Fundamentele rechten in de Europese Unie - Spaventa - Artikel

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over de fundamentele rechten van de EU. Deze waren niet opgenomen in de verdragen, dus moest het HvJ EU de beginselen ontwikkelen in de jurisprudentie. De EU reageerde hierop door de ontwikkeling van het Europese Handvest, dat juridisch bindend werd. Het Verdrag van Lissabon voorzag ook in de behoefte van de EU om toe te treden tot het EVRM. Het EVRM wordt gecontroleerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).

Het is belangrijk om ook kritisch te blijven richting de uitgebreide jurisprudentie van het EHRM. Hoe meer jurisprudentie, hoe meer bescherming voor mensen maar ook: hoe meer inbreuk op het nationale recht van de lidstaten. Daarnaast kunnen er ook problemen ontstaan als de nationale gerechten het oneens zijn met de mate van bescherming die het EHRM biedt. Ook kan er een inbreuk zijn op de soevereiniteit van nationale parlementen.

Historie van de rechtspraak van de EU

Na de WO II wilden de verschillende landen in Europa nauwer gaan samenwerken. Om te zorgen dat de gebeurtenissen uit de WO II zich niet zouden herhalen werd besloten om de grondrechten uit de EU te codificeren. Om deze reden werd het EHRM opgericht. Lidstaten werden niet alleen gebonden door deze beginselen, maar er werd ook toegezien op de naleving.

De ontwikkeling van de jurisprudentie van het HvJ EU

Nationale gerechten vreesden dat lidstaten de gemeenschappen konden gebruiken om zo onder de mensenrechten uit te komen. Als de gemeenschappen de macht hebben om individuen direct te raken en er zijn geen fundamentele rechten, dan worden de rechten van deze individuen gelimiteerd.

Het EU-recht kan alleen volgens zijn eigen principes worden toegepast en niet via de principes van lidstaten. Anders zou de toepassing van het EU-recht van land tot land verschillen. De fundamentele rechten maakten deel uit van de algemene rechtsbeginselen van de EU, die het HvJ EU trachtte te beschermen. Om er bepalen welke rechten deel uitmaakten van de algemene rechtsbeginselen zou het HvJ EU kijken naar de grondrechten van de lidstaten en naar internationale verdragen om de mensenrechten te beschermen. Hiermee werd gezorgd dat het systeem compleet was, maar werden ook de angst van de nationale gerechten gestild dat de rechten niet goed waren beschermd. Door de tijd heen werd duidelijk dat het HvJ EU een gelijkwaardige (niet gelijke) mate van bescherming bood als de nationale gerechten.

Fundamentele rechten als limiet voor de acties van de instituten van de EU

De fundamentele rechten moeten gerespecteerd worden. Dit is een voorwaarde voor iedere wet van de EU, of deze nu administratief of wetgevend is. Een goed voorbeeld hiervan is de zaak Kadi I. Deze zaak werd aangespannen tegen één van de daders van de aanslagen van 9/11. Er werd een resolutie aangenomen die het de EU toestond om bezittingen van daders te bevriezen, zodat zij er niet meer bij konden. De VN voerde de sanctie uit, waardoor degene wiens bezittingen werden bevroren niet wist met welke reden dit gebeurde. Meneer Kadi ging tegen een dergelijke sanctie in beroep. Ten eerste betoogde hij dat de EU hier geen bevoegdheid voor had, en ten tweede meende hij dat de EU inbreuk had gemaakt op zijn rechten. Het HvJ EU verklaarde het rechtssysteem van de EU autonoom, en stelde de fundamentele rechten hierin centraal. Het Hof oordeelde dat de rechten van dhr. Kadi waren geschonden, nu hem niet was verteld waarom zijn bezittingen waren bevroren. Omdat de heer Kadi zich niet kon verdedigen tegen dit besluit oordeelde het Hof tevens dat zijn rechten waren geschonden. Ook was dit volgens het Hof een inbreuk op het eigendomsrecht van dhr. Kadi. De procedure bood namelijk geen enkele garantie.

