Het staatsrecht in crisistijd. De kabinetscrisis van december 2006

Het staatsrecht in crisistijd. De kabinetscrisis van december 2006. (Syrier)

Volgens onder andere Kortmann werd anderhalve eeuw staatsrecht in de prullenbak gegooid tijdens de kabinetscrisis van december 2006. Volgens anderen biedt het Nederlandse staatsrecht juist ruimte voor een eigen, zelfstandige rol van het politieke spel. De kwestie over een generaal pardon voor asielzoekers heeft tot veel discussie geleid. Hierbij ging het onder meer over de demissionaire status van het kabinet.

Inleiding

De kabinetscrisis in december 2006 werd ingeleid door de aanvaarding van een motie van afkeuring tegen minister Verdonk (VVD). De aanleiding voor deze motie was de weigering van de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie om uitvoering te geven aan de wens van de Kamer het uitzetten van asielzoekers op te schorten. Het demissionaire kabinet besloot dat de minister mocht aanblijven, maar dat zij wel haar portefeuille Vreemdelingenzaken verloor. Daarnaast werd besloten om de uitzetting van asielzoekers in schrijnende gevallen op te schorten. In december 2006 ging de Kamer hiermee akkoord. Hoe moet deze gang van zaken staatsrechtelijk worden beoordeeld?

Kabinetscrisis

Een week na de Tweede Kamerverkiezingen debatteerde de Tweede Kamer met de demissionaire Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie over een generaal pardon voor asielzoekers. Hierin werd de motie waarin een Kamermeerderheid het demissionaire kabinet verzocht om in afwachting van een eventuele pardonregeling de uitzetting van asielzoekers op te schorten aanvaard. Minister Verdonk gaf aan dat de motie niet uitgevoerd kon worden, omdat wensen voor nieuw beleid in de demissionaire fase aan de (in)formateur moeten worden gericht, niet aan het kabinet. Bovendien stelde zij dat de wet geen ruimte bood om de uitzetting van asielzoekers stop te zetten. In een later debat volgde opnieuw eenzelfde motie die werd afgewezen. De Kamer diende hierop een motie van afkeuring in jegens de Minister. De VVD-bewindspersonen konden zich niet verenigen met het besluit om de uitzetting van asielzoekers in schrijnende gevallen op te schorten. De minister-president heeft op hen een beroep gedaan om aan te blijven met het oog op het landsbelang. De VVD-bewindspersonen zijn hiermee akkoord gegaan. Het is de vraag of deze bewindslieden in strijd met het beginsel van de ministeriële homogeniteit handelen door zich openlijk te distantiëren van een ingenomen kabinetsstandpunt.

Staatsrecht en ongeschreven regels: een afbakening

Ons politieke bestel wordt in grote mate gereguleerd door ongeschreven regels. Hierbinnen kan een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds dwingende staatsrechtelijke normen en rechtsregels en anderzijds de niet dwingende politieke spelregels die voortvloeien uit precedenten, gewoonten, fatsoensnormen en ethiek. Een persoon die in strijd met rechtsregels handelt, handelt onrechtmatig. Een persoon die in strijd met spelregels handelt, handelt onethisch, onfatsoenlijk of ongebruikelijk. Het problematische is dat de scheidslijn niet altijd makkelijk te trekken is.

Onder de dwingende normen vallen in ieder geval de ongeschreven regels die voortvloeien uit (staatsrechtelijk) gewoonterecht. Er moet worden voldaan aan een tweetal voorwaarden wil een regel als gewoonterechtelijke regel gekwalificeerd kunnen worden:

1. Er moet een langdurige, ononderbroken staatkundige gewoonte bestaan

2. De gewoonte moet door de direct betrokkenen als rechtens bindend worden ervaren

Er is maar één staatkundige gewoonte die aan deze voorwaarden voldoet en dus een staatsrechtelijk dwingend karakter heeft: de parlementaire vertrouwensregel.

Niet alleen gewoonten, maar ook op zichzelf staande precedenten kunnen ongeschreven staatsregels in het leven worden geroepen. Als bekend voorbeeld kan de Luxemburgse kwestie uit 1868 worden genoemd. Hierin werd aangenomen dat een kabinet moet wijken, als de Tweede Kamer het vertrouwen heeft opgezegd en het kabinet niet in staat is het vertrouwen terug te winnen via Kamerontbinding.

