Omgevingsrecht - Boeve et al. - 6e druk - BulletPoints

Waaruit bestaat het omgevingsrecht - BulletPoint 1

• De fysieke leefomgeving heeft verschillende functies en wanneer zo een functie wordt aangetast of bedreigd, is er sprake van een omgevingsprobleem.
  De grootste huidige Nederlandse omgevingsproblemen zijn genoemd in het nationaal milieubeleidsplan, de Structuurvisie Ruimte en Infrastructuur en het Nationaal Waterplan en tevens in de opgaven voor de Nationale omgevingsvisie (Novi). Enkele hoofdlijnen hierin zijn:

  • klimaatverandering (CO2-emissies)
     
  • bedreiging van de gezondheid
     
  • aantasting van de leefomgeving (geluidshinder- en luchtverontreinigingstoename)
     
  • verlies aan biodiversiteit (verdroging, verzuring en vermesting van de omgeving)
     
  • overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen
     
  • bedreiging van de externe veiligheid (gevaarlijke stoffen)
     
  • achteruitgang van de leefbaarheid in de stad en de tweedeling tussen arm en rijk
     
  • verrommeling en versnippering van landschap (verstedelijking etc.)

• Zoals in elk rechtsgebied het geval is, liggen ook aan het omgevingsrecht geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen ten grondslag. Deze komen tot uiting in de uitvoering van en rechtspraak over omgevingsrecht. De meeste zijn te vinden in internationale verdragen of Europese regelgeving en hebben te maken met natuurbeschermingsrecht en milieurecht. Een algemene codificatie in ons recht ontbreekt veelal.

  • Beginsel van voorzorg: hangt nauw met preventie samen, maar is meer gefocust op het voorkomen van problemen, ook als nog niet helemaal zeker is dat die problemen zich ook daadwerkelijk zullen voordoen. Zie o.a. art. 19g lid 1 Nbw 1998.

  • Beginsel van preventie: voorkomen is beter dan genezen, zeker omdat de schade aan de natuur en het milieu vaak onomkeerbaar is. Maatregelen moeten in de eerste plaats gericht zijn op het voorkomen van schade.

  • Beginsel van bestrijding aan de bron: maatregelen moeten zich richten op bestrijding aan de bron van verontreiniging, in plaats van verontreiniging te bestrijden op de plaats van ‘ontvangst’.

  • Beginsel van ‘de vervuiler betaalt’: milieuheffingen en aansprakelijkheidsregels zijn bijvoorbeeld gebaseerd op dit beginsel dat bepaalt dat de vervuiler zelf betaalt voor zijn eigen vervuiling, in plaats van dat de samenleving opdraait voor die vervuiling.

  • Stand-stillbeginsel: als de kwaliteit van de omgeving ergens beter is dan de geldende normen, dan geldt de hogere kwaliteit als nieuwe norm voor die plek.

  • As low as reasonable achievable (ALARA-) beginsel: als milieugevolgen niet voorkomen kunnen worden, moet ervoor zorg worden gedragen dat, door gebruik van de ‘best beschikbare technieken’, een zo hoog mogelijk beschermingsniveau wordt geboden.

Wat omvat de doorwerking in omgevingsrecht? - BulletPoint 2

• Zoals in het vorige hoofdstuk al duidelijk werd, is veel van onze nationale wetgeving in zeer grote mate beïnvloed en zelfs gedirigeerd door Europese richtlijnen. Maar ook het internationale recht kan haar invloed doen gelden. Er zijn drie wijzen waarop ‘extern’ recht in het Nederlandse omgevingsrecht belandt: via de rechtstreekse werking van een verdrag, via directe EU-regelgeving en via EU-regelgeving die is ingegeven door een verdrag waar de EU zelf partij bij is. Vaak komen combinaties voor; het Verdrag van Bern werkt door in ons recht via de eerste en derde wijze.
   
• Er bestaan meerdere milieuproblemen die gezamenlijk door staten bestreden moeten worden, aangezien ze meerdere landen aangaan. Staten hebben deze problemen erkend en hebben daarom ook verscheidene verdragen gesloten, die zien op bepaalde milieugebieden. Deze milieurechtelijke verdragen zijn vaak raamverdragen waaruit geen concrete plichten volgen. Protocollen verankeren vervolgens de doelstellingen van het verdrag. Eén van de eerste milieurechtelijke verdragen was het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtvervuiling over lange afstand (1979). Ook op het gebied van gevaarlijk afval, zeeverontreiniging, klimaatverandering, nucleaire technologie, beheer van de natuur, en biodiversiteit zijn verdragen gesloten.

• Doorwerking van internationaal recht in het nationale recht kan op drie manieren gebeuren:

  1) implementatie in Nederlandse wetgeving en beleid;

  2) rechterlijke toepassing van een ieder verbindende bepalingen via art. 94 Gw;

  3) verplichte implementatie indien de EU een verdrag ondertekent. Het verdrag maakt nu deel uit van de Europese rechtsorde.

• Als monistisch land, heeft Nederland weinig moeite met de toepassing van internationale regelgeving. Uitgegaan wordt van één rechtsorde waarbinnen zowel nationaal als internationaal recht fungeert. Omzetting is vooral een formele procedure, die (althans voor een ieder verbindende bepalingen) niets verandert aan de juridische binding. Transformatie van de internationale regels naar nationaal recht is niet vereist alvorens de internationale regels juridisch bindend zijn binnen de nationale rechtsorde.

• De grote invloed van het Europese recht op het nationale recht vindt zijn oorsprong in de beginselen van voorrang en directe werking, door het Hof ontwikkeld. Er zijn drie manieren waarop EU-wetgeving (en internationaal recht via EU-wetgeving, bijvoorbeeld wanneer de EU partij is bij een internationaal verdrag) in ons nationale recht kan doorwerken:

  • De eerste manier is door directe werking: of de richtlijn wordt tijdig en correct omgezet (dan is de richtlijn zelf niet meer van belang) of de richtlijn wordt niet, niet tijdig of niet correct omgezet (dan is de richtlijn zelf nog wel van belang). In het laatste geval zijn er voorwaarden waaraan de richtlijn moet voldoen om directe werking te kunnen bewerkstelligen: de omzettingstermijn is verstreken, de EU-bepaling is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd. Ook is van belang of er beleidsvrijheid gegeven wordt in de EU-bepaling en of de Lidstaat binnen de grenzen van die vrijheid gebleven is, gelet op de strekking en doel van de bepaling (Kokkelvissers en Kraaijeveld). Een richtlijn werkt – indien deze directe werking heeft – niet horizontaal direct (burger versus burger), ook niet omgekeerd verticaal direct (Lidstaat versus burger), maar alleen verticaal direct (burger versus Lidstaat). Driehoek situaties, waarbij een derde bezwaar maakt tegen het niet naleven van een richtlijn door een bestuursorgaan jegens een burger, worden echter wel geaccepteerd (Wells).
     
