Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Week 1 Inleiding: historie, bronnen en werking van het staatsrecht

- M.C. Burkens e.a.: Beginselen van de democratische rechtsstaat. Inleiding tot de grondslagen van het Nederlandse Staats- en Bestuursrecht.

Opkomst van de soevereine staat

Een staat is een organisatievorm waarin over het volk binnen een bepaald territorium macht wordt uitgeoefend, in de zin van soevereine en hoogste macht. De historische ontwikkeling zal hieronder beschreven worden.

In de Middeleeuwen is deze vorm slechts in theorie aanwezig. Het gaat hier om de theocratische staatsleer. De vorst is dan de soeverein, aangezien hij in naam van God regeert. Hij staat boven de wet en kan de wet nooit schenden. Alle rechten die bij lagere overheden berusten vinden hun oorsprong in de vorstelijke almacht. Er is slechts sprake van tijdelijke gunsten, er bestaan geen zelfstandige rechten. Tegenover deze theocratische leer stond de visie dat de vorst slechts beperkte bevoegdheden had. Deze werden begrensd door uit de natuur voortvloeiende rechtsbeginselen. Standaard in deze visie werd het onderscheid gemaakt tussen de legitieme vorst die met inachtneming van het natuurrecht het algemeen belang diende, en anderzijds de tiran die zich de heerschappij en macht onrechtmatig had toegeëigend. Bovendien was de feitelijke praktijk niet in overeenstemming met deze theocratische theorie. De vorst ontbrak het aan macht en middelen om dit daadwerkelijk af te dwingen. De vorst moest vaak goederen aan leenmannen geven in ruil voor hun diensten.

Dit stelsel, het feodalisme wordt gekenmerkt door een sterke band tussen de leenheer en de leenman, die bestaat uit wederzijdse rechten en plichten, die als een contractuele relatie beschouwd kan worden. De macht van de vorst wordt aanzienlijk beperkt door het gewoonterecht en moet bovendien gedeeld worden met andere machtigen, zoals de leenmannen.

Vanaf de dertiende eeuw verzwakt het gezag van de paus en keizer door hun onderlinge strijd wat betreft het recht van bisschopsbenoeming. De vorsten stellen zich steeds meer onafhankelijk op en eisen wat we tegenwoordig externe (volkenrechtelijke) soevereiniteit kunnen benoemen. Later in de tijd wordt het recht positief, dit is het product van doelbewuste rechtsschepping. Noodzaak is dat de vorst niet de godsdienstige eenheid afdwingt, maar een godsdienstvrede schept waarbij verschillende partijen elkaar tolereren.

Het maatschappelijk contract

Het streven naar concentratie en vergroting van de centrale macht komt in strijd met de privileges van de feodale adel en de andere standen. Ter rechtvaardiging van deze opstand wordt een verzetsleer ontwikkeld als tegenhanger van de theocratische visie. De macht is in deze leer aan de vorst gegeven ten bate van zijn onderdanen. Deze verzetsleer, welke terugkomt in het Plakkaat van Verlatinge, benadrukt sterker dan het middeleeuwse contractdenken dat het volk bij schending door de vorst van zijn plichten gerechtigd is tegen hem in opstand te komen. Dit Plakkaat gaat uit van collectieve, historisch verworven privileges.

Op de lange termijn bood deze op historische privileges gebaseerde verzetstheorie niet voldoende tegenwicht tegen de absolutistische leer van het droit divin. Een meer principiële rechtvaardiging van verzet tegen de tirannieke vorst werd gevonden in een natuurrechtelijke contractleer. Deze gaat uit van bovenhistorische, aan het individu toekomende vrijheidsrechten. Het individu wordt niet meer opgevat als een klein onderdeeltje, maar wordt begrepen als een vrij en ongebonden persoon, gelijkwaardig aan alle anderen.

De klassiek – liberale rechtsstaat

Het belangrijkste principe van de klassiek – liberale rechtsstaat idee is de individuele vrijheid, die door het recht beschermd moet worden. Op basis hiervan zijn een aantal principes ontwikkeld, die nader toegelicht zullen worden:

- Legaliteitsbeginsel

De vrijheid van het individu is de hoofdregel, de beperking ervan is de uitzondering. Omdat die beperking begrensd is, moet ze nauwkeurig omschreven worden. Hiervoor is positivering vereist: vastlegging van de beperkingen die aan de burgers opgelegd worden in wetgeving. Het legaliteitsbeginsel dient verder ondersteund te worden door andere fundamentele rechtsstatelijke beginselen.

- Machtsverdeling

Zonder een overkoepelende en centrale instantie die de individuele vrijheidssfeer omlijnt en waarborgt door algemene wetgeving, zouden conflicten escaleren over de omvang van de vrijheidssfeer. Dit, vanwege de neiging van de mens om zich door eigenbelang en vooroordeel te laten leiden. Om zo’n conflictsituatie te boven te komen, richten de individuen middels een gezamenlijk contract (een maatschappelijk verdrag) zo een centrale macht op: de staat. De drie basisbevoegdheden van de staat behoren volgens Montesquieu niet in één hand te liggen, maar moeten gespreid worden over verschillende organen die elkaar zo in evenwicht houden: de trias politica. Deze bevoegdheden betreffen de wetgeving, bestuur en rechtspraak.

