Appingedam (Cases C-360/15 en C-31/16) - Arrest

Appingedam (HvJ gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16)

Casus

In deze zaak gaat het om de vraag naar de rechtmatigheid van de ‘brancheringsregeling’.

Gemeente Appingedam had een bestemmingsplan aangenomen waarin stond dat alleen zogenaamde “volumineuze detailhandel” (megastores) is toegestaan aan de rand van de stad. De gemeente wilde hiermee de leefbaarheid van het stadscentrum behouden en ook de leegstand in de binnenstad voorkomen. Volgens Visser Vastgoed is deze brancheringsregeling in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn 2006/123. Visser Vastgoed meende nadeel te hebben van deze regeling omdat hij hierdoor geen panden kon verhuren aan kleine detailhandelaren. De Raad van State heeft in dit kader vragen gesteld aan het Hof van Justitie.

Overwegingen Hof van Justitie

Is de detailverkoop van goederen (zoals schoenen en kleding) een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn? Het EU Hof stelt van wel. De activiteit van detailhandel is een economische activiteit. Bovendien worden werkzaamheden van commerciële aard in art. 57 VWEU expliciet vermeld als diensten. Hoofstuk III van de Dienstenrichtlijn gaat over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Hierover concludeert het Hof dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één EU-lidstaat afspelen. Met andere woorden het is ook van toepassing op een ‘zuiver interne situatie’.

Valt het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam onder het begrip ‘vergunningsstelsel’ of onder het begrip ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn? Volgens het Hof is het bestemmingsplan geen vergunningsstelsel (art. 4 sub 6 richtlijn). Het gaat hierbij namelijk niet om een procedure die een dienstverrichter verplicht bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een beslissing over de toegang of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Kortom; art. 9 en 10 Dienstenrichtlijn zijn niet van toepassing.

Volgens het Hof valt het bestemmingsplan wel onder ‘eis’ zoals genoemd in art. 4 sub 7 Dienstenrichtlijn. Een eis is ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’. Het bestemmingsplan heeft als consequentie dat niet-volumineuze detailhandel (bijv. kleding en schoenen) buiten het stadscentrum verboden is. Hierdoor moet dit getoetst worden aan art. 14 en 15 Dienstenrichtlijn.

Het Hof meent dat i.c. sprake is van een eis in de zin van art. 15 lid 2 sub a. Het bestemmingsplan maakt immers de dienstenactiviteit afhankelijk van een territoriale beperking. Een territoriale beperking mag, mits er voldaan is aan de voorwaarden van art. 15 lid 3. Te weten non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Een bestemmingsplan dat niet-volumineuze detailhandel buiten het centrum verbiedt is dus niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. Hiervoor moet wel voldaan zijn aan alle voorwaarden van art. 15 lid 3 van de richtlijn. Dit moet de Raad van State bepalen.

De reden van het bestemmingsplan (behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van Appingedam) vormt op grond van art. 4 sub 8 juncto overweging 40 Dienstenrichtlijn een dwingende reden van algemeen belang. Namelijk de bescherming van het stedelijk milieu. Waardoor dit de territoriale beperking in principe kan rechtvaardigen.

Kern

De detailhandel in schoenen en kleding is een dienst in de zin van de EU-Dienstenrichtlijn. Het hoeft daarbij niet te gaan om grensoverschrijdende situaties. Voor beperkingen daarvan in bestemmingplannen moet een steekhoudende rechtvaardiging bestaan. Eventuele beperkingen moeten dan voldoen aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid (art. 15 lid 3 Dienstenrichtlijn).