  • Een tweede wijze van doorwerking is richtlijnconforme interpretatie: de nationale rechter moet het nationale recht zoveel mogelijk in het licht van het doel en de bewoording van het EU-recht uitleggen (art. 4 lid 3 VEU: loyale samenwerking). Dit gebeurt met name wanneer EU-recht niet op de juiste wijze omgezet is, maar wordt ingeperkt door het rechtszekerheidsbeginsel (geen contra legem-interpretatie). De nationale rechter is verder ook verplicht om het nationale recht conform te interpreteren in geschillen tussen twee particuliere partijen.
     
  • De laatste wijze van doorwerking geschiedt via de staatsaansprakelijkheid: deze ontstaat wanneer de Lidstaat EU-recht schendt onder de voorwaarde dat de desbetreffende EU-bepaling ertoe strekt rechten toe te kennen aan de particulier (die om de schadevergoeding vraagt), de schending voldoende gekwalificeerd is en er een causaal verband bestaat. Omdat het Nederlands recht al middels de onrechtmatige overheidsdaad voorziet in een grondslag voor aansprakelijkheid bij schending van het gemeenschapsrecht, is er wat dit betreft weinig nieuws voor ons recht. Wel is het relevant in het licht overheidsaansprakelijkheid wegens onrechtmatig rechtspraak: indien de rechter verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Europese hof en dit verzaakt, kan ook hij aansprakelijk gesteld worden.
     

Wat omvat de milieueffectrapportage? - BulletPoint 3

• Verplichte informatieverstrekking komt veel voor in het milieurecht. Een voorname bron van werk is de milieueffectrapportage (m.e.r.). De m.e.r. stamt uit de Europese richtlijn betreffende milieubeoordeling van bepaalde openbare en bijzondere projecten (2011/92), voor projecten met aanzienlijke milieueffecten. Bijlage I bij deze richtlijn wijst die projecten aan, waarvoor altijd een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden. Bijlage II betreft projecten die (binnen nationaal te bepalen grenzen) slechts facultatief m.e.r.-plichtig zijn. Een m.e.r. gaat, aldus de richtlijn, altijd samen met een vergunningsaanvraag. Er wordt niet ‘zomaar’ een m.e.r. opgesteld. Daaronder wordt het overheidsbesluit verstaan waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren. Ten slotte bepaalt de richtlijn dat de ingewonnen informatie in het kader van de vergunningprocedure in aanmerking moet worden genomen.
  De m.e.r.-richtlijn is aangepast in 2014, met als doel de procedure voor beoordeling duidelijker maken, de procedure zo aanpassen dat het meer in een lijn loopt met bepaalde beoordelingen van het milieu, en de inhoud en de kwaliteit van de MER op krikken. De aanpassingen zijn in 2017 geïmplementeerd.

• In het Nederlandse stelsel worden de milieubeoordeling van projecten en de strategische milieubeoordeling van plannen samen aangeduid met de term ‘milieueffectrapportage’. Kenmerkend voor het Nederlandse systeem van milieueffectrapportage, is het lijstenstelsel zoals dat is opgenomen in het Besluit m.e.r.. In onderdeel C zijn de activiteiten opgesomd waarvoor verplicht een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Onderdeel D bevat een opsomming van activiteiten waarvoor het bevoegd gezag voorafgaand aan het besluit moet beoordelen of een milieueffectrapport dient te worden gemaakt.

• In Nederland kennen we de uitgebreide en de beperkte m.e.r.-procedure. De beperkte procedure vormt de uitzondering, en geldt alleen voor besluiten die volgens de procedure van afd. 3.4 Awb worden voorbereid en geen passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescherming vereisen.

• Het Besluit m.e.r. somt de m.e.r.-plichtige activiteiten op. Het kan voorkomen dat meerdere besluiten genomen moeten worden om één project te realiseren en dat voor al die besluiten een m.e.r.-plicht geldt. In zo’n situatie geldt alleen voor het als eerste te nemen besluit een m.e.r.-plicht.

• Er zijn twee typen MER; het plan-MER en het besluit-MER. Een plan in deze zin betreft het kader waarin mer-(beoordelings)plichtige besluiten zullen worden genomen, zoals een structuurvisie waarin verschillende projecten zijn ingepland. Het MER zal dan de locaties van de projecten tegen elkaar moeten afwegen, een zgn. locatie-MER. Bij besluiten is de locatie al een gegeven en het besluit-MER ziet dan vooral op de inrichting van de locatie (inrichting-MER), waarbij wederom alternatieve inrichtingen worden afgewogen.

• Lichter dan de m.e.r.-plicht, is de m.e.r.-beoordelingsplicht. Deze beoordelingsplicht geldt voor activiteiten als opgenoemd in onderdeel D van het Besluit m.e.r.. Dit zijn vooral de activiteiten genoemd in onderdeel C, maar met lagere drempelwaarden. Een beoordelingsplicht maakt dat onderzocht moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die toch aanleiding geven tot het opstellen van een MER. Bijzondere omstandigheden zijn belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, die kunnen volgen uit de kenmerken van de activiteit, de locatie, samenhang met andere nabijgelegen activiteiten en de kenmerken van de gevolgen voor het milieu (art. 7.17 Wm). Als een beoordelingsplicht geldt, meldt de initiatiefnemer zijn voornemen voor de activiteit bij het bevoegd gezag. Binnen zes weken beslist het gezag vervolgens of een m.e.r.-procedure moet worden doorlopen.

• Het stelsel van plan-MER en project-MER heeft tot gevolg dat voor nieuwe activiteiten vaak sprake is van een dubbele m.e.r.-plicht. Het Nederlandse stelsel is extra gecompliceerd door het feit dat het bestemmingsplan in sommige gevallen in het Besluit milieueffectrapportage is aangewezen als m.e.r.-plichtig of m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit. Als het in kwestie draait om een plan, dan geldt daarvoor geen m.e.r.-beoordelingsplicht. 

