Het burgemeestersambt

Burgemeester in de branding (Dolle)

Inleiding

De trends

Het burgemeestersambt ontwikkelt zich in een snel tempo in de richting van een soort bevelhebberschap, vooral in de grotere steden. Overdreven gesteld wordt de burgemeester steeds meer gezien als een frontofficier in de strijd om de openbare ruimte. De burgemeester is in veel opzichten uitvoerder en regisseur van het lokale veiligheidsbeleid. Samenleving en politiek zijn steeds zwaarder op de burgemeester gaan leunen. Het COT-onderzoek heeft vastgesteld dat veiligheid het laatste decennia bovenaan de maatschappelijke en beleidsagenda staat.

Het veiligheidsbeleid in grote mate gepolitiseerd. De Tweede Kamer en gemeenteraden ontplooien verschillende initiatieven die moeten strekken tot een betere handhaving van de openbare orde en een slagvaardiger veiligheidsbeleid. De rechter heeft regelmatig barrières opgeroepen aan gemeenteraden die via autonome verordeningen instrumenten poogden te ontwikkelen. De Tweede Kamer schiet het lokale bestuur dan te hulp via initiatiefwetsvoorstellen. Volledige veiligheid wordt als maakbaar gezien in de samenleving, als een product dat de overheid moet afleveren en garanderen. In navolging hiervan zijn aantal nieuwe beleidstrends- en noties ontstaan. Het begrip ‘integrale veiligheid’ zet tegenwoordig de toon. Op lokaal niveau wil men dit ideaal dichterbij brengen door een stevige en structurele samenwerking tussen de regievoerende gemeente en andere betrokkenen. Denk bijvoorbeeld aan de zogeheten Veiligheidshuizen. Daarnaast wordt er meer aandacht besteed aan preventief beleid. Naast het strafrecht wordt in groeiende mate het bestuursrecht ingeschakeld. Dit blijkt uit de introductie van verschillende herstelsancties en andere bestuurlijke maatregelen. Men richt zich hierbij op gedragingen die risico’s opleveren voor de maatschappelijke veiligheid. Het is daarvoor niet vereist dat reeds daadwerkelijke normschendingen hebben plaats gevonden.

Veiligheid is voor burgers een eerste levensbehoefte. De wetgever en de lokale gemeenteraad bewapenen de burgemeester dan ook steeds zwaarder door telkens nieuwe juridische instrumenten te ontwikkelen. In de periode 1994-2004 is dit aantal bijna verdriedubbeld. Bij deze steeds verdergaande uitbreiding van instrumenten van de burgemeester wordt de laatste tijd vraagtekens geplaatst. De burgemeester als ‘nachtportier’.

De openbare orde

Openbare orde is een ruim begrip dat voor meerdere interpretaties vatbaar is. De handhaving (openbare orde) komt in ieder geval neer op het bewaren en herstellen van een ordelijk en rustig verloop van het gemeenschapsleven in de openbare ruimte, voor zover dit verloop door menselijk handelen wordt bepaald en beïnvloed. Het ordelijk verloop is voornamelijk genormeerd door wettelijke voorschriften. Gemeentelijke verordeningen zijn voor een groot gedeelte strafrechtelijke gesanctioneerd. Met name de context bepaalt of een bepaalde situatie gekwalificeerd moet worden als een verstoring van de openbare orde. De handhaving van de openbare orde heeft een preventief en reparatoir karakter. Anders dan de strafrechtelijke handhaving is het niet primair gericht op de dader van een strafbaar feit en ook niet op leedtoevoeging.

Niet de overtredingen of misdrijven vormen de aanleiding voor bestuurlijke autoriteiten om actie te ondernemen, maar de daadwerkelijke verstoringen van het gemeenschapsleven. De verstoring levert overigens wel vaak ook een misdrijf of overtreding op. De handhaving van de openbare orde richt zich op het deel van het gemeenschapsleven dat zich in de openbare of publieke ruimte afspeelt. Dit zijn ‘de plaatsen die krachtens bestemming of vast gebruik open staan voor het publiek’. Denk bijvoorbeeld aan parken, wegen en pleinen. Onder de handhaving van de openbare orde vallen ook locaties die feitelijk openstaan voor het algemene publiek, zoals stadions, horeca etc.

