Kern van het internationaal publiekrecht. Hoofdstuk 6

Hoofdstuk 6: Wat is het verdragenrecht? 

Verdragen zijn een rechtsbron van het internationaal recht. Verdragen moeten de rechtsregels volgen van het verdragenrecht. In het verdragenrecht wordt niet alleen de rechtsregels gegeven voor het tot stand komen van verdragen, er zijn ook rechtsregels erin vastgelegd over de interpretatie en de tenuitvoerlegging van verdragen. Verdragenrecht regelt ook wat er gebeurt bij een verdragsschending.

Het Verdrag van Wenen (Verdragenverdrag) bevat de algemene regels van het verdragenrecht. Dit verdrag heeft alleen betrekking op schriftelijke verdragen die gesloten zijn tussen staten, dus niet tussen staten en internationale organisaties. Er zijn 115 staten partij bij het Verdragenverdrag. De staten die geen partij zijn, zijn toch gebonden aan de meeste regels van het Verdragenverdrag. Veel regels van het verdragenverdrag zijn namelijk erkend als gewoonterecht. Een paar artikelen in het Verdragenverdrag hebben een onzekere status, dit betreft de artikelen 19-23, inzake voorbehouden. Het Verdragenverdrag is van toepassing op verdragen die na zijn inwerkingtreding zijn gesloten. Verdragen voor de oprichting van het Verdragenverdrag zijn niet gebonden aan het verdrag. 

Bepalingen van het Verdragenverdrag zijn alleen van toepassing als een verdrag zelf geen regels inzake een vraag bevat. Het verdragenverdrag is dus subsidiair van aard. Interpretatie en opschorting zijn onderwerpen die vaak niet zijn vastgelegd in een verdrag. De onderwerpen worden beheerst door het algemene verdragenrecht. 

Het Verdragenverdrag bevat regels van het internationaal verdragenrecht. In veel staten bestaat er ook nationaal verdragenrecht. Hierin zijn bijvoorbeeld regels vastgesteld over wanneer een staat een verdrag mag sluiten. Nationale regels over verdragenrecht zijn niet verbindend voor andere staten. 

6.2 Hoe moet de vorm zijn van een verdrag? 

Internationaal recht bepaalt niet in welke vorm een overeenkomst moet worden gesloten. Een overeenkomst kan mondeling of schriftelijk gesloten worden. In de Nederlandse verdragspraktijk kunnen verdragen alleen schriftelijk tot stand komen. Een schriftelijk verdrag kan de inhoud van een verdrag beter weergeven dan een mondelinge overeenkomst. Publicatie van een verdrag is in Nederland ook verplicht. Alleen schriftelijke overeenkomsten kunnen worden gepubliceerd. 

Overeenkomsten kunnen worden gesloten in verdragsvorm of gesloten in een vereenvoudigde vorm. Overeenkomsten in verdragsvorm bevatten vaak een preambule (materiële bepalingen) en een testimonium (plechtige passages met plaats en datum van ondertekening). Dit wordt ook wel een overeenkomst van formele aard genoemd. Een overeenkomst in vereenvoudigde vorm kan een wisseling van nota's of brieven zijn. Het maakt niet hoe je een overeenkomst sluit, allebei hebben ze dezelfde juridische status.

6.3 Wat is de structuur van een verdrag? 

Verdragen hebben vaak dezelfde structuur. Verdragen beginnen met een preambule, hierin staan de redenen voor het sluiten van het verdrag en omschrijft het doel. Een preambule helpt met het bepalen van het doel en de interpretatie van een verdrag. De inhoud van de afspraken staan vast in de materiële bepalingen. Formele bepalingen zijn opgenomen als slotbepalingen. Formele bepalingen bevatten de regels over het verdrag als regelgevend instrument zelf, bijvoorbeeld de verhouding tussen het verdrag en andere verdragen. Verdragen waar meerdere staten partij bij zijn hebben een depositaris, dit is een staat of organisatie dat optreedt als beheerder. In verdragen met een depositaris worden er ook bepalingen vastgelegd over de depositaris. 