De staatsrechtelijke beoordeling

Volgens de traditie krijgen de demissionaire ministers en staatssecretarissen van het staatshoofd de opdracht ‘al datgene te blijven verrichten wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten’. Een demissionair kabinet moet zich onthouden van beslissingen in controversiële aangelegenheden, tenzij deze niet uitgesteld kunnen worden. De bevoegdheden van het kabinet werden strikt genomen echter niet beperkt. Er is enkel een bepaalde terughoudendheid geboden, omdat het vertrouwensbeginsel niet volledig kan worden geëffectueerd door de Kamer. Daarnaast verliest een demissionair kabinet aan legitimiteit, omdat het zijn gezag niet meer primair ontleent aan zijn verhouding tot de Kamer. Ook voor de Tweede Kamer geldt dat het zich terughoudend moet opstellen in haar omgang met het kabinet. Het mag het demissionaire kabinet geen nieuw beleid ‘door de strot duwen’.

Van belang is dat de demissionaire fase niet leidt tot een beperking van de bevoegdheden van het kabinet en de Tweede Kamer. Staatsrechtelijk zijn zij niet gedwongen tot terughoudendheid. Het uitgangspunt dat een demissionair kabinet zich moet onthouden van beslissingen in controversiële aangelegenheden moet dan ook worden gekwalificeerd als een politieke spelregel. Volgens het kabinet ging de Tweede Kamer te ver met haar verzoek aan het demissionaire kabinet om het uitzetten van asielzoekers stop te zetten in afwachting van een pardonregeling. Er zou worden aangestuurd op een nieuw beleid. Het kabinet werd echter niet verzocht zelf een pardonregeling te ontwerpen. Er werd enkel verzocht om geen onomkeerbare beslissingen te nemen met het oog op een toekomstige pardonregeling. De Tweede Kamer ging met dit verzoek niet te ver, er werd geen nieuw beleid gevormd, maar verzocht om het controversiële uitzetbeleid op te schorten.

Ministers moeten de wet respecteren. Het verweer van de minister dat zij de wet moest uitvoeren en daarom niet aan het verzoek kon voldoen is echter ongegrond. De Vreemdelingenwet dwong de minister er namelijk niet toe om uitgeprocedeerde asielzoekers uit te zetten. Op grond van artikel 63 lid 1 heeft de minister een discretionaire bevoegdheid om in individuele gevallen een uitzondering te maken op het gevoerde uitzetbeleid. De minister beschikte dus over een zekere beleidsvrijheid. Geconcludeerd kan dan ook worden dat de Kamer met haar verzoek om het uitzetten van asielzoekers stop te zetten niet te ver ging. Er werd niet om nieuw beleid gevraagd, maar om een opschorting van controversieel gevoerd beleid. Het demissionaire kabinet daarentegen schond een belangrijke politieke spelregel door de wensen van de Kamer omtrent een controversiële aangelegenheid te negeren en het omstreden beleid aanvankelijk ongestoord voort te zetten. De politieke verantwoordelijkheid van ministers en staatssecretarissen verandert staatsrechtelijk gezien niet door de demissionaire status van een kabinet. De verantwoordelijkheid is echter lastiger te realiseren, omdat de gebruikelijke sanctiemogelijkheid (motie van wantrouwen) niet onverkort kan worden toegepast. Een individuele bewindspersoon kan, in uitzonderlijke situaties, wel worden heengezonden. Minister Verdonk overleefde een motie van afkeuring. Het is de vraag of deze kan worden beschouwd als een motie van wantrouwen. Het gaat bij de uitleg van een motie voornamelijk om de wens van de Kamermeerderheid.

Een echte motie van wantrouwen is ongebruikelijk in Nederland. Om vast te kunnen stellen om welke motie het gaat, moeten de stemverklaringen bij de aangenomen motie tegen minister Verdonk nader worden bekeken. In de meeste gevallen werd door de fractiewoordvoerders duidelijk gesproken over een ‘motie van wantrouwen’. De overige woordvoerders wezen ook op een direct ontslag. Buiten de Kamer werd wel getwist over de status van de motie van afkeuring. Enerzijds werd gesteld dat de motie een zwakke variant van de motie van wantrouwen is en geen deuren definitief op slot doet. Anderzijds werd gesteld dat de motie van afkeuring in haar rechtsgevolgen niet verschilt van de motie van wantrouwen. Aanneming hiervan leidt tot een aftreden. De afgelegde stemverklaringen en de gevoerde debatten in de Kamer leiden tot één oordeel: de minister had direct ontslag moeten indienen. Door het aanblijven van minister Verdonk is de vertrouwensregel miskend. Een portefeuillewisseling als politiek compromis is onaanvaardbaar. Het overtreden van een staatsrechtelijke norm mag niet zonder gevolg blijven. Een minister die het vertrouwen van een Kamermeerderheid verliest, moet heen gaan.

