De koning: in het Nederlandse staatsrecht (Vermeulen et. al 2005) - Artikel

De opkomst van de soevereine staat

Tegen de achtergrond van het koningschap heeft de staatsvorm van de parlementaire democratie zich vanaf de achttiende eeuw ontwikkeld.

De term 'staat' betekent “een organisatievorm waarin over de bevolking binnen een bepaald gebied macht in de zin van soevereine, hoogste macht word uitgeoefend”. In de Middeleeuwen was de theocratische theorie overheersend. In deze theorie is de vorst de hoogste instantie, omdat hij bij gratie Gods regeert (Dei gratia). Deze theorie ziet de maatschappij als een hiërarchische ordening, waarbij alle recht en macht in de koning als vertegenwoordiger van God is samengebald. De koning staat aan het hoofd van de maatschappij en stuurt deze door zijn wil, die is neergelegd in zijn wetten (de levende wet, lex animata). De koning staat boven de wet, omdat hij bron van alle recht en macht is.

De onderdanen hebben hun positie te danken aan de welwillendheid van de vorst. Ze hebben geen rechten waar plichten van de koning tegenover staan, maar tijdelijke gunsten. Hierdoor wordt het recht op verzet uitgesloten. Dit principe wordt ook duidelijk uit Magna Carta (1215/1225) en de Blijde Incomste (1356).

De in de Middeleeuwen overheersende fundamentele beginselen van het natuurrecht en het gewoonterecht staan pal tegenover de theocratische leer. In het natuur- en gewoonterecht wordt onderscheid gemaakt tussen de legitieme vorst en de tiran. Thomas van Aquino stelde dat het verzet tegen de tiran geoorloofd is, aangezien zijn wetten van het natuurrecht afwijken.

Ook was de praktijk niet in overeenstemming met de theocratische leer. Omdat de vorst niet genoeg militaire macht en financiële middelen had om te voldoen aan deze leer, was hij gedwongen stukken grond te lenen aan leenmannen, in ruil voor militaire steun. Dit wordt ook wel het feodalisme genoemd. Het kenmerkt zich door een sterke band tussen de leenheer (de vorst) en de leenman, waarbij wederzijdse rechten en plichten zorgen voor een contractuele relatie. Magna Carta en de Blijde Incomste stellen dat in geval van contractsbreuk de gehoorzaamheidsplicht wordt opgeschort totdat het recht hersteld is. In de charters zijn theocratische elementen verwerkt. Deze lijken indrukwekkend, maar stellen in werkelijkheid niet zo veel voor. In beide gezagsovereenkomsten worden de collectieve vrijheidsrechten van de standen door de vorst herbevestigd.

Hier staat tegenover dat ze loyaal en bereid zijn om in geld of persoon steun te bieden aan het leger en de hofhouding van de vorst.

Het laatste verschil tussen de theocratische leer en de praktijk van het feodale stelsel en de standenstaat is dat de charters het doel hebben om het bestaande gewoonterecht te codificeren en te doen voortduren. De vorst heeft dus niet tot taak nieuw recht te scheppen.

Het feodale gewoonterecht beperkt de macht van de middeleeuwse koning aanzienlijk. Daarnaast is de koning onderworpen een de Rooms-Duitse keizer en de paus. Het gezag van paus en keizer verzwakt na de investituurstrijd in de dertiende eeuw. De ontwikkeling naar externe soevereiniteit, dat de staten niet meer onderworpen worden aan macht van buiten, wordt tijdens de Hervorming (Reformatie) afgerond. Dit betekent het einde van de Middeleeuwse eenheid (respublica christiana). Vanaf dat moment is er sprake van een veelheid, een pluri-versum van soevereine staten.

Staten zijn niet alleen extern soeverein, maar ook intern. De geloofsverdeeldheid zorgt er samen met adellijk machtsstreven voor dat in West-Europa bloedige godsdienstoorlogen ontstaan. In deze tijd hebben de meeste politieke denkers behoefte aan een machtige vorst die in conflicten het laatste woord heeft. Hierbij gaat het volgens De L’Hospital niet om het beschermen van de ware religie, maar om een vreedzaam samenleven.

Om de godsdienstvrede te waarborgen moet de vorst niet van andere machten afhankelijk zijn en hij moet zich niet met een van de partijen identificeren. Pas als hij wetgevende bevoegdheden heeft kan de vorst de godsdienstvrede opleggen die van partijen vereist dat ze elkaar tolereren.