Wat is omgevingskwaliteit? - BulletPoint 4

• Bescherming van de omgevingskwaliteit kan plaatsvinden middels brongericht instrumenten (vb. emissievergunningen) en effectgerichte instrumenten (vb. kwaliteitsnormen). Effectgerichte normen beogen het in stand houden of het bereiken van een bepaalde omgevingskwaliteit. Een milieukwaliteitsnorm wordt uitgedrukt in een hoeveelheid, concentratie of intensiteit van een verontreinigende stof, organisme of fysisch verschijnsel in een bepaald milieu.
   
• In het nationale recht worden milieukwaliteitsnormen geregeld in hoofdstuk 5, titel 5.1 Wet milieubeheer, alwaar ze milieukwaliteitseisen worden genoemd. Deze eisen kunnen worden gesteld bij AMvB, provinciale verordening of ministeriële regeling.
   
• De eisen zoals die volgen uit de kwaliteitsnormen moeten vervolgens worden omgezet naar brongerichte maatregelen. In de AMvB moet worden opgenomen wanneer de normen van toepassing zijn (art. 5.2 lid 1 Wm), waarmee een eerste vertaalslag wordt gemaakt. Vervolgens kunnen in de omgevingsvergunning voorwaarden worden opgenomen om te voorkomen dat grenswaarden overschreden worden. Zo nodig kan na overschrijding de omgevingsvergunning worden ingetrokken. Tegenwoordig vindt de realisering van de kwaliteitsnormen vooral plaats op planniveau, waardoor individuele projecten weinig hinder ondervinden.
   
• In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 zijn milieukwaliteitsnormen voor water opgenomen. De waterkwaliteitseisen vinden hun grondslag in de Kaderrichtlijn water. De kaderrichtlijn water (KRW) bevat de milieudoelstellingen van de EU op watergebied: in 2015 moet al het oppervlakte- en grondwater in goede toestand zijn. Deze algemene doelstellingen (die overigens wel wat flexibiliteit bevatten) moeten in kwaliteitsnormen nationaal worden uitgewerkt. De KRW maakt een onderscheid tussen een goede chemische toestand en een goede ecologische toestand.
   
• De luchtkwaliteitsnormen hebben tot de nodige commotie geleid in ons land. Zij worden in Nederland als hinderlijk ervaren, omdat bouwprojecten er vertraging door ondervinden door bijvoorbeeld een te hoge concentratie fijn stof (PM10). In titel 5.2. Wm zijn de huidige normen omtrent de kwaliteit van de lucht te vinden. De normen voor de luchtkwaliteit vinden hun grondslag in het Europese recht. Naast de Wm is de belangrijkste wet op het terrein van de bescherming van de lucht de Wet Luvo.
   
• Geluidshinder kan op verschillende manieren worden tegengegaan: door de bron aan te pakken of juist door bij de ontvanger maatregelen te treffen. En middels zonering wordt de overdracht aangepakt. Verschillende wetten beogen geluidshinder tegen te gaan. De Wm en Wabo vatten geluidshinder ook onder het milieu-begrip. Middels voorschriften bij de omgevingsvergunning kan overlast worden voorkomen. Hierbij wordt meestal uitgegaan van de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening, waarin veel normen zijn vervat. Specifiek voor vliegtuiglawaai zijn er de Wet luchtvaart en Luchtvaartwet. Maar bovenal is er de Wet geluidhinder.
   
• Ook bodembescherming wordt in de Wm en Wabo behandeld, nu het zeker een zaak van milieu is. Aan vergunningen voor inrichtingen kunnen dan ook voorwaarden ter bescherming van de bodem worden verbonden. In de Waterwet wordt de waterbodem beschermd, onder andere middels voorwaarden aan lozingsvergunningen. En de Woningwet en Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden houden eveneens de bodem in het oog. Maar de Wet bodembescherming is de belangrijkste wet op dit terrein.
   
• De Interminwet stad-en-milieubenadering en de Crisis- en herstelwet bieden enige mogelijkheden om af te wijken van kwaliteitsnormen. De Interimwet stad-en-milieubenadering zijn uitzonderingen opgenomen op al het bovenstaande. Al deze normen zijn hinderlijk in het proces van ‘compact bouwen’ zoals dat gebeurt in steden. Gemeenten mogen in door hen aangewezen projectgebieden afwijken van de lucht-, geluid- en bodemnormen, maar enkel voor het vestigen van milieugevoelige bestemmingen of kleinschalige bedrijvigheid (art. 2). Een afwijkingsbesluit wordt niet zomaar genomen. Eerst moet gezocht worden naar mogelijkheden binnen de overige bestaande regelgeving en nadelige gevolgen dienen zoveel mogelijk te worden gecompenseerd. Overigens mag nooit van de Europese normen worden afgeweken, waardoor een afwijkingsbesluit op het gebied van luchtkwaliteit welbeschouwd niet kan. De Interimwet wordt maar minimaal toegepast. 

Waaruit bestaat plannen binnen het omgevingsrecht? - BulletPoint 5

• De Wm, de Waterwet, de Wro, de Wet natuurbescherming, en de Planwet verkeer en vervoer geven regels betreffende bevoegdheden of verplichtingen van bestuursorganen om plannen vast te stellen. Maar ook buiten de wet bestaan er mogelijkheden om plannen vast te stellen, zoals recreatieplannen en baggerplannen. Plannen zorgen voor overzichtelijkheid, doorzichtigheid en duidelijkheid van beleid dat het inrichten van onze fysieke leefomgeving tot doel heeft. Plannen kunnen van regionaal tot rijksniveau voorkomen, en over alle beleidsgebieden uitstrekken: bijvoorbeeld waterbeleid, afvalbeleid en natuurbeleid.
   
• Op milieugebied stelt de Europese Commissie Milieu-actieprogramma’s op. Hiermee wordt uiteengezet welke thema’s de focus hebben in de Europese wetgeving in de periode van de programma’s. Het Europees recht werkt, wat betreft plannen, op nationaal niveau ook door via richtlijnen; zo heeft Nederland door verplichtingen tot het opstellen van stroomgebiedbeheersplannen.
   
