het bestuursorgaan het rechtens juiste besluit genomen? Zo nee, in uiterste geval zelf in de zaak voorzien 

Uitspraak Aanlijngebod Bordeaux Dog: 

• Artikel 2:59 Gevaarlijke honden 
  Indien de burgemeester een hond in verband met zijn gedrag gevaarlijk of hinderlijk acht, kan het de eigenaar of houder van die hond een aanlijngebod of een aanlijn- en muilkorfgebod opleggen voor zover die hond verblijft of loopt op een openbare plaats of op het terrein van een ander. 

• “Kan”-bepaling: beleidsruimte 

• “Gevaarlijk of hinderlijk gedrag”: vaag en dus beoordelingsruimte 

• R.o. 10: “Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft het college beoordelingsruimte bij de beoordeling of een hond gevaar of hinderlijk is als bedoeld in artikel 2:59 lid 1 van de Apv en beleidsruimte bij zijn beslissing om al dan niet om aanlijngebod op te leggen. De bestuursrechter toets of het college in redelijkheid (dit is de terughoudende toets) tot zijn beoordeling en beslissing heeft kunnen komen.” 

Praxis en Maxis-arrest 

Rechtsvraag 

Hoe moet de rechter de betekenis van art. 3:4 lid 2 Awb interpreteren? Duidt dit op volledige of marginale toetsing? 

 Casus 

Het college van B&W Venlo heeft aan Kwantum Nederland BV een vrijstelling verleend van het bestemmingsplan ten behoeve van een vestiging van Kwantum. Maxis en Praxis hebben hiertegen vervolgens bezwaar gemaakt: het bezwaar is ongegrond verklaard. Maxis en Praxis zijn vervolgens in beroep gegaan bij de rechtbank dit het beroep is gegrond verklaard. De rechtbank acht het met name bezwaarlijk dat het college van B&W door het verlenen van de vrijstelling een voorschot nemen op de binnen afzienbare tijd te verwachten besluitvorming door de gemeenteraad over het woonthemacentrum. De rechtbank oordeelt vervolgens dat de nadelige gevolgen van het besluit tot verlening van de onderhavige vrijstelling voor Maxis en Praxis onevenredig zijn ten opzichte van de met dat besluit te dienen doelen. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in art. 3:4 lid 2 Awb. 

 Het college van B&W heeft vervolgens hoger beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. 

ABRvS 

De Afdeling heeft geoordeeld dat de rechtbank de inhoud van art. 3:4 lid 2 Awb niet juist heeft opgevat. Het was aan het college van B&W om de met de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid gemoeide belangen af te wegen en tot het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid te beslissen. Het is niet de bedoeling dat de rechter gaat beoordelen, welke nadelige gevolgen nog wel en welke niet meer evenredig zijn, of dat de rechter gaat uitmaken welke uitkomst van de belan­ge­nafweging als het meest evenwichtig moet worden beschouwd. De rechtbank had zich volgens de Afdeling dienen te beperken tot de vraag of er sprake was van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat het college van B&W niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen. Die vraag moet des te eerder bevestigend worden beantwoord als er door de vrijstelling voldon­gen feiten geschapen worden, waar­door aan Maxis en Praxis toekomende procedurele waarborgen in het kader van de (nog te volgen) bestemmingsplanprocedure illusoir gemaakt worden. Dit is hier niet het geval. Het hoger beroep is daarom gegrond en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. 

Als er sprake is van een discretionaire bevoegdheid, toetst de rechter marginaal. 

Bestuurlijke discretie-arrest 

Feiten 

I.c. is de wederpartij werkzaam geweest als gezagvoerder bij een luchtvaartmaatschappij. Omdat in deze functie regulier toegang tot om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones van de luchthaven Schiphol moet worden verkregen, heeft de minister van Justitie deze functie bij besluit aangewezen als een vertrouwensfunctie. Bij besluit van 9 juni 2009 heeft de minister ten aanzien van de wederpartij een 'verklaring van geen bezwaar' (vgb) afgegeven. Deze vgb is in 2014 door de minister ingetrokken. Er was namelijk uit hernieuwd veiligheidsonderzoek gebleken dat in het Justitieel Documentatiesysteem was geregistreerd dat de wederpartij door de rechtbank Amsterdam was veroordeeld wegens het bezit van kinderporno. 

 Het bezwaar van de wederpartij tegen de intrekking van zijn vgb is ongegrond verklaard. In hoger beroep heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om een motiveringsgebrek ter zake van de in dat besluit gemaakte belangenafweging te herstellen. De minister heeft een aanvullende motivering gegeven. Uiteindelijk is het beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat de minister het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet had hersteld. 