6.4 Hoe komt een verdrag tot stand? 

6.4.1 Hoe gaan de onderhandelingen? 

Staten die een verdrag tot stand willen laten komen, gaan onderhandelen met elkaar. Dit kunnen verschillende staten zijn. Het kunnen er twee zijn, maar ook meerdere. Onderhandelingen kunnen zo lang duren als nodig is. Internationaal recht heeft geen grote invloed op de onderhandelingen. Staten moeten in goede trouw onderhandelen als het gaat over het oplossen van een conflict. Het beginsel van goede trouw is een algemeen beginsel van internationaal recht, daarom wordt ervan uitgegaan dat dat beginsel bij alle onderhandelingen van toepassing is. 

Procedureregels worden opgesteld bij onderhandelingen waar veel staten bij betrokken zijn. Procedureregels bepalen wie de onderhandelingen voorzit of hoeveel bekrachtigingen nodig zijn om een verdrag inwerking te laten treden. 

6.4.2 Hoe wordt een verdrag gesloten en wanneer is een verdrag bindend? 

Een verdrag treedt pas inwerking als voldoende staten hun instemming om gebonden te worden (consent to be bound) tot uitdrukking hebben gebracht. Een staat wordt pas gebonden aan een verdrag als hij de wil tot uiting heeft gebracht. Hier zie je de fundamentele rol van het beginsel van wilsovereenstemming. In het internationaal recht staat niet vast hoe de instemming gegeven moet worden, dit staat vaak in het nationaal recht van elke staat. Bij sommige staten moet het parlement betrokken worden en bij sommige staten weer niet. 

In Nederland wordt een verdrag eerst ondertekend door een vertegenwoordiger van de staat. In het nationaal recht staat vast wie er bevoegd zijn om een ondertekening te plaatsen. Zij beschikken over treaty-making power. In het internationaal recht staat vast dat een persoon geacht wordt een verdrag te kunnen sluiten als hij een volmacht kan overleggen waaruit de bevoegdheid blijkt. Staatshoofden, regeringsleiders en ministers van Buitenlandse zaken behoeven geen volmacht. 

Na ondertekening treden een aantal verdragen al in werking, dit is het geval bij bilaterale verdragen. Maar in de meeste gevallen leidt een ondertekening niet tot het binden van een staat aan een verdrag. Na ondertekening is er nog bekrachtiging nodig om gebonden te worden. Een ondertekening heeft echter wel rechtsgevolgen. Een staat mag niet handelen tegen het verdrag zijn voorwerp en doel in. Een staat blijft hieraan gebonden totdat hij laat blijken dat hij geen partij wilt zijn. Een staat handelt in strijd met het voorwerp en doel van een verdrag, wanneer de toekomstige toepassing van het verdrag onmogelijk wordt. Na ondertekening kan er ook bepaald worden een verdrag voorlopig toe te passen. Dit gebeurt bij verdragen die spoedeisende materie regelen. 

Een staat kan zijn instemming om gebonden te worden verlenen door bekrachtiging (ratificatie). Een staat maakt zijn instemming dan kenbaar door een akte van bekrachtiging neer te leggen bij de depositaris. Staten die niet bij de onderhandelingen waren of niet getekend hebben binnen de termijn, kunnen altijd nog toetreden bij een verdrag. In Nederland vindt voor de bekrachtiging de procedure voor goedkeuring plaats. Bij deze procedure worden verdragen voorgelegd bij de Staten-Generaal. De Staten-Generaal moet het verdrag stilzwijgend of uitdrukkelijk goedkeuren. Stilzwijgende goedkeuring vindt plaats als er geen uitvoeringswetgeving nodig is, of als er geen behoefte is aan debat. Bij uitdrukkelijke goedkeuring moet er een goedkeuringswet opgesteld worden volgens de normale procedures van formele wetgeving. Voor verdragen die afwijken van de Grondwet is er een afwijkende procedure vereist. Een tweederdemeerderheid van het aantal stemmen binnen de Eerste en Tweede kamer is dan vereist. 