- Grondrechten

De voorrang van het individu brengt met zich mee dat de overheid niet te treden heeft in de wijze waarop het individu van zijn vrijheid gebruik maakt. Die vrijheid wordt aangetast als de overheid er een inhoudelijke invulling aangeeft. Burgers moeten dus onafhankelijke grondrechten krijgen. Geleidelijk aan breekt ook de opvatting door dat aan het individu niet alleen in het persoonlijke leven, maar ook in het algemeen recht op vrijheid toekomst. Men gaat er vanaf het einde van de 18^e eeuw toe over specifieke vrijheidsgaranties in de Grondwet neer te leggen ter bescherming van historisch bedreigde terreinen. Dit betreffen klassieke grondrechten.

- Rechterlijke controle

De eis van rechterlijke controle is enerzijds een uitwerking van het beginsel van machtenspreiding, anderzijds het belangrijkste mechanisme om toe te zien op inachtneming van het legaliteitsbeginsel en de grondrechten. Er dient namelijk een neutrale derde te zijn die aan de hand van wetten conflicten kan beslissen zonder aanzien des persoons. Deze gedachte is uitgewerkt, dat hiervoor een met waarborgen voor onafhankelijkheid omgeven instantie aangewezen wordt, namelijk de rechterlijke macht. De rol van de rechterlijke macht is bij de controle van het overheidsoptreden steeds meer vergroot, ook het handelen van de overheid in haar publiekrechtelijke gedaante is aan de rechterlijke controle onderworpen.

De democratische rechtsstaat

Het heeft in Nederland lange tijd geduurd voordat de meest hanteerbare uitwerking van het beginsel van individuele gelijkheid en vrijheid volledig gerealiseerd werd. In deze ontwikkeling kun je twee hoofdlijnen zien. Ten eerste was de politieke strijd gericht op het terugdringen van de rol van de koning en het brengen van de regeringsmacht onder de controle van het parlement. Met de vestiging van het parlementaire stelsel was echter nog geen democratie gevestigd. Dit gaat over de tweede hoofdlijn. Lang overheerste de opvatting dat de ongeletterde meerderheid van het volk niet tot verstandig regeren in staat zou zijn. Pas in 1917 kwam het algemeen kiesrecht voor mannen tot stand, met gelijktijdige vervanging van het districtenstelsel door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Uiteindelijk kwam in 1919 het algemeen vrouwenkiesrecht tot stand. Hiermee werd het begrip democratische rechtsstaat ingeluid.

Sociale rechtsstaat

Democratie en rechtsstaat, algemeen kiesrecht en vrijheidsrechten zijn echter nog niet voldoende om een volwaardig bestaan te hebben. Hiervoor gaat de overheid in toenemende mate in de sociaaleconomische sfeer interveniëren met beschermende, stimulerende en herverdelende maatregelen. Het doel is om reële gelijkheid van kansen te creëren en materiële condities te scheppen zodat iedereen van zijn politieke en vrijheidsrechten gebruik kan maken. Deze staat, vaak aangeduid als sociale rechtsstaat, dient ook actief omstandigheden te scheppen die het de burger mogelijk maken aan zijn leven gestalte geven. Het zal dus vrijheid moeten garanderen door condities te scheppen waaronder de burger daadwerkelijk in vrijheid kan leven.

Problemen van de sociale rechtsstaat

De ontwikkeling naar de verzorgingsstaat is onvermijdelijk gepaard gegaan met een enorme groei van overheidstaken, die slechts vervuld kunnen worden indien het bestuur over ruime bevoegdheden beschikt. Het bestuur heeft daarom ook in toenemende mate ruime bevoegdheden en grote beslissingsvrijheid gekregen. Deze normen voldoen veelal niet aan het rechtsstatelijk ideaaltype van een consistent systeem van algemeen geformuleerde en voor een ieder geldende regels. De intensiteit van de overheidsbemoeienis wordt alleen maar versterkt door de enorme regelvloed van uit de Europese Unie. De naleving hiervan en het toezicht moet hierin wel tekort gaan schieten. Verder is een algemeen probleem bij een vertegenwoordigend stelsel dat de pretentie dat de volksvertegenwoordiging de verwoording van de volkswil vormt, vanwege de smalle marges van de beleidsruimte slechts ten dele waargemaakt kan worden. Verder wordt de opzet van onze sociale rechtsstaat in steeds sterkere mate bepaald door de Europese Unie. De tendens naar deze Europese bemoeienis roept bij grote delen van de bevolking onbehagen op, die een uitholling van de soevereiniteit en democratie met zich mee zouden brengen.

- F.J. van Ommeren: Het legaliteitsbeginsel als hoeksteen van het staats- en bestuursrecht.

Legaliteitsbeginsel

Het legaliteitsbeginsel geldt als een van de grote hoekstenen van het staats- en bestuursrecht. De definitie van het legaliteitsbeginsel is als volgt: het optreden van het openbaar bestuur moet op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag rusten. Hierbij wordt gedoeld op een wettelijk voorschrift dat de bevoegdheid geeft om bepaalde wettelijke handelingen te verrichten. Hierdoor zou de vrijheid van de burger worden gewaarborgd.

Een andere betekenis is die in de zin van het rechtsstaatbeginsel. Dit houdt in dat niet alleen de burger, maar ook de overheid onderworpen is aan het recht. Het legaliteitsbeginsel heeft voor de overheid een meer specifieke betekenis dan het rechtsstaatbeginsel, aangezien het legaliteitsbeginsel op voorhand een uitdrukkelijke wettelijke grondslag vereist voordat er mag worden opgetreden.