 ABRvS 

De minister kan een verklaring van geen bezwaar (vgb) intrekken, als onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De minister heeft beoordelingsruimte voor het beoordelen of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn. Die ruimte heeft de minister ingevuld met de Beleidsregel. Voor het toepassen van de bevoegdheid moet de minister de betrokken belangen tegen elkaar afwegen. De rechter kan die belangenafweging toetsen, als het standpunt van de minister over de aanwezigheid van onvoldoende waarborgen, de rechterlijke toetsing onvoldoende heeft kunnen doorstaan. 

 Volgens de minister is de rechtbank te veel getreden in zijn beoordelingsruimte. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank niet uiteengezet waarom zij ervan overtuigd is dat de uitkomst van het geschil, in het geval de minister opnieuw een besluit op bezwaar zou nemen, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet. Immers, door te wijzen op de motivering die de minister aan de belangenafweging ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank niet uiteengezet waarom de uitkomst in geval de minister opnieuw in de zaak zou voorzien geen andere zou zijn dan dat hem niet zou blijken dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn. Met andere woorden dat de uitkomst geen andere zou zijn dan dat de minister tot het oordeel zou komen dat de situatie als bedoeld in art. 10 lid 1 Wvo in het geval van wederpartij niet aan de orde is. I.c. is onterecht toepassing gegeven aan art. 8:72 lid 3 aanhef en onder b Awb 

 Kern 

I.c. was een verklaring van geen bezwaar voor een vertrouwensfunctie op Schiphol ingetrokken. De minister is bevoegd die verklaring in te trekken en heeft hiervoor beoordelingsruimte waarbij hij de betrokken belangen tegen elkaar moet afwegen. De rechter toetst die belangenafweging pas als het standpunt van de minister de waarborgen de rechterlijke toetsing onvoldoende heeft doorstaan. I.c. heeft rechtbank niet uiteengezet waarom niet zou blijken dat onvoldoende waarborgen zijn geweest. Er is ten onrechte toepassing gegeven aan art. 8:72 lid 3 Awb. 

Uitspraak Doetinchemse woonvordering: 

• De Hoge Raad introduceert in deze zaak de willekeursformule, waarvan sprake is wanneer “de vorderende autoriteit bij afweging van de aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot een vordering heeft kunnen en dus afweging van die belangen geacht moet worden niet te hebben plaatsgehad.” 

• Burgemeester krijgt veel beleidsruimte, maar Hoge Raad grijpt pas in als het in redelijkheid wordt aangetast 

Uitspraak Doetichem naar Kwantum: 

• Rechtbank Roermond nac nieuwe Awb: rechter kan zelf de evenredigheid bepalen; nieuwe artikel 3:4 lid 2 Awb breekt met vaste jurisprudentie over de marginale toetsing 

Toetsing bestuurswetgeving: 

• Landbouwvliegers-arrest: toetsing bestuurswetgeving kan niet rechtstreeks aan a.b.b.b. worden getoetst maar wel over de band van willekeur: “heeft het betreffende overheidsorgaan in redelijkheid niet tot het betreffende voorschrift kunnen komen” 

• “Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in art. 11 wet Ab tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten.” 

Bestuurshandelen is niet onbegrensd: 

• Bijzondere rechtsnormen, voortvloeiend uit bijzondere formele en materiële wetten, beleidsregels en beschikkingen. Bijvoorbeeld soms moet een bestuursorgaan gebruikmaken van zijn bevoegdheid en soms kan een bestuursorgaan dat doen 

• Algemene rechtsnormen: procedureel. 
  Doorzendplicht, geheimhouding, omgang met adviezen, hoorplicht, beslistermijn, bekendmaking 

• Algemene rechtsnormen: materieel 
  Fair play, verbod van vooringenomenheid, zorgvuldigheid, gelijkheid, vertrouwen, rechtszekerheid, motivering 

De Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (deze) in de rechtspraak tot ontwikkeling gekomen. De rechter vond in het ongeschreven recht een nieuwe gereedschapskist naast de wet, bestaande uit normen die in het algemeen rechtsbewustzijn leefden. Besluiten konden niet alleen wegens strijd met de wet, maar ook wegens strijd met algemene rechtsnormen worden vernietigd. Dit zijn de a.b.b.b. Het zorgvuldigheidsbeginsel en belangenafweging (afdeling 3.2), motiveringsbeginsel (art. 3:46) zijn gecodificeerd, maar het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel zijn niet gecodificeerd. Aan de beginselen van behoorlijk bestuur kan een drietal functies worden toegedicht: 