Bekrachtiging door een staat is niet voldoende om een verdrag inwerking te laten treden. Als voldoende staten hun instemming tot uitdrukking hebben gebracht, treedt een verdrag in werking. Een verdrag kan pas effectief zijn als voldoende staten de verplichtingen uitvoert. Het heeft geen nut als een multilateraal verdrag in werking treedt bij twee ratificaties. Het vereiste van aantallen is ook opgesteld om te voorkomen dat staten die geen partij worden profiteren van de staten die wel partij zijn. 

6.5 Hoelang is een verdrag geldig? 

Een verdrag treedt formeel in werking na genoeg bekrachtigingen/ratificaties. Toch kan een verdrag in dat geval zonder rechtsgevolgen blijven. De uitdrukking van de wil van een staat kan onzuiver zijn. Denk aan gevallen als dwaling, bedrog of corruptie. De instemming met het verdrag is dan vernietigbaar. In de meeste gevallen heeft een vertegenwoordiger in stijd met de bepalingen van het nationaal recht, zijn instemming gegeven. Een staat kan moet niet gebonden worden als een vertegenwoordiger zijn bevoegdheden overschrijdt. De strijdigheid moet volgens artikel 46 van het Verdragenverdrag onmiskenbaar zijn en een regel van fundamenteel belang van het nationaal recht betreffen. Het moet duidelijk zijn aan elke staat dat er strijdigheid met het nationaal recht was. Als er voldaan is aan de criteria, kan een beroep op artikel 46-50 Verdragenverdrag slagen. Dit hoeft niet op het hele verdrag van toepassing te zijn, ook een deel van een verdrag kan ongeldig instemming hebben verkregen. 

Als er sprake was van dwang op een vertegenwoordiger van een staat, kan de instemming van een staat nietig zijn in plaats van vernietigbaar. Bij nietigheid van de instemming blijft het verdrag bestaan. Als de totstandkoming van een verdrag is bereikt door het gebruik van geweld of bedreiging, is het verdrag nietig. Het verdrag houdt in dat geval op met bestaan. Verdragen kunnen wel geldig tot stand komen bij economische of politieke druk. Een verdrag is ook nietig als het in strijd is met dwingend internationaal recht (jus cogens). Afwijking van het dwingend internationaal recht is niet toegestaan. 

Bij het vaststellen van ongeldigheid van een verdrag op grond van het Verdragenverdrag, spreek je van nietigheid. Bij bilaterale verdragen kunnen ze al nietig verklaard worden als een van de staten in strijd heeft gehandeld met artikelen 46-50 verdragenverdrag. 

6.6 Wat zijn voorbehouden en interpretatieve verklaringen? 

Verdragen zijn bindend voor alle partijen. Dit betekent echter niet dat alle bepalingen voor elke staat bindend zijn. Voorbehouden en interpretatieve verklaringen beïnvloeden de toepasselijkheid en betekenis van verdragen. 

6.6.1 Wat houdt een voorbehouden in? 

Door middel van een voorbehouden kan een staat bepaalde verplichtingen uitsluiten of wijzigen. Onderhandelingen zouden te lang duren als alle staten in overeenstemming moeten komen over elke bepaling. Staten zullen sneller partij worden bij een verdrag dat voorbehoudens toelaat. Vaak gebeurd dit bij verdragen waarbij de tekst gewijzigd kan worden met een meerderheid, in plaats van bij uniformiteit. 