De wettelijke grondslag

Niet iedere wettelijke grondslag is verder geschikt om als bevoegdheidsgrondslag te dienen voor het overheidsoptreden. Vereist is dat de grondslag voldoende concreet of specifiek moet zijn en dat dit daadwerkelijk een bevoegdheid aan een bestuursorgaan toekent. Naarmate een bevoegdheid nauwkeuriger is omschreven en preciezer tot uitdrukking brengt op welke wijze het bestuursorgaan dient op te treden, is de grondslag meer specifiek en duidelijk.

Reikwijdte

Een belangrijke vraag die moet worden gesteld betreft de reikwijdte van het legaliteitsbeginsel. In de doctrine wordt verschillend over deze reikwijdte gedacht. Naar Nederlands positief recht heeft het legaliteitsbeginsel een vrij beperkte reikwijdte: lang niet al het overheidsoptreden behoeft een wettelijke grondslag. Dit beginsel is slechts gedeeltelijk in de Grondwet gecodificeerd. In de jurisprudentie is wel een grotere reikwijdte aan het legaliteitsbeginsel toegekend: de rechter heeft de reikwijdte ten opzichte van de Grondwet uitgebreid. Dit blijkt het meest uit het Fluoriderings-arrest. Hieruit volgt dat ‘ingrijpende maatregelen’ op een wettelijke grondslag moeten berusten. Uit het Methadonbrief-arrest blijkt dat bindende voorschriften van een wettelijke grondslag moeten zijn voorzien.

Om rechtspolitieke of beleidsmatige redenen worden in de doctrine voor de vaststelling van deze reikwijdte soms ook wel ruimere criteria wenselijk geacht. Sommigen bepleiten zelfs dat ál het overheidsoptreden moet worden voorzien van een wettelijke grondslag. Deze criteria hebben het gemeenschappelijke kenmerk dat op de een of andere manier tot uitdrukking wordt gebracht dat de meest wezenlijke overheidsbesluiten op een wettelijke grondslag moeten berusten. De aanwijzingen voor de regelgeving brengen eveneens een ruimer legaliteitsbeginsel tot uitdrukking dan het positieve recht verlangt.

Verschillende functies

De vele verschillende functies over de reikwijdte van het legaliteitbeginsel hangen nauw samen met de verschillende functies die aan het legaliteitsbeginsel zijn toe te kennen. Het legaliteitsbeginsel is gericht op de vervulling van verschillende doeleinden. Primair heeft dit tot doel om te voorkomen dat de overheid misbruik maakt van haar bevoegdheden. Het legaliteitsbeginsel beoogt dus willekeurig overheidsoptreden te voorkomen. Een andere belangrijke functie betreft de verwezenlijking van het democratisch ideaal, zodat vooral de zeggenschap van vertegenwoordigende organen wordt bevorderd.

In algemene zin beoogt het legaliteitsbeginsel ten slotte bij te dragen aan de instandhouding van op rechtsstatelijke en democratische beginselen gegrondveste staatkundige samenleving.

Week 2 Regering, Staten-Generaal en overige hoge colleges van staat

- D.J. Elzinga: De constitutionele monarchie.

De constitutionele monarchie in het verleden

In de het begin van de 19^e eeuw bleek een constitutionele monarchie niet erg populair. Maar, op termijn bleek dat de invoering van deze constitutionele monarchie de enige mogelijkheid was om tot enig vergelijk te komen tussen koningschap en democratie. De gehele 19^e eeuw stond in het teken van een afbraak van de koninklijke macht en een daarmee samenhangende opbouw van de parlementaire macht.

De groeiende neutraliteit van het koningschap in de 20^e eeuw bleek het ankerpunt om de constitutionele monarchie in overeenstemming te brengen met het stelsel van de parlementaire democratie. Waarom wordt het Nederlandse koningschap niet omgevormd tot een representatief koningschap? Er zijn vele argumenten die tegen deze vraag pleiten. Ieder democratisch bestel kent politieke en a-politieke instituties. Het a-politieke moet ook vanuit democratisch perspectief dienstbaar zijn aan de politieke instituties. Deze a-politieke sfeer vormt het zogenaamde constitutionele neutrum. Dit wordt gevormd door constitutionele en politieke spelregels.

Neutraliteit

In de Nederlandse democratie is het politieke proces in verschillende opzichten geritualiseerd. Hiervoor is het niet perse noodzakelijk om een monarch te hebben. Het staatshoofd kan namelijk zowel een neutrale president als een koning zijn. Bij de invoering van een representatief koningschap kan dit onderdeel van de a-politieke naar de politieke sfeer worden overgebracht. In de constitutionele monarchie naar huidige Nederlandse opvattingen staat of valt de koninklijke functie met een neutrale uitoefening. Want, waar de neutraliteit uit het oog wordt verloren, ontstaan meteen spanningen met het democratische gedachtegoed en wordt de legitimatie van het koningschap bedreigd.

Hoe paradoxaal het ook kan klinken, de democratie is er dus bij gebaat om het koningschap functioneel te houden in het constitutionele proces. Wordt die functionaliteit tenietgedaan, dan is een belangrijke overweging dat de kosten-baten analyse ook in financieel opzicht negatief uit zou kunnen pakken. De handhaving van een prijzig representatief koningschap past dus niet in de Nederlandse rechtsstaat en is geen aantrekkelijke optie.

