Kern van het internationaal publiekrecht. Hoofdstuk 13

Hoofdstuk 13: Hoe werkt het internationaal recht door in de nationale rechtsorde? 

13.1 Hoe wordt het internationaal recht verwezenlijkt?

Het internationaal recht mist de institutionele kracht om de effectieve handhaving te verzekeren. Het internationaal recht is afhankelijk van nationale organen. Deze organen kunnen een bijdrage leveren aan de toepassing en handhaving van internationaal recht. 

13.2 Wat zijn de algemene aspecten van doorwerking? 

Met zijn drie aspecten die de doorwerking van het internationaal recht in de nationale rechtsorde bepaald. Dit zijn de aspecten: geldigheid, rechtstreekse doorwerking en voorrang.

13.2.1 Wat wordt er bedoeld met geldigheid?

Een regel van internationaal recht moet in de nationale rechtsorde de status hebben van recht om geldig recht te vormen. Dit wordt zelf bepaald door de nationale rechtsordes. Staten kunnen ervoor kiezen om internationaal recht geen deel te maken van de nationale rechtsorde. Een regel van internationaal recht heeft alleen een juridische betekenis als hij omgezet is naar nationaal recht. Dit is het dualistische model. Gewoonterecht is hier wel deel van de nationale rechtsorde. Staten kiezen voor dit model om hun nationale recht te beschermen tegen extern recht. 

Staten kunnen er ook voor kiezen om internationaal recht dat op internationaal niveau verbindend is meteen deel te laten maken van de nationale rechtsorde. Internationaal recht wordt op voet van gelijkheid met nationaal recht toegepast. Automatische geldigheid begrenst de overheidsmacht en beschermt burgers tegen de staat. Constitutioneel recht kent aan internationaal recht de kracht van wet toe. Constitutioneel recht kan ook alleen rechtsmacht toekennen aan bepaalde rechtsbronnen van internationaal recht. Automatische toepassing van internationaal recht in de nationale rechtsorde wordt het monistisch stelsel genoemd.

Nederland is een voorbeeld van een monistische staat. Nederland heeft de automatische interne werking van internationaal publiekrecht aanvaard. Het internationaal recht staat echter niet op voet van gelijkheid met nationaal recht. Dit wordt gematigd monistisch genoemd. Verdragen, besluiten van internationale organisaties en gewoonterecht hebben gelding in de nationale rechtsorde. Uitspraken van internationale tribunalen werken ook door in de Nederlandse rechtsorde. Dit geldt alleen voor uitspraken tegen Nederland. Uitspraken tegen andere staten zijn niet bindend voor Nederland. 

13.2.2 Wanneer heeft een regel van internationaal recht rechtstreekse werking?

In staten met een monistisch stelsel is doorwerking van een regel van internationaal recht afhankelijk van de rechtstreekse werking van een regel. In Nederland wordt dit bepaald door artikel 93 GW. Bepalingen van verdragen en van besluiten moeten naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden en hebben pas verbindende kracht na de bekendmaking. Dit artikel stelt grenzen aan de toetsingsopdracht van de rechter. Zo voorkomt het artikel dat de rechter op de stoel van de wetgever komt te zitten. Ook maakt het artikel duidelijk welke internationale rechten door particulieren kunnen worden ingeroepen voor de rechter. Rechtstreekse werking begrenst ook de bevoegdheid van het bestuur en de rechter om de plichten van particulieren te bepalen. 

Een verdragsbepaling heeft rechtstreekse werking als de verdragspartijen overeen zijn gekomen om aan een bepaling rechtstreekse werking toe te kennen. Als dat niet kan worden vastgesteld dan is rechtstreekse werking afhankelijk van de inhoud van de betreffende bepaling. Een bepaling kan rechtstreeks worden toegepast als de inhoud voldoende duidelijk is om als objectief recht te functioneren (Spoorwegstaking-arrest). 

De mogelijkheid van rechtstreekse werking is niet alleen beperkt tot mensenrechten. Als een verdragsbepaling vraagt om nadere uitwerking, is het aan de wetgever om deze bepaling nader uit te werken. 

