Kern van het internationaal publiekrecht. Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 3: Wanneer is een staat een staat? 

3.1 Wat is de positie van staten in het internationaal publiekrecht?

Sinds de oorsprong van het internationaal recht spelen staten een belangrijke rol. Internationaal publiekrecht is ontstaan voor het vredig naast elkaar leven van staten. Hedendaags zijn staten niet meer de enige actoren in de internationale rechtsorde, maar toch blijven staten de dominante actoren. 

3.2 Wat betekent de soevereiniteit van staten?

Wanneer een staat exclusieve gezag toekomt ten aanzien van zijn grondgebied en de daar levende bevolking spreek je van soevereiniteit van een staat. Elke staat bezit over soevereiniteit en is dus onafhankelijk van andere staten. Elke staat heeft het recht om binnen hun grondgebied hun eigen politieke, sociale en economische orde te kiezen en de samenleving naar eigen opvatting in te richten. Dit betekent niet meteen dat elke staat in economisch of politiek opzicht ook feitelijk onafhankelijk is. Veel staten zijn afhankelijk van andere staten voor de economie bijvoorbeeld. Belangrijk is de juridische onafhankelijkheid. 

Sommigen staten worden onder het gezag geplaatst van andere staten of internationale organisaties (protectoraten). Deze staten blijven in juridische zin onafhankelijk maar zijn feitelijk niet onafhankelijk in politieke zin. Protectoraten bestonden al in de koloniale tijd. Protectoraten kwamen toen onder bescherming van een andere staat, die dan over het grondgebied exclusieve controle uitoefende. 

Soevereiniteit van de staten bestond al vooraf de internationale rechtsorde. In de internationale rechtsorde ligt soevereiniteit ten grondslag aan het beginsel van instemming. Elke staat heeft zelf de keuze om in te stemmen met een verdrag of een protocol. Deze instemming is bepalend voor de vorming en handhaving van internationaal recht. Internationaal recht bepaalt echter wel de grondslag en de reikwijdte van het soevereine gezag van staten.

Soevereiniteit betekent niet absolute onafhankelijkheid, het is het recht om te participeren in de internationale rechtsorde. Staten kunnen zelf invulling en betekenis geven aan hun soevereiniteit door het sluiten van verdragen en door lid te worden van internationale organisaties. De overdracht van publiek gezag naar de EU leidt niet tot het verlies van het soevereine staatsgezag van staten. Elke staat kan er zelf voor kiezen om lid te worden van de EU, en bezit de mogelijkheid om uit de Unie te treden (bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk). 

Soevereiniteit is verbonden met de gelijkheid van staten. Alle staten hebben in dezelfde mate aanspraak op de rechten die voortvloeien uit hun soevereiniteit. De gelijkheid van staten komt vaak terug in de internationale rechtsorde. Geen enkele staat mag rechtsmacht uitoefenen op het grondgebied van een andere staat. Bij de besluitvorming in internationale organisaties heeft iedere staat één stem die even zwaar weegt. Staten zijn dus juridisch gelijk. 

Staten zijn niet politiek gelijk. Het door Europese staten ontwikkelde volkenrecht beschermt meer de belangen van westerse landen dan ontwikkelingslanden. Ook hebben de permanente leden van de veiligheidsraad van de VN nog steeds vetorecht (het recht om alle beslissingen met één stem af te wijzen). Dit zijn een paar voorbeelden van de politieke ongelijkheid in de internationale rechtsorde. Internationaal recht is te begrijpen als je de juridische regels in hun politieke context bekijkt. 

3.3 Wat zijn de elementen van de staat?

In het Montevideo Verdrag inzake de Rechten en Plichten van Staten staan de drie belangrijkste elementen van een staat vastgelegd. Dit zijn: een gezagsstructuur, grondgebied en bevolking. Er wordt ook een vierde element benoemd: het vermogen hebben om internationale betrekkingen te onderhouden. Dit vierde element volgt uit de aanwezigheid van de drie andere elementen. 