- M. Camps en W. van der Woude: Kiesstelsels en coalitievorming.

Frustraties van evenredigheid

Sinds 1917, de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, is het aantal politieke partijen relatief gezien hoog en is nog geen een partij erin geslaagd om een absolute meerderheid in de Tweede Kamer te veroveren. Coalitievorming blijkt een frustrerend proces te zijn: dit gaat in Nederland gepaard met langdurige onderhandelingen die plaatsvinden achter gesloten deuren. Deze onderhandelingen worden ook nog een gevoerd door en met partijen die ze voor de verkiezingen te vuur en te zwaard bestreden hebben.

Door deze frustraties steken ideeën op om de Nederlandse parlementaire democratie anders vorm te geven. Het kan hierbij gaan om correctieve referenda, of om een nieuwe procedure van kabinetsformatie.

De overgang naar het stelsel van evenredige vertegenwoordiging is vooral beïnvloed geweest door de denkbeelden van Thomas Hare en John Stuart Mill. Hare ontwikkelde een belangrijk deel van de rekenkundige systematiek die nog steeds ten grondslag ligt aan het Nederlandse kiesrecht. Zij waren dus erg belangrijk voor de ontwikkeling van ons kiesrecht.

Franse kiesstelsel

Het Franse kiesstelsel leidt, in tegenstelling tot het Nederlandse kiesstelsel, voorafgaand aan de verkiezing tot de vorming van twee politieke blokken. Het Franse systeem lijkt hiermee op het Britse bestel, dat de Labour en Conservative Party in staat stelt het politieke landschap te domineren. Het Franse tweerondenstelsel leidt echter vaker tot electorale coalities, dan een meerderheidsstelsel met één stemronde.

Deze electorale coalities kunnen voorkomen in twee varianten. De eerste variant ontstaat voorafgaand aan de eerste stemmingsronde en beoogt het volgende. Het tweede type ontstaat nadat de uitslag van de eerste stemmingsronde bekend is. Deze coalitievorm lijkt gebruikelijker, omdat partijen de mogelijkheid hebben om de uitslag van de eerste ronde af te wachten waardoor zij vervolgens hun strategie kunnen aanpassen. Het twee-rondensysteem stelt partijen dus in staat om meer gewicht toe te kennen aan strategische overwegingen en beslissingen voorafgaand aan de verkiezingen. Het Franse systeem biedt verder een groot voordeel aan kiezers. Zij kunnen reeds voor de uitslag invloed uitoefenen op de uiteindelijke regeringscoalitie en bovendien hun voorkeur hierover uitspreken.

Beschouwing

Ieder stelsel blijkt zo zijn voor- of nadelen te hebben. In deze bijdrage wegen de voordelen van evenredige vertegenwoordiging duidelijk op tegen de nadelen. Dit heeft twee redenen. Ten eerste wordt de betekenis van een kiesstelsel te vaak versmald tot zijn betekenis voor regeringsvorming. Ten tweede zullen kiezers zich moeten herkennen in hun vertegenwoordiging. De inherente eerlijkheid van een stelsel, waarin de toekenning van zetels plaatsvindt aan de hand van het aantal stemmen ervoor dat deze partij heeft behaald, staat boven water.

- B.P. Vermeulen: De grondwetsherziening van 1917.

Achtergrond

De grondwetsherziening van 1917, is samen met die van 1848, de belangrijkste die Nederland heeft gekend. De herziening van 1917 is het resultaat van een lange en geleidelijke ontwikkeling. Ze vormt de afronding van debatten die politiek en maatschappij lange tijd domineerden, namelijk het algemeen kiesrecht en het bijzonder onderwijs. De politieke strijd om het bijzonder onderwijs te financieren nam in de loop der tijd steeds meer toe. Deze Schoolstrijd is de motor geweest achter de organisatievorming onder gereformeerden en katholieken, en van het ontstaan van politieke partijen. Pogingen van de confessionele kanten om te komen tot gezinshoofden, of huisman kiesrecht, waarbij het hoofd van het gezin de overige leden moest vertegenwoordigen, bleken vrij snel kansloos. Het was aan een kabinet onder een partijloze liberaal (Cort van der Linden) om de twee politieke strijdpunten tot een oplossing te brengen zodat er politieke vrede bereikt kon worden.

Inhoud van grondwetsherziening

De grondwetsherziening van 1917 regelde het algemeen kiesrecht voor mannen. Verder werd het passief kiesrecht voor vrouwen opgenomen en maakte de Grondwet de wettelijke regeling van actief vrouwenkiesrecht mogelijk. Met dit stelsel (van evenredige vertegenwoordiging) werd beoogd de landelijke politieke verhoudingen zo goed mogelijk weer te geven en minderheden beter tot hun recht te laten komen. Het onderwijsartikel van 1917 is zelfs niet wezenlijk meer gewijzigd. Het stelsel van bijzondere scholen groeide zodanig, dat dit gezien kan worden als de uitdrukking bij uitstek van een verzuilde maatschappij. Georganiseerde bevolkingsgroepen kunnen namelijk vanuit hun eigen verbanden aan het maatschappelijk leven deelnemen. Deze verzuiling is onder andere door de secularisatie gedeeltelijk verminderd, maar in het basis- en middelbaar onderwijs nog wel zichtbaar.

