Deze samenvatting is geschreven in collegejaar 2012-2013.

Hoorcollege 8 18 juni 2013.

De centrale overheid van Nederland kan niet alles zelf regelen. Daarom zijn er verschillende lichamen en organen die binnen bepaalde grenzen in vrijheid en onder eigen verantwoordelijkheid bepaalde, aan hun toevertrouwde bevoegdheden kunnen uitoefenen. Deze decentralisatie is in het belang voor de democratie, doordat de overheid dichter bij de burgers wordt gebracht.

Uitgangspunten decentralisatie.

Er zijn verschillende vormen van decentralisatie. De territoriale decentralisatie gaat over de bevoegdheden over een bepaald gebied. De gemeenten en provincies hebben uitsluitend bevoegdheden binnen deze gemeenten en provincies. Ook de waterschappen hebben alleen over specifieke grondgebieden bepaalde bevoegdheden. Deze gebiedscorporaties zijn te vinden in de artikelen 123 e.v. en in 133 van de Grondwet.

Daarnaast is er ook de functionele decentralisatie. De bepaalde lichamen zijn er om een bepaald doel te bewerkstelligen. Dit zijn de zogenaamde doelcorporaties Ook bij deze groep horen de waterschappen. Ze zijn er om waterkwaliteit en kwantiteit op een bepaald niveau te hebben en te houden. Andere zijn de openbare lichamen van beroep en bedrijf en er zijn gemeenschappelijk opgerichte lichamen die samenwerken om een bepaald doel te bereiken. Een voorbeeld hiervan zijn kleine gemeenten die samen een regeling treffen voor hun grondgebieden.

Al deze gedecentraliseerde lichamen zijn zelfstandig. Ze zijn niet ondergeschikt aan een centraal gezag.

Decentralisatie is niet hetzelfde als deconcentratie. Deconcentratie zijn ondergeschikte lichamen of ambtenaren, zij zijn ondergeschikt aan de minister. De minister wil zelf kunnen stellen wie de taak uitvoert. Elk lichaam neemt vrij beslissingen maar de minister heeft

bevoegdheden om het aan te sturen.

Staatsvorm

Bij de vraag welke staatsvorm een bepaalde staat hanteert moet er worden gekeken naar de verhouding tussen de centrale overheid en de decentrale lichamen. Ook moet men kijken naar de verhouding tussen de federale overheid en de deelstaten. De staatsvorm ziet dus toe op de mate van decentralisatie. Er zijn drie grote vormen te onderscheiden. De eenheidsstaat, waarin nog een centrale of een decentrale variant in te onderscheiden is, een federatie en een confederatie.

Een gecentraliseerde eenheidsstaat kent een centrale overheid. De decentrale overheden kennen uitsluitend uitvoerende taken en medebewind, dat wil zeggen dat de centrale overheid bepaalde taken oplegt die door de decentrale overheden moeten worden geregeld.

Een gedecentraliseerde eenheidsstaat geeft autonome bevoegdheden aan de decentrale overheden. Zij hebben eigen verantwoordelijkheid en vrijheid, maar zijn wel aan de centrale regelgeving onderworpen.

Een federale staat kent ook autonome bevoegdheden toe aan de decentrale overheden. Deze zijn echter niet ondergeschikt aan de centrale overheid. Deze bevoegdheden moet nadrukkelijk door de Grondwet worden gegeven.

De confederatie is een statenbond. De staten zijn soeverein. Zij hebben allemaal hun eigen macht, maar moeten enkel het verdrag nakomen waar ze op gebaseerd zijn. Zij hebben eigenstandige bevoegdheden en veel vrijheid. Een historisch voorbeeld is de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Ook de NAVO en de VN zijn federaties.

Regeringsvormen

De regeringsvorm van een land ziet toe op de horizontale relatie tussen regering en volksvertegenwoordiging. Een belangrijkste vraag die gesteld moet worden is of er een vertrouwensregel bestaat. Als dit zo is betreft het een parlementair stelsel. Als er geen vertrouwensregel bestaat, moet je kijken of er een sterke eenheid tussen regering en parlement bestaat. Als dit zo is gaat het om een conventioneel stelsel. Als dit niet zo is, dan gaat het om een presidentieel stelsel.

Nederland

Nederland is een territoriaal gedecentraliseerde eenheidsstaat met een parlementaire regeringsvorm. De gedecentraliseerde overheden hebben autonome bevoegdheden maar overal kan de centrale overheid inspringen. Het is territoriaal omdat de decentrale overheden op hun eigen gebied bevoegdheden hebben, maar niet daar buiten.