3.3.1 Hoe is het gezagsstructuur in een staat?

Het gezagsstructuur is het geheel van instellingen die publiek gezag uitoefenen (staatshoofd, regering, volksvertegenwoordiging en rechtsprekende organen). De nationale rechtsorde bepaalt de inrichting van de gezagsstructuur. Elke staat is anders ingericht. In Nederland wordt het parlement democratisch gekozen, dit is in Noord-Korea niet het geval. 

Bijzondere regels van internationaal recht (regels die niet behoren tot gewoonterecht, maar vaststaan in verdragen die aanvaard moeten worden) kunnen beperkingen stellen aan de interne organisatie van staten. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verplicht de lidstaten om vrije verkiezingen te organiseren en een onafhankelijke rechter in te stellen. Verschillende andere internationale organisaties hebben soortgelijke regels opgesteld voor een liberaal model van democratie in elke staat. Als het niet opgenomen staat in het verdrag zelf proberen internationale organisaties wel druk uit te oefenen op staten om hun gezagsstructuur democratischer en rechtsstatelijker te maken.

Het overtreden van de bijzondere regels tast de juridische hoedanigheid van een staat niet aan. Wanneer de regering van een staat omver wordt geworpen, blijft deze staat nog steeds partij bij de verdragen die vorige regeringen hadden bekrachtigden blijven lidmaatschappen bij internationale organisaties voortbestaan. 

Een nieuwe regering van een staat kan niet erkend worden door andere staten als het op een onconstitutionele wijze aan de macht gekomen is. Dit is het geval bij een staatsgreep. Rechtsbetrekkingen tussen staten kunnen dan in sommige gevallen niet onderhouden worden. Toch blijft de rechtspositie van een staat met een niet-erkende regering in de internationale rechtsorde hetzelfde. 

3.3.2 Wat is het grondgebied van een staat? 

Het land, de binnenwateren, een territoriale zee van maximaal twaalf zeemijl voor staten die aan de zee liggen en de lucht boven elk gebied wordt in juridische zin bedoeld met het grondgebied van een staat. Voor het bepalen aan wie welk grondgebied toebehoort kijk je naar de titel van de betrokken staten met titel wordt bedoeld de juridische grondslag van de aanspraken van een staat op een grondgebied. De belangrijkste grondslagen van een titel zijn: ontdekking, effectieve bezetting en verdragsbepalingen. 

 Ontdekking was in de zeventiende eeuw voornamelijk de grondslag van een titel. Op gebied dat aan niemand 'toebehoorde' (terra nullis) werd aanspraak gemaakt door de staat die het had ontdekt. Pas later werd feitelijk overheidsgezag ook vereist. Als er twijfel ontstaat over wie de titel op een bepaald grondgebied heeft, speelt effectief overheidsgezag een beslissende rol. Recente rechtspraak stelt steeds meer eisen aan het effectief overheidsgezag. Veel hangt af van de omstandigheden. 

De titel is ook wel gebaseerd op verjaring. Als er een langere periode effectief gezag plaatsvindt zullen andere staten het overheidsgezag niet betwisten. Het intreden van verjaring hangt wel af van protest of stilzwijging. Bij protest van andere staten zal het verjaringstermijn stuiten. Een staat dat zwijgt als een andere staat effectief gezag uitoefent op zijn grondgebied, kan zich niet verzetten na een langere periode. Dit wordt het beginsel van rechtsverwerking (estoppel) genoemd. 

De titel op grondgebied kan ook overgaan door middel van een verdrag (cessie). Dit kan de gehele grondgebied van een staat zijn of een deel. Een staat kan alleen grondgebied overdragen waarover hij een geldige titel heeft (nemo dat quod non habet: niemand kan iets overdragen wat hij niet bezit). 