Toekomst

Het stelsel staat echter wel onder druk, vanwege de kanttekeningen bij de overheidsbekostiging van confessioneel onderwijs, die op gespannen voet staat met de eisen van staats-neutraliteit. Niettemin mag toch verwacht worden dat het onderwijsartikel ook de komende jaren onveranderd zal blijven.

Week 3 Verhouding parlement - regering en wetgevingsvraagstukken

- J.J.J. Sillen: De vertrouwensregel en het parlementaire stelsel.

Grondwetten van 1814 en 1815

De Grondwetten van 1814 en 1815 maakten de koning oppermachtig. Het parlement was wel medewetgever, maar er bestond onduidelijkheid over de vraag, voor welke onderwerpen regeling bij wet was vereist. De Koning maakte hier vervolgens handig gebruik van. Verder waren de bevoegdheden van het parlement om de regering te controleren, zeer beperkt. Verantwoording waren ministers uitsluitend verschuldigd aan de Koning die hen ook benoemde, en ontsloeg naar welgevallen.

Parlementair stelsel

Kritiek op dit autocratische beleid ontstond vooral vanuit de Zuidelijke Nederlanden. Sinds 1830 was niet langer de wil van de Koning beslissend voor het regeringsbeleid, maar was dat beleid afhankelijk van de instemming van de minister. Dit was één van de redenen voor Koning Willem I om enkele dagen na de grondwetswijziging af te treden. Hoewel de grondwetswijziging geen uitdrukkelijke verantwoordingsplicht van ministers jegens de Kamer vestigde, ontwikkelde die gewoonte zich wel. In 1848 besloot Willem II tot een ingrijpende verdere grondwetswijziging. De rechten van het parlement werden aanzienlijk uitgebreid, in de hoop dat daarmee de wind uit de revolutionaire zeilen genomen werd. Als tegenwicht hiervan verkreeg de regering echter de bevoegdheid om de Kamers te ontbinden. Deze ontbindingsregel, samen met de zich langzaam ontwikkelende vertrouwensregel, bracht het parlementair stelsel: het kabinet kan niet regeren zonder het vertrouwen van de Kamers. De regering mag de Kamers echter niet ontbinden ter zake van hetzelfde feit.

Turbulente ontwikkelingen

De Nederlandse constitutionele geschiedenis maakt dus een turbulente ontwikkeling door: eerst was er een land met een sterke vorst en een zwak parlement, later werd dit een land met een sterk parlement en een zwakke vorst. Verder maakte de opkomst van moderne politieke partijen de uitoefening van het ontbindingsrecht in conflicten tussen parlement en regering problematisch. Kabinetten steunen niet op een min of meer toevallige meerderheid van Kamerleden, maar op een of meerdere Kamerfracties die beschikken over een Kamermeerderheid. Eigenlijk is het parlement opnieuw, net als in de vroegere Bataafse Staatsregeling, de hoogste macht geworden.

- W.P. Secker: Architect van de Nederlandse staatsinrichting. Thorbecke en de grondwet van 1848.

Eerste ideeën over staatshervorming

Het jaar 1848 wordt aangemerkt als één van de grootste mijlpalen in de Nederlandse staatkundige geschiedenis. Wie 1848 zegt, zegt daarmee ook Thorbecke. Hij vergeleek het Nederland van 1830 met de 18^e eeuwse Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden, geteisterd door economisch en staatkundig verval. Hij zag in een aanpassing van de grondwet de enige manier om een staat te versterken. Vooral de samenstelling van de volksvertegenwoordiging en de taken van de verschillende overheidsinstanties trokken zijn aandacht.

Wetenschapper in de politiek

Thorbecke legde de feiten bloot van het verouderde kiesstelsel. Niet standen, maar ingezetenen kwam het kiesrecht toe en burgers moesten meer betrokken worden bij het bestuur. Thorbecke trad uit de relatieve anonimiteit toen hij een collegereeks publiceerde waarin de vigerende grondwet van 1815 kritisch artikelsgewijs werd doorgenomen. In 1844 greep hij zijn kans en diende een voorstel in tot grondwetswijziging. Belangrijke punten hierin waren rechtstreekse verkiezingen, het recht van Kamerontbinding, ministeriële verantwoordelijkheid en het recht van amendement. Dit kreeg echter te weinig steun. In 1848 werd hij geplaatst in de liberale grondwetscommissie om de grondwet te herzien. Er was persoonlijke druk van de koning voor nodig om de meerderheid van het kabinet en van de Raad van State achter het voorstel te krijgen. De kern van de hervormingsvoorstellen, rechtstreekse verkiezingen en ministeriële verantwoordelijkheid, kwamen er wel ongeschonden door.

Betekenis van 1848

De formele betekenis van de grondwetsherziening van 1848 was enorm. De verhouding tussen koning, ministers en parlement onderging een cruciale verandering. De onschendbare koning werd eindelijk buiten spel gezet en tegenover de vroegere koninklijke macht legitimeerde en beperkte de grondwet nu de staatsmacht. De legalistische opvatting van de politiek legde het accent voortaan op de wet en de uitvoering daarvan. Voor Nederlandse begrippen kon deze grondwet erg modern genoemd worden. Verder is betoogd dat de constitutionele overwinning van 1848 de radicaal-liberalen in de schoot is geworpen dankzij het optreden van de koning en de buitenlandse revoluties. Die feiten zijn in principe ook waar. Het is wel opmerkelijk dat Thorbecke dit alles al min of meer heeft voorzien.

- W.J.M. Voermans: De tachtigers in het recht: het Meerenberg-arrest.