Fundamentele rechten als limiet voor de acties van de lidstaten 

Fundamentele rechten spelen ook een rol bij het implementeren van wetten van lidstaten, of wanneer de lidstaten zich binnen de reikwijdte van deze rechten begeven. Als een richtlijn of besluit wordt geïmplementeerd dan moet een lidstaat de fundamentele rechten daarin respecteren. Dit werkt ook indien een lidstaat probeert een bepaald recht te limiteren. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van het arrest Carpenter. De heer Carpenter was een Brits staatsburger, woonachtig in het VK. Mevrouw Carpenter was afkomstig uit de Filippijnen, maar was vanwege haar relatie met meneer Carpenter naar de UK verhuisd en wilde trouwen. Zij vroeg een visum aan als zijnde de echtgenote van een Brits staatsburger. Dit werd geweigerd omdat het visum zou zijn verlopen. Dit leverde een inbreuk op op het recht op gezinsleven van de heer en mevrouw Carpenter. De zaak Carpenter werd omgezet in een EU-rechtelijke zaak, zodat ook de rechtsbeginselen uit het EU-recht van toepassing waren. Meneer Carpenter moest voor zijn werk vaak naar het buitenland en mevrouw Carpenter zou dan voor de kinderen zorgen. Door haar terug te sturen zou meneer Carpenter niet meer kunnen reizen voor zijn eigen bedrijf. Door de toepasselijkheid van EU-recht kon mevrouw Carpenter in het VK blijven, terwijl zij onder puur Brits nationaal recht geen gebruik kon maken van het recht op gezinsleven.

De reactie van politieke  instituties:  van 1977 tot het Verdrag van Lissabon

In 1977 sloten het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een gezamenlijke overeenkomst dat ze gebonden waren aan fundamentele rechten als algemene rechtsbeginselen. Deze fundamentele rechten werden belangrijker naarmate de EU meer uitbreidde. In 2000 werd naar aanleiding hiervan het Europees Handvest opgesteld. Met het Verdrag van Lissabon werd gezorgd dat het Handvest dezelfde status kreeg als de verdragen. Het Verdrag van Lissabon breidde daarnaast de jurisdictie van het HvJ EU uit.

Om toe te kunnen treden tot de EU moet een lidstaat de fundamentele rechten respecteren. Doet een staat dit niet en maakt deze al deel uit van de EU, dan kunnen zijn rechten worden beperkt. Een staat mag dan bijvoorbeeld niet meer stemmen.

Het Handvest van de fundamentele rechten

Het Handvest heeft om twee redenen verandering teweeg gebracht. Ten eerste zorgde het oor een nieuwe procedure, waarbij niet alleen nationale maar ook Europese parlementen betrokken werden. Ten tweede is het feit dat de lidstaten een document inzake fundamentele rechten hebben geaccepteerd al een nieuwe stap in het grondwettelijke evolutie van de EU.

Het opstellen van het Handvest

Het Handvest moet de volgende elementen bevatten.

• De rechten en procedurele garanties in het EVRM als algemene rechtsbeginselen.

• De rechten van burgers van de EU.

• Hierbij rekening houdende met de sociale rechten uit het Europees Sociaal Handvest en het Gemeenschapshandvest van de Fundamentele Sociale Rechten van Werknemers.

Het Handvest zou samengesteld moeten worden door de staatshoofden en regeringshoofden, de voorzitter van de Commissie, vertegenwoordigers van het nationale parlement en leden van het Europees Parlement. Er werden vertegenwoordigers van direct verkozen parlementen aangesteld. Om de democratische legitimiteit te handhaven werden alle documenten voor het publiek beschikbaar gesteld en werden ook NGO’s en leden van kandidaat-lidstaten toegelaten.