1. Voor het bestuur zijn het in acht te nemen rechtsnormen.  

2. Voor de burgers zijn het normen waarop hij zich in een rechtsgang kan beroepen 

3. Voor de rechter zijn het toetsingsnormen die, bij schending, kunnen leiden tot vernietiging van een besluit (art. 8:77 lid 2 Awb) 

Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen: 

1. Formele beginselen van behoorlijk bestuur 

2. Materiële beginselen van behoorlijk bestuur 

• Procedurele normen (formele normen) --> geeft regels over de besluitvorming, zoals de regel dat een burger moet worden gehoord. Als deze geschonden worden dan moet het bestuursorgaan een nieuw besluit nemen en wordt besluit vernietigd, maar kan weer op hetzelfde besluit en rechtsgevolgen komen wanneer er nu wel wordt voldaan aan de procedurele normen (art. 8:72 lid 1 Awb). Dit staat in tegenstelling tot wanneer materiële beginselen van behoorlijk bestuur worden geschonden.  
  LET WEL OP MANIEREN VAN FINALE GESCHILBESLECHTING 

• Doorzendplicht (art. 2:3 lid 1) en terugzendplicht (art. 2:3 lid 2) --> Dit is wanneer er een geschrift wordt ingediend bij een bestuursorgaan, terwijl dat bestuursorgaan duidelijk niet bevoegd was en een ander bestuursorgaan wel. Dit geschrift moet dan onverwijld door worden gezonden naar het wel bevoegde bestuursorgaan (doorzendplicht). De afzender moet op de hoogte worden gesteld hiervan. 
  Als echter te weinig aanknopingspunten worden geboden om vast te stellen welk bestuursorgaan bevoegd is, dan wordt het geschrift teruggezonden naar de afzender (terugzendplicht). Dit kan ook zijn omdat er geen enkel bestuursorgaan bevoegd is. 

• Gegevensverstrekking (art. 4:2 lid 2) --> De aanvrager verschaft de gegevens die het bestuursorgaan nodig heeft om de aanvraag te beschikken en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Deze informatieplicht is een belangrijke taak voor de aanvrager, want uit deze wettelijke bepaling wordt een bewijslast voor de aanvrager afgeleid. De aanvrager moet aannemelijk maken dat hij voor de toekenning van bepaalde rechten in een besluit in aanmerking komt. Wel kan ter bescherming de aanvrager weigeren bepaalde gegevens te verstrekken (art. 4:3). Daarentegen heeft het bestuursorgaan ook een bepaalde onderzoeksplicht. Dat betekent dat het bestuur de aanvrager de nodige voorlichting moet geven over zijn last om gegevens te verstrekken en dat soms ook de aanvrager een handje moet helpen bij de verkrijging van de informatie. Zo was een kok overleden bij ministerie van Defensie door asbest. De nabestaanden vroegen schadevergoeding, maar wisten niet in welke kazerne om welk tijdstip hij werkte. Het ministerie moest dus zelf onderzoek daarnaar doen in de archieven. 

• Hoorplicht --> Voordat het bestuursorgaan op een bezwaarschrift beslist, moeten belanghebbende in de gelegenheid zijn gesteld te worden gehoord. In ieder geval moet de indiener van het bezwaarschrift van deze mogelijkheid op de hoogte worden gesteld; hij mag zijn bezwaarschrift mondeling toelichten (art. 7:2). Bij beschikking artikel 4:7 Awb. Als er tijdens de fase van voorbereiding van het primaire besluit door belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht, moet het bestuursorgaan hen ervan op de hoogte stellen dat ook zij gehoord kunnen worden tijdens de openbare behandeling van een bezwaar (art. 7:2 lid 2). In art. 7:4 staan enkele handeling die aan de hoorzitting voorafgaan. Ten minste twee tot drie weken voor de hoorzitting moet een oproep worden uitgegaan zodat belanghebbende schriftelijke bescheiden op te sturen en inzage te hebben op stukken. Als het bestuursorgaan of één of meer van zijn leden niet zelf hoort, moet iemand anders horen die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest (art. 7:5). Als tijdens de hoorzitting een compromis wordt bereikt of de indiener ziet in dat zijn bezwaar kansloos is, dan kan hij het bezwaarschrift mondeling intrekken (art. 6:21 lid 2). Van het horen wordt een verslag gemaakt (art. 7:7). Bij de aanvraag van een beschikking moet eerst de belanghebbende worden gehoord (art. 4:7) 
   