Als bij de uitvoering van een internationale verplichting keuze- of beleidsvrijheid toekomt aan de overheid, kan deze bepaling nog steeds rechtstreeks werkend zijn. Een verdragsbepaling moet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Bepalingen die aan de rechter een grotere rechtsmacht toekennen worden onthouden van rechtstreekse werking. 

Een internationaal tribunaal kan uitspraak doen over de vraag of een norm voldoende bepaald is om te worden toegepaste in de nationale rechtsorde. Als een bepaling rechtstreekse werking heeft, kan een partij zich op die regel beroepen. 

Traditioneel beheerste internationaal publiekrecht alleen de rechtsbetrekkingen tussen staten. Staten kunnen nu bij verdrag overeenkomen om rechten in het leven te roepen, die particulieren kunnen afdwingen voor nationale rechters. Het EVRM is hier een voorbeeld van. Artikel 93 Gw. beheerst de rechtstreekse werking van regels van het internationaal recht. Individuen kunnen alleen op regels van internationaal recht beroepen indien deze regels naar hun inhoud ‘een ieder kunnen verbinden’. 

Inroepbaarheid is een kwestie van verdragsinterpretatie en een vraag van internationaal recht. In Nederland zijn een groot aantal verdragen aangenomen waar burgers een beroep op kunnen doen. Particulieren kunnen zich op grote delen van het internationaal volkenrecht niet beroepen.  

13.2.3 Wanneer heeft een regel van internationaal recht voorrang op een regel van nationaal recht?

In sommige gevallen kan een regel van internationaal recht botsen met een regel van nationaal recht. Dit conflict kan opgelost worden door middel van interpretatie. Is dit niet mogelijk, dan moet er bepaald worden welke regel moet worden toegepast. 

Het is een fundamenteel beginsel dat internationaal recht voorrang heeft op nationaal recht. Dit beginsel heeft betrekking op de internationale rechtsorde. Europees recht heeft echter in de nationale rechtsorde voorrang op strijdige nationale regels. 

In sommige staten zijn internationaal en nationaal recht van gelijke rang. Bij een conflict heeft de laatst aangenomen regel voorrang. In andere staten hebben regels van internationaal recht een hogere status dan regels van nationaal recht. In deze staten hebben regels van het internationaal recht altijd voorrang bij een botsing. Dit is het internationalistische model. 

Artikel 94 GW. voorziet in een toetsing door de rechter. De rechter moet beoordelen of toepassing van een wet in strijd is met een verdragsbepaling. Het wettelijke voorschrift kan in dat geval niet toegepast worden. Dit geldt alleen voor regels van internationaal recht dat eenieder-verbindend zijn. Verdragsbepalingen die niet eenieder-verbindend zijn hebben geen voorrang bij een conflict met nationaal recht. 

In het geval van strijd tussen gewoonterecht en nationaal recht, heeft gewoonterecht voorrang. Een regel van gewoonterecht moet voldoende duidelijk zijn en naar aard en inhoud rechtstreeks toepasselijk zijn. Een grondwettelijke bepaling wordt bijna nooit door een rechter buiten toepassing gelaten. Dit komt doordat bepalingen uit verdragen overeenkomen met (grond)wettelijke voorschriften. De rechter interpreteert voorschriften en het verdrag vaak zo, zodat ze verenigbaar zijn. Fundamentele grondwettelijke normen komen echter ook vaak overeen met fundamentele mensenrechten. 

In enkele gevallen ontstaat er door de toepassing van een regel van internationaal recht een leemte. De rechter moet dan nagaan of het buiten toepassing laten van een bepaling de persoon voldoende baat brengt. Is dat niet het geval dan moet er nieuw recht gevormd worden. De rechter moet eerst zelf in het rechtstekort voorzien. Indien dat niet duidelijk genoeg is kan de rechter de keuze overlaten aan de wetgever. Blijft de wetgever in gebreke om de strijd op te heffen, dan moet de rechter optreden om rechtsherstel te bieden. 

13.3 Hoe vindt toepassing door de wetgever plaats? 

Staten kunnen toepassing geven aan internationale verplichtingen door deze verplichtingen om te zetten in nationaal recht. Organen van de staat passen dan de nationale wet toe in plaats van het internationaal recht. De formulering van een bepaling besluit of nationale wetgeving vereist is voor de toepassing van de bepaling. Internationale tribunalen kunnen staten ook verplichten om internationale rechtsnormen om te zetten in nationale wetgeving. Het is noodzakelijk dat die normen worden opgenomen in de nationale wetgeving om zekerheid te bieden dat het verdrag nageleefd zal worden. 