Achtergrond van het Meerenberg-arrest

In 1879 loopt een roerige tijd in Europa ten einde; een tijdperk van vernieuwing en vernieuwers die zich kenmerken door hun hang naar pure, schoonheid en de natuur. Oftewel, het tijdperk van de tachtigers in de literatuur. Meerenberg is in die jaren een moderne psychiatrische kliniek, gericht op behandeling en genezing. Het verblijf in Meerenberg was een kostbare aangelegenheid, en juist dit patiëntenregister was uitermate stigmatiserend.

De procedure

In 1877 wordt bij koninklijk besluit de algemene maatregel tot regeling der inschrijving in registers van personen, samenwonende in gebouwen of schepen onder bestuur of toezicht van het openbaar gezag. Kort gezegd verplichtte deze regeling bepaalde openbare instellingen personenregisters bij te houden. Het bestuur van Meerenberg legt geen patiëntenregistratie aan en houdt, in weerwil van het besluit, evenmin de aantekening van het ‘va et vient’ in de inrichting. Hierdoor komen ze voor de kantonrechter te staan, die vaststelt dat de voorschriften inderdaad zijn overtreden. Het bestuur kan echter geen boete worden opgelegd on der de Blanketwet. Deze wet stelt namelijk straf op het overtreden van bepalingen van algemene maatregelen van bestuur. Volgens de rechter bleek deze regeling geen algemene maatregel van bestuur, het gold niet tot binding van burgers, geen externe werking.

De rechtbank bevestigt in appel dit oordeel, maar wel op andere gronden. De overtreding is volgens hen niet strafbaar omdat het besluit ‘niet strekt te uitvoering eener wet, noch tot regeling van een onderwerp’. Deze redenering wordt door de Hoge Raad overgenomen. Zij stelt vast dat de Blanketwet niet duidelijk maakt wat er precies onder een algemene maatregel van bestuur moet worden verstaan. Als de Koning een algemene maatregel van bestuur wil vastleggen, dit alleen maar kan als de formele wetgever de Koning via delegatie de bevoegdheid hiertoe heeft toegekend. In dit geval was daarvan geen sprake.

Betekenis van Meerenberg

Het Meerenberg-arrest is in vele opzichten een ‘landmark-case’. Het vormt een principiële uitdrukking van de rechtsstatelijkheid van ons constitutionele bestel. De gevolgen van het arrest werden na 1879 al direct als té verstrekkend ervaren. Het bestuur zou via deze lijn van jurisprudentie te zeer beknot worden. In de grondwetsherziening van 1887 werd toen een midden gevonden door te bepalen dat de Koning onder de grondwet algemene maatregelen van bestuur kan vaststellen, maar dat bepalingen door straffen te handhaven niet worden gemaakt dan krachtens de wet. Dit is voor ons ongeveer de bepaling in artikel 89 van de huidige Grondwet. Uiteindelijk won Meerenberg de zaak en kon zij de inrichting op de oude voet voortzetten. De vertrouwelijkheid was weer gewaarborgd, maar om de privacy van iedere beroemde patiënt te beschermen, dat lukte zelfs Meerenberg niet.

Week 5 Rechtspraak en grondrechten

- J.H. Gerards: Het EVRM.

De Raad van Europa

Het is niet verrassend dat net na de Tweede Wereldoorlog vele internationale en regionale samenwerkingsverbanden in het leven werd geroepen. Zij hadden het doel om rechtsstatelijke en mensenrechtelijke waarden op een bovennationaal niveau te beschermen. Eén van de meest belangrijke organisatie in dit kader, is de Raad van Europa die op 5 mei 1949 werd opgericht. Het doel was een Europese samenwerking tot stand te brengen om de gemeenschappelijke idealen en beginselen van de deelnemende landen te verwezenlijken. De Raad van Europa is ook nu nog een belangrijke verdragsorganisatie, maar men kent het vooral vanwege het belangrijkste verdrag dat binnen haar context tot stand is gebracht: het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Het EVRM

Het EVRM werd op 4 november 1950 ondertekend in Rome (vandaar: Verdrag van Rome), door de toenmalige leden van de Raad van Europa. Na uitvoerige discussies over de formulering kregen een aantal mensenrechten een plaats in het EVRM. Een aantal voorbeelden zijn: het recht op leven (art. 2), het recht op een eerlijk proces (art. 6), de vrijheid van godsdienst (art. 9), de vrijheid van meningsuiting (art. 10) en het discriminatieverbod (art. 14).

Het gaat hier steeds om klassieke vrijheidsrechten, rechten die een staatsvrije sfeer definiëren en die de staat verbieden om daarop inbreuk te maken. De staten hebben zich ertoe verbonden om te garanderen dat burgers zich, zonder bemoeienis van de overheid, kunnen ontplooien en hun leven kunnen leiden zoals zij dat willen. Het EVRM omvat dus geen sociale grondrechten, hierin voorziet het Europees Sociaal Handvest. Opvallend is dat in het oorspronkelijke EVRM rechten ontbreken die vaak tot de klassieke grondrechten worden gerekend, zoals het recht op eigendom, het kiesrecht en de vrijheid van onderwijs. Waarschijnlijk is het juist het bijzondere handhavingsmechanisme dat het EVRM tot een van de bekendste en meest belangrijkste mensenrechtenverdragen heeft gemaakt. Het EVRM voorzag bijvoorbeeld al in 1950 in de mogelijkheid om individuele slachtoffers te laten klagen voor een onafhankelijke instelling over schendingen van het EVRM door de staten.