• In hoofdstuk 4 van de Wm kan men een stelsel van plannen die zien op het milieu beleid vinden. Deze plannen hebben als doel het sturen van de te nemen beslissingen door het overheidsorgaan in kwestie. 
   
• De milieubeleidsplannen kennen een eenvoudige totstandkomingsprocedure. In de Wm is aangegeven wie moet worden betrokken bij de totstandkoming van de verschillende milieubeleidsplannen. Artikel 4.4 Wm verklaart afdeling 3.4 Awb van toepassing, waarbij eenieder zienswijzen mag indienen. Voor de nationale en provinciale plannen is via art. 4.6 en art. 4.12 Wm voorzien in een geldigheidsduur van 4 jaar; op gemeentelijk niveau wordt de geldigheidsduur bij vaststelling van het plan bepaald (art. 4.19 Wm).
   
• Structuurvisies worden vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Een goede ruimtelijke ordening zal bij moeten dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Aangezien er bij de ordening van ruimtegebruik vele belangen een rol spelen, zullen deze belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en worden gecoördineerd. In een structuurvisie wordt voor het gebied waarop het plan betrekking heeft, op hoofdlijnen aangegeven welke ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien en op welke wijze deze zullen worden verwezenlijkt. Pas in het bestemmingsplan worden de gebruiksmogelijkheden van de grond juridisch bindend vastgelegd.
   
• Voor het beleid en beheer ter zake van watersystemen voorziet de Waterwet in hoofdstuk 4 in een planstelsel. Twee soorten plannen onderscheiden: het strategische waterplan en het beheerplan. Strategische waterplannen dienen op provinciaal of nationaal niveau te worden vastgesteld, en dienen de hoofdlijnen van het waterbeleid te bevatten. In beheerplannen (vast te stellen door de Minister van I&W en de waterschapsbesturen) dient het operationele beleid uiteengezet te worden. Beide soorten plannen moeten minimaal eens in de zes jaar worden herzien.
   
• In het kader van de Wet Natuurbescherming wordt het beleid dat ziet op de natuur neergelegd in natuurvisies. Zowel de nationale, als de provinciale natuurvisies dienen in grote lijnen het rijksbeleid en het provincialebeleid omtrent biodiversiteit en de bescherming van natuur gebieden te volgen.  Het natuurbeleid moet met name ook tot uitdrukking komen in de ruimtelijke plannen waarin de ruimtelijke doorwerking van het natuurbeleid is neergelegd. De beheerplannen zullen in dit hoofdstuk niet aan de orde komen.
   
• Het ligt enigszins voor de hand dat de inhoud van de omgevingsrechtelijke plannen elkaar op onderdelen kunnen overlappen. Hierdoor is enige vorm van afstemming noodzakelijk. Afstemming vindt plaats door in de ruimtelijke plannen aandacht te besteden aan beleid op het terrein van milieu, water en natuur. In de verschillende wetten is die afstemming op verschillende manieren geregeld.
   
• Nieuw is het instrument van het omgevingsplan, een integraal beleidsplan op provinciaal niveau. Dit instrument won aan populariteit na de invoering van de Wro, waarin structuurvisies niet meer bindend waren. Het doel van het omgevingsplan is om interactie tussen verschillende beleidsterreinen te bewerkstelligen. Omdat het omgevingsplan dienst doet als toetsingskader voor besluiten, zullen de verschillende beleidsonderdelen in het plan moeten worden onderscheiden.

Wat wordt bedoeld met de regulering van activiteiten? - BulletPoint 6

• Het omgevingsrecht kent verscheidene instrumenten om activiteiten te reguleren. Doel hiervan is het afstemmen van een activiteit op de omgeving. Regulering is van oudsher een beproefd systeem in grote delen van het omgevingsrecht. In wetgeving wordt dan bepaald dat een activiteit verboden is, tenzij wanneer er een vergunning of ontheffing voor is verleend. Door het verbod met de mogelijkheid tot het maken van een uitzondering, wordt niet alleen het verrichten van activiteiten gereguleerd, maar ook de wijze waarop de activiteiten worden verricht kan worden genormeerd door aan de toestemming voorschriften te verbinden. Daarnaast worden steeds meer activiteiten gereguleerd door middel van algemene regels.
   
• De Wabo reguleert middels de omgevingsvergunning vele verschillende activiteiten voor een project. Een project kan uit meerdere activiteiten bestaan, zoals het slopen van een oud gebouw, de grond bouwrijp maken, nieuwbouw en dat alles in het kader van één project. Anderzijds kan voor de bouw van een carport of de kap van een boom met één activiteit worden volstaan. In de verleende omgevingsvergunning kunnen vervolgens beperkingen en voorwaarden worden opgelegd, bijvoorbeeld met betrekking tot de ruimtelijke ordening of flora en fauna.

• De reikwijdte van de omgevingsvergunning is ruim: plaatsgebonden projecten die invloed hebben op het fysieke milieu (dus geen vervoer etc., want niet plaatsgebonden). Onder fysiek milieu vallen milieu, natuur, landschappelijke en culturele waarden aldus de Memorie van Toelichting bij de Wabo. Hiermee zijn zo’n 25 besluiten onder de reikwijdte van de Wabo gebracht. De activiteiten die in artikel 2.1, lid 1 Wabo zijn genoemd, zijn de volgende: het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk (geen bouwwerk zijnde), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, het in gebruik nemen van gronden of bouwwerken op bij amvb aangewezen categorieën van gevallen, het oprichten of veranderen van de werking van een inrichting, het slopen of in enig op zich wijzigen van een beschermd monument, het slopen van een bouwwerk wanneer dat in een bestemmingsplan is bepaald, het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- en dorpsgezicht, of het verrichten van een andere activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving.

• Ook besluiten die niet zijn opgenomen in de Wabo kunnen in de omgevingsvergunning worden ‘aangehaakt’: voor een project dat een omgevingsvergunning vereist kan bijvoorbeeld in de vergunning een bepaalde ontheffing worden opgenomen, in plaats van dat deze apart moet worden verleend. Als de vergunning niet nodig is, moet de ontheffing wel afzonderlijk worden verleend. Of aangehaakt kan worden blijkt uit de toepasselijke wet of uit de Bor. Ook lagere overheden kunnen in hun verordeningen de mogelijkheid tot aanhaken bieden, zolang het maar kwesties rondom het fysieke milieu betreft. Par 2.2 Bor bevat een lijst van een aantal projecten die buiten de omgevingsvergunning vallen. Andere voorname buitenligger is de watervergunning.