  Art. 4:7 Awb stelt drie cumulatieve eisen bij aanvraag van een besluit (staat in wet): 
  - Bij gedeeltelijke of gehele afwijzing van een aanvraag 
  - Wanneer die afwijzing steunt op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen  
  - En die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager zelf heeft verstrekt 
   
  In vier gevallen kan van de hoorplicht worden afgeweken (art. 7:13): 
  - Het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk --> Als niet wordt voldaan aan de gestelde procedurele eisen. Ook kan gedacht worden aan een situatie waarbij de indiener kennelijk geen enkel belang heeft bij het desbetreffende besluit en dus geen belanghebbende is 
  - Het bezwaar is kennelijk ongegrond --> Als het bestuursorgaan al na enkel het lezen van de schriftelijke bezwaren tot de conclusie komt dat zij geen doel kunnen treffen en dat de inhoud van het primaire besluit moet worden gehandhaafd 
  - De belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord --> Bestuursorgaan mag dit natuurlijk niet beïnvloeden door zinnen zoals “het staat u vrij om een hoorzitting te eisen, maar het heeft in dit geval natuurlijk geen enkele zin” 
  -De belanghebbende verklaart niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord. Aan het bezwaar wordt volledig tegemoetgekomen en andere belanghebbenden worden daardoor niet in hun belangen geschaad 

• Herhaalde aanvraag (art. 4:6) --> Wanneer burgers de bezwaar- of beroepstermijn tegen een afwijzende beschikking ongebruikt laten verstrijken of wanneer zij al uitgeprocedeerd zijn, dienen zij de oude aanvraag opnieuw in. Die tweede aanvraag heet een herhaalde aanvraag, waartegen belanghebbende opnieuw kunnen procederen. Dit komt vraag terug bij asielaanvragen, doordat zij niet terug willen naar het land waar zij van vluchten en in de loop van de tijd meer bewijsmateriaal hebben verzameld om de onleefbare situatie van het land aan te tonen. Bij een herhaalde aanvraag is het bestuursorgaan bevoegd nog eens het besluit tegen het licht te houden, mits nieuwe informatie (nova) te hebben vermeld (art. 4:6 lid 1). Wel schept art. 4:6 lid 2 de mogelijkheid om herhaalde aanvragen af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, wanneer er geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden (nova).  

• Advisering --> In een aantal gevallen zal een bestuursorgaan extern advies krijgen voordat zij een besluit neemt. Externe adviseurs maken geen deel uit van het bestuursorgaan. Een adviseur is (art. 3:5): 
  a. Een persoon of college 
  b. Bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren 
  c. Inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten; en 
  d. Niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan 
   
  Er vallen drie type adviezen te onderscheiden: 
  1. Deskundigenadvies --> onpartijdig en objectief advies dat nodig is voor de toepassing van een wettelijke norm. Zoals advisering door de Gezondheidsraad inzake de verlening van een vergunning voor bevolkingsonderzoek. 
  2. Representatie-advies --> hier staan de belangen van de groeperingen die vertegenwoordigd zijn in het adviesorgaan voorop.  
  3. Semi-rechterlijk advies --> Voorbeeld is het adviescommissie voor bezwaar en beroepschriften (art. 7:13 en 7:19). 

• Beslistermijn --> als in een wettelijk voorschrift een beslistermijn genoemd wordt waarbinnen het bestuursorgaan een beslissing moet nemen, dan heeft het orgaan de plicht die termijn in acht te nemen. OM die termijn te weten verwijst art. 4:13 naar de regeling in het wettelijk voorschrift waarvan toepassing wordt gevraagd. Het kan voorkomen dat in bijzondere wettelijke regelingen het is nagelaten een termijn te beslissen. Voor dat geval biedt art. 4:13 een aanvullende regeling. Het bestuursorgaan moet dan beslissen binnen een redelijke termijn. Dit is nooit langer dan acht weken (met de 56 dag te laat). Bij het niet tijdig beslissen kan er een dwangsom zijn, een mogelijkheid om tegen het niet tijdig nemen van een besluit te procederen en de mogelijk om na verloop van tijd te zeggen dat als er niet wordt besloten het dan maar wordt goedgekeurd (wie zwijgt, stemt toe). 