De Opstand in de Nederlanden

De voorgaande visie geeft niet aan waarom de vorst niet de andere religieuze groepering mag uitschakelen als hij hiertoe voldoende macht heeft. Phillips II en Lodewijk XVI gebruikten deze macht en zijn twee absolutistische vorsten. Bij het absolutisme wordt teruggegrepen op de theocratische leer. Het verschil hierbij met de Middeleeuwen is dat Phillips II en Lodewijk XVI wel de middelen hebben om hun soevereiniteit te bewerkstelligen. De economische omstandigheden van die tijd – verovering van koloniën en een beter belastingsysteem – zijn namelijk gunstig. Ook zijn er gunstige bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de opbouw van een bureaucratisch bestuursapparaat en de invoering van Romeins recht zijn.

Door het streven naar vergroting en concentratie van de centrale macht lopen de historische privileges van de feodale adel en de andere standen gevaar. Karel V trekt zich weinig van het gewoonterecht aan. De centralistische politiek van zijn zoon leidt tot veel verzet, namelijk de Opstand en afscheiding van de Zeven Provinciën.

De tegenhanger van de theocratische leer is de calvinistische verzetsleer. De argumentatie van deze leer is te vinden in de Vindiciae contra Tyrannos en houdt in dat de macht van de vorst weliswaar afkomstig is van God, maar aan de vorst gegeven is ten bate van het volk. De vorst heeft hiermee een contract met het volk. En bij contractsbreuk komt het volk het recht van verzet toe en mag de vorst afgezet worden.

Deze gedachte vinden we terug in het Plakkaat van Verlatinge (1581), waarin de Noordelijke gewesten zich van Philips II afkeerden. In het Plakkaat wordt gesproken van een tweevoudige oorsprong van de vorstelijke macht. Enerzijds is deze van God afkomstig, anderzijds regeert de vorst ten behoeve van zijn onderdanen. De privileges waar het Plakkaat van uit gaan zijn collectief. Het verzetsrecht komt dus niet aan het individu op zichzelf toe.

Nadat Philips II afgezworen was is er een poos gezocht naar een nieuwe vorst. Na een aantal mislukte pogingen werd duidelijk dat Nederland het zonder vorst zou moeten doen. Nederland werd omgevormd tot een republiek: de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. De Unie van Utrecht (het verdedigingsverbond van 1579 tegen Spanje) diende hierbij als een soort grondwet. Afgevaardigden van de zeven gewesten kwamen samen in de Staten-Generaal en bestuurden de Unie.

Naast de Staten-Generaal en de gewestelijke staten waren er de stadhouders, die afkomstig waren uit het Huis van Oranje-Nassau. De stadhouder was vooral de hoogste militaire bevelhebber. Later werd hij ook belast met de zorg voor openbare orde, justitie, het handhaven van de ware godsdienst en het aanstellen van hoge ambtenaren en stedelijke magistraten. Ook bezat hij het recht van gratie. De Oranjes hadden monarchale aspiraties. De Staten besloten als reactie op het machtsstreven van de Oranjes na het overlijden van Willen geen stadhouder aan te stellen. Dit veranderde in het rampjaar (1672). Nederland verzeilde in een oorlog met Frankrijk, een oorlog met Engeland en een met de Duitse stadsstaten Keulen en Münster. Waardoor Willem II legeraanvoerder en stadhouder van de westelijke Staten werd. In 1674 werd het stadhouderschap wegens militaire successen zelfs erfelijk verklaard. Het Tweede Stadhouderloos Tijdperk brak aan toen Willem III in 1702 kinderloos stierf.

De stadhouder was nog steeds niet opgeklommen tot soeverein vorst, aangezien alle stadhouderlijke functies nog steeds ontleend werden aan aanstelling door de Staten en de Staten-Generaal. Ook miste de stadhouder nogal wat bevoegdheden die nodig zijn voor soevereiniteit. Dit vonden de Oranjegezinden niet erg, ze waren immers niet voor een echte monarchie. Ze vonden een stadhouder goed als tegengewicht tegenover de regenten in de Staten en ook om de eenheid te waarborgen.

De Nederlandse economie ging sterk achteruit in de tweede helft van de achttiende eeuw, hiervan kreeg vooral stadhouder Willem V de schuld. Met het pamflet ‘Aan het volk van Nederland’ van Joan Derk van der Capellen tot den Poll kwam de patriottenbeweging op gang. De patriotten werden geïnspireerd door de Verlichting en eisten meer democratie en vrijheid. Met de komst van de Fransen was de stadhouder definitief weg. Onder het Franse bewind werd de Bataafse Republiek (1795) uitgeroepen.