Het kerndomein van de handhaving van de openbare orde is het in de openbare ruimte voorkomen en weren van menselijk gedrag dat een negatieve invloed heeft op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven. Daadwerkelijke handhaving kan geschieden door beven die door of vanwege de burgemeester worden gegeven. Cameraophanging en vergunningverlening zijn voorbeelden van preventieve handhaving. De wetgever heeft de zorg voor de handhaving van de openbare orde met name bij de burgemeester neergelegd.

Burgemeester

De burgemeester draagt van oudsher de zorg voor de handhaving van de openbare orde. Door de loop der tijd hebben de raad en college meer grip gekregen op de burgemeester. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld verordeningen maken die hij in het belang van de openbare orde nodig acht. Hierbij kan gedacht worden aan de Algemene Plaatselijke Verordening, maar ook aan specifieke verordeningen (cameraophanging). De raad controleert het bestuur dat de burgemeester voert, dus ook op het gebied van de handhaving van de openbare orde. De gemeenteraad bemoeit zich hier actief mee. Zo is het de raad die noodverordeningen bekrachtigd. Daarnaast bepaalt de raad via het budgetrecht de kaders van het integrale veiligheidsbeleid. Op dit gebied speelt ook het college van burgemeester en wethouder een rol. Het staat echter vast dat de burgemeester bij de daadwerkelijke handhaving van de openbare orde het sleutelfiguur is. De burgemeester kan onmiddellijk reageren op een zich plots voordoende bedreiging. Het handhaven van de orde gaat soms gepaard met vrij diepe inbreuken op persoonlijke en andere vrijheden. Het moet daarom aan een onafhankelijke ambtsdrager, zoals de benoemde burgemeester, worden opgedragen.

De juridische instrumenten

In de Gemeentewet en in een aantal bijzondere wetten heeft de wetgever de burgemeester een aantal bevoegdheden verschaft die hij kan inzetten bij het handhaven van de openbare orde. Daarnaast kan hij bestuurlijke maatregelen nemen in het kader van zijn zorgplichten en taken bij de openbare veiligheid, hulpverlening en terrorismebestrijding.

De gemeentewet

In hoofdstuk XI van de Gemeentewet zijn de algemene bevoegdheden van de burgemeester, in zowel normale in als noodsituaties, vastgelegd.

Artikel 172 Gemeentewet en de openbare orde

In lid 1 van artikel 172 Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde. Dit is een exclusieve opdracht: onder uitsluiting van andere gemeentelijke bestuursorganen. De Tweede Kamer kan de burgemeester niet ter verantwoording roepen, dit kan alleen de gemeenteraad. Als er maatschappelijke beroering is ontstaan door ordeverstoringen kan in Den Haag wel nieuwe wetgeving worden gemaakt om herhaling te voorkomen. In lid 2 van artikel 172 Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester ‘bevoegd is overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie’. Deze bepaling ziet op normschendingen die de openbare orde (dreigen) te verstoren. In lid 3 van artikel 172 Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester bevoegd is ‘bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde’. Dit wordt ook wel de lichte bevelsbevoegdheid genoemd. Het is een algemeen geformuleerde beschikkingsbevoegdheid voor een tijdelijke maatregel van niet al te ingrijpende aard. Deze bepaling speelt vooral een rol in gemeenten die kampen met drugsoverlast.

Er werden bijvoorbeeld verblijfsontzeggingen op gebaseerd. De rechter heeft deze mogelijkheid echter begrensd. De bepaling kan daarnaast mede steun geven aan het ‘persoonsgericht verstoren’ in opdracht van de burgemeester. Dit was aan de orde in Eindhoven en Utrechtse Heuvelrug, waarin de burgemeesters een gebiedsverbod voor een pedoseksueel baseerden op lid 3 van artikel 172. Deze besluiten konden de toets van de rechter niet doorstaan.