Het recht om een voorbehouden te maken is niet onbegrensd. Door een voorbehouden kunnen staten de rechtsgevolgen van verplichtingen wijzigen. Als dit ongehinderd gebeurt, blijft er niks meer van een verdrag over. Sommige verdragen verbieden daarom voorbehouden. Een verdrag is het resultaat van een package deal, de aanvaardbaarheid van een aantal bepalingen is verbonden met het opnemen van andere bepalingen. Het is ook essentieel dat alle staten alle bepalingen van een verdrag uitvoeren. Als dat niet gebeurt wordt het doel van een verdrag ook niet gerealiseerd. Een voorbehouden dat in strijd is met het voorwerp en doel van een verdrag is niet toelaatbaar.

De rechtsgevolgen van voorbehouden wordt beheerst in artikelen 20-23 Verdragenverdrag. Een voorbehoud kan aanvaardt of verwerpt worden door een staat. Er is maar één aanvaarding nodig voor een voorbehoud, na deze aanvaarding kan de staat partij worden bij het verdrag. Het voorbehoud verandert in de onderlinge betrekkingen tussen deze twee staten de bepalingen van het verdrag, waarop een voorbehoud is gemaakt. Als een staat bezwaar maakt tegen het bezwaar is hij zelf ook niet gebonden aan de bepaling jegens de staat die het voorbehoud maakt. Het voorbehoud heeft alleen invloed op de verdragsrelatie tussen de staat die het voorbehouden maakt en de staten die het voorbehoud aanvaarden of verwerpen. Bij aanvaarding van het voorbehoud zal er een specifieke interpretatie gelden, bij verwerping zal de bepaling niet gelden. 

Door een voorbehoud kan er een netwerk van bilaterale verdragsrelaties ontstaan. Voor het oplossen van internationale problemen is uniformiteit vereist. Een voorbehoud doet hier afbreuk aan. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kan een voorbehouden toetsen. Het gaat hier om een verdrag dat de bescherming van de mens verzekert. In dit geval is het noodzakelijk om een voorbehoud te toetsen voor de effectieve werking. 

6.6.2 Wat zijn interpretatieve verklaringen? 

Interpretatieve verklaringen zijn eenzijdige verklaringen van een staat, waarin hij aangeeft welke betekenis of reikwijdte hij toekent aan een bepaling. Het rechtsgevolg wordt bij een interpretatieve verklaring niet gewijzigd. Dit gebeurt wel bij voorbehouden. De naam van de rechtshandeling is niet beslissend. Een verklaring kan, als je naar de inhoud kijkt, een voorbehouden zijn. 

6.7 Hoe worden verdragen toegepast en uitgevoerd? 

6.7.1 Wat betekent het beginsel van pacta sunt servanda? 

Partijen worden gebonden aan een verdrag door de inwerkingtreding. Van de partijen wordt verwacht dat zij het verdrag te goeder trouw ten uitvoer leggen. Dit wordt het beginsel van pacta sunt servanda genoemd. De hoofdregel voor de toepassing van verdragen is pacta sunt servanda. Internationaal recht kent ook een groot belang toe aan stabiliteit van verdragsbetrekkingen. Verplichtingen van internationaal recht komt boven verplichtingen van nationaal recht, hieruit blijkt het streven naar stabiliteit. 

Een strikte toepassing van pacta sunt servanda heeft ook uitzonderingen. Er is een uitzonderling voor het beginsel van billijkheid. Het beginsel is ook niet onbegrensd. Het wordt gebruikt als het beginpunt van een analyse, verder kan het niet streng worden toegepast. 

6.7.2 Wat is de territoriale toepassing van verdragen? 

Verdragen zijn van toepassing op het grondgebied van alle staten die partij zijn. Bij het bekrachtigen van een verdrag kan een staat aangeven voor welk grondgebied het verdrag geldt. Nederland is bijvoorbeeld alleen lid van de Europese Unie, niet het gehele Koninkrijk der Nederlanden. 

