Advies van de afdeling Advisering van de Raad van State inzake Rechtsbescherming bij bestuurlijke boetes - Arrest

Advies van de afdeling Advisering van de Raad van State inzake Rechtsbescherming bij bestuurlijke boetes (RvS 13-07-2015)

Onderwerp

Advies van de verschillen in rechtsbescherming en rechtspositie van de rechtzoekende in het strafrecht en het bestuursrecht.

Relevante wetsartikelen/beginselen

Rechtsbescherming, rechtspositie. Verhouding bestuursrecht en strafrecht.

Casus

Aanleiding van dit advies vormen de ontwikkelingen die de bestuurlijke boete heeft doorgemaakt sinds de invoering ervan. Zware overtredingen worden met hoge boetes bestraft, maar deze hoge boetes worden ook opgelegd voor lichte feiten. De wetgever houdt onvoldoende rekening met de gevolgen voor de rechtzoekende. Daarnaast kunnen strafrechtelijke feiten nu buitengerechtelijk worden afgedaan. Daarbij wordt onvoldoende rekening gehouden met de positie van de rechtzoekende.

De aard en context van overtredingen zijn veranderd, waardoor het noodzakelijk is opnieuw naar de rechtsbescherming te kijken. Strafrecht en bestuursrecht moeten hierbij worden afgestemd. Dit wil overigens niet zeggen dat strafrecht en bestuursrecht inwisselbaar worden. De aard van bepaalde sancties maakt dat direct naar het strafrecht wordt gegrepen.

Overwegingen afdeling Advisering Raad van State

Allereerst wordt de buitengerechtelijke bestraffing besproken. Door middel van onder andere de Wet Mulder kunnen lichte verkeersovertredingen met een boete worden afgedaan. Dit werd gezien als goed alternatief voor het strafrecht, waarbij de werklast wordt verlicht en lichte overtredingen niet onnodig zwaar worden bestraft. In het strafrecht werd de strafbeschikking in het leven geroepen. Zonder tussenkomst van de rechter wordt een straf opgelegd die kan worden opgelegd indien de verdachte hiertegen geen bezwaar maakt. Voor wat betreft de rechtsbescherming bestaan verschillen tussen de bestuurlijke boete en de strafbeschikking.

De bestuurlijke boete werd ingevoerd om redenen van efficiency. Echter, door de ontwikkeling wordt de bestuurlijke boete ook ingezet bij ernstige overtredingen, waardoor hoge boetes kunnen worden opgelegd. Bij de keuze voor de bestuurlijke boete gold aanvankelijk de aard en de ernst van het feit als criterium. Door de ontwikkelingen is dit weliswaar de ondergrens, maar niet langer doorslaggevend, mede vanwege de hoge boetemaxima. Doorslaggevend is de vraag of sprake is van een open of besloten context. In de open context gaat het om gebondenheid aan algemene rechtsregels die voor iedereen en altijd gelden. Bij een besloten context is sprake van een gespecialiseerd bestuursorgaan dat te maken heeft met een specifieke doelgroep. Het gaat bij de open en besloten context slechts om een vertrekpunt. Er bestaat ruimte voor het maken van een andere keuze.

Tegenwoordig is de keuze tussen het bestuursrecht en het strafrecht gebaseerd op de vraag of er een bestuursorgaan met een zekere professionaliteit aanwezig is. Voor het overige zijn de twee rechtsgebieden inwisselbaar. Verschillen tussen beiden bestaan uit de plicht tot het horen van de verdachte, verjaringstermijnen, beroeps- en verzettermijnen, griffierechten en straffen. Ook de wetgever zal hier rekening mee moeten gaan houden. De regering is echter van mening dat beide stelsels voldoende waarborgen bieden voor rechtsbescherming, vanwege de zogenaamde minimumwaarborgen die gelden in de Awb. Desondanks zal opnieuw naar de rechtsbescherming moeten worden gekeken, nu de context van de minimumwaarborgen is veranderd.

Voor wat betreft de verschillen in boetes merkt de Afdeling op dat de hoogten van de boetes sterk uiteen lopen. Lichte en zware overtredingen zijn niet vergelijkbaar. Ook zijn de uitgangspunten bij het bepalen van de hoogte van de boetes zeer vaak verschillend. De Afdeling adviseert om hier eenheid in aan te brengen. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie zou hier meer regie over moeten voeren.

Uitspraak

Voor de rechtspraktijk adviseert de Afdeling het volgende. De rechter kan voor meer rechtsbescherming zorgen door de bestraffing indringend te beoordelen. Voor wat betreft de hoogte van griffierecht geldt dat twee oplossingen denkbaar zijn. In het strafrecht kan dit beperkt worden tot verzet tegen een strafbeschikking, terwijl in het bestuursrecht dit speciaal voor de bestuurlijke boete kan worden afgeschaft. Dubbele betaling van griffierechten kan worden voorkomen, evenals de onthouding van de schorsende werking in het bestuursrecht. Daarnaast zou de verjaringstermijn in beide gevallen geüniformeerd moeten worden. Tevens zoude hoorplicht vanaf een zelfde drempel te gelden. Ook het verschil in (aanvang van) beroepstermijnen dient te worden opgeheven. Ook moet een nieuwe drempel voor de registratie van geldboetes worden vastgesteld, zodat niet te veel informatie wordt gedocumenteerd.

De rechtsbescherming zou ook over de gehele linie verzwaard kunnen worden, of juist alleen in zaken waar dit noodzakelijk is. Hierbij wordt het voordeel van efficiency behouden. Dit heeft volgens de Afdeling de voorkeur. Overigens benadrukt de Afdeling dat het gelijktrekken van de twee stelsel niet inhoudt dat deze inwisselbaar worden.

Er zou een grens gesteld kunnen worden aan iedere bevoegdheid tot handhaving via de bestuursrechtelijke boete. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de boete van de vijfde categorie uit het strafrecht. Als dus behoefte bestaat aan een hogere boete moet deze via het strafrecht worden afgedaan. Hierdoor ontstaat een concreet handvat voor de beantwoording van de vraag voor welk stelsel gekozen dient te worden.