Steekhoudend ministerschap - 1992/1993 - Artikel

Ontwikkeling van de regel van de ministeriele verantwoordelijkheid

De enige grondwettelijke regeling voor de ministeriële verantwoordelijk is vervat in art. 42 Grondwet, die verder wordt uitgewerkt in art. 68 Grondwet. De formule in art. 41 luidt: ‘De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk. De formule is in 1848 opgenomen in de Grondwet, tot 1840 werd die ministeriele verantwoordelijkheid tegenover het parlement ontkend, ministers waren slechts verantwoording verschuldigd aan de Koning. De totstandkoming van de regel dar niet de Koning maar de minister verantwoordelijk was, betekende radicale veranderingen in staatsrechtelijke verhoudingen. De ministers moesten in plaats van verantwoording afleggen aan de Koning, verantwoording afleggen aan het parlement. Dat hield tevens in dat de ministers aansprakelijk werden voor handelen van de Koning. In oorsprong is de ministeriele verantwoordelijkheid dus het antwoord op de vraag hoe van de regering rekenschap kan worden gevraagd, gegeven de onschendbaarheid van de Koning.

In de loop van de tijd heeft de ministeriele verantwoordelijkheid een steeds ruimere betekenis gekregen. Centraal staat tegenwoordig de vraag hoe de verantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur in het algemeen moet worden geregeld. De huidige betekenis van de ministeriele verantwoordelijkheid is dat zij de staatsrechtelijke basis vormt voor verwezenlijking van het beginsel van democratische controle op het gehele openbare bestuur. Door ministers met de verantwoordelijkheid voor alles te belasten, wordt het parlement ingang verschaft voor de controle op het gehele terrein van openbaar bestuur.

De huidige inhoud van de regel

Het leerstuk van de ministeriele verantwoordelijkheid betreft de volgende drie elementen:

• De aard van de verantwoordingslicht.

• De exclusiviteit van de ministeriele verantwoordelijkheid.

• De relatie tussen bevoegdheid en verantwoordelijkheid.

De verplichting tot het afleggen van verantwoording

Verantwoording afleggen betekent aanspreekbaar en aansprakelijk zijn, rekenschap afleggen, rechtvaardigen en verdedigen. Het is de verplichting van de minister om tegenover de Kamers rekenschap af te leggen ten aanzien van het onderwerp van beraadslaging. De verantwoordingsplicht veronderstelt in de eerste plaats dat informatie wordt verstrekt. Maar de ministeriele verantwoordelijkheid omvat meer dan dat. Afleggen van verantwoording is het uitleggen, motiveren en verdedigen van het gevoerde beleid.

De verantwoordelijkheid berust bij de minister

De minister is de enige die door het parlement ter verantwoording kan worden geroepen. De verantwoordelijkheid voor het regeringsbeleid ligt bij de ministers. De verantwoordelijkheid betreft niet alleen het handelen van de ministers, ook voor departementen en de rest van het regeringsapparaat. De minister vormt als het ware het scharnierpunt voor de democratische controle op de overheidsorganisatie. De verantwoordelijkheid berust bij zowel de minister als zijn staatssecretaris. De staatssecretaris staat de minister op een onderdeel bij, daar is zowel hij als de minister verantwoordelijk voor. 

Geen verantwoordingsplicht zonder bevoegdheid

Als een minister belast moet worden met verantwoordelijkheid, moet hij ook bevoegdheden krijgen om die verantwoordelijkheid te kunnen dragen; zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid. De minister heeft de leiding over een hiërarchisch opgebouwde organisatie. De ministers is daardoor bevoegd aan alle leden van de organisatie instructies te geven. Voor bestuursorganen die een zelfstandige positie innemen, strekt de verantwoordelijkheid niet verder dan tot de bevoegdheden die de minister ten opzichte van dat orgaan heeft.

De reikwijdte van de ministeriele verantwoordelijkheid

Op basis van de hierboven genoemde criteria lijkt het duidelijk in welke gevallen de ministeriele verantwoordelijkheid geldt; de reikwijdte van de verantwoordelijkheid. Maar er zijn enkele vaagheden en problemen die nog besproken moeten worden, we kunnen deze opdelen in vier verschillende categorieën:

• Eigen handelen.

• Optreden als lid van de ministerraad.

• De koning en de leden van het Koninklijk huis.

• Het handelen van de ambtelijke dienst.

Eigen handelen

De minister is verantwoordelijk voor zijn eigen handelen. Dit is geen discussiepunt en valt onder de reikwijdte van de minister.