Meestal wordt er door staten gekozen voor omzetting in wetgeving in plaats van toepassing van het verdrag zelf. Dit wordt gedaan om internationale verplichtingen meer bepaald te maken en om aansluiting bij nationale beginselen te verzekeren. Nederland wordt bijvoorbeeld pas lid van een verdrag als de nationale wetgeving in overeenstemming is gebracht. 

Door omzetting van een regel van internationaal recht kan een nieuwe wet worden vastgesteld of bestaande wetten kunnen worden aangepast. Er kan ook gebruik gemaakt worden van verwijzingsregels. Dit is een wetsbepaling die verwijst naar een internationale rechtsnorm. Dit is vooral nuttig bij een snelle ontwikkeling van internationaal recht. 

Nederland maakt ook gebruik van vereenvoudigde wetgevingsprocedures voor de uitvoering van internationale verplichtingen. Nadat een regel van internationaal recht is omgezet, mag de rechter nog wel gebruik maken van internationale rechtsnormen die voor de nationale rechtspraktijk van belang zijn. 

13.4 Hoe wordt internationaal recht toegepast door de uitvoerende macht?

Een verdragsbepaling heeft in de Nederlandse rechtsorde geen omzetting tot wetgeving nodig. De uitvoerende macht is dus verplicht om bepalingen uit verdragen na te leven. Deze bepalingen kunnen grenzen stellen aan de bevoegdheid van de uitvoerende macht of kunnen juist een bevoegdheid toekennen aan de uitvoerende macht. Deze bevoegdheden mogen niet verdergaan dan de bevoegdheden die organen verkrijgen onder het nationaal recht. Nationaal recht heeft hier voorrang. 

Het bestuur moet alle op Nederland rustende verplichtingen naleven, het maakt niet uit of deze verplichtingen rechtstreeks werkend zijn of niet. Bij een conflict tussen een rechtstreeks werkende verdragsbepaling en nationale wetgeving moet de uitvoerende macht de nationale wetgeving buiten toepassing laten. Dit is bepaald in het Zwarte Piet-arrest. 

De uitvoerende macht mag alleen de rechten van particulieren beperken op grond van een verdragsbepaling met rechtstreekse werking. 

13.5 Hoe wordt internationaal recht toegepast door de rechter?

Internationale tribunalen spelen niet zo'n grote rol als nationale rechters in het internationaal recht. Nationale rechters zijn in veel gevallen de eerst aangewezen instanties om toepassing te geven aan het internationaal recht. Het strafhof mag bijvoorbeeld pas in actie komen als nationale rechters niet in staat of niet bereid zijn om een verdachte te berechten. Bij het EVRM en het Mensenrechtencomité is een klacht pas ontvankelijk als alle nationale rechtsmiddelen uitgeput zijn. 

Particulieren kunnen bij de nationale rechter procederen tegen de staat. In dit soort zaken wordt het meest gebruik gemaakt van internationaal recht. Internationaal recht kan ook toegepast worden in procedures tussen particulieren onderling. Een nationale rechter zal nooit een procedure kunnen beginnen tegen een staat of internationale organisatie. 

13.5.1 Wat zijn de algemene voorwaarden voor de toepassing van internationaal recht door de rechter? 

Een nationale rechter kan alleen een oordeel vellen over een regel van internationaal recht als die regel deel uitmaakt van de nationale rechtsorde. In een staat met een monistisch stelsel kan dit zonder een omzetting. In een staat met een dualistisch stelsel moet een regel van internationaal recht eerst omgezet worden naar nationale wetgeving, voordat een nationale rechter over die regel een oordeel kan vellen. 

Een regel van internationaal recht kan pas toegepast worden door de Nederlandse rechter als deze regel rechtstreekse werking heeft. De eisende partij moet zich ook op de regel beroepen. 