De Nederlandse staat en de Koning

De theorie van het maatschappelijk verdrag heeft een grote invloed gehad op de Bataafse Staatsregeling (1798). Deze theorie komt onder andere voort uit de ideeën van Locke. Het contractsidee zagen we al eerder in het artikel. Locke past de theorie aan door te stellen dat de vrijheidsrechten (mensenrechten) niet alleen aan collectiviteiten toekomen, maar ook individuen hier aanspraak op kunnen maken. Aangezien het individu door eigenbelang gestuurd is kunnen conflicten ontstaan over de reikwijdte van de vrijheidsrechten en de inbreuk daardoor op de vrijheden van anderen. Om conflicten te boven te komen is een centrale macht, de staat, nodig. Daaraan staan de individuen een deel van hun vrijheid af, in ruil voor het waarborgen van hun resterende vrijheden. Deze ideeën hebben samen met die van Rousseau veel invloed gehad op de Amerikaanse onafhankelijkheidsstrijd (1776) en de Franse revolutie (1789). Uit de leer van de natuurlijke gelijkheid van de mensen is de gelijkheid voor de wet en democratie ontstaan. Ook zijn hierdoor de historische privileges afgeschaft.

De beginselen van het maatschappelijk contract uit de Bataafse Staatsregeling zien we pas in de loop van de negentiende en twintigste eeuw terug. Nederland is namelijk eerst een koninkrijk onder Lodewijk Napoleon (1806-1810) en daarna onderdeel van het Franse keizerrijk (1810-1813). Door de Franse overheersing veranderde Nederland van een losse federatie van soevereine gewesten in een eenheidsstaat. Hierna kwam Koning Willem I aan de macht. Sinds de titel van Koning in de grondwet is bevestigd (1815) is Nederland een erfelijke monarchie.

Willem I is vaak omschreven als ‘verlicht despoot’. Er was namelijk een beperkt aantal aangelegenheden die bij (formele) wet eisten dat de Staten-Generaal hun instemming verleenden. Willem I vond dat hij alles wat niet binnen de bevoegdheid van de formele wetgever viel bij koninklijk besluit kon regelen. Overtreding van koninklijke besluiten werden op grond van de Blanketwet (1818) bestraft. Hierdoor kon Willem I zelf strafbepalingen in het leven roepen indien die buiten de bevoegdheid van de formele wetgever vielen.

De positie van Willem I ten opzichte van de ministers en het parlement was sterk. De ministers werden door hem benoemd en ontslagen. En zelf kon Willem I niet in het parlement ter verantwoording worden geroepen, de koning is immers onschendbaar. Door deze machtige positie van de koning groeide de onvrede onder het volk. Om deze reden werd in 1840 de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in de grondwet opgenomen. Deze hield in dat ministers strafrechtelijk verantwoordelijk werden voor alle daden van de koning waaraan de ministers hadden meegewerkt, door bijvoorbeeld het uitvoeren van een besluit. Om die medewerking te kunnen bewijzen was sindsdien vereist dat elk koninklijk besluit door een minister mede-ondertekend werd (contraseign). Willem I deed door deze beperkingen van zijn macht afstand van de troon.

Willem II schrok van de revolutionaire ontwikkelingen in Frankrijk, waardoor hij een veel verder gaande grondwetswijziging (van 1848) accepteerde. In deze wijziging staat dat de Koning onschendbaar is, en dat de ministers (politiek) verantwoordelijk zijn. Daarnaast werd de vertrouwensregel in de grondwet opgenomen. Het Meerenberg-arrest bepaalde ten slotte dat de zelfstandige bevoegdheid van de Kroon om bij koninklijk besluit strafbepalingen in het leven te roepen en de opvatting dat de Kroon bevoegd is tenzij de Grondwet dat uitsluit, ongrondwettig zijn. Het terugdringen van de bevoegdheid van de Koning ging gepaard met een versterking van de positie van het parlement. Het parlement verkreeg een inlichtingenrecht (1848) en de vertrouwensregel (1868). Daarnaast werd de status van het parlement verzwaard door een verhoging van het democratisch gehalte (1848). De Eerste Kamer werd voortaan gekozen door de Provinciale Staten, de Tweede Kamer werd rechtstreeks door de bevolking op basis van censuskiesrecht gekozen. Censuskiesrecht houdt in dat degenen die een bepaalde som aan belasting betaalden kiesrecht hadden. In 1887 werd verlaging van de censusvereisten mogelijk voor degenen die voldeden aan ‘kentekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand’. In 1917 werd het algemeen mannenkiesrecht ingevoerd, in 1919 het vrouwenkiesrecht. Het zwaartepunt van de politieke besluitvorming is dus van de Koning verschoven naar de ministers.