Optreden als lid van de ministerraad

Ingewikkelder is de verantwoordelijkheid voor een bijdrage in de ministerraad. Indien de ministerraad een besluit neemt is er sprake van collectieve ministeriele verantwoordelijkheid; iedere minister verantwoordelijk voor dat besluit. Uitzonderlijke aandacht moet gegeven worden bij het optreden van een minister als lid van de raad van ministers van de Europese gemeenschap. Bij unanimiteit is de minister voor het genomen besluit verantwoordelijk. Moeilijker is dat bij besluiten die met een meerderheid genomen worden, hier kan een minister overruled worden. Daarom is een minister niet verantwoordelijk voor dit soort besluiten. Hij kan wel aangesproken worden of hij zich voldoende heeft ingespannen zijn collega’s te overtuigen.

De Koning en de leden van het koninklijk huis

De verantwoordelijkheid voor het optreden van de Koning laat geen discussie over; deze valt onder de reikwijdte van de ministeriele verantwoordelijkheid voor zover die handelingen het openbaar belang raken. Over de leden van het koninklijk huis lijkt wel onzekerheid te bestaan. Het uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid niet verder strekt dan de betreffende bevoegdheden toelaten.

Het handelen van de ambtelijke dienst

Voor een deel is dit punt makkelijk te beantwoorden. Departementen staan onder leiding van een minister, de minister is bevoegd om instructies te geven. In dat geval is de minister verantwoordelijk. Soms zijn er echter zelfstandige bestuursorganen, deze worden bij wet een taak worden opgedragen. De minister heeft hier geen zeggenschap over. De wet die dit zelfstandige bestuursorgaan in het leven roept moet helder en ondubbelzinnig zijn over de zelfstandigheid waarmee het de taak zal uitoefenen. Dit is niet altijd het geval en dan belemmert dit het goed functioneren van de ministeriele verantwoordelijkheid.

Soms is het dus lastig om de reikwijdte van de ministeriele verantwoordelijkheid te bepalen. Heeft de minister de bevoegdheid om volledig te bepalen wat er binnen een organisatie gebeurt, dan bestaat er ministeriele verantwoordelijkheid voor het handelen binnen die organisatie. Zijn de bevoegdheden van de minister ten opzichte van de overheidsdienst beperkt, dan strekt de verantwoordelijkheid zich niet verder uit dan tot de uitoefening van de bevoegdheden die hem toekomen.

Ministeriele verantwoordelijkheid en vertrouwensregel

De ministeriele verantwoordelijkheid is niet de enige regel die tot doel heeft het bereiken dat de overheid volgens de beginselen van de democratie functioneert. Naar de ministeriele verantwoordelijkheid bestaat ook nog de vertrouwensregel. Deze regel houdt in dat een minister niet kan aanblijven indien hij niet het vertrouwen van het parlement geniet. Tezamen zijn de verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel dus belangrijke elementen voor het parlementaire stelsel. Hoewel ze vaak in verband worden toegepast hebben ze toch allebei een eigen functie.

Het afleggen van verantwoording is van grote betekenis, ook als het vertrouwen van een minister niet in het geding is. Het afleggen van verantwoording is niet alleen wezenlijk voor de wetgevende en controlerende functie van het parlement, maar ook voor het democratisch proces, omdat de het de burgerinformatie geeft over de standpunten en afwegingen van de regering en volksvertegenwoordiging.

De vertrouwensregel heeft ook een zelfstandige betekenis. De essentie is dat het parlement vertrouwen moet hebben in dat de minister zijn taak adequaat kan uitoefenen. Wanneer het vertrouwen ontbreekt, zal de minister zijn ontslag aan moeten bieden. 

Kortom: verantwoording kan worden verlangd ook zonder da de sanctie van de vertrouwensregel in het geding is. Het vertrouwen kan worden opgezegd, ook indien een minister zich toereikend verantwoordt.

Ministeriele verantwoordelijkheid van een nieuw aantredend minister

Een bijzonder vraagstuk is de verantwoordelijkheid van een nieuw aantredend minister, waarbij gebreken in de beleidsvoering van zijn voorgangers is gebleken. De minister kan vanaf zijn aantreden ter verantwoording geroepen worden over hetgeen dat op het departement gebeurt. Indien de voorganger gebreken in de beleidsvoering heeft gehad, dient hij hier verbetering in aan te brengen, doet hij dit niet dan kan hij daarop worden aangesproken. 

Conclusies

Regel van de ministeriele verantwoordelijkheid

De ministeriele verantwoordelijkheid houdt in dat een minister ter verantwoording kan worden geroepen door het parlement voor ieder bestuurshandelen dat onder zijn zeggenschap valt. De verantwoordelijkheid gaat niet verder dan de bevoegdheden van de minister.

Vertrouwensregel

De vertrouwensregel houdt in dat een minister niet kan aanblijven indien hij het vertrouwen van het parlement heeft verloren.

Reikwijdte van de ministeriele verantwoordelijkheid