13.5.2 Hoe wordt een regel van internationaal recht indirect toegepast? 

De nationale rechter kan een regel van internationaal recht niet als zelfstandige beslissingsregel toepassen. De rechter kan ook zijn beslissing rusten op een regel van nationaal recht, maar die regel wordt geïnterpreteerd in overeenstemming met internationaal recht. Als het gaat om een verdragsrechtelijke regel, wordt dit verdragsconforme interpretatie genoemd. Dit kan voor staten een omweg zijn om toch toepassing te geven aan internationaal recht. Een rechter mag geen verdragsconforme interpretatie toepassen bij verdragen die niet geratificeerd zijn door het parlement. 

Een nationale rechter kan gebruik maken van verdragsconforme interpretatie om een regel van internationaal recht toe te passen die geen rechtstreekse werking heeft. Een nationale rechter kan ook van deze interpretatie gebruik maken om een conflict met nationaal recht te voorkomen. Verdragsconforme interpretatie kan in sommige gevallen overgaan tot een aanvulling of wijziging van een nationale wet, zodat deze in overeenstemming is met internationaal recht. Verdragsconforme interpretatie verandert dan in rechtstreekse toepassing van een regel van internationaal recht. Interpretatie is echter wel begrensd door de tekst van de wet en de bedoeling van de wetgever. 

Bij de rechterlijke beoordeling van de wijze waarop het bestuur zijn beleidsvrijheid gebruikt, kan het internationaal recht ook gebruikt worden. De uitoefening moet namelijk in overeenstemming zijn met de internationale verplichtingen van Nederland. Bij de toetsing van de Algemene wet Bestuursrecht wordt er rekening gehouden met deze verplichtingen. 

In dualistische staten kan de rechter na het bekrachtigen van een verdrag door de overheid, het recht toepassen in de nationale rechtsorde. Voor de overheid ontstaat geen verplichting om het verdrag na te leven. 

13.5.3 Wat zijn de rechtsgevolgen van de toepassing van internationaal recht? 

Een beschikking dat strijdig is met het internationaal recht wordt door de nationale rechter vernietigd. De uitkomst is zo in overeenstemming met het door internationaal recht verlangde resultaat. Een wet in formele zin kan niet zomaar vernietigd worden door de nationale rechter. De rechter kiest er dan voor om de strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten. Het uitvaardigen en handhaven van die wetgeving wordt dan ook onrechtmatig. 

Een staat dat een verplichting van het Europees recht niet nakomt, kan door een individu aansprakelijk gesteld worden. In het nationale recht heeft dit individu een recht op schadevergoeding. In het internationaal recht bestaat zo'n regeling niet, een staat kan in dat geval alleen aansprakelijk gesteld worden als dat vaststaat in het nationaal recht. In Nederland kan bij een schending van een internationale verplichting de staat aansprakelijk gesteld worden. Dit wordt gezien als een onrechtmatige daad dat vaststaat in het nationale burgerlijk recht. Als Nederland in strijd heeft gehandeld met een internationale verplichting, moet Nederland rechtsherstel bieden. Een strafvonnis kan bijvoorbeeld worden herzien. Als het EHRM bepaald dat een individu veroordeeld is op grond van een procedure dat in strijd is met het EVRM, wordt dit aangemerkt als onrechtmatige rechtspraak. De rechter kan bij de bepaling van schadevergoeding zich laten leiden door de rechtspraak van het EHRM. 

13.5.4 Welke bijzondere rechtsbetrekkingen zijn er? 

Internationaal recht kan ook tegengeworpen worden aan een burger. Dit komt voor in een horizontale of in een strafrechtelijke verhouding. 

Inroepbaarheid, rechtstreekse werking en verdragsconforme uitleg zijn ook van toepassing op horizontale werking van internationaal recht. Met horizontale werking wordt bedoeld de rechtsbetrekking tussen particulieren. Een bepaling moet in dat geval wel eenieder-verbindend zijn. Bepalingen die niet eenieder-verbindend zijn kunnen niet worden toegepast in rechtsbetrekkingen tussen particulieren. Deze bepalingen mogen ook niet door verdragsconforme uitleg toegepast worden. Dit zou een inbreuk maken op het beginsel van rechtszekerheid. 