6.7.3 Wat gebeurt er bij conflicterende verdragen? 

Verdragen kunnen gezamenlijk worden toegepast als de rechtsnormen in de verdragen overeenkomen. In het geval dat rechtsnormen van verschillende verdragen in strijd met elkaar zijn, zijn er een paar wijzen waardoor het conflict opgelost kan worden. Latere verdragen over hetzelfde onderwerp zijn toegestaan als ze in overeenstemming zijn met het eerdere verdrag. Bij strijd, zal het eerder verdrag voorgaan. In een verdrag kan ook vastgesteld staan dat het boven andere conflicterende verdragen voorrang heeft. 

Het kan voorkomen dat een van de staten niet partij is bij een eerder verdrag dat tegenstrijdig is met het verdrag waarbij ze wel allebei partij zijn. In dat geval gelden de verplichtingen van het verdrag waar beide staten lid van zijn. 

Rechters proberen zulke conflicten in de meeste gevallen te voorkomen. Verdragen worden onderling consistent geïnterpreteerd. Ook kan er een belangenafweging plaatsvinden. Het verdrag die de meest zwaarwegende belangen beschermt krijgt dan voorrang. 

6.7.4 Hoe worden verdragen toegepast jegens derde staten? 

Verdragen zijn alleen bindend tussen verdragspartijen. Staten die geen partij zijn van een verdrag, zijn niet gebonden aan de bepalingen in een verdrag. Dit belemmert de effectiviteit van sommige verdragen. Geen enkele staat kan echter gebonden worden aan een verdrag tegen zijn wil in. Zelfs de veiligheidsraad kan hierin geen verandering brengen. 

6.7.5 Hoe moeten verdragsbepalingen geïnterpreteerd worden? 

Veel verdragsbepalingen zijn voor meerdere uitleg vatbaar. Interpretatie is vaak gericht op het vaststellen van wat partijen hadden bedoeld met de tekst van een verdrag. Er wordt gekeken naar de bedoeling en wil van de partijen. Interpretatie begint bij de gewone betekenis van de tekst (artikel 31 Verdragenverdrag). De tekst geeft namelijk aan wat staten hebben bedoeld. De bedoeling van partijen is echter niet altijd te vinden in de tekst, er moet dan meer gekeken worden naar de context en het doel van het verdrag. De uitlegging van een verdrag helpt ook bij het vinden van de bedoeling van partijen. 

Latere toepassing van een verdrag is ook relevant voor de interpretatie. Uit de praktijk kan blijken wat partijen bedoelen met bepalingen uit het verdrag. De praktijk moet wel aanvaardt worden door alle partijen. Bij uitlegging van een verdrag moet altijd rekening gehouden worden met relevante regels van het internationaal recht. 

Als er geen duidelijke of bevredigende uitkomst komt bij het gebruik van artikel 31 Verdragenverdrag, wordt er op grond van artikel 32 Verdragenverdrag aanvullende middelen gebruikt. Eén van deze middelen is het doen van voorbereidende werkzaamheden (travaux préparatoires). De onderhandelingsgeschiedenis kan in beschouwing genomen worden. Vaak zijn er echter geen complete verslagen van de onderhandelingen, de voorbereidende werkzaamheden leveren dan geen resultaat op. 

Bij teleologische interpretatie wordt er gekeken naar de doelstelling van een verdrag om te bepalen wat de betekenis is van verdragsbepalingen. Deze interpretatiemogelijkheden worden niet alleen gebruikt door de internationale rechter, maar ook door nationale rechters bij het toepassen van internationaal recht. Een verdrag moet in de nationale rechtsorde dezelfde betekenis krijgen als in de internationale rechtsorde. 