De structuur van het Handvest

Door de invoering van het EVRM werden de fundamentele rechten één en ondeelbaar, in plaats van dat er een scheiding was tussen politieke en sociaaleconomische rechten. Het Handvest is verdeeld in zes fundamentele waarden, te weten de menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid, solidariteit, burgerrechten en rechtvaardigheid. Daarnaast zijn er nog de Preambule en de algemene bepalingen die de reikwijdte en de beperkingen van het Handvest bepalen. De reikwijdte is hetzelfde als die van de algemene rechtsbeginselen. In het Handvest staan ook uitleggingen van de reikwijdte en wordt de bron van ieder van de rechten genoemd. Het Handvest incorporeert rechten uit andere documenten, zoals het VEU, het VWEU en het EVRM.

De waarden van het Handvest

1. Waardigheid: hierbij kan gedacht worden aan het recht op leven, het recht op lichamelijke integriteit en het verbod van foltering.

2. Vrijheid: hierbij kan gedacht worden aan het recht op vrije meningsuiting, politieke vrijheid, het recht op privéleven en het eigendomsrecht. Het is opvallend dat de rechten van vrije meningsuiting en religie niet verder is uitgewerkt. Dit heeft vermoedelijk te maken met het feit dat je ook niet gelovig kunt zijn.

3. Gelijkheid: hierbij gaat het om het verbod op discriminatie op grond van ras, geslacht, geloof et cetera. Ook wordt rekening gehouden met de rechten van zwakkere mensen, zoals kinderen en ouderen.

4. Solidariteit: hier gaat het vooral om rechten als het stakingsrecht, bescherming tegen kinderarbeid en het recht op goede arbeidsvoorwaarden. Wel moet opgemerkt worden dat sommige van deze rechten volledig afhankelijk zijn van het geldende nationale recht.

5. Burgerrechten: het gaat hierbij vooral om het stemrecht, het recht om zich vrij binnen de grenzen te bewegen en het recht op diplomatieke immuniteit. Deze gelden alleen voor EU-burgers. De meer administratieve rechten, zoals het recht op toegang tot documenten en het recht op een klacht bij de Nationale Ombudsman in te dienen, gelden ook voor niet-EU burgers.

6. Rechtvaardigheid: hierbij gaat het om juridische procedures. Denk aan het recht op een goede verdediging, het recht op een eerlijk proces en het recht van proportionaliteit.

De horizontale voorzieningen

De artikelen 51 tot en met 54 geven de reikwijdte van het Handvest aan. Sommige staten zijn echter bang dat de fundamentele rechten een belemmering vormen voor verdere inbreuk op de nationale soevereiniteit. Het Handvest geeft echter wel jurisdictie voor de toepassing van fundamentele rechten.

Het toepassingsbereik van het Handvest

Het Handvest zorgt ervoor dat de fundamentele rechten worden gecodificeerd. Lidstaten komen ook binnen het bereik van het EU-recht als ze wetten implementeren of binnen de reikwijdte van de rechten uit één van de verdragen komen.

In de zaak Akerberg Fransson was het de vraag of het ne bis in idem beginsel tegen Akerberg Fransson van toepassing was. Hij werd beschuldigd van btw-fraude, te weten het verstrekken van valse informatie. Volgens verschillende lidstaten was het Handvest niet van toepassing, omdat de wetgeving die aan de fraude ten grondslag lag niet geïmplementeerd was. Het HvJ EU was het hiermee oneens, omdat de frauduleuze handelingen verbonden waren met zijn aangifteverplichting in de BTW. Lidstaten moeten, zo bleek, alle maatregelen nemen om de verschuldigde omzetbelasting te kunnen innen. Het Hof concludeerde dat de belastingwetgeving een implementatie vormde van het EU-recht en daarom viel dit binnen de reikwijdte van het Handvest.

Volgens art. 51 van het Handvest moeten de staten het Handvest toepassen in overeenstemming met hun bevoegdheden. Het Handvest kan het EU-recht niet belemmeren of uitbreiden en kan ook geen nieuwe bevoegdheden verlenen.