• Inhoudelijke normen (materiële normen) --> geeft een regel die de inhoud van een besluit mede bepaalt. Bijvoorbeeld als vertrouwen is gewekt, het bestuursorgaan overeenkomstig dat vertrouwen moet handelen. De Awb kent diverse algemene materiële normen. Als deze geschonden worden dan moet het bestuursorgaan een nieuw inhoudelijk besluit nemen en wordt het besluit vernietigd (art. 8:72 lid 1 Awb), in tegenstelling tot wanneer formele beginselen van behoorlijk bestuur worden geschonden. 
  Let op finale geschilbeslechting. Deze staan verspreid, door de gelaagde opbouw van de Awb. Gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur: 

•  Verbod van vooringenomenheid (art. 2:4 lid 1): De burger moet erop kunnen vertrouwen dat het bestuur de zaken objectief bekijkt en niet zonder vooringenomenheid beslissingen nemen. Het bestuur mag zich niet door persoonlijke belangen of voorkeuren laten beïnvloeden. Dit is moeilijk aan te tonen, maar door het gedrag of motivering wordt dit soms duidelijk. Meer specifiek is de regel over integriteit van art. 2:4 lid 2 Awb. Personen die bij een bestuursorgaan werken mogen niet een besluit beïnvloeden door hun persoonlijk belang. Dit sluit aan bij het beginsel van nemo iudex in re sua (niemand is rechter in eigen zaak). Een voorbeeld is als een bouwvergunning wordt verleend door het College van B&W, terwijl één van de leden van het college tevens directeur is van het aannemingsbedrijf. Deze betrokken wethouder moet dan buiten de besluitvorming worden gehouden 
  Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid 
   
  Drie situaties van vooringenomenheid: 

1. Een functionaris heeft een persoonlijk belang bij een besluit 

2. Het bestuursorgaan of de rechtspersoon waartoe het orgaan behoort, is belanghebbende bij het besluit 

3. De bij het besluit betrokken functionaris was al in een andere hoedanigheid eerder bij de zaak betrokken 
    

• Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2): Dit geldt zowel bij de voorbereiding van besluiten als bij de besluitvorming zelf. Wil het bestuur een juiste beslissing kunnen nemen, dan zal het moeten weten wat de omstandigheden van het geval zijn. Zij moet daarom bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Dit is bijvoorbeeld als een omgevingvergunning wordt verleend, eerst te onderzoeken of omwonende er hinder van zullen ondervinden. Het zorgvuldigheidsbeginsel heeft ook een materiële kant, namelijk dat het besluit eindelijk berust op feiten en belangen die zich in werkelijkheid voordoen. Aan het besluit moet een deugdelijke feitenvaststelling ten grondslag liggen en een deugdelijke inventarisatie van de af te wegen belangen. Laat het bestuursorgaan een bepaald belang ten onrechte buiten beschouwing of baseert men zich op onjuiste informatie, dan kan het besluit dus ook door de rechter worden vernietigd door het zorgvuldigheidsbeginsel. 
  Het bestuursorgaan hoeft echter niet al het onderzoek zelf te verrichten. Bij een belanghebbende die een aanvraag doet, dient zelf de benodigde gegevens aan te leveren. Het bestuursorgaan mag afgaan op de overgeleverde gegevens, maar zal dit natuurlijk wel controleren of hij de waarheid spreekt. Dit kan zijn bij een verblijfsvergunning met informatie dat de persoon echt moest vluchten. 
  Kennisvergaringsplicht: het bestuursorgaan heeft een onderzoeksplicht. Hoe kan het bestuursorgaan aan de benodigde informatie komen. Bijvoorbeeld door de horen (art. 4:7).  
  Informatieplicht: Als sprake van een besluit specifiek op aanvraag, dan heeft de burger ook een informatieplicht (art. 4:2 lid 2 Awb). De burger moet ook wat doen als hij iets aanvraagt. Als hij niet voldoet aan de informatieplicht, dan zal het bestuursorgaan het besluit vernietigen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel 

• Verbod op willekeur (art. 3:4 lid 1): Het bestuur moet op basis van de beschikbare informatie alle rechtstreeks bij de beslissing betrokken belangen moeten afwegen. Laat het bestuur een belangenafweging achterwege dan beslist het willekeurig. Een wettelijk voorschrift tot de aard van de bevoegdheid kan de plicht tot een belangenafweging beperken. Wanneer de belangenafweging al bij wettelijk voorschrift is verricht, hoeft het bestuursorgaan dat niet opnieuw te doen wanneer het een besluit, gebaseerd op dat wettelijk voorschrift, neemt. 
  Niet alle belangen hoeven te worden afgewogen. Slechts de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen. Dit wordt bepaald aan de hand van het specialiteitsbeginsel.  