Uitspraken van grote betekenis

Einduitspraken van het EVRM zijn bindend voor de verwerende staat: door zijn ondertekening van het EVRM verplicht een staat namelijk zich ertoe om de uitspraken die tegen hem worden gedaan, ten uitvoer te leggen. Voor Nederland zijn sommige uitspraken van het EHRM van verstrekkende betekenis geweest, zelfs zo belangrijk dat zij een zelfstandige plaats in de canon verdienen. Een voorbeeld hiervan is de Benthem-uitspraak, die aanleiding vormde om het gehele systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming te herzien. Het EVRM is sinds 1950 niet alleen uitgebreid met nieuwe rechten, in de loop van de tijd zijn ook steeds meer landen uit Europa partij geworden bij het EVRM. De toename van het aantal partij heeft wel grote consequenties voor het handhavingssysteem. Ieder jaar worden er zo’n 50.000 klachten ingediend, die een sterk uiteenlopend karakter hebben. Het is dus niet verrassend dat het bijzondere handhavingssysteem bijna in zijn voegen kraakt door deze enorme zakenlast. Door middel van protocollen worden belangrijke wijzigingen in de procedure aangebracht om het proces te versnellen en te versoepelen.

Week 6 Nederland en de rest van de wereld

- T. Barkhuysen: De Curaçaose Isla-raffinaderij als Koninkrijksprobleem

Er is veel problematiek rondom de Isla-raffinaderij, die na overname van Shell eigendom is van de Curaçaose Staat en wordt verhuurd aan een Venezolaanse bedrijf. De kern van het probleem betreft de vraag of uitstoot van zwaveldioxide en fijnstof al dan niet aanvaardbaar is. De algemene informatievoorziening over de uitstoot kan als gebrekkig worden gekwalificeerd. De Straatsburgse rechter kan er alleen over oordelen wanneer er adequaat onderzoek beschikbaar is waaruit blijkt welke inrichting op het terrein wat bijdraagt aan de totale uitstaat. Verder moet daaruit volgen welke totale uitstoot aanvaardbaar is, gelet op actuele wetenschappelijke inzichten. Dan blijkt ook of het huidige milieuvergunningvoorschrift aanpassing behoeft, waarmee Isla volgens een beschikbare rapportage niet in strijd handelt.

Onder deze omstandigheden is het primair aan de regering van Curaçao om ervoor te zorgen dat het bedoelde onderzoek er snel komt. Zij moet namelijk de burgers beschermen tegen gezondheidsrisico’s. Verder moeten er goed handhaafbare milieuvergunningvoorschriften worden opgesteld. Nederland zou bereid dienen te zijn om op verzoek hulp aan te bieden. Er zijn immers fundamentele rechten van inwoners van het Koninkrijk in het geding. De ervaring leert dat de Curaçaose regering in dit dossier best een (dreiging met een) zetje kan gebruiken.

- A.W. Herlinga e.a.: Staatsrecht

Totstandkoming van verdragen

Als regel verloopt de totstandkoming van een verdrag in verschillende fasen. Op internationaal niveau is de volgorde: onderhandelingen, sluiting, bekrachtiging, inwerkingtreding. Op nationaal niveau worden de stappen bekendmaking en parlementaire goedkeuring geregeld. Volgens Nederlands staatsrecht vormt de totstandkoming van verdragen onderdeel van het gebied van buitenlandse betrekkingen. Volgens art. 90 Grondwet moet de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevorderen.

De onderhandelingen over verdragen worden door gemachtigden van de regering gevoerd. Deze staten hebben vaak uiteenlopende belangen te behartigen. Als de onderhandelaars tot overeenstemming zijn gekomen over de inhoud van het verdrag, worden de onderhandelingen beëindigd met de sluiting van het verdrag. De sluiting van een verdrag geschiedt door ondertekening. De volgende stappen bij de totstandkoming van een verdrag worden op nationaal niveau gezet, namelijk de bekendmaking en de goedkeuring. De bekendmaking geschiedt in Nederland door middel van het Tractatenblad. In de meeste landen is parlementaire goedkeuring vereist, voordat de staat zich definitief bindt. Die eis geldt in elk geval bij belangrijke verdragen en bij verdragen die wetgeving in materiële zin inhouden. De goedkeuring kan onder meer geschieden door middel van een goedkeuringswet.

Als de parlementaire goedkeuring is verleend, kan het verdrag bekrachtigd (geratificeerd) worden. Dit betekent dat aan de andere verdragspartijen wordt verklaard dat een staat zich gebonden acht aan het verdrag: de consent to be bound. Bekrachtiging van verdragen is alleen vereist, wanneer het verdrag dit verlangt. De ratificatie kan op meerdere manieren geschieden: bij een bilateraal verdrag door uitwisseling van ratificatieoorkonden, en bij een multilateraal verdrag door deponering van de ratificatieoorkonden.

De bekrachtiging van een verdrag betekent niet direct dat het verdrag in werking treedt. De inwerkingtreding wordt namelijk door het verdrag zelf geregeld. Onder omstandigheden kan een verdrag nog worden aangepast door de verdragsluitende staten. Ook bij toetreding tot een bestaand verdrag wordt een staat in principe pas volkenrechtelijk gebonden nadat het verdrag is goedgekeurd. Voor de opzegging van een verdrag geldt dezelfde procedure als voor de toetreding. Beëindiging van een verdrag, of terugtrekking, geschiedt overeenkomstig de bepalingen van het verdrag, dan wel door overeenstemming tussen alle partijen. Cruciaal hierin is dus of een verdrag zelf bepalingen en voorschriften omtrent opzegging bevat. Ten slotte kan een staat bij de goedkeuring of toetreding tot een verdrag een voorbehoud maken.