Het beginsel van intertemporeel recht bepaalt dat het bestaan van een titel moet worden beoordeeld op basis van het recht dat gold bij het ontstaan van de titel. Een rechtsnorm mag niet met terugwerkende kracht worden toegepast. Dit leidt tot hetzelfde resultaat als het beginsel van intertemporeel recht. De beginselen van erkenning, berusting en rechtsverwerking spelen ook een rol bij het bepalen wie de titel op het grondgebied heeft. 

Als de bovengenoemde beginselen er niet in slagen om te bepalen wie over de titel op een grondgebied beschikt kunnen de staten naar een internationaal tribunaal gaan. Een staat blijft een staat als er onzekerheid bestaat over de grenzen. Alleen een bepaald grondgebied is vereist voor een staat. 

3.3.3 Wie is de bevolking van een staat?

Het derde element van de staat is de bevolking. Zonder bevolking heeft een staat niet een doel om te bestaan. Er is geen minimumaantal onderdanen waaraan een staat moet voldoen. De staat wordt verbonden aan zijn bevolking door het beginsel van nationaliteit. Door een persoon nationaliteit toe te kennen wordt die persoon verbonden aan de staat (onderdaan). Onderdanen hebben recht op toegang van het grondgebied van een staat en genieten van andere privileges die niet-onderdanen niet hebben. De staatsmacht over onderdanen blijft niet alleen bij het grondgebied van een staat, het kan zich uitstrekken tot het buitenland. In het buitenland kan een staat zijn onderdaan strafbaar stellen en met een gewapende actie beschermen. 

Niet-onderdanen moeten nog wel op het grondgebied van een staat beschermd worden. Veel verdragen zorgen ervoor dat staten de rechten van de mens moeten waarborgen, jegens onderdanen en niet-onderdanen. De Europese Unie heeft dit uitgbreid met het benoemen van alle burgers in de lidstaten tot Unieburgers. Unieburgers mogen binnen de EU reizen naar en verblijven waar ze willen. 

Een aantal verdragen bevatten regels over nationaliteit. Deze verdragen zijn van belang om staatslozen en personen met een dubbele nationaliteit te voorkomen. Personen zonder nationaliteit (staatslozen) kunnen geen aanspraak maken op bescherming van een staat. Daardoor komen ze terecht in een kwetsbare positie. 

Nederland heeft in de nationale rechtsorde regels opgesteld voor wanneer je de Nederlandse nationaliteit verkrijgt. Dit hoeft niet volgens internationale regels. Wel moeten de nationale regels in overeenstemming zijn met de beginselen van het Europees Verdrag inzake nationaliteit (1997).  De vier beginselen zijn: iedereen heeft recht op nationaliteit, staatloosheid moet vermeden worden, niemand mag van nationaliteit ontnomen worden en een huwelijk mag geen invloed hebben op de nationaliteit van de andere echtgenoot. In het verdrag worden twee gronden benoemd voor het toekennen van nationaliteit: het afstammingsbeginsel (kinderen verkrijgen nationaliteit ouder) en het territorialiteitsbeginsel (kinderen verkrijgen nationaliteit van het grondgebied waar ze geboren zijn en geen andere nationaliteit verkrijgen). 

Rechtspersonen hebben ook een nationaliteit. De criteria waaronder rechtspersonen nationaliteit verkrijgen mag een staat zelf vaststellen. Vaak verkrijgt een rechtspersoon de nationaliteit van de staat waar het is opgericht of waar de rechtspersoon zijn hoofdvestiging heeft. 

3.3.4 Is de staat een eenheid in het internationaal recht? 

De staat is in het internationaal recht een eenheid, ook al is de staat verdeeld in provincies of deelstaten. Aan de staat als geheel komt rechtssubjectiviteit toe. Nederland zelf bezit geen rechtssubjectiviteit, het Koninkrijk der Nederlanden echter wel. Nederland kan alleen samen met Aruba, Curacao en Sint Maarten internationale rechtshandelingen uitvoeren. 