• Specialiteitsbeginsel. Dit houdt in dat bij het nemen van besluiten moet het openbaar bestuur het algemeen belang afwegen tegen het belang van de individuele burger. Het specialiteitsbeginsel zorgt echter voor een beperking bij het afwegen van belangen. Beperkt de omvang van de belangenafweging: wetten dienen om specifieke algemene belangen te behartigen en kennen daartoe bevoegdheden toe. Dat beginsel zorgt ervoor dat het openbaar bestuur in speciale gevallen waarvoor wet- of regelgeving is vastgesteld, alleen het specifieke belang behartigen waarop die wet- of regelgeving zich richt. Spiegelbeeld: het verbod van détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid art. 3:3 Awb).  
  Uitspraak Jetski's: Dit ging over het vaststellen van het vaargebied voor jetski's. Omwonenden wilden dit niet. Deze vergunning wilden zij niet voor geluidshinder. De Raad van State zegt dat de wetgeving Scheepsvaartverkeer Wet het doel heeft om veiligheid en vlotte verloop van scheepsverkeer. Het voorkomen van geluidshinder voor omwonende is niet een belang dat moet worden beschermd. De omwonende konden dus niet een beroep op weigering van de vergunning doen voor geluidsoverlast. 

• Evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2): Het bestuur mag niet met een kanon op een mug schieten. Er moet aldus een evenredigheid bestaan tussen het door het bestuur gediende belang en het belang dat het bestuur daarvoor moet aantasten. Ook moet worden voorkomen dat burgers onevenredig zwaar getroffen worden in vergelijking met andere burgers die in een vergelijkbare positie verkeren. Het beginsel dat hieraan ten grondslag ligt, is het beginsel van égalité devant les charges publiques. 

• Verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3): Dit houdt in dat een bestuursorgaan een bevoegdheid niet voor een ander doel mag gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend (art. 3:3). Het doel van de regeling kan expliciet worden aangegeven, maar kan dat soms ook niet zijn. Dan moet het doel uit de impliciete doelstellingen en de strekking van de regeling moeten worden afgeleid. Als het college weggedeelten gesloten verklaart voor vrachtauto's met als doel lawaai, trillingen en stank tegen te gaan, is dat in strijd met het doel van het algemeen verkeersbelang dat het Reglement verkeersregels en verkeerstekens beoogt te dienen. Je komt echter niet vaak jurisprudentie tegen waarin de bestuursrechter een besluit expliciet vernietigt op grond van art. 3:3 Awb. Twee redenen:  

1. Het détournement de pouvoir moeilijk te bewijzen. Een bestuursorgaan zal niet snel toegeven dat het een bevoegdheid voor een oneigenlijk doel heeft gebruikt 

2. Als een bevoegdheid wordt gebruikt voor een doel dat buiten de betreffende regeling valt, er meestal ook sprake zijn van strijd met die regeling, zodat de bestuursrechter het aangevochten besluit zal vernietigingen wegens strijd met het recht. 

• Motiveringsbeginsel (art. 3:46): Een besluit dient te worden gemotiveerd. Wat deugdelijk is, kan de wetgever echter niet voor alle gevallen voorschrijven. Dit zal afhangen per geval. Wel moeten er vereisten terugkomen voor een deugdelijke motivering (art. 3:47): 

1. De feiten moeten juist worden vastgesteld 

2. De vastgestelde feiten moeten leiden tot het besluit 

3. De motivering moet inzicht verschaffen in de gevolgde gedachtegang van het bestuursorgaan, en 

4. De motivering moet voor de belanghebbende begrijpelijk zijn 
    
   De motivering moet bij de bekendmaking van het besluit worden vermeld. Daarin hoort te staan op basis van welk wettelijk voorschrift het besluit is genomen. Bij spoed dat de motivering nog niet is gegeven, moet dit binnen een week (art. 3:47 lid 3). Vermelding van de motivering kan wel achterwegen worden gelaten als daaraan geen behoefte bestaat (art. 3:48). Dit moet binnen een week worden verleend als de aanvrager er toch nog om vraagt (art. 3:48 lid 2). 
   Een bestuursorgaan kan bij de motivering van zijn besluit volstaan met een verwijzing naar een beleidsregel (art. 4:82), tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84. 

Niet-gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur: 

Landbouwvliegers-arrest maakt het duidelijk dat lagere wetgeving (geen wetten in formele zin) wel getoetst kunnen worden aan ongeschreven recht. Formele wetten mogen namelijk niet worden getoetst aan ongeschreven recht. 

• Vertrouwensbeginsel: Dit houdt in dat gewekte verwachtingen waarop een belanghebbende redelijkerwijs heeft mogen vertrouwen, moeten worden gehonoreerd.  