De autonomie van de decentrale overheden betekent dat ze bepaalde zaken zelf regelen. Zij hebben de eigen huishouding in handen. Dit is geregeld in artikel 124 van de Grondwet. Dit artikel kan worden vergeleken met artikel 108 Gemeentewet en artikel 105 Provinciewet. Ook het Europees handvest inzake lokale autonomie is van belang.

Naast de hiërarchie van het hogere recht zijn de decentrale besturen onderworpen aan medebewind. Ze zijn verplicht taken uit te voeren die de centrale overheid van ze vordert. Dit staat in artikel 124 lid 2 Gw en art. 108 lid 2 Gemeentewet. Momenteel is er veel sprake van decentralisatie. Er zijn veel nieuwe wetten die regelgeving doorgeven aan de decentrale overheden. In principe is Nederland een eenheidsstaat waarin de grondrechten sterk bepalend zijn. Gemeenten moeten dus ook van grondrechten afblijven en deze waarborgen. De Grondwet moet de wetgever de bevoegdheid geven om te delegeren. Ook de delegatie moet zo specifiek mogelijk worden gesteld, zodat er niet te vrij kan worden geregeld door decentrale overheden en deze dus in grondrechten treedt, zie HR Drugspand Venlo.

Verschil autonomie en medebewind

Het verschil tussen autonomie en medebewind is van belang voor de vraag tot hoever de bevoegdheden van de lagere instanties reiken. Bij medebewind wordt de bevoegdheid dwingend van bovenaf opgelegd. Autonomie geeft bevoegdheden die vrij zijn in de verdere uitvoering. Bij medebewind is meewerken verplicht in verband met de mogelijke taakverwaarlozing, zoals beschreven in artikel 132 lid 5 Gw. Dit artikel geeft een voorziening bij de wet in formele zin om als centrale overheid, gerechtvaardigd, in te grijpen wanneer een taak door een lager lichaam niet wordt uitgevoerd.

Gemeente en provincie

De organen van zowel de gemeente als de provincie zijn hetzelfde ingedeeld. Het dagelijks bestuur voor de gemeente is het college van B en W en in de provincie zijn dit de Gedeputeerde Staten. De volksvertegenwoordiging, de direct gekozenen, zijn de Gemeenteraad en de Provinciale Staten. Bij de gemeente is de burgemeester de voorzitter van zowel de gemeenteraad als van het college van B en W en in de provincie is de commissaris van de Koningin voorzitter van zowel de Gedeputeerde Staten als van de Provinciale Staten. In beide decentrale organen zijn commissies heel belangrijk. Commissies bestaan uit mensen die samen van bepaalde onderwerpen de problemen en mogelijke oplossingen bespreken en verdiepend werk verrichten.

Dualisering

Men vond dat college van B en W te veel macht had en dat de Gemeenteraad, die democratisch was gekozen, juist te weinig macht had. Democratisch gezien moest dit dus juist andersom zijn. De bedoeling was om van conventioneel systeem naar parlementair stelsel te veranderen. Tussen de volksvertegenwoordiging en het dagelijks bestuur moest een vertrouwensregel en een verantwoordingsregel komen. Het werd zo een parlementair stelsel. De Gemeenteraad heeft hierin meer gezag, maar B en W heeft nog steeds eigen bevoegdheden. In de praktijk is dit echter mislukt omdat het college nog steeds meer macht is. zij zijn namelijk veel meer betrokken in de dagelijkse gang van zaken.

College van B en W

Artikel 160 van de Gemeentewet bevat de bevoegdheden van het college van B en W. zo vormen zij het dagelijks bestuur, bereiden zij de beslissingen van de raad voor en voeren ze ze uit, nemen ze besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de gemeente, nemen ze besluiten tot het voeren van rechtsgedingen en bezwaarprocedures en vormen ze een ambtelijke organisatie.

Gemeenteraad

De gemeenteraad heeft voornamelijk een kaderstellende taak. Ze heeft slechts algemene bestuursbevoegdheden. Daarnaast hebben zij de bevoegdheid tot het controleren van het bestuur er het maken van regels.

Controle op het bestuur door de raad kent een aantal verplichten vanuit het bestuur naar de volksvertegenwoordiging

• :

• Inlichtingenplicht. dit is naar de volksvertegenwoordiging door de regering, het college van B en W en de Gedeputeerde Staten. Art 169 lid 2 en 3 (college B en W) en art 180 lid 2 en 3 (Burgemeester) Gemeentewet. Voor een burgemeester geldt dus een andere regeling dan voor de andere leden van het college.

