Artikelsamenvatting bij De Tachtigers in het recht: het Meerenberg arrest van Voermans - 2009

Vanaf 1879 verzet het bestuur van ‘geneeskundig gesticht voor krankzinnigen Meerenberg’ zich tegen een bij koninklijk besluit opgelegde verplichting een patiëntenregister bij te houden. Meerenberg is in die tijd een moderne psychiatrische kliniek, niet langer eenzijdig gericht op het wegbergen van geesteszieken, maar ook op hun behandeling en genezing. Verblijven in Meerenberg was een kostbare aangelegenheid; alleen de adel en gegoede burgerij kon zich dat veroorloven. Voor juist deze mensen was het patiëntenregister stigmatiserend.

Men wilde niet dat anderen wisten wie er in het dolhuis had verbleven. De regeling verplichtte bepaalde openbare instellingen personenregisters bij te houden en via de bemiddeling van gemeentebesturen regelmatig toe te sturen aan de commissaris van de koningin. Het bestuur van Meerenberg legt geen patiëntenregistratie aan en houdt – in weerwil van het besluit – evenmin aantekening van het ‘va et vient’ in de inrichting. Meerenberg moet voor de kantonrechter komen, die vaststelt dat het bestuur de voorschriften van het Registratiebesluit 1877 heeft overtreden, maar dat het bestuur geen boete kan worden opgelegd onder de Blanketwet. Die wet stelt in het algemeen straf op het overtreden van bepalingen van algemene maatregelingen van bestuur, of ze n in delegatie zijn vastgesteld of niet. De kantonrechter stelt dat het Registratiebesluit van 1877 geen algemene maatregel van bestuur is, maar een interne overheidsinstructie met voorschriften van administratieve aard waar alleen bepaalde personen binnen de overheidsorganisatie zijn gebonden. Het besluit heeft geen externe werking; geen binding voor burgers. De bestuurders van Meerenberg zijn dus wel in overtreding, maar kunnen geen boete worden opgelegd.

De Hoge Raad stelt vast dat de Blanketwet noch enige andere wet precies duidelijk maakt wat precies onder een algemene maatregel van bestuur moet worden verstaan, waardoor het niet duidelijk is welke onderwerpen wel en niet bij een algemene maatregel van bestuur mogen worden geregeld. Deze vraag kan alleen worden beantwoord door te kijken naar het stelsel van de Grondwet, die in 1884 een nauwkeurig onderscheid aanlegt tussen de bevoegdheid van de wetgever en die van de Koning; de Koning wordt geen algemene zelfstandige wetgevende bevoegdheid toegekend en dat betekent dat als de Koning een algemene maatregel van bestuur wil vaststellen, dat alleen kan als de formele wetgever de Koning via delegatie de bevoegdheid heeft toegekend dat onderwerp te regelen.

Het Meerenberg-arrest vormt een principiële uitdrukking van de rechtsstatelijkheid van ons constitutionele bestel. Onder de Grondwet van 1848 heeft het bestuur (Koning) in de ogen van de Raad alleen afgeleide macht, geen eigen, boven-grondwettelijke macht. Regelgevingsbevoegdheid mag worden doorgegeven aan het bestuur (delegatie), maar het bestuur kan niet zonder een mandaat van volksvertegenwoordiging zelfstandig burgers binden. Het arrest leverde ons ook het materiële wetsbegrip op; burgers kunnen worden gebonden door ‘wetten’ van de wetgever in formele zin, en door algemene regels afkomstig van bestuur. In de grondwetsherziening van 1887 werd bepaald dat de Koning onder de Grondwet algemene maatregelen van bestuur kan vaststellen, maar dat bepalingen door straffen te handhaven in die maatregelen niet worden gemaakt dan krachtens de wet.