Verwachtingen kunnen op verschillende wijze worden gewekt: 

1. Door beleidsregels --> Als een bestuursorgaan beleidsregels vaststelt, mag een belanghebbende er in beginsel op vertrouwen dat het bestuur bevoegdheden in overeenstemming met de op die bevoegdheid betrekking hebbende beleidsregel uitoefent, onder omstandigheden zelfs als het om een onverbindende beleidsregel gaat. 

2. Door een in het algemeen ten aanzien van andere gevoerd beleid --> Dit kan blijken door gemaakte beslissingen. Als tien cafés geen bouwvergunning hebben gekregen, kan de elfde ervan uitgaan dat zij die ook niet krijgt 

3. Door toezeggingen --> Dit kan zijn door mondelingen mededelingen. Het is van belang wie de verwachting heeft gewekt en wat zijn of haar positie binnen de organisatie is. De belanghebbende kan er natuurlijk eerder op vertrouwen dat hij de bouwvergunning krijgt als het College van B&W dat zegt, dan de receptionist van het gemeentehuis.  

Uitspraak Amsterdams dakterras: het Amsterdamse dakterras was er al 25 jaar, maar op een dag was er lekkage en het dakterras bleek niet goed vergunt. Het hek van het terras moet 1,2 meter van de rand af staan, maar dit hek was net op de rand waardoor het terras 1,2 meter groter was. Andere bouwinspecties zeiden dat het goed was en er nooit problemen waren. De man beriep zich dus op het vertrouwensbeginsel. De Raad van State formuleerde drie criteria (r.o. 11): 

1. Is sprake van een toezegging? 
   Hoe komt een uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger over is belangrijker dan wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Hoe het overkomt bij de burger is dus belangrijker. Er moet sprake zijn van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De toezegging moet ondubbelzinnig (Paardenbak Overbetuwe-arrest) en onvoorwaardelijk gedaan zijn. De betrokkene moet te goeder trouw zijn. Ook de deskundigheid van de betrokkene speelt een rol. De toezegging moet toegesneden zijn op de concrete situatie. Bij de toezegging moet geen voorbehoud zijn gemaakt. 

2. Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend? 
   Verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. Een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, als de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat datgene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Voorbeeld als een wethouder met een bepaalde portefeuille de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezegging doet. De situatie is dus ook van belang, want misschien heeft hij al tien bier op. De inspecteur in de casus kan toezegging doen want het was zijn werkgebied  

Als sprake is van deze twee vereisten is er sprake van een schending van het vertrouwensbeginsel en is er sprake van gerechtvaardigd vertrouwen. Of de persoon daadwerkelijk nog bijvoorbeeld zijn vergunning krijgt hangt af van de derde stap. Wel is de vaststelling van belang, zodat de persoon die dacht dat hij een bijvoorbeeld een vergunning zou krijgen zijn schade die hij heeft opgelopen door het niet krijgen van de vergunning kan verhalen op het bestuursorgaan die de toezegging had gedaan. 

3. Verzet een belangenafweging zich tegen het honoreren van het gerechtvaardigd vertrouwen? 
   Het vertrouwensbeginsel brengt niet met zich dat gerechtvaardigd verwachting altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachting zijn gewerkt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachting in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen: 

• In strijd met de wet (anders contra legem) 

• Het algemeen belang (tegen bijvoorbeeld bescherming van natuur) en 

• Belangen van derden (naar jou toe is gerechtvaardigd vertrouwen gewekt, maar omwonende zouden erg veel last van hebben) 

Als de zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn. 

Paardenbak Overbetuwe-arrest 

Samenvatting 

Het college van B&W van Overbetuwe heeft een last onder dwangsom opgelegd tot verwijdering van de paardenbak van appellant. Appellant beroept zich op een (schriftelijk bevestigd) gespreksverslag van 30 september 1998 met twee ambtenaren, op grond waarvan hij erop vertrouwde dat niet handhavend jegens hem zou worden opgetreden. De afdeling volgt het betoog van appellant en overweegt dat de belangen van derden die zien op handhaving niet opwegen tegen de belangen van appellant. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. 

 Feiten 

Appellant heeft een manege in Overbetuwe. Omwonenden ondervinden last van stof etc. en verzoeken het college van B&W om handhavend op te treden; activiteiten op het perceel van appellant zouden tegenstrijdig zijn met het bestemmingsplan. Na onderzoek gelast het college appellant om de paardenbak en schuur te verwijderen wegens het ontbreken van omgevingsvergunning. 