De homogeniteitsregel

Krachtens het beginsel van de ministeriële homogeniteit moeten ministers naar buiten een eenheid vormen en zijn zij gebonden aan ingenomen regeringsstandpunten. Naar buiten mag niets blijken van meningsverschillen. Door het vaststellen van een regeringsakkoord wordt blijk gegeven aan de homogeniteit. De homogeniteitsregel is een rechtsregel, net zoals de vertrouwensregel. Als de ministers zich niet bij een genomen besluit kunnen neerleggen, dan moet of het besluit worden ingetrokken of worden gewijzigd. Zo niet, dan is de ministeriële homogeniteit verbroken en moet het Kabinet aftreden of zijn samenstelling veranderen. De homogeniteitsregel is in tegenstelling tot de vertrouwensregel wel geschreven recht, zie hiervoor artikel 45 lid 3 Grondwet en artikel 4, 12 en 26 van het Reglement van orde voor de ministerraad. Het is de vraag of de homogeniteitsregel onverkort geldt voor een demissionair kabinet. Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord. Ook in een demissionaire fase is dit het geval. Het schenden van de regel kan dan niet zonder gevolgen blijven. Het kabinet hoeft het niet altijd unaniem eens te zijn over het regeringsbeleid, maar hiervan mag naar buiten toe niets blijken. Vice-premier Zalm (VVD) week hiervan af door zich te distantiëren van het ingenomen kabinetsstandpunt. Had de minister-president een uitzondering op de homogeniteitsregel mogen maken? Mocht Zalm zich in de gegeven omstandigheden openlijk distantiëren van het kabinetsstandpunt? Zoals eerder gezegd ging de Kamer niet te ver met het ingediende verzoek. De VVD was echter fel gekant tegen de opschorting van het uitzetten van asielzoekers. Deze opstelling ten aanzien van het kabinetsbesluit was in strijd met de eenheid die bewaard had behoren te worden. Er kan dan ook geen andere conclusie worden getrokken dan dat de VVD-bewindslieden op staande voet ontslag hadden moeten indienen. De stelling dat de regeerbaarheid van het land hierdoor in gevaar zou komen is overdreven.

Conclusie

In dit artikel is de staatsrechtelijke gang van zaken tijdens de kabinetscrisis van december 2006 besproken. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen rechtsregels (harde rechtsnormen) en de politieke spelregels voortvloeiend uit precedenten, gewoonten, fatsoen en ethiek (zachtere rechtsnormen). De rechtsregels binden de politieke actoren en de spelregels kunnen genegeerd worden zonder een staatsrechtelijke onrechtmatigheid te veroorzaken. Regels uit beide categorieën zijn geschonden tijdens de kabinetscrisis van 2006. Het demissionaire kabinet schond een belangrijke politieke spelregel door de wensen van de Kamer omtrent een controversiële aangelegenheid te negeren en het omstreden beleid ongestoord voort te zetten. De Kamer ging met het verzoek om het uitzetten van asielzoekers op te schorten niet te ver. Er werd niet om nieuw beleid gevraagd, maar om opschorting van het bestaande controversiële beleid. De vertrouwensregel is geschonden. De motie van afkeuring had opgevolgd moeten worden met een direct ontslag.

De demissionaire status kon het aanblijven van de minister niet rechtvaardigen. Daarnaast werd ook de homogeniteitsregel geschonden door de VVD-bewindsvoerders, door zich te distantiëren van het kabinetsstandpunt. Zij hadden per direct ontslag moeten indienen. De Tweede Kamer zag de schending van fundamentele staatsrechtelijke regels door de vingers ‘in het landsbelang’. Het landsbelang zou echter niet in gevaar zijn gekomen wanneer de VVD uit het kabinet zou zijn gestapt. Het CDA had door kunnen regeren. Niet het landsbelang was in het geding, maar de partijpolitiek. Het is de vraag wat de waarde is van het onderscheid tussen politieke spelregels en dwingende rechtsregels wanneer de harde regels van het staatsrecht ondergeschikt worden gemaakt aan politieke machtsverhoudingen. Het staatsrecht in ons land wordt, door het ontbreken van een constitutionele rechter, hoofdzakelijk door de staatkundige actoren zelf toegepast, uitgelegd en gehandhaafd. Tijdens de kabinetscrisis is gebleken dat de staatkundige actoren de grote verantwoordelijkheid niet willen of kunnen dragen. Het wordt in de toekomst wellicht tijd om de verantwoordelijkheid voor de handhaving van het staatsrecht neer te leggen in betere handen. Niet de machtspositie van politieke partijen als zodanig is in het landsbelang, maar de legitimiteit en de goede werking van de parlementaire democratie.

Samenvatting geschreven door Wendy van Eck.