• Verantwoordingsplicht. Elk lid van het college kan afzonderlijk ter verantwoording worden geroepen. Maar alleen over het door het college gevoerde bestuur. Het gehele college is verantwoordelijk, dit heet het collegialiteitsbeginsel. Dit is te vinden in de artikelen 169 lid 1 en 180 lid 1 Gemeentewet.

• Vertrouwensregel. In tegenstelling tot de centrale overheid is de vertrouwensregel op decentraal niveau wel gecodificeerd. Het staat in artikel 49 Gemeentewet en artikel 49 Provinciewet.

De verordenende bevoegdheid

In de hoofdregel heeft de direct gekozen volksvertegenwoordiging de verordenende bevoegdheid. In de gemeente is dit dus de Gemeenteraad. Zij besluit of de verordening van kracht is. Omdat in de praktijk het college van B en W meer met de regelgeving bezig is heeft de Gemeenteraad nog wel het laatste woord over de daadwerkelijke bekrachtiging van een verordening.

Naast de gewone gemeentelijke verordeningen zijn er nog de medebewindsverordeningen. Deze bevoegdheid tot het maken van een verordening is verplicht en opgelegd door de formele wetgever.

En tot slot de verordening volgens de Gemeentewet. Deze staan in de Gemeentewet en kunnen per gemeente anders worden ingevuld. Elke gemeente heeft een eigen bevoegdheid tot het maken van APV’s (strafverordeningen), belastingverordeningen en de autonome verordeningen. Doordat elke gemeente zelf mag bepalen hoeveel gemeentebelasting ze heffen betaal je in de ene gemeente een ander bedrag dan in een ander. De autonome verordeningen zijn voor de lacunes op te vullen. Daar waar nog niks geregeld is maar wel iets geregeld moet zijn mogen ze zelf invullen mits deze regeling in het belang is van de gemeente.

De grenzen aan autonome verordeningen.

De decentrale overheden zijn gebonden aan grenzen tot waar ze autonome verordeningen mogen stellen.

Zij-grens; ze mogen niet buiten het gebied op publiekrechtelijk niveau. Er mogen geen tegenstrijdige regelingen bestaan op een gelijk niveau. Een voorbeeld hiervan zou zijn als de Gemeente en een Waterschap in eenzelfde gebied beide een regeling hebben getroffen. Het komt echter niet vaak voor dat de zij-grens overschreden wordt. Er bestaat vrijwel geen onduidelijkheid over tot welk gebied een bepaald terrein behoort.

Benedengrens; een verordening mag niet in bijzondere belangen der ingezetenen treden. Van belang is het Wilnisser Visser arrest. De betreffende APV was niet specifiek, maar te algemeen. Zo ver dat het publieke domein in het geding was. Wanneer de benedengrens wordt overschreden heeft de verordening geen gelding.

Bovengrens; om de bovengrens uit te leggen zijn er twee mogelijkheden. In beide gevallen gaat het om hoger recht. In het eerste geval gaat de verordening iets regelen waar het hogere recht al een regel voor heeft.

Dan betreft het een posterieure verordening. Als de hogere wet en de verordening hetzelfde onderwerp regelen en de hogere wetgeving uitputtend bedoeld is, mag er door een lagere regeling niet worden aangevuld. Als deze regeling niet uitputtend bedoeld is, is aanvulling toegestaan. Dit is te vinden in het Emmense baliekluivers-arrest..

In het tweede geval maakt de hogere wetgever een verordening van de lagere wetgever hoger recht. Dit is een anterieure verordening. Wanneer het motief, het doel, hetzelfde is, dan valt de lagere regel vanwege rechtszekerheid weg. Wanneer het motief van elkaar verschillend is dan kan de lagere regel blijven bestaan mits deze de hogere regel niet doorkruist. Uitputtendheid doet er in dit geval niet toe. Als de lagere regel weg valt kan er nog via de posterieure verordening een aanvullende verordening gemaakt worden.

Onsplitsbaar

Wanneer een lagere regel maar een gedeelte van een hogere regel doorkruist kiest de rechter er vaak voor om de regels als onsplitsbaar te zien. Dit betekent dat ook wanneer maar een deel in strijd is met het hogere recht alsnog de hele bepaling onverbindend is. Dit is ook te lezen in het arrest Wilnisser Visser.