Artikel 173 Gemeentewet, ongevallen en brand

De burgemeester draagt het opperbevel bij brand en andere ongevallen waarbij de brandweer betrokken is. Hij moet vooral beslissingen nemen over de inzet van ambtenaren. Lid 2 van artikel 173 schept de bevoegdheid om bevelen te geven die met het oog op het beperken, bestrijden en voorkomen van gevaar nodig zijn. Deze worden in de praktijk meestal gegeven aan bewoners en omstanders. Bijvoorbeeld het bevel tot ontruiming van de woning of het afsluiten van straten voor nieuwsgierigen. Dit is een normale bevelsbevoegdheid waarbij niet van hogere regelgeving mag worden afgeweken. Het artikel vervalt met de inwerkingtreding van de Wet op de Veiligheidsregio’s, maar de bewoordingen in deze wet komen overeen.

Artikel 174 Gemeentewet, toezicht

Dit artikel richt zich op openbare samenkomsten en voor het publiek openstaande gebouwen en bijbehorende erven. De wetgeving heeft het toezicht hiervan opgedragen aan de burgemeester. De burgemeester kan bevelen geven die met het oog op de veiligheid en gezondheid nodig zijn. Daarnaast is hij belast met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dit toezicht.

Artikel 175 en 176 Gemeentewet, noodbevoegdheden

Noodbevoegdheden kunnen gebruikt worden ingeval van ‘oproerige beweging van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan’. Hij kan indien nodig algemeen verbindende voorschriften vaststellen op grond van artikel 176 Gemeentewet. Deze staan bekend als noodverordeningen en moeten op de eerstvolgende vergadering worden bekrachtigd door de gemeenteraad. Als de raad weigert te bekrachtigen, vervallen de voorschriften tenzij de burgemeester binnen 24 uur administratief beroep instelt bij de Commissaris van de Koning.

Specifieke bevoegdheden

In de gemeentewet staan ook enkele specifieke bevoegdheidsverleningen.

Artikel 174a Gemeentewet

In artikel 174a Gemeentewet is de bevoegdheid van de burgemeester geregeld om woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende ervan te sluiten indien de openbare orde rondom deze locaties wordt verstoord. Deze bevoegdheid bestaat ook als er ernstige vrees bestaat voor verstoring van de openbare orde met het oog op het verleden van de rechthebbenden op de woning/lokaal/erf. De burgemeester bepaalt tevens de duur van de sluiting. De sluiting wordt gezien als een feitelijke handeling die slechts een Awb-besluit oplevert als een raadsverordening rechtsgevolgen aan de sluiting verbindt. Hierbij werd vooral gedacht aan drugspanden en zware burenruzies. De praktische betekenis van artikel 174a ingeval van drugspanden is afgenomen door artikel 13b van de Opiumwet.

Artikel 176a Gemeentewet

In artikel 176a Gemeentewet is de bestuurlijke ophouding geregeld. Dit is een omstreden instrument, omdat het de vrijheid beneemt zonder rechterlijke tussenkomst. De wetgever had vooral de situaties rondom grote voetbalwedstrijden op het oog. De burgemeester kan op grond van artikel 176a Gemeentewet zelfstandig door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangeven plaats tijdelijk doen ophouden. Het gaat dan om personen die door de burgemeester gegeven noodrecht niet naleven. De bestuurlijke ophouding kan tot maximaal 12 uur duren en geldt als ultieme remedie als andere maatregelen niet adequaat genoeg zijn gebleken.

Het besluit tot ophouding moet noodzakelijk zijn ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de niet-naleving van het noodrecht.

Artikel 151b Gemeentewet

De wetgever heeft de gemeenteraad bevoegd verklaard om de burgemeester competent te verklaren bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of bij ernstige vrees daarvoor veiligheidsrisicogebieden in te stellen. In deze gebieden kan de Officier van Justitie fouillering op wapens/munitie gelasten. Dit geldt ook ten aanzien van personen waarvan geen specifieke verdenking bestaat dat zij strafbaar bezig zijn.

