Shrimp and Shrimp products (Appellate Body of the WTO, 12-10-1998, WT/DS58/AB/R)

Casus

In 1987 heeft de VS in overeenstemming de Endangered Species Act (1973) regels uitgevaardigd dat Turtle Excluder Devices (TEDs) of andere middelen gebruikt moeten worden tijdens de garnalenvangst om een bepaalde soort schildpad te beschermen. Deze regels werden in 1990 effectief en was van toepassing in alle relevante gebieden. Op 21 november 1989 werd Sectie 609 uitgevoerd. Er zouden onderhandelingen met staten moeten komen om bilaterale of multilaterale verdragen op te richten ter bescherming van deze schildpadden. In onderdeel b1 van de Sectie staat dat er niet later dan 1 mei 1991 een verbod wordt ingesteld op invoer van garnalen die zonder nodige maatregelen zijn gevangen. In b2 staat de uitzondering op het verbod, namelijk op landen die zijn gecertificeerd.

Er zijn twee soorten certificering: een voor landen met een veilige omgeving (dwz. waar deze schildpaddensoort niet voorkomt, of die de correcte instrumenten gebruiken) en landen die kunnen bewijzen dat zij een regulerend programma hebben en middelen die overeenkomen met dezelfde instrumenten als de VS gebruikt. Volgens de Richtlijnen uit 1996 houdt dit in: het gebruik van TEDs in overeenstemming met die van de VS (dit geldt ook voor de uitzonderingen) en een manier om deze verplichting te controleren. De maatregelen kunnen afspraken zijn of regelgeving of andere maatregelen. In het Panel Report van het Dispute Settlement Body is bepaald dat deze maatregelen van discriminerende aard zijn en daarom onrechtvaardig. Hierdoor vallen zij ook buiten de werking van Art. XX van het GATT (1994).

Artikel XX GATT stelt dat niets in de overeenkomst in de weg zal staan aan bescherming van mensen, dieren, planten en gezondheid door een lidstaat noch aan het conserveren van uitputbare natuurlijke bronnen, zolang deze maatregelen conform de regelgeving worden genomen. De maatregelen mogen echter niet worden opgelegd of toegepast op (willekeurige of onrechtmatige) discriminatoire wijze op diverse landen waar dezelfde omstandigheden bestaan. Ze mogen ook geen belemmering vormen op de internationale handel.

De toepassing van Sectie 609 heeft een dwingend effect op het beleid van de regeringen die ook lidstaten zijn van het WTO. Het levert min of meer een economisch embargo op, omdat alle lidstaten die exporteren worden gedwongen hetzelfde beleid aan te nemen als in de VS bestaat, willen zij hun GATT rechten kunnen uitoefenen. De bepalingen in Sectie 609 b2 (a,b) lijken een zekere vrijheid te laten, maar door toepassing van de Richtlijnen uit 1996 is deze vrijheid verdwenen. De Richtlijnen stellen vast dat certificering zal geschieden volgens de bepalingen uit de Sectie, mits het programma van het exportland de verplichting bevat TEDs te gebruiken met dezelfde effectiviteit als die van de VS, en met eventuele uitzonderingen die overeenkomen met die in het beleid van de VS. Dit zijn dus strenge eisen waaraan moet worden voldaan, wil er certificering volgen. In principe moeten lidstaten van het WTO een maatregel aannemen die niet slechts vergelijkbaar, maar eigenlijk hetzelfde is als die van de VS. De VS kan dus bepalen certificering te geven of onthouden naar eigen inzicht.

De VS hanteert in het eigen grondgebied overal dezelfde norm, ook al zijn er onderlinge verschillen in het grote gebied. Een lidstaat van het WTO mag echter geen economisch embargo opleggen aan andere staten om hen dezelfde maatregelen te laten nemen, en zeker niet zonder rekening te houden met de omstandigheden van de gebieden daar. Bovendien verbood de VS ook import van garnalen die wel met de juiste TEDs zijn gevangen omdat zij uit wateren kwamen van landen zonder certificering.

De discriminatie bestaat zowel uit verschillende behandeling van landen waar dezelfde omstandigheden bestaan, als uit het toepassen van een maatregel waarvan niet kan worden gecontroleerd of deze wel toepasselijk is op de omstandigheden van deze gebieden. Daarbij komt nog dat de VS geen onderhandelingen is aangegaan met andere staten die tot bilaterale of multilaterale verdragen konden leiden ter bescherming van deze zeeschildpadden. Er was geen overleg voor het importverbod werd opgelegd. Aangezien de maatregelen normaal gesproken internationale samenwerking nodig hebben, maakt het nu niet uit of er te goeder trouw onderhandelingen zijn geweest die de VS het recht zouden hebben gegeven, bij uitblijven van de uitvoering ervan, om unilateraal maatregelen te nemen.

Het Amerikaanse Congres heeft zelf het belang aangegeven van het opstellen van internationale overeenkomsten om deze zeeschildpadden te kunnen beschermen. In Sectie 609 A zijn dan ook bepalingen opgenomen die moeten zorgen dat deze onderhandelingen starten, met alle regeringen die deze schildpaddensoort in hun wateren hebben. Er moeten diverse overeenkomsten ontstaan ter bescherming hiervan, en bestaande verdragen moeten worden aangepast om dit doel te dienen. Dergelijke handelingen blijken alleen uit de Inter-American Convention (1996), en verder niet.