In de loop van de tijd is de positie van de Koning in het Nederlandse staatsrecht wezenlijk veranderd. Maar er zijn ook formules, principes, symbolen en gebruiken die door de jaren heen hetzelfde zijn gebleven. Ten eerste valt het erfelijk karakter van de monarchie hieronder. Ook de onschendbaarheid van de Koning is een continu principe. Wel is de reikwijdte van deze onschendbaarheid veel veranderd door de jaren heen. Het principe vloeit voort uit de soevereiniteit van de vorst, die boven de wetten staat en daarom niet ter verantwoording geroepen kan worden. In Nederland is voor deze oorspronkelijke vorm geen plaats. Wij hebben nooit een absolute monarch gehad. De onschendbaarheid betekent dan ook alleen dat er voor andere staatsorganen geen juridische middelen zijn om de Koning ter verantwoording te roepen. Het contraseign vult de lacune op en de ministeriële verantwoordelijkheid dekt de onschendbaarheid. Het derde punt van continuïteit is te vinden in de aanhef van wetten en koninklijke besluiten. Die is als volgt: ‘bij de gratie Gods, Koning(in) der Nederlanden’. Om dit als een verwijzing naar het absolutisme te zien past niet binnen het Nederlandse staatsrecht. Daarnaast treffen we deze aanhef niet in de Grondwet aan. De meest theocratische interpretatie die aan de aanhef is gegeven komt van De Savorin Lohman. Hij ziet in de overheid een schepping Gods, daarom heeft God het Huis van Oranje tot de troon geroepen. Zijn mening is door Oud fel bestreden. De opdracht van de soevereiniteit aan Willen mag niet anders gezien worden als een feitelijk gebeuren volgens Oud. De huidige interpretatie die aan deze aanhef gegeven wordt is dat het slechts een uiting van nederigheid is. Dat de Koning erkent ook afhankelijk te zijn van Gods genade.

De beëdiging en inhuldiging van de Koning wijst op een historische (dis)continuïteit. Zoals hiervoor al besproken is door de eeuwen heen de inhoud en betekenis van het maatschappelijk verdrag steeds veranderd. Op grond van artikel 32 zweert of belooft de ingehuldigde Koning een getrouwe vervulling van zijn ambt en trouw aan de grondwet. De Koning zweert of belooft het Statuut en de Nederlandse Grondwet te onderhouden en te handhaven en de onafhankelijkheid van het Koninkrijk te verdedigen en te bewaren. Er is hierbij geen sprake van een herbevestiging van historische privileges of van het sluiten van een maatschappelijk verdrag. In de eed/belofte is namelijk de plicht van de Koning uitgedrukt om de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers te beschermen en de band tussen parlement en Koning te waarborgen. Doordat de Staten-Generaal de koningen na de eed ontvangen en huldigen wordt de verbondenheid van Staten-Generaal met koning en met de Grondwet tot uitdrukking gebracht. De Koning is een constitutioneel monarch die zijn bevoegdheden aan de Grondwet ontleent. De bevoegdheden moet de Koning binnen de grenzen van de grondwet uitoefenen.

Tot slot is de rol van legeraanvoerder door de eeuwen heen nogal veranderd. De stadhouders behaalden aan het begin als opperbevelhebber van het leger veel successen. Dit oppergezag had vooral een symbolisch karakter. De vorst was sterk, een hoeder van het vaderland die zijn volk zou beschermen in tijden van nood. In 1848 werd de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd. Dit zorgde ervoor dat onder Koning ‘de Kroon’, dus Koning én ministers, verstaan moest worden. Hierdoor kreeg de rol van de Koning vooral een symbolische betekenis. Het koningshuis heeft nog altijd een sterke band met de krijgsmacht. Op belangrijke openbare gebeurtenissen, als Prinsjesdag, verzorgt de krijgsmacht nog steeds de ceremoniën.