HC6 Bestuursrecht

College 6

Bestuurshandelingen II Besluiten met individuele strekking

Er zijn verschillende soorten handelingen van het bestuur te onderscheiden. Zo zijn er blote rechtsfeiten, feitelijke handelingen en rechtshandelingen.

Voor blote rechtsfeiten is geen menselijke invloed nodig om een rechtsgevolg te laten plaatsvinden. Dat gaat als het ware automatisch. Een bloot rechtsfeit is bijvoorbeeld het meerderjarig worden op je achttiende. Daar hoef je zelf eigenlijk niets voor te doen.

Een feitelijke handeling is niet gericht op een rechtsgevolg. Het is gewoon een handeling die het bestuur doet. Dat daar soms wel een rechtsgevolg uit voort vloeit maakt het geen rechtshandeling zolang die handeling maar niet beoogd is.

Wel op rechtsgevolg gericht zijn de rechtshandelingen. Deze kunnen zowel privaatrechtelijk zijn als publiekrechtelijk. Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn de handelingen die elke rechtspersoon kan doen. bijvoorbeeld het verkopen van een stukje grond. Voor publiekrechtelijke rechtshandelingen is een exclusieve overheidsbevoegdheid vereist. Dan moet er dus ten eerste sprake zijn van een bestuursorgaan en ten tweede van een wettelijke bevoegdheid.

Een handeling van het bestuur kan het nemen van een besluit zijn. Een besluit is op schrift gesteld, een publiekrechtelijke rechtshandeling en is van een bestuursorgaan zoals net ook al genoemd. De relevantie hiervan is dat een groot aantal normen van de Awb ineens van toepassing zijn wanneer we over een besluit spreken. Het bestuursorgaan zal dan (meer) algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten nemen. Daarnaast is er ook rechtsbescherming tegen besluiten.

Op grond van artikel 1:3 Awb wordt onder een besluit wordt verstaan:

Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Al deze begrippen zijn van belang om te beoordelen of er over een besluit gesproken wordt.

Een besluit moet schriftelijk zijn, staat in artikel 1:3 van het Awb. Dat is voor de kenbaarheid van het besluit. Als iets schriftelijk terug te lezen is, is het duidelijker en veroorzaakt het minder verwarring. Het heeft daarom ook met de rechtszekerheid te maken. Dat een besluit schriftelijk is, kan vaak wel worden aangenomen. Het is wel belangrijk dat er een onderscheid is tussen de bekendmaking en de schriftelijkheid van het besluit. Dat zijn twee verschillende dingen.

Binnen het begrip besluit kan er nogal wat onderscheid worden gemaakt. Zie hiervoor de afbeelding uit de powerpoint.

Op dit plaatje is duidelijk te zien dat een besluit in eerste instantie uiteenvalt in beschikkingen en besluiten van algemene strekking. Een beschikking is in een concreet geval tegenover een bepaalde persoon of tegen een bepaalde groep mensen. Een besluit van algemene strekking is te vergelijken met een wet. Die geldt voor iedereen. Het groen gekleurde gedeelte is waar het in deze samenvatting over gaat.

Of iets een bestuursorgaan is, is het makkelijkste te beoordelen aan, weer, een schema uit de PowerPoint. Dit is het schema wat al meerdere keren besproken is.

In het schema worden de stappen besproken om te beoordelen of een orgaan of college een bestuursorgaan is of niet. Eerst kijk je of het orgaan/college onder de uitzonderingen valt. Wanneer dat niet zo is kijk je naar waar het orgaan/college deel van uit maakt. Als uit de wet blijkt dat iets rechtspersoonlijkheid heeft, is het automatisch een publiekrechtelijke rechtspersoon. Een aantal gangbare publiekrechtelijke rechtspersonen staan beschreven in artikel 2:1 BW. Daarna ga je het schema verder af.

Een rechtshandeling, ook van belang voor een besluit is altijd gericht op een rechtsgevolg. Bijvoorbeeld wanneer je een overeenkomst aangaat, dat kunnen (publiekrechtelijke) rechtspersonen ook, heb je de intentie iets te veranderen in ‘de wereld van het recht’.

Je verandert iets aan de bevoegdheid of een status van iemand. Een uitgebreide definitie is

’Het ontstaan, wijzigen, tenietgaan of bindend bevestigen van een recht, aanspraak, verplichting, bevoegdheid of status (persoon of zaak): verandering in de wereld van het recht’

Een publiekrechtelijke rechtspersoon is vanwege het legaliteitsbeginsel gebaseerd op een geschreven wettelijke grondslag. Er moet dus een bevoegdheid binnen de wet zijn geschreven om met een bepaalde handeling eenzijdig publiekrechtelijke rechtsgevolgen in het leven te roepen.

Zoals net bovenaan genoemd is een beschikking dus een besluit in in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb. Het besluit is niet van algemene strekking en dus individueel en concreet. Een beschikking kan uiteenvallen in persoonsgerichte en zaaksgerichte beschikkingen. Een persoonsgerichte beschikking is tegenover een gesloten groep personen. (of tegen een individueel persoon) en bij een een zaaksgerichte beschikking gaat het om de juridische status van een object. Zo kun je bijvoorbeeld een pand onbewoonbaar verklaren. Dan heeft het niet meer de juridische status om nog langer in te mogen wonen.

Maakt het nu echt heel veel uit dat hier een verschil in zit? Nee, in principe niet. Alleen voor de bekendmaking. Die wordt geregeld in de artikelen 3:42 Awb en 3:41 Awb. Bij het eerste artikel geschiedt het (in principe) door bekendmaking via de staatscourant en bij het tweede artikel door simpele toezending van de stukken.

Het besluit en het recht daaromheen wordt in sommige gevallen een beetje beperkt.

1. Wel een besluit, maar niet alle Awb-normen van toepassing

Dit is het geval bij algemeen verbindende voorschriften. Op grond van art. 3:1 lid 1 Awb zijn daarop een aantal hoofdstukken uit de Algemene wet bestuursrecht niet of verminderd van toepassing.

2. Wel een besluit, maar geen bezwaar en beroep

Er kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. (art. 8:3 e.v.)Dit volgt ook uit artikel 6:3 Awb.

Verder kan er ook tegen een voorbereidingsbesluit geen bezwaar of beroep worden ingezet. Een voorbereidingsbesluit is bijvoorbeeld de afgifte van een verklaring van geschiktheid of andere vergunningen en plannen die nodig zijn om een windmolenpark op te zetten.

Soms zijn er ook handelingen die geen besluit zijn maar wel onder de Awb-normen vallen.

3. Geen besluit, maar de Awb-normen zijn wel van toepassing.

Art. 3:1 lid 2 Awb.

Op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten zijn de hoofstukken 3.2 t/m 3.4 Awb van overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de handeling zich daar niet tegen verzet. Het gaat dan om beginselen als zorgvuldigheid/belangenafweging en specialiteitsbeginsel. Maar dat geldt niet voor alles. Bijvoorbeeld het kopen van pennenbakjes voor op het bureau van de vergaderzaal van de gemeenteraad. Moet daar nu het zorgvuldigheidsvereiste voor in acht worden genomen? Ze moeten hooguit niet te duur zijn. En bij het uitvoeren van een archeologisch onderzoek?