• Bij de te nemen beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning kunnen ook andere bestuursorganen betrokken zijn dan het bestuursorgaan dat het bevoegd gezag is. Deze betrokkenheid kan bestaan uit het geven van advies of het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen. In de eerste plaats dus het ‘gewone’ advies, gegeven door een (per definitie, art. 3:5 Awb) externe adviseur. Deze adviseur kan bijvoorbeeld het college van B&W zijn, indien zij niet ook het bevoegd gezag zijn. Via dit advies kan nieuwe deskundigheid of een ander belang onder het voetlicht worden gebracht. De adviestermijn is zes weken, maar er bestaat voor de adviseurs geen verplichting om werkelijk advies uit te brengen. Het bevoegd gezag is verplicht om rekening te houden met wél uitgebracht advies. De consequentie van het advies negeren, kan intrekking van de vergunning zijn (art. 2.29 lid 1 Wabo), indien de adviseur hierom verzoekt.

• De meest dwingende vorm van advisering is de verklaring van geen bedenking (hierna vvgb). In sommige gevallen mag een vergunning niet verleend worden alvorens een vvgb is gegeven. Men heeft bedacht dat het wel fijn is als er specifiek toestemming gevraagd wordt aan het bestuursorgaan dat daarover gaat in die gevallen. Dit is zo geregeld met het oog op de mate van deskundigheid of verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan. De gevallen waarvoor een vvgb vereist is, zijn neergelegd in de wet of een amvb (artikel 2.27 Wabo).  

• In sommige gevallen kan het handig zijn om bij een omgevingsvergunning, die van doorlopende aard is, de voorschriften van die omgevingsvergunning te wijzigen. In de Wabo is een mogelijkheid opgenomen om ambtshalve of op verzoek de bovengenoemde voorschriften te wijzigen. Tevens is in de Wabo een mogelijkheid opgenomen om de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk te kunnen intrekken.

• In art. 2.30 Wabo is de actualiseringsplicht opgenomen, welke alleen van toepassing is op inrichtingen en mijnbouwwerken. Deze actualiseringsplicht verplicht het bevoegd gezag om regelmatig te bekijken of de bestaande vergunningvoorschriften nog toereikend zijn. Belanghebbenden kunnen niet op grond van de Wabo een dergelijk verzoek doen, maar op grond van de Awb kunnen zij wel altijd ‘gewoon’ een beschikking aanvragen, ook als deze ziet op een omgevingsvergunning.
  De wijzigingsgronden staan in art. 2.31 Wabo, waarbij imperatieve en facultatieve gronden zijn te onderscheiden. Ook voor de intrekking van een vergunning bestaan imperatieve en facultatieve gronden (art. 2.33 Wabo).

• Omdat een omgevingsvergunning op verschillende activiteiten tegelijk kan zien, zijn er ook verschillende toetsingskaders om rekening mee te houden. Deze zijn echter nog niet geïntegreerd; de activiteiten worden in de vergunningverlening apart beoordeeld. Art. 2.10 – 2.20 Wabo bevatten de verschillende toetsingskaders, afhankelijk van de activiteit. Als een activiteit onder meerdere toetsingskaders valt en één van die kaders verbiedt de activiteit, dan mag de activiteit niet meer worden ondernomen.

• De belangrijkste juridische instrumenten voor de regulering van de milieugevolgen van activiteiten zijn opgenomen in de Wet milieubeheer en de Wabo. De milieugevolgen die een bedrijf of activiteit veroorzaakt, worden grotendeels gereguleerd door middel van algemene regels op basis van de Wet milieubeheer of door middel van de omgevingsvergunning op basis van de Wabo.

• Een kernbegrip uit de Wabo is ‘inrichting’, gedefinieerd in art. 1.1. lid 1 Wet milieubeheer: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Dit moet gedurende een zekere periode gebeuren (minstens zes maanden) of met een zekere regelmaat, op dezelfde locatie, niet uitsluitend hobbymatig. Maar om een inrichting in de zin van de Wm te zijn, moet de activiteit ook vallen binnen een omschrijving uit bijlage I onderdeel C van het Bor (art. 1.1 lid 3 en 4 Wm). De rechter toetst het oordeel van het bestuursorgaan (dat geen gebruik mag maken van richtlijnen of beleidsregels) of iets een inrichting is integraal. Dit houdt in dat de rechter op basis van de gegeven feiten nakijkt of iets in zijn ogen kwalificeert als een inrichting. 

• De meeste inrichtingen vallen onder algemene regels. Slechts de in het Bor uitgezonderde gevallen zijn vergunningplichtig (art. 1.1 lid 3 Wabo). Voor categorieën inrichtingen waarvoor geen vergunningsplicht bestaan gelden algemene regels neergelegd in artikel 8.40 Wm-AMvB’s. Deze AMvB’s zijn grotendeels vervangen door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim, of Activiteitenbesluit).

• Het Barim maakt in art. 1.2 onderscheid tussen drie typen inrichtingen: A, B en C.

  • Type A-inrichting: op een A-inrichting zijn alleen de regels van het Barim van toepassing en geldt geen meldingsplicht.

  • Type B-inrichting: de activiteiten van B-inrichting moeten bij het bevoegde gezag gemeld worden, hoewel dit geen voorwaarde voor de oprichting is. Een melding kan niet geweigerd worden, de enige mogelijkheid tot vorming bestaat door het stellen van voorschriften in de AMvB. Wederom zijn alleen de regels van het Barim van toepassing. 

  • Type C-inrichting: type C is omgevingsvergunningplichtig en is onderworpen aan de Wabo.

• Een inrichting is mogelijk vergunningplichtig, een plicht die volgt uit art. 2.1 lid 1 sub e Wabo. Het betreft hier maar een klein deel van de inrichtingen, maar wel die met de mogelijk grootste milieugevolgen. De andere inrichtingen, die niet vallen onder artikel 2.1 lid 1 sub e Wabo, worden geregeld via de eerder genoemde algemene regels. 