 ABRvS 

De afdeling bestuursrechtspraak stelt vast dat de rechtbank terecht ervan is uitgegaan dat voor de schuur een omgevingsvergunning is vereist en dat deze niet is verleend. Dat de schuur kan worde aangepast zodat deze alsnog zou voldoen aan de regels voor vergunningsvrij bouwen is niet relevant; het handhavend optreden is gericht tegen de ten tijde van belang op het perceel aanwezige schuur en de schuur is op dat moment niet omgevingsvergunningsvrij (ro. 2.2) 

 Appellant meent dat voor de paardenbak geen vergunning nodig is omdat dit geen bouwwerk is en dus buiten art. 2.3a van de Wabo valt (ro. 5). Dit atikel stelt dat het verboden is “een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten” (ro. 5.1). De definitie van “bouwwerk” is niet opgenomen in de Wabo. De afdeling heeft reeds eerder overwogen dat voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting kan worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen metaal of ander materiaal die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.” De paardenbak is een dergelijk bouwwerk (ro. 5.2). 

 Tot slot voert appellant aan dat het vertrouwensbeginsel in de weg staat aan de bevoegdheid van het college om handhavend op te kunnen treden. In een opgetekend gesprek uit 1998 is namelijk door twee ambtenaren van de gemeente gezegd: “Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningsplichtig.” Daarnaast voert appellant aan dat in de gemeente Overbetuwe vele paardenbakken aanwezig zijn waartegen het college niet handhavend optreedt. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel (ro. 6). 

 De afdeling stelt vast dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (ro. 6.2). De afdeling stelt appellant in haar recht (6.3) 

Felix/Aruba geeft een versoepeling aan het vertrouwensbeginsel. Er worden situaties aangegeven waarin men een beroep kan doen op gerechtvaardigd vertrouwen: 

1. Toezegging van een functionaris 

2. Positie van de functionaris binnen de organisatie en gedragingen van de pseudovertegenwoordiger 

3. De onoverzichtelijkheid van de organisatie en de verdeling van bevoegdheden daarbinnen 

4. De nalatigheid van de organisatie om de persoon tijdig te melden over de onbevoegdheid van de functionaris 

BUG-Alutechnik is een zaak die het vertrouwensbeginsel in het Unierecht verduidelijkt. Ondernemingen mogen niet afgaan op informatie die zij daarover krijgen van de nationale autoriteiten om daarmee een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel. 

• Gelijkheidsbeginsel (niet in Awb maar wel in art. 1 GW en art. 26 IVBPR): Dit houdt in dat alle gelijk gevallen gelijk behandeld moeten worden en ongelijke gevallen naar de mate waarin zij verschillen. De rechter heeft niet vaak besluiten vernietigd wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Reden daarvoor is met name dat maar weinig gevallen echt helemaal gelijk zijn. Andere redenen zijn dat het beweerdelijk gelijk geval een duidelijk fout betreft, in strijd met de wet, dat het bestuursorgaan kan aantonen dat het een ander beleid is aan voeren of dat er een objectieve rechtvaardiging voor het verschil in behandeling bestaat. 
  Drie uitingen van het gelijkheidsbeginsel: 

1. Het discriminatieverbod (art. 1 GW, art. 26 IVBPR en art. 1 EVRM). Hier zijn de gevallen ongelijk door discriminatie 

2. Consistenties bij vergunningverlening en handhaving. Bij ene café wel vergunning en ik niet. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en dus een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens verglijkbare gevallen 

3. Europeanisering van het gelijkheidsbeginsel: het beginsel van gelijke kansen. Als een schaarse vergunning wordt verleend dan moeten alle ondernemers een gelijke kans krijgen om een aanvraag in te kunnen dienen. Bijvoorbeeld één casino in gebied. Je mag dus dan niet praten met maar één onderneming, want de andere ondernemingen hebben dan geen kans gekregen. Er moet gekozen worden voor de onderneming met het beste ondernemingsplan. 

• Rechtszekerheidsbeginsel: Het formele rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat degene die te maken krijgt met een overheidsbesluit niet in het ongewisse mag worden gelaten over hetgeen van hem wordt verlangd. Besluiten moeten wat betreft de rechtsgevolgen duidelijk en ondubbelzinnig zijn geformuleerd. Besluiten moeten duidelijk zijn geformuleerd, voldoende houvast moeten bieden en niet voor verschillende uitleg vatbaar mogen zijn. 
  Het materiële rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht moet worden toegepast. Op deze wijze worden burgers beschermd tegen onvoorspelbaar handelen van de kant van de overheid. Dit houdt tevens in dat besluiten niet met terugwerkende kracht ten nadele van de betrokken burgers mogen worden gewijzigd (boete op basis van verkeerde artikel, dus verkeerde recht is toegepast)