In de internationale strafrechtspraak spelen nationale rechters een grote rol. Dit komt doordat internationale tribunalen maar een klein aantal verdachten berechten, alleen in de gevallen als de staat niet bereid of niet in staat is om de verdachte te berechten. Internationale strafbepalingen werken in Nederland ook door in de nationale rechtsorde. Er moet echter wel voldaan worden aan het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel. De Nederlandse wetgever laat strafbaarstellingen vaak wel omzetten tot nationaal recht. Dit zorgt voor duidelijkere bepalingen voor de nationale rechter om toe te passen. 

Toepassing van het gewoonterecht botst met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel. Een individu kan in Nederland dus niet worden veroordeeld voor schending van gewoonterecht. Vervolging op basis van gewoonterecht zorgt ook voor een ongewenste verschuiving van macht van de wetgever naar andere machten waar de wetgever geen invloed op heeft. 

Om vervolging en berechting op grond van internationaal recht mogelijk te maken in Nederland, heeft de wetgever de Wet internationale misdrijven vastgesteld. Nationale wetgeving geeft in dit geval uitvoering aan internationale strafbaarstellingen. 

Als een individu zich in zijn verdediging beroept op een verdragsbepaling, moet deze bepaling alleen voldoen aan de eis van eenieder-verbindend. Is de bepaling eenieder-verbindend dan mag een individu zich hierop beroepen. Een individu kan zich echter niet beroepen op het soevereiniteitsbeginsel, dit mogen alleen staten. 

13.5.5 Welk procesrecht wordt gebruik bij de toepassing van internationaal recht? 

Een nationale rechter past internationaal recht rechtstreeks toe in een procedure die procesrechtelijk beheerst wordt door nationaal recht. Het Hof van Justitie van de EU heeft hier echter wel grenzen aan gesteld. De regels mogen niet ongunstig zijn en het uitoefenen van rechten moet mogelijk zijn. 

13.6 Hoe is de doorwerking van internationaal recht via Europees recht? 

Europees recht gaat verder dan internationaal publiekrecht. Een rechtsnorm van de EU is automatisch geldig in de nationale rechtsordes van de lidstaten, moet richtlijnconform worden uitgelegd, en heeft in veel gevallen voorrang op strijdige nationale regels. Regels van internationaal recht behoren automatisch tot de rechtsorde van de EU, als het betrekking heeft op de gebieden waar de EU bevoegdheden uitoefent. Internationaal recht heeft dan dezelfde status als in de Nederlandse rechtsorde. Europese verdragen hebben echter wel voorrang op strijdige internationale bepalingen. Internationaal recht gaat wel voor op secundair Europees recht, dit zijn richtlijnen en verordeningen. De Unie geeft uitvoering aan internationale verplichtingen door uitvoeringsregelingen vast te stellen.

Als het verdrag niet is omgezet naar Europees recht kan de nationale rechter dit verdrag onder voorwaarden rechtstreeks toepassen. De criteria wordt dan bepaald door het Europees recht. De criteria van het Europees recht komt overeen met artikel 93 & 94 Gw. De nationale rechter kan bij onduidelijkheden vragen stellen aal het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie kan aan verdragen ook geen rechtstreekse werking toekennen. Dit is het geval bij de Wereldhandelsorganisatie. Het WTO is niet rechtstreeks toepasbaar. Lidstaten kunnen echter bij onderdelen van het WTO-recht die nog niet tot het EU-recht behoren, rechtstreekse werking toepassen volgens hun eigen criteria. 

Tentamentips:

• Wannneer een regel van internationaal recht geldig is in de nationale rechtsorde, betekent dit nog niet meteen dat elke individu zich hierop kan beroepen. Een bepaling moet inroepbaar zijn voor een rechtstreekse werking, in Nederland moet een bepaling eenieder-verbindend zijn. Vergeet dit niet. 
• Je moet weten wanneer een bepaling eenieder-verbindend is, hierbij moet je gebruik maken van het Spoorwegstaking-arrest. Leer deze goed, er komt hoogstwaarschijnlijk een vraag hierover in je tentamen. 
• De nationale rechter mag niet in de stoel gaan zitten van de wetgever. Je moet weten hoe de macht van de rechter begrensd wordt. 
• Het verschil tussen EU-recht en Internationaal recht is groot. Alle verschillen zijn belangrijk om te weten. Haal de kenmerken niet door elkaar. 
• Ken de bijbehorende jurisprudentie en alle schuingedrukte woorden.