6.8 Hoe wordt een verdrag gewijzigd? 

Een verdrag moet op een snelle en effectieve wijze gewijzigd kunnen worden. In het Verdragenverdrag zijn in artikel 40 en 41 regelingen opgenomen die het wijzigen van een verdrag regelen. Een groep staten kunnen een verdrag wijzigen, andere staten die partij zijn kunnen zich binden aan de nieuwe regeling door deze te aanvaarden. Is een staat het niet eens met een wijziging dan zal het die staat niet binden. Door het wijzigen van een verdrag kunnen er afwijkende verdragsrelaties gaan bestaan. Dit is bij sommige verdragen niet gewenst. Zulke wijzigingen kunnen niet toegestaan zijn als ze zijn verboden, in strijd zijn met het doel van het verdrag of de positie veranderen van partijen die niet bij de wijziging waren betrokken. Het wijzigen van een verdrag blijkt uit de praktijk erg moeilijk te zijn. Bij multilaterale verdragen ontbreekt een wetgever die de knoop kan door hakken. Door praktijk kunnen staten ook een verdrag wijzigen. 

6.9 Hoe wordt een verdrag opgeschort, opgezegd of beëindigd? 

Verdragen kunnen worden beëindigd als het niet meer aansluit bij de nieuwe ontwikkelingen of politieke prioriteiten. Alle verdragspartijen moeten het verdrag dan willen beëindigen. Staten kunnen zelf ook hun lidmaatschap beëindigen. Als dit gebeurt bij een bilateraal verdrag, houdt het verdrag op met bestaan. 

Terugtrekking van een staat moet mogelijk zijn door de politieke onafhankelijkheid van een staat, maar dit staat wel op gespannen voet met het beginsel pacta sunt servanda. Beëindiging of terugtrekking door een staat is in veel gevallen alleen mogelijk als alle partijen hiermee instemmen. Veel verdragen hebben specifieke regelingen voor het beëindigen van het lidmaatschap. Er kan een termijn aan vastzitten of er moet een voorafgaande notificatie plaatsvinden. 

Als de mogelijkheid van beëindiging niet vaststaat in een verdrag, kan instemming uit het verdrag of uit de houding van partijen worden afgeleid. Instemming blijkt ook uit het sluiten van een soortgelijk verdrag. 

Naast terugtrekking kan een staat er ook voor kiezen om een verdrag op te schorten. Dit kan een staat doen als het uitvoeren van een verdrag op het moment moeilijk is of omdat een staat met een andere staat geen verdragsrelatie wil. In het verdrag staat bepaald of een opschorting toegelaten is of niet. Als een verdrag mag opgeschort worden, moeten staten zich wel onthouden van handelingen die een hervatte werking van het verdrag belemmeren. Een staat mag een bilateraal verdrag altijd opschorten of beëindigen als een reactie op een materiële schending van het verdrag door de andere staat.

Een verdrag kan ook altijd opgeschort of beëindigd worden bij een fundamentele verandering van omstandigheden (clausula rebus sic stantibus). Dit zijn omstandigheden die een grond vormden voor de staat om instemming te verlenen aan het verdrag. Een beroep op deze mogelijkheid wordt vaak niet gehonoreerd. Het zou verdragsbetrekkingen te zeer destabiliseren. 

Tentamentips: 

• Pacta sunt servanda is een belangrijk beginsel binnen het internationaal recht. Dit is een van de grondslagen van verdragenrecht. Weet hoe dit beginsel werkt. 
• Vergeet niet dat staten alleen gehouden zijn aan het Verdragenverdrag, internationale organisaties zijn hieraan niet gebonden. 
• Het is belangrijk om te weten wat een voorbehoud is, wanneer die gemaakt kan worden en wat de verdragsrelaties bij een voorbehoud zijn. 
• Na ondertekening treedt een verdrag nog niet in werking, zelfs nog niet na bekrachtiging. Weet wanneer een verdrag wel van kracht wordt. 
• Door de soevereiniteit van staten, kunnen staten niet tegen hun wil in gebonden worden aan een verdrag of een wijziging van een verdrag. 
• Ken de bijbehorende jurisprudentie en alle schuingedrukte woorden!