• In een bestemmingsplan worden avv's neergelegd, die zien op het grondgebruik. Een bestemmingsplan is voor overheid en burger bindend, en kan straf- en bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. De binding blijkt uit art. 2.1 lid 1 sub c Wabo. De toelichting bij het bestemmingsplan echter is niet juridisch bindend. Bestemmingen kunnen uitsluitend aan de grond worden gegeven ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bij het vaststellen van die goede ruimtelijke ordening heeft de gemeenteraad veel beleidsvrijheid. In een bestemmingsplan staan alleen verboden en vormt daarmee toelatingsplanologie. Een bestemmingsplan is verplicht voor het gebied buiten de bebouwde kom, en facultatief binnen de bebouwde kom. Voor een bestemmingsplan geldt een actualiseringsplicht: ten minste eenmaal in de 10 jaar dient het plan te worden herzien (art. 3.1 lid 2 Wro).

• Bij het vaststellen van een bestemmingsplan spelen milieunormen een belangrijke rol. Bestemmingen moeten in overeenstemming zijn met geldende milieu(kwaliteits)normen. Een belangrijk instrument om hierin te voorzien is bijvoorbeeld door zonering, waardoor specifieke gebieden worden aangewezen voor specifieke activiteiten. Een manier waarop zonering kan worden vormgegeven is via een ‘Staat van Inrichtingen’ of bedrijvenlijst. Het belang van het milieu hoeft alleen mee te wegen in een bestemmingsplan, als het belang een ruimtelijke dimensie bezit. In dat geval is het van belang om een 'ruimtelijke' afweging te maken. 

• Het bestemmingsplan is een dwingende weigeringsgrond voor het aanvragen van bouw- en aanlegvergunningen. Hieruit blijkt de grote juridische betekenis van het bestemmingsplan. Evenwel kan op grond van art. 2.12 Wabo een omgevingsvergunning worden verleend die van het bestemmingsplan afwijkt. Art. 2.10 lid 2 schaart iedere aanvraag die afwijkt van het bestemmingsplan onder art. 2.12 Wabo. Overigens kan een grondgebruiker niet worden gedwongen om een bestemming te realiseren, hij kan slechts worden onteigend als de gemeente aan dat stuk grond een andere bestemming wil toewijzen.

• Voor de totstandkoming van het bestemmingsplan geldt ook dat de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing is, en dat eenieder zienswijzen in mag dienen. De bestemmingsplanprocedure is beschreven in art. 3.8 Wro. Tegen het bestemmingsplan staat alleen beroep open bij de Afdeling (art. 8.2 lid 1 sub a Wro). De minister van BZK en de Gedeputeerde Staten kunnen invloed uitoefenen op de inhoud van het bestemmingsplan door de ‘reactieve aanwijzing’. Door een aanwijzingsbesluit kan een bepaald deel van het bestemmingsplan buiten het uiteindelijke plan blijven. De reactieve aanwijzing geldt als een ultimum remedium, en tegen het besluit staat ook los van het bestemmingsplan beroep open bij de Afdeling.

• De al eerder genoemde Wet natuurbescherming is in de plaats getreden van een drietal aan andere wetten, namelijk de Boswet, de Flora- en Faunawet, en de Natuurbeschermingswet 1998. Het is de bedoeling dat de Wet natuurbescherming uiteindelijk ook haar plaats vindt in de Omgevingswet en dan dus daardoor wordt opgenomen. De procedure hiervoor loopt nog bij de Tweede Kamer. 

• In artikel 1.11 Wnb is een algemene plicht opgenomen voor iedereen. Deze plicht houdt in dat men zorg moet dragen voor het instandhouden van de Natura 2000-gebieden. Het idee achter het opnemen van deze zorgplicht in de Wnb is voorkomen dat men zich onzorgvuldig gedraagt. Het is dus eigenlijk een vangnetbepaling.

• In verband met het beschermen van de natuurgebieden wordt er onder andere gekeken hoe de verschillende gebieden met elkaar verbonden kunnen worden. Zo'n verweven netwerk van verscheidene natuurgebieden wordt op Nederlands en Europees niveau nagestreefd: 

  • Op Europees gebied probeert men dit te bereiken door het realiseren van een Natura 2000-netwerk (Habitatrichtlijn, richtlijn 92/43 EEG). Het Europees ecologisch netwerk bestaat uit de gebieden die zijn gekozen op grond van de Vogelrichtlijn (richtlijn 2009/147) en de Habitatrichtlijn. De minister van EZK beslist welke gebieden worden aangewezen als Natura 2000-gebieden (artikel 2.1 Wnb). Alleen ecologische motieven mogen mee spelen bij de vraag welk gebied als Natura 2000-gebied moet worden aangemerkt. De belangen van ondernemers e.d. mogen dus absoluut niet in aanmerking worden genomen. Als een Natura 2000-gebied wordt aangewezen, vindt er vaststelling plaats van doelstellingen die zien op de instandhouding voor de specifieke soorten en habitats die zich bevinden in dat gebied. Het is mogelijk dat deze doelstellingen worden geformuleerd als behouds- of hersteldoelstellingen. De voorbereiding van het aanwijzen van een Natura 2000-gebied vindt plaats met behulp van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 4.3 van de Awb (artikel 2.1 lid 5 Wnb). Iedereen kan zijn eigen zienswijzen geven tegen een ontwerpbesluit. Er staat beroep open voor belanghebbenden in twee gevallen. In artikel 1.1 Wnb wordt de definitie gegeven van de term Natura 2000. Tevens is er op 1 juli 2015 een programmatische aanpak stikstof (PAS) in werking getreden. In de Wnb is de grondslag hiervoor te vinden (artikel 1.13 Wnb).

  • Op Nederlands niveau wordt er dus ook gestreefd naar een netwerk van natuurgebieden. In Nederland wordt dit Natuurnetwerk Nederland genoemd (NNN). De Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor het tot stand komen en het in stand houden van een landelijk ecologisch netwerk (artikel 1.12 lid 2 Wnb). In de Wnb zijn alleen geen regels te vinden die gaan over de het beschermen van dit landelijke ecologische netwerk. Het beschermen hiervan gebeurt door het inzetten van de instrumenten van de ruimtelijke ordening, via Barro, de verordeningen op provinciaal niveau, en de bestemmingsplannen. 