De inhoud van verdragen

Overeenkomsten tussen staten droegen eerst vooral een obligatoir karakter. Daarnaast zijn belangrijke ontwikkelingen in de inhoud van verdragen te bespeuren, vooral door de geleidelijke uitgroei tot regelgeving en door de oprichting van internationale organisaties. Hierbij rijst de vraag in hoeverre het parlement invloed kan uitoefenen op de inhoud van de verdragsbepalingen. Het goedkeuringsrecht geeft wel invloed op de totstandkoming van een verdrag als geheel, echter niet op de inhoud van de individuele verdragsbepalingen.

De regelgeving die is neergelegd in verdragen kan onderscheiden worden in drie categorieën:
- Regels gericht tot staten in hun kwaliteit van subject van volkenrecht (deelhebber aan het interstatelijk verkeer).
- Regels gericht tot de wetgevers van de staten om hun rechtsstelsels aan bepaalde normen te laten voldoen.
- Regels gericht tot de individuele justitiabelen zelf, over de hoofden van de overheden heen.

Een andere belangrijke ontwikkeling is dat bij verdrag duurzame internationale samenwerkingsvormen in het leven zijn geroepen. Men zou kunnen spreken van een proces van institutionalisering van het internationale recht. Voor Nederland is de vraag of aan organen van deze organisaties bevoegdheden van wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende aard kunnen worden overgedragen, positief beantwoord. Dit gebeurde bij de grondwetswijziging van 1953.

Handhaving van verdragsregels

Het Weens Verdrag inzake het Verdragenrecht verbindt elk in werking getreden verdrag de partijen en dit moet door hen te goeder trouw ten uitvoer worden gelegd. In de eerste plaats moet dan onderscheid gemaakt worden in hoeverre het gaat om de verhouding tussen staten onderling, of om de problemen waarbij individuen betrokken zijn. Ten tweede maakt het verschil of het nalevingsprobleem zich voordoet binnen een internationale organisatie.

In de tussenstaatse verhoudingen zijn de variaties vrij groot. Bilaterale verdragen hebben vaak geen enkel handhavingsmechanisme. De tegenpool hiervan is het toezicht op de naleving binnen het EU-stelsel. Tussen deze uitersten bewegen zich andere vormen van toezicht. In multilaterale verdragen wordt verder wel eens een statenklachtrecht geregeld. Een zwakkere vorm van toezicht is de periodieke rapportage waartoe verdragsluitende partijen zich soms verplichten. De positie van individuen roept heel andere vragen op. Als iemand namelijk in het buitenland wordt behandeld op een manier die in strijd is met een verdrag dat zijn eigen land en het gastland bindt, kan hij diplomatieke bescherming verkrijgen.

Individuen hebben in het algemeen geen toegang tot de internationale rechter. Het Internationaal Gerechtshof staat slechts open voor staten. Bij het Internationaal Strafhof kan alleen de bij verdrag ingestelde Aanklager een zaak aanhangig maken. Ten slotte kunnen individuen bij het Hof van Justitie wel opkomen tegen handelingen van EU-instellingen (onder omstandigheden), maar niet tegen het gedrag van lidstaten. Het EVRM heeft in dit opzicht dan een bijzondere formule: het individueel klachtrecht. De klager moet dan eerst proberen om voor de nationale rechter zijn gelijk te halen. Als dit niet lukt, en de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput, kan hij zich wenden tot het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.

Interpretatie van verdragsrecht

De hoofdregel is, dat een verdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd. Dit, overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag. Er dient ook rekening te worden gehouden met latere overeenkomsten tussen verdragspartijen of andere volkenrechtelijke regels. Verder kan bij de uitleg van een verdrag een beroep worden gedaan op aanvullende middelen van uitleg.

De interpretatie van verdragsregels geschiedt door staten in het kader van de toepassing daarvan. Nationale rechters kunnen ook geroepen zijn tot een uitleg, indien zij bevoegd zijn tot toepassing van internationale regels. De uitleg van het international recht vindt plaats op verschillende niveaus en door verschillende gremia. Dit leidt onvermijdelijk tot het risico van een uiteenlopende interpretatie. Om dit risico te vermijden is voorzien in de procedure van de prejudiciële beslissing in art. 267 VWEU. Dit artikel stelt dat de uitlegging van het EU recht gecentraliseerd plaatsvindt, door het Hof van Justitie.

De ontwikkeling die plaatsvindt bij internationale rechterlijke instanties is, dat de methoden van interpretatie gelijkenis gaan vertonen met die van nationale constitutionele rechters. Nationale rechters pogen bij conflicten de nationale norm ´verdragsconform´ uit te leggen. Deze mogelijkheid is erg aantrekkelijk, aangezien dit ook open staat voor nationale rechters die niet bevoegd zijn een nationale regel buiten toepassing te laten indien deze in strijd is met een internationale norm. Door de verdragsconforme uitlegging kan het directe conflict worden ´weggemasseerd´, waardoor de doorwerking van het internationale recht wordt verzekerd.