Eenheid van de staat houdt ook in dat, wanneer een orgaan van de staat (staatshoofden, ministers) een internationale verplichting schendt, de staat aansprakelijk is. Onderdelen van de staat kunnen wel apart optreden in de internationale rechtsorde. Zo heeft het Vlaams Gewest van België een verdrag gesloten met Nederland. 

3.4 Hoe komt een staat tot stand? 

Staten komen en gaan in de wereld. In de afgelopen 75 jaar zijn er bijna 150 nieuwe staten tot stand gekomen. Territoriale entiteiten en/of de daar levende bevolkingsgroepen willen zich los maken van bestaande staten en een nieuwe staat vormen. Neem als voorbeeld Palestina. 

3.4.1 Op welke wijzen komen staten tot stand? 

Nieuwe staten komen tot stand door afscheiding, ontbinding en aaneensluiting. Een georganiseerde bevolkingsgroep die gezag uitoefent over het grondgebied van een bestaande staat kan zich afscheiden en een nieuwe staat vormen (afscheiding). Staten hechten zich aan hun voortbestaan, daarom wordt eenzijdige afscheiding (afscheiding zonder instemming ‘moederstaat’) in uitzonderlijke gevallen gesteund door internationaal recht. 

Een bestaande staat kan ook uiteenvallen in twee of meer nieuwe staten (ontbinding). Het centrale gezag van de voorafgaande staat houdt op met bestaan.

Nieuwe staten ontstaan ook door aaneensluiting van twee of meerdere landen. Dit is het tegenovergestelde van ontbinding. Dit kan plaatsvinden op twee manieren. Een staat kan zich aansluiten bij een andere staat (absorptie). Ook kunnen zelfstandige staten zich aaneensluiten tot één nieuwe staat.

Verovering is in hedendaagse internationaal recht niet meer toegestaan. Als grondgebied verkregen wordt in strijd met fundamentele regels van internationaal recht, zal de staat in juridische zin niet tot stand zijn gekomen. Verovering levert wel een geldige titel op als het voor het verbod op het gebruik van geweld (1945) is gebeurd.

3.3.2 Wat is de juridische status van nieuwe staten? 

De vraag bij eenzijdige afscheiding en ontbinding is of en op welk moment de nieuwe staat tot stand komt. In gevallen van aaneensluiting en afscheiding is dit vaak geregeld bij verdrag. Om te beoordelen of er een nieuwe staat tot stand is gekomen wordt er gekeken of er voldaan is aan de drie elementen van een staat: grondgebied, bevolking en effectief gezag. Andere factoren voor de beoordeling zijn de legaliteit (totstandkoming mag niet in strijd zijn met fundamentele regels), het beginsel van zelfbeschikking en erkenning door andere staten. 

Langdurige uitoefening van effectief gezag zal in de meeste gevallen leiden tot de totstandkoming van een nieuwe staat. Wanneer er meerdere rivaliserende groepen gezag uitoefenen op het grondgebied, kun je niet spreken van effectief gezag.

Wanneer er een nieuwe staat tot stand komt door middel van afscheiding zonder instemming van de ‘moederstaat’, mag de moederstaat geweld gebruiken om te verhinderen dat er in de nieuwe staat effectief gezag wordt uitgeoefend. Dit wordt een vrijheidsoorlog genoemd. Er wordt dan getoetst of er effectief gezag wordt uitgeoefend op het grondgebied van de nieuwe staat. 

Een nieuwe staat moet tot stand komen volgens de regels van internationaal recht. Als er fundamentele regels of rechten van de mens geschonden zijn is er in juridische zin geen staat tot stand gekomen.