  • De Gedeputeerde Staten hebben ook de bevoegdheid om andere gebieden aan te wijzen, die niet vallen onder het NNN, maar die wel erg belangrijk zijn in verband met de natuurwaarden of de landschappelijke waarden (artikel 1.12 lid 3 Wnb). Deze gebieden worden de bijzondere provinciale natuurgebieden en de bijzondere provinciale landschappen genoemd. Omtrent het aanwijzen van deze gebieden hebben de provincies de mogelijkheid om eigen beleid te voeren. 
     
  • De Wnb voorziet ook in een regeling die de mogelijkheid biedt om nationale parken aan te wijzen. De Gedeputeerde Staten van een provincie of bepaalde provincies zelf hebben de optie om een verzoek in te dienen bij de minister van EZK, wat betreft het aanwijzen van een bepaald gebied als nationaal park. Deze mogelijkheid is neergelegd in artikel 8.3 lid 1 Wnb. Het gebied waarvan men wenst dat het wordt aangewezen als een nationaal park, moet wel aan zekere voorwaarden voldoen. 
     

• Het waterbeheer is in Nederland grotendeels gedecentraliseerd. Het regionale waterbeheer berust in Nederland bij een aparte functionele decentrale overheid: het waterschap. De Waterschapswet regelt vervolgens de wijze waarop een waterschap wordt ingesteld, hoe hun bestuur wordt samengevat, welke taken dit heeft, de bevoegdheden om die taken uit te voeren en het bestuurlijke toezicht op het waterschap. De Waterschapswet is een organieke wet en vergelijkbaar met de Provinciewet en Gemeentewet.

• Het waterbeheer maakt deel uit van de overheidszorg voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het milieu. Dit is te vinden in artikel 21 van de Grondwet. Sinds de jaren tachtig heeft het concept van integraal water(systeem)beheer haar intrede gedaan, waarbij niet langer alleen wordt gekeken naar bepaalde onderdelen van het waterbeheer, maar waarbij is gekozen voor een integraal beheer van watersystemen.

• De hoofdlijnen van de wet zijn als volgt:

  •  voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste
     
  • bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen
     
  • vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
     

• De toedeling van het beheer van watersystemen is in hoofdstuk 3 van de Waterwet geregeld. Het beheer van een watersysteem is ofwel geheel of gedeeltelijk aan het Rijk, ofwel geheel of gedeeltelijk aan de waterschappen opgedragen. De Waterwet en de Waterschapswet verschaffen de beheerders van watersystemen het juridische instrumentarium waarmee zij de doelstellingen van de Waterwet moeten verwezenlijken. Een ander belangrijk onderwerp dat in de Waterwet is geregeld, is het interbestuurlijk toezicht door hogere overheden op lagere overheden.

• In hoofdstuk 6 van de Waterwet staat het uniforme vergunningsstelsel uiteengezet. Om de wet te kunnen toepassen, is het van belang te weten welke orgaan het beheer heeft over de watersystemen. Daarbij wordt voor watersystemen in het beheer van Rijk via de Waterwet in regulering voorzien; voor de watersystemen in het beheer van waterschappen via de autonome verordenende bevoegdheid op grond van art. 56 Waterschapswet. Ook handelingen met betrekking tot watersystemen kunnen worden onderworpen aan algemene regels.

• Artikel 1 lid 1 van de Waterschapswet geeft de definitie van een waterschap. Een waterschap is een openbaar lichaam dat de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied als doel heeft. Alle bevoegdheden die betrekking hebben op waterschappen, liggen bij de Provinciale Staten. Het uitoefenen van die bevoegdheden gebeurt bij verordening op provinciaal niveau. In artikel 1 lid 2 Waterschapswet zijn de taken neergelegd van een waterschap. Een waterschap draagt zorg voor het watersysteem en voor het zuiveren van het afvalwater.

• In de praktijk komt het na de inwerkingtreding van de Wabo nog steeds voor dat voor één activiteit of project meerdere omgevingsrechtelijke toestemmingen nodig zijn. Op dit moment is er niet één algemene coördinatieregeling voor de besluitvorming in het omgevingsrecht, maar komt men in verschillende omgevingsrechtelijke wetten verschillende stelsels tegen. In deze paragraaf worden een aantal van deze wettelijke coördinatieregelingen besproken.

Waaruit bestaan handhaving, rechtsbescherming en interbestuurlijk toezicht? - BulletPoint 7

• Overtredingen van regels die gesteld zijn ter bescherming van mens, dier en plant zijn over het algemeen strafbaar gesteld in de wet, denk hierbij aan de Wet milieubeheer of het gewone Wetboek van strafrecht. Het Hof van Justitie EU heeft in het kader van de naleving van de gemeenschapstrouw van art. 4 lid 3 VEU deze eisen gesteld:

  • Non-discriminatie- of Assimilatiebeginsel: overtreding van EU-regels moet op dezelfde manier behandeld worden als overtreding van eigen recht.

  • Beginsel van effectieve toepassing: sanctiebepalingen moeten worden geïncorporeerd en worden toegepast.

  • Proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel: de ernst van het feit en de zwaarte van de straf moeten evenredig zijn.

  • Preventiebeginsel: sancties moeten potentiële overtreders afschrikken.

• De Europese Commissie is de waakhond en houdt haar oog scherp gericht op het naleven van de regels omtrent milieurecht, die zijn opgesteld door de EU, door de lidstaten (artikel 17 VEU). Mocht het zo zijn dat een lidstaat haar verplichtingen niet nakomt, dan kan er een verdragsinbreukprocedure gestart worden op grond van artikel 258 VWEU. 

• Het bestuur voert de handhavende verplichting uit doordat het bestuur toezicht houdt en eventueel sancties oplegt. Een bestuurlijke sanctie is, volgens artikel 5:2 lid 1 sub a Awb, een verplichting die opgelegd wordt door of een aanspraak die onthouden wordt door een bestuursorgaan, omdat er een overtreding begaan is. Binnen het omgevingsrecht kan op drie manieren handhaving optreden. Bestuursrechtelijke handhaving bezorgt de mogelijkheid tot het gebruik van de last onder dwangsom, bestuursdwang, en het intrekken van de begunstigende beschikking (bv. vergunning) als reactie op een onrechtmatige daad (OD).