Artikel 151c Gemeentewet

De wetgever heeft de raad competent verklaard om de burgemeester bevoegdheden te verlenen op het gebied van cameratoezicht. Als het in het belang van de openbare orde noodzakelijk is, kan de burgemeester besluiten voor bepaalde duur (na overleg met de Officier van Justitie) tot het plaatsen van vaste camera’s. Dit kan alleen op openbare plaatsen als bedoeld in artikel 1 Wet openbare manifestaties. De beelden mogen worden vastgelegd en maximaal vier weken worden bewaard.

Verordening, uitvoering, bestuursdwang en ongeschreven regels

De burgemeester kan ook bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde ontlenen aan raadsverordeningen. Bijvoorbeeld de ophoudings- of cameraverordening. In de Algemene Plaatselijke Verordening verschaft de gemeenteraad de burgemeester instrumenten ter handhaving van de openbare orde. De burgemeester bezit vaak ook ruimte voor eigen beleid in de uitvoering van verordeningen die zien op de handhaving van de openbare orde. De jurisprudentie en wet hebben de burgemeester hiertoe exclusief bevoegd verklaard. Zo is de burgemeester bijvoorbeeld belast met de uitvoering van de Drank en Horecawet. Daarnaast heeft de burgemeester de uitsluitende bevoegdheid voor de toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 125 lid 3 Gemeentewet. Tot slot kunnen ook bevoegdheden worden ontleend aan ongeschreven gemeentelijk noodrecht.

Bevoegdheden uit overige wetten

Een andere wet waarin de burgemeester bevoegdheden wordt verleend ter handhaving van de openbare orde en veiligheid is de Politiewet. Daarnaast kunnen ook de Wet openbare manifestaties, de Zondagswet, de Opiumwet, de Wegenverkeerswet, de Pandhuiswet en de Algemene wet op het binnentreden worden genoemd.

Recente ontwikkelingen

De wetgever blijft de burgemeester nieuwe bevoegdheden verschaffen. Deze zien ook op bestuurlijke maatregelen die ook buiten de openbare ruimte werken. Hierbij wordt in de grondrechten van burgers geïntervenieerd ten behoeve van de bescherming van de door de wetgever aangewezen belangen.

Wet tijdelijk huisverbod

Deze wet heeft een geheel nieuwe, op zichzelf staande bevoegdheid geschapen voor de burgemeester in verband met de bestrijding van huiselijk geweld. Het gaat hierbij niet om een bevoegdheid in het kader van de openbare orde, maar in het kader van de lokale veiligheidszorg. De burgemeester kan ingeval van een ernstige en onmiddellijke dreiging van huiselijk geweld een tijdelijk huisverbod opleggen. Dit verbod geldt voor 10 dagen en kan verlengd worden tot maximaal 4 weken. De uithuisgeplaatste kan tevens een contactverbod worden opgelegd.

Wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast

Dit wetsvoorstel breidt de Gemeentewet uit met bepalingen die het de burgemeester mogelijk maken aan personen die de openbare orde verstoren of bij ernstige vrees hiervoor een gebiedsverbod en/of meldplicht en/of groeps- of samenscholingsverbod op te leggen.

De uithuisplaatsing van gezinnen die ernstige overlast geven

Vooral in de vier grote steden was het wenselijk dat het bestuur de ernstig overlastgevende gezinnen uit huis kon plaatsen. De regering geeft aan dat hiervoor artikel 174a Gemeentewet kan worden gebruikt. Als de overlast wordt veroorzaakt door drugshandel kan deze bevoegdheid worden ontleend aan artikel 13b Opiumwet.

Doorzettingsmacht – opvoedingsondersteuning

Er zijn verschillende wetsvoorstellen ingediend die de burgemeester doorzettingsmacht moeten geven. De burgemeester moet de bevoegdheid krijgen om in een specifiek geval een instelling of hulpverlener aan te wijzen die de leiding krijgt in het zorgtraject ten behoeve van een persoon die dringend zorg nodig heeft. Zie hiervoor bijvoorbeeld het wetsvoorstel voor Centra voor jeugd en gezin.