Op grond van het beginsel van zelfbeschikking heeft een volk het recht om zijn eigen politieke status en economische, sociale en culturele ontwikkeling te bepalen. Dit is primair een recht van interne zelfbeschikking, het gebeurt binnen de grenzen van een bestaande staat. Dit recht is gegarandeerd door verdragen voor de bescherming de rechten van de mens. Het recht op externe zelfbeschikking vormt een grond voor de stichting van een eigen staatslot een volk. Dit recht kwam toe aan volkeren die waren onderworpen aan kolonisatie en komt nu toe aan volken die onderworpen zijn aan buitenlandse bezetting. Toekenning van het recht van externe zelfbeschikking aan andere groepen wordt niet toegestaan door statenpraktijk (primaat van territoriale integriteit). 

Ontkenning van het recht op interne zelfbeschikking kan het toekennen van het recht op externe zelfbeschikking tot gevolg hebben. Wel is in de praktijk hier weinig steun voor te vinden. Als er een juridische aanspraak op zelfbeschikking bestaat is de eis van effectief gezag minder. In de tijd van dekolonisatie werden veel staten onafhankelijk zonder effectief gezag te hebben op hun grondgebied. Veel staten bleken niet in staat om effectief gezag uit te oefenen en geweldsmonopolie te hebben. Deze staten werden in de internationale rechtsorde ook wel ‘fragiele staten’ genoemd. 

Nieuwe staten kunnen erkend worden als andere staten aanvaarden dat de nieuwe staat voldoet aan de vereisten voor staatsvorming. Erkennen kan uitdrukkelijk en impliciet. Uitdrukkelijk erkennen kan door het formeel te laten weten aan de nieuwe staat, bijvoorbeeld door een formele brief. Impliciet erkennen kan blijken door het sluiten van een bilateraal verdrag (een verdrag tussen twee staten). Zulke rechtshandelingen kunnen in het algemeen alleen tegen staten worden verricht en impliceren daarom erkenning. Andere staten zullen uit eigen belang een nieuwe staat erkennen, voor de bescherming van hun onderdanen bijvoorbeeld. Erkenning voordat er effectief gezag wordt uitgeoefend kan onrechtmatig zijn jegens de staat op het grondgebied waarvan de nieuwe staat zich wilt gaan vestigen. Erkenning kan ook afhankelijk zijn van aanvullende voorwaarden die zijn neergelegd in bijvoorbeeld het VN-Handvest. 

Erkenning heeft een declaratoire functie. Door erkenning laat een staat zien dat de nieuwe staat voldoet aan de feitelijke voorwaarden en aanvaardt hij de rechtssubjectiviteit van de nieuwe staat. Erkenning is niet vereist voor de totstandkoming van een nieuwe staat. 

Op grond van de constitutieve theorie kan een nieuwe staat niet tot stand komen zonder de erkenning van andere staten. In de negentiende eeuw was deze theorie dominant, maar hedendaags niet meer. In de internationale rechtsorde van vandaag wordt belang toegekend aan de feitelijke situaties. 

Erkenning is niet verplicht maar kan wel relevant zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de beoordeling of een entiteit de kenmerken van een staat bezit. Erkenning heeft hier bewijskracht. Erkenning geeft ook praktische betekenis aan de rechtssubjectiviteit. Zonder medewerking van andere staten kan de nieuwe staat weinig ondernemen. Erkenning kan een correctief effect hebben. Erkennende staten kunnen bijdragen aan de vestiging van effectief gezag. 

Het erkennen van een nieuwe regering wordt vaak niet gedaan door staten. Erkenning kan gezien worden als politieke steun voor de nieuwe regering. Nederland doet dit ook niet, vaak worden de bestaande rechtsbetrekkingen doorgezet. Daaruit blijkt niet of Nederland de nieuwe regering als legitiem beschouwd. 

3.5 Wat gebeurt er met de rechten en plichten bij het opvolgen van een staat? 

Zullen de verplichtingen van de voorheen bestaande staat overgaan op de nieuwe staat? Deze vraag rijst op bij de totstandkoming van een nieuwe staat. 