De Ierse zaak McB ging over het gezagsrecht van ouders over hun kinderen. De moeder heeft automatisch gezag, maar een ongetrouwde vader moet hiervoor naar de rechtbank. Het echtpaar McB ging scheiden. De vader ging naar de rechtbank om gezag over zijn kinderen te krijgen, maar de moeder bracht de kinderen buiten het Ierse grondgebied om ze aan het gezag te onttrekken. Volgens de Ierse rechtbank had de vader geen gezag, want toen de moeder de kinderen meenam had hij nog geen gezag bij de rechtbank aangevraagd. Volgens de heer McB was zijn recht op gezinsleven en privéleven geschonden. Familierecht moet echter aan de lidstaten zelf worden overgelaten. Het Hooggerechtshof focuste op zijn eigen interpretatie van het nationale recht. Het Hof respecteerde de letter van het Handvest en zocht een balans tussen bescherming van de rechten van inwoners maar ook het respecteren van de competenties van de lidstaten.

De reikwijdte en de interpretatie van het Handvest

Er zijn maar weinig absolute rechten. Op de meeste rechten kan onder voorwaarden inbreuk worden gemaakt. Beperkingen moeten worden gegeven door de wet, ze moeten de essentie van de rechten respecteren, proportioneel zijn en noodzakelijk zijn om het doel te bereiken.

De bescherming van rechten kan niet slechter worden dan die gegarandeerd wordt door internationaal recht en internationale afspraken. In de zaak Melloni oordeelde het HvJ EU dat op grond van art. 53 van het Handvest nationale fundamentele rechten niet op het EU-recht kunnen worden toegepast, ook niet als deze rechten in lijn zijn met het Handvest. In deze zaak ging het om een Europees opsporingsbevel. Dit wordt automatisch uitgevoerd. De heer Melloni werd bij verstek veroordeeld, maar zijn advocaten verdedigden hem wel. Zelf was hij gevlucht. Na afloop van de rechtszaak werd een opsporingsbevel uitgevaardigd en werd Melloni gearresteerd door de Spaande autoriteiten. Melloni meende dat hem door zijn afwezigheid het recht op een eerlijk proces was ontnomen. Hij wilde dat de autoriteiten hem alleen zouden kunnen arresteren als hij tegen het vonnis van de Italiaanse rechtbank in beroep zou kunnen komen.

Als het EU-recht lidstaten geen interpretatiemogelijkheden geeft, dan mogen zij hun eigen constitutie niet gebruiken voor de interpretatie van algemene rechtsbeginselen. Artikel 54 verbiedt lidstaten om inbreuk te maken op fundamentele rechten. Daarmee sluit het aan bij art. 17 EVRM.

Het 30ste Protocol met betrekking tot de toepassing van het Handvest op Polen en het Verenigd Koninkrijk

Polen en het VK staan vrij sceptisch tegenover de fundamentele EU-rechten. Het Protocol bevat slechts twee artikelen. Artikel 1 breidt de bevoegdheid van het HvJ EU om te bepalen dat rechten en regels van Polen en het VK in strijd zijn met het Handvest. Artikel 1 lid 2 bepaalt dat titel IV (sociale rechten) geen afdwingbare rechten in het VK en Polen creëert. Als het Handvest naar het nationale recht verwijst, dan is dit enkel toepasselijk voor het VK en Polen voorzover hun nationale recht hier in voorziet.

De EU en het EVRM: achtergrond

Het EVRM is na de WOII opgesteld door de Raad van Europa. Om te zorgen dat de rechten uit het EVRM werden nageleefd werd het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) opgericht. Zowel lidstaten als individuen kunnen een zaak voor het EHRM brengen, maar een individu moet dan wel alle nationale rechtsmiddelen hebben uitgeput. Het HVJ EU haalt zijn inspiratie uit het EVRM. Voor de interpretatie van deze rechten wordt gekeken naar de Europese jurisprudentie. Hoewel het EVRM al is geïncorporeerd in het EU-recht ontstaan er wel problemen doordat de EU officieel nog geen partij is bij het EVRM.