• Binnen dit recht bestaan de punitieve- (leed toevoegen aan de overtreder) en herstelsancties (het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen, het voorkomen van herhaling of het wegnemen of beperken van gevolgen van een overtreding). Herstelsancties zijn bedoeld om een ongewenste situatie te herstellen. De herstelsancties zijn de last onder dwangsom, bestuursdwang, en het intrekken van een vergunning. Punitieve sancties vallen onder de ‘criminal charge’ van artikel 6 EVRM, worden indringend getoetst door de rechter en kunnen niet in combinatie met andere punitieve straffen opgelegd worden. Of bestuurshandhaving toegepast wordt, is meestal discretionair en er bestaat een zekere beleidsvrijheid. Maar sinds 1997 is deze beperkt door de invoering van de beginselplicht tot handhaving door de ABRvS. Er moet echter wel eerst een belangenafweging plaatsvinden. Hierdoor bestaat er toch een mogelijkheid voor een gedoogbeleid, welk besluit (tot gedogen) wel appellabel is.
  In hoofdstuk 5 van de Awb kan men de regels vinden die zien op de bestuurlijke sancties. Een bestuursorgaan kan alleen de bevoegdheid hebben om een bestuurlijke sanctie op te leggen, als deze bevoegdheid is neergelegd in een bijzondere wet, zoals bijvoorbeeld de Gemeentewet. Tevens kunnen er ook regels over het opleggen van bestuurlijke sancties worden gevonden in de Wabo. Zie hoofdstuk 5 Wabo. 

• De meeste omgevingsrechtelijke regels zijn strafrechtelijk handhaafbaar. Overtreding van deze regels zijn in de Wet economische delicten namelijk als economisch delict (strafbaar feit) aangemerkt. De normen staat niet zelf in de Wed, maar in de bijzondere wet of in een daarop gebaseerde amvb of zijn als voorschrift aan een omgevingsvergunning verbonden. Deze wetgevingstechniek wordt ook wel aangeduid met de term ‘gelede normstelling’. In de Wet economische delicten zijn regels van formeel strafrecht en materieel strafrecht te vinden. 

• Hoewel de Wed de mogelijkheid biedt om strafrechtelijk tegen overtredingen van de omgevingsrechtelijke regels op te treden, gebeurt dit in de praktijk niet vaak. Het OM kent geen prioriteit toe aan vervolging van zulke overtredingen en tevens bestaat bij de gemeenten te weinig kennis over de feitelijke naleving. Verder wordt de oplegging van een strafsanctie als ultimum remedium gezien. Het betrokken bestuursorgaan zal zelf handhavend moeten optreden tegen overtreding van hun voorschriften.

• Met rechtsbescherming wordt gedoeld op de rechtsmiddelen van burgers tegen handelingen en besluiten van bestuursorganen. Het betreft het geheel aan mogelijkheden om op te komen tegen een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan. Ten aanzien van de rechtsbescherming zijn vooral hoofdstuk 6, 7 en 8 Awb van belang, tenzij een bijzondere wet anders bepaalt. De algemene procedure van rechtsbescherming volgens de Algemene Wet Bestuursrecht is als volgt: eerst moet men bezwaar indienen bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft, daarna kan men beroep indienen bij de sector bestuursrecht van de rechtbank, en daarna staat eventueel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Let op: er bestaat niet zoiets als cassatie in het bestuursrecht! Op de voorgenoemde procedure bestaan een hoop uitzonderingen. Het is van belang om in je achterhoofd te houden dat als men wil opkomen tegen besluiten die zijn gemaakt met behulp van de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb, men niet als eerste bezwaar hoeft te maken bij het bestuursorgaan. 

• De Wet revitalisering generiek toezicht is op 1 oktober 2012 in werking getreden. De doelstelling van deze wet is het stelsel van interbestuurlijk toezicht te vereenvoudigen en zoveel mogelijk te concentreren in de Provinciewet en de Gemeentewet.

• Het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium bestaat uit de volgende twee instrumenten:

  • Schorsing en vernietiging van besluiten wegens strijd met het algemeen belang of het recht door de Kroon
     
  • Indeplaatsstelling door het toezichthoudende orgaan wanneer het onder toezicht gestelde orgaan zij medewindstaak niet of niet naar behoeven uitoefent.

Waaruit bestaat omgevingswet? - BulletPoint 8

• De Wabo heeft weliswaar gezorgd voor een procedurele integratie van sectorale vergunningenstelsels, maar inhoudelijk gelden nog steeds de afzonderlijke sectorale toetsingskaders. Er zijn een aantal pogingen gedaan om het omgevingsrecht de vergemakkelijken. Denk hierbij aan het Activiteitenbesluit en de Crisis- en herstelwet. De regering is echter van oordeel dat het omgevingsrecht nog steeds te complex is. De regering heeft begin 2012 in een brief de drie belangrijkste knelpunten uiteengezet:

  • complexe en versnipperde regelgeving die per sector is geordend, leidt tot te weinig overzichtelijkheid en samenhang
     
  • onbalans tussen zekerheid en dynamiek, leidt tot slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten en regionale differentiatie en innovatie
     
  • bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering.

• Volgens de regering sluit het huidige omgevingsrecht niet meer aan bij een aantal maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast merkt het op dat de verschillen tussen regio’s in Nederland toenemen. Om goed te kunnen inspelen op locatie specifieke omstandigheden, zouden decentrale overheden meer ruimte moeten krijgen om een eigen regionale afweging te maken. Verder sluit het omgevingsrecht onvoldoende aan bij de behoefte aan ruimte voor initiatieven vanuit de samenleving.

• Tegen deze achtergrond heeft de regering besloten om een Omgevingswet te ontwikkelen waarin de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige omgevingsrechtelijke wetten worden geïntegreerd. De wet zal dan een samenhangend stelsel van plannen, besluitvorming en procedures bevatten. Dit zou moeten leiden tot betere mogelijkheden voor het ontwikkelen van integraal beleid, een betere bruikbaarheid en aanzienlijke vereenvoudiging van het omgevingsrecht. 

• Op grond van de Omgevingswet worden er 4 amvb's opgesteld, die worden ingedeeld op basis van doelgroep. Tevens worden in het Omgevingsbesluit (Ob) de procedurele regels opgenomen die de specifieke doelgroepen aan het hart gaan. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) kan men regels vinden over de normen die gesteld worden aan de activiteiten die bestuursorganen verrichten. En in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) kan men algemene regels vinden, die burgers rechtstreeks binden, omtrent activiteiten die belastend zijn voor het milieu. 
  Het idee is dat alle wetgeving en regelgeving gaat gelden in 2021.