3.5.1 Wat gebeurt er bij voortzetting van een staat? 

Bij het uiteenvallen van een staat, kunnen de overblijvende staten de rechtssubjectiviteit van de oude staat voortzetten. Deze staten nemen dan de rechten en plichten over. Dit hangt wel af of er een staat aanspraak maakt op voorzetting. Als een staat de rechtssubjectiviteit voortzet van de oude staat, zal hij niet verbonden zijn aan verdragen die van toepassing waren op het ‘verloren gebied’. 

3.5.2 Wat houdt statenopvolging in? 

Een nieuwe staat kan ook niet beschouwd worden als de voorzetting van een oude staat. De vraag welke rechten en plichten dan zullen overgaan wordt geregeld door internationaal recht inzake statenopvolging. Deze regels zijn gewoonterechtelijk van aard. 

Een nieuwe staat blijft gebonden aan de grenzen van de voorheen bestaande staat. Het maakt niet uit of een verdrag met grensafspraken niet langer meer van kracht is. Dit was ook het geval bij dekolonisatie. De nieuwe staten moesten zich houden aan de grenzen die getrokken waren door de kolonisator. Administratieve grenzen kregen de status van internationale grenzen. Dit beginsel wordt uti possidetis genoemd. Hierdoor werden sommigen volkeren gescheiden of met rivaliserende volkeren samengesteld op een grondgebied. Dit resulteerde in meerdere conflicten. 

Een nieuwe staat is niet automatisch verbonden aan de verdragen die de voorgangerstaat had gesloten. Dit wordt het clean skate beginsel genoemd. Een nieuwe staat begint met een schone lei. Bij een bilateraal verdrag kunnen beide partijen instemmen voor het voortbestaan van het verdrag. Bij multilaterale verdragen is alleen een eenzijdige verklaring vereist. 

Het clean slate beginsel werd in eerste instantie alleen toegepast op voormalige koloniën. Overige staten zijn wel gebonden aan verdragen van de voorgangerstaat (beginsel van continuïteit). 

Bij een fusie van staten worden verdragen van de oude staten overgenomen door de nieuwe staat, tenzij anders overeengekomen door de partijen. Bij het verwerven van grondgebied, neemt het verworven gebied de verdragen over van de gebiedsverwervende staat. 

De wetgeving van de voorgangerstaat bepaalt of inwoners hun nationaliteit behouden. De wetgeving van de opvolgerstaat bepaalt onder welke voorwaarden personen een nieuwe nationaliteit kunnen krijgen. Als de nieuwe staat het grondgebied van de oude staat verkrijgt, verkrijgt het ook de bijbehorende eigendom. 

Bij samenvoeging van zelfstandige staten gaat het lidmaatschap van een internationale organisatie van de voorganger over op de nieuwe gevormde staat. Als een nieuwe staat ontstaan is door ontbinding of eenzijdige afscheiding gaat het lidmaatschap van een internationale organisatie niet over. Er moet een nieuw lidmaatschap aangevraagd worden. Een nieuwe staat is niet aansprakelijk voor de daden van de voorgangerstaat. 

Tentamentips: 

• Het Montevideo-Verdrag is belangrijk om te weten wat de elemanten zijn van een staat. Dit verdrag mag je bij je tentamen erbij hebben. Zorg dat je de belangrijkste bepalingen weet te vinden. 
• Het beginsel van zelfbeschikking is erg belangrijk. Je moet weten wanneer je spreekt van interne zelfbeschikking en externe beschikking. Ook moet je weten wanneer een staat legitiem van het beginsel gebruik kan maken. 
• Het is belangrijk om te weten welke rechten en plichten blijven bestaan bij het ontstaan van een nieuwe staat. Bij welke wijzen van totstandkoming ben je niet meer lid van een verdrag bijvoorbeeld. 
• De soevereiniteit van de staat is erg belangrijk. Hierdoor kunnen staten niet tegen hun wil in gebonden worden aan bepalingen. Het geeft een goede grond voor beslissingen van staten. 
• Ken de bijbehorende jurisprudentie en de schuingedrukte woorden.