Juist omdat er samenwerking nodig is om goede beschermingsmaatregelen te nemen, wordt er gewezen op the Decision on Trade and Environment van het WTO zelf, en ook op de Rio Declaration on Environment and Development, en op Agenda 21. In de Rio verklaring staat duidelijk genoemd dat transnationale of wereldwijde problemen aangepakt dienen te worden volgens internationale consensus, wat Agenda 21 herhaalt. Artikel 5 van de Convention on Biological Diversity heeft het ook over internationale organisaties in het geval van gebieden die buiten een enkele nationale rechtsmacht liggen.

Daarnaast geeft ook de Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals aan dat samenwerking van staten binnen wiens grenzen de dieren leven, van belang is voor de bescherming. WTO lidstaten hebben allen toegezegd dat er multilaterale oplossingen gevonden moeten worden, die dus zijn gebaseerd op internationale consensus en samenwerking.

De Inter-American Convention (open voor signatuur 01-12-1996) is, naast de VS zelf, door vijf landen getekend, waarvan er vier certificering hebben ontvangen volgens Sectie 609. De Conventie is nog niet geratificeerd. Ook in deze Conventie staat dat elke partij noodzakelijke en passende maatregelen zal nemen, maar ook (in Artikel XV) dat men volgens de bepalingen van het WTO zal handelen, vooral volgens de Overeenkomst 'Technical Barriers to Trade' en Artikel XI van de General Agreement on Tariffs and Trade (1994). Elke ondertekende partij erkend dus dat de mogelijkheid bestaat tot multilaterale overeenkomsten om deze schildpadden te beschermen. De Conventie benadrukt dan ook Artikel XI GATT 1994 en de verplichtingen van de WTO Overeenkomst.

Er was dus een alternatief geweest voor het importverbod van de VS; een maatregel die overigens tot de zware wapens van handelsbepalingen valt. Er blijkt niet dat de VS onderhandelingen is aangegaan voor (noch na) Sectie 609 is toegepast. Er blijkt ook niet dat de VS getracht heeft bestaande internationale maatregelen te gebruiken om samenwerking te stimuleren. Met sommige staten is wel onderhandeld, met andere niet. Dit wordt gezien als discriminatoir, en dus onrechtvaardig. De maatregelen zijn bovendien opgesteld door de VS zonder inspraak van de exporterende lidstaten, en ook het systeem van certificering en de certificering zelf zijn bepaald door de VS.

Sectie 609 is geen flexibele maatregel, en er is niet gekeken of het wel toepasbaar is op de omstandigheden in de gebieden. Dit is een vorm van willekeurige discriminatie. Bovendien moet er voor het eerste soort certificering worden voldaan aan bepaalde eisen, waaronder documentatie van het gebruikte systeem. Meestal zal dit betekenen dat de VS het aanvragende land ook zal bezoeken. Als een land niet eerder gecertificeerd is, zal het zelf een aanvraag hiertoe moeten indienen voor de VS een besluit hierover neemt. Er is dan een mogelijkheid tot het inleveren van documentatie. In het proces van geen van de soorten certificering is er echter duidelijkheid. Het proces is niet transparant, er is geen formele mogelijkheid dat het aanvragende land gehoord wordt of dat het kan reageren op argumenten. Er wordt geen formele, geschreven uitslag aan het land gegeven. De landen die certificering krijgen, verschijnen op een lijst, maar worden niet speciaal hiervan op de hoogte gebracht. De landen die worden afgewezen krijgen hiervan ook geen bericht, noch de redenen. Er is vervolgens ook geen procedure voor bezwaar of herziening van het besluit.

Het hele proces heeft een nogal informeel karakter. Lidstaten en aanvragende staten kunnen niet zeker zijn dat het proces geheel eerlijk verloopt, en er is geen mogelijkheid om in beroep te gaan of om gehoord te worden. De landen die worden afgewezen worden anders behandeld dan landen die worden gecertificeerd, en dit is discriminatie. Sectie 609 is een wet/maatregel/beslissing van algemene aard, zoals Artikel X:1 GATT 1994 dit bepaalt. Hiervoor bestaan dus eisen (in Artikel X:3) voor het proces en voor transparantie en eerlijkheid, waaraan niet wordt voldaan. Dus gaat het in tegen de bedoeling en de letter van Artikel X:3. Er is dan ook sprake van zowel onrechtvaardige discriminatie als willekeurige discriminatie tussen landen met dezelfde omstandigheden, wat ingaat tegen Artikel XX GATT 1994.

Er is dus geen bescherming voor de maatregel onder dit artikel.

Overigens betekent deze uitspraak niet dat milieubescherming onbelangrijk is of dat de lidstaten van het WTO geen maatregelen mogen nemen om bedreigde soorten te beschermen. Er is uiteraard ook niet gezegd dat staten niet door middel van bilaterale, multilaterale of plurilaterale verdragen maatregelen kunnen nemen. Wel is het zo dat de maatregelen van de VS in deze kwestie op discriminatoire wijze is toegepast. En al gaat het om bescherming van het milieu of diersoorten, de regels zullen in acht genomen moeten worden. De genomen maatregel valt dus niet onder de uitzonderingen zoals Artikel XX GATT 1994 dit bedoelt.

Conclusie

De maatregel van de VS valt wel binnen de maatregelen die Artikel XX GATT 1994 bedoelt, maar aangezien niet is voldaan aan de verplichtingen en eisen van dit artikel, is er geen rechtvaardiging mogelijk voor de maatregel binnen dit artikel. De VS dient de maatregel dan ook aan te passen aan de verplichtingen.