FF-kappe, gedragsaanwijzing

In Groot-Brittannië functioneert zogenaamde Anti-Social Behaviour Orders wetgeving. Een overlastgever sluit dan een overeenkomst met bijvoorbeeld een woningcorporatie waarbij hij zich tot verbetering van zijn gedrag verbindt. Als dit niet worden nageleven, dan kan dit leiden tot een gevangenisstraf van maximaal 2 jaar voor minderjarigen en 5 jaar voor volwassenen. In Rotterdam is een pilot gehouden (het FF-kappe project). Hierbij worden twee instrumenten gebruikt: eerst een overeenkomst en daarna een gedragsaanwijzing door de burgemeester. Deze bevoegdheid wordt gebaseerd op artikel 172 lid 3 Gemeentewet.

De Prijs

De toename van de instrumenten van de burgemeester is een logische ontwikkeling. Burgers eisen veiligheid en willen dat het bestuur de openbare orde handhaaft. Het juridisch arsenaal van de burgemeester wordt daarom voortdurend opgewaardeerd. Hieraan is echter ook een prijs verboden, die soms wordt onderschat.

De burgemeester over de vloer: private en publieke sfeer

De burgemeester komt steeds vaker en verder achter de voordeur van de burgers. De burgemeester stapt uit de lijst van de openbare ruimten en grijpt in op fundamentele grondrechten. Dit kan leiden tot een toenemend wantrouwen bij een deel van de bevolking jegens de burgemeester. Dit is een aspect van de prijs die aan de opmars van de burgemeester buiten de klassieke openbare ruimte is verboden.

Grondrechten

De uitoefening van de bevoegdheden door de burgemeester heeft vaak tot gevolg dat inbreuk wordt gemaakt op grondrechten van burgers (en hun naasten) die onderwerp zijn van de bestuurlijke maatregel. Met name het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet), het recht op lichamelijke integriteit (artikel 11 Grondwet), het recht op ongestoord genot van eigendom (artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM), de vrijheid van beweging (Vierde Protocol van het EVRM en artikel 12 IVBPR) en het recht op family life en respect voor de woning (artikel 8 EVRM) wordt aangetast. Daarnaast kunnen ook de rechten op vergadering, vereniging en betoging (artikel 9 Grondwet) en het huisrecht (artikel 12 Grondwet) worden beperkt door openbare orde maatregelen. Vooral als de maatregelen een langdurige vrijheidsbeperking inhouden is er sprake van een ingrijpende inbreuk. De getroffen burger kan de bestuurlijke maatregel aanvechten voor de rechter. Dat is echter mosterd na de maaltijd. Ook de Tweede Kamer maakt zich hierover zorgen. Aan wie legt de burgemeester verantwoording af? De minister wees hiervoor naar de Gemeentewet, waarin staat dat de burgemeester integraal verantwoording verschuldigd is aan de gemeenteraad voor het door hem gevoerde bestuur. De raad is vaak ook niet alleen achteraf, maar ook vooraf proactief betrokken bij de inzet van bestuurlijke maatregelen ter handhaving van de openbare orde door de burgemeester. De raad heeft het interpellatie- en enquêterecht en kan schriftelijke en mondelinge vragen stellen.

Een burgemeester zal bovendien niet snel ingaan tegen inzichten van de raad. De positie van de burgemeester is erg afhankelijk van het vertrouwen van de Raad, dit volgt bijvoorbeeld uit artikel 61 Gemeentewet.

Openbare orde – interpretatieruimte

Het begrip ‘openbare orde’ is vatbaar voor meerdere interpretaties. De burgemeester heeft een discretionaire bevoegdheid om te bepalen of een activiteit al dan niet gekwalificeerd kan worden als een verstoring van de openbare orde. De impact van het oordeel van de burgemeester is steeds groter geworden door zijn toegenomen instrumentarium. De voorzienbaarheid en toegankelijkheid van de inzet van bestuursmaatregelen kunnen hierdoor in het geding komen, vooral als de gemeenteraad precisering van het strafbaar gestelde in gemeentelijke verordening nalaat.