• De rechtsmacht van het EHRM wordt voor de EU uitgesloten

• De regel leidt tot hypocrisie, aangezien lidstaten wel de fundamentele rechten moeten respecteren, maar de EU van buitenaf geen controle heeft over de handhaving van de fundamentele rechten.

• Het leidt tot de beschuldiging van het hanteren van dubbele standaarden. De EU stelt voorwaarden voor het opleggen van mensenrechten.

Het HvJ EU besloot dat er geen ruimte was voor de EU om toe te treden tot het EVRM.

De zaken van het EHRM: de doctrine van gelijke bescherming

In de zaak M&Co werd bovenstaand probleem nog duidelijker. De Duitse autoriteiten hadden maatregelen genomen inzake het mededingingsrecht. De gedaagde (een bedrijf) ging hier tegenin. Gedaagde meende dat het EVRM was geschonden en dat het EHRM jurisdictie had. Hier werd tegenin gebracht dat partijen makkelijk hun verplichtingen konden ontwijken door het EU-recht van toepassing te laten zijn. Dit verweer werd verworpen. Lidstaten zijn namelijk verantwoordelijk voor iedere schending van het EU-recht. Echter, het EU-systeem zorgde dat het in overeenstemming was met de fundamentele rechten. Het idee dat een lidstaat kan controleren of de mensenrechten juist zijn toegepast gaat in tegen het idee dat een lidstaat zijn bevoegdheden aan een groter orgaan overdraagt. Dit werd weerlegd in de zaak Matthews. Mevrouw Matthews, wonende te Gibraltar, werd het stemrecht voor het Europees Parlement in het VK ontnomen op grond van de regel dat alleen inwoners van het VK mogen stemmen in het VK. Mevrouw Matthews meende daarop dat haar stemrecht werd geschonden. In casu ging het om verkiezingen voor het Europees Parlement. Volgens het VK waren zij niet verantwoordelijk en had het EHRM geen jurisdictie. De Europese Gemeenschap was geen partij bij het EVRM en daarom had het EHRM geen jurisdictie. Dit houdt in dat het VK verantwoordelijk is voor schendingen van het EVRM.

Deze zaak maakt duidelijk dat gaten in de bescherming van fundamentele rechten niet acceptabel zijn. Bovendien geldt dat zelfs als het HvJ EU jurisdictie heeft, dat het EHRM niet is uitgesloten van het uitoefenen van jurisdictie over een instituut als de EU.

Als een bepaalde gedraging aan de EU, en dus niet aan een lidstaat kan worden toegeschreven dan biedt het EVRM nog steeds bescherming. Dit werd geoordeeld in de zaak Bosphorus. Het EU-recht en het EVRM bieden namelijk de zelfde mate van bescherming. Daarnaast moet de eiser bewijzen dat de bescherming van deze rechten ernstig tekortschiet.

In de zaak Michaud t. Frankrijk oordeelde het EHRM dat het bovenstaande alleen geldt als het controlemechanisme dat de EU hanteert volledig is benut. Als de nationale rechter echter geen verwijzing geeft naar de vergelijking tussen EU-recht en de fundamentele rechten is dit niet van toepassing.

De toetreding van de EU tot het EVRM

De EU is geen partij bij het EVRM, maar soms verklaart het EHRM dat er, in beperkte gevallen, toch jurisdictie is.

• De jurisdictie van het EVRM is gelimiteerd tot zaken waar de eiser de presumptie van gelijke bescherming kan weerleggen.

• De EU is niet gebonden aan regels die door het EHRM worden gegeven.

Om bovenstaande redenen is toetreding van de EU tot het EVRM wenselijk. Dit is wel problematisch omdat een gedraging van de EU altijd gedragingen van de lidstaten inhoudt.