De uitholling van de gemeentelijke autonomie

Hoe meer bevoegdheden de burgemeester heeft, hoe beter? Het problematische is echter dat het gaat om discretionaire bevoegdheden die de grondrechten van burgers clausuleren. De invullingen van de bevoegdheden zullen uiteen lopen. De wetgever en regering zullen ervoor moeten zorgen dat de rechtsongelijkheid niet uit de klauwen loopt. Er moet een nauwkeurige vergelijking worden gemaakt tussen de verschillende APV’s van de gemeenten. Vanuit het oogpunt van uniformering wordt geroepen om een bijzondere Wet Openbare Orde en Veiligheid. Een andere mogelijke ontwikkeling is de verdere inschakeling door het Rijk van de burgemeester in medebewind of via delegatie of attributie in nationaal vastgesteld beleid ten aanzien van openbare orde en veiligheid. Dit leidt tot een verticale verantwoordelijkheidsrelatie naar nationale autoriteiten. Het loswrikken van het burgemeestersambt uit de lokale verhoudingen is schadelijk voor de gemeentelijke autonomie. Er lijkt dan te worden teruggekeerd naar de situatie waarin de gemeenteraad op een afstand van de burgemeester komt te staan.

Escalatie van het strafrecht

Het toenemen van de bevelen in het kader van de handhaving van de openbare orde heeft nog een andere consequentie. Op grond van artikel 184 Wetboek van Strafrecht is het niet gevolg geven aan een ambtelijk bevel als misdrijf strafbaar. Zo zou gemeentelijk overtredingenrecht opgewaardeerd worden tot misdrijvenrecht. Dit gevolg roept rechtsstatelijke vragen op.

Aansprakelijkheid van de gemeente

Een andere consequentie van de toename van de bevoegdheden van de burgemeester ook buiten de openbare ruimte zit in het feit dat de gemeente als rechtspersoon aansprakelijk kan worden gesteld, met alle (financiële) gevolgen van dien.

Burgemeestersambt

Als de ontwikkeling van de toename van bevoegdheden van de burgemeester doorzet, dan bestaat het gevaar van overstrekking. De burgemeester komt steeds vaker in situaties terecht die gedragswetenschappelijke en cultureel antropologische expertise vergen. Ondanks dat hij niet altijd over toereikende expertise beschikt, is de burgemeester wel in volle omvang verantwoordelijk en moet hij geregeld ter plekke een ingrijpende maatregel toepassen. De wetgever zou er verstandig aan doen om buiten de sfeer van de onmiddellijke handhaving van de openbare orde een grotere rol weg te leggen voor de justitiële keten.

Tot slot

In het debat over de wenselijkheid het burgemeestersambt verder op te tuigen ten behoeve van een betere handhaving van de orde en lokale veiligheid worden verschillende standpunten ingenomen. Enerzijds vergt de garantie van de lokale veiligheid en openbare orde vaak het uiterste van bestuurders. De behoefte aan veiligheid bij de burger en de geloofwaardigheid van de overheid zijn in het geding. Maar er is ook kritiek op het toegenomen instrumentarium van de burgemeester.

Waar valt nog winst te behalen? Enkele suggesties:

• Gemeenteraden zouden kunnen streven naar een meer toegespitste redactie van de eigen gemeentelijke regels die strekken tot bescherming van de veiligheid en openbare orde.

• De wetgever zou een scherper onderscheid moeten maken tussen enerzijds onmiddellijke en daadwerkelijke handhaving, en generale preventie van strafbare feiten die worden gerekend tot de handhaving van de openbare orde anderzijds.

• Een periodieke evaluatie van het normenbestand dat betrekking heeft op de handhaving van de openbare orde.

• Als het gaat om bevoegdheden buiten de openbare ruimten (achter de voordeur) zou de justitiële keten hiermee belast moeten worden, niet de burgemeester.

• Als de burgemeester als bevoegd bestuursorgaan aangewezen blijft, dan moet in ieder geval in een snelle rechterlijke toets worden voorzien.

Samenvatting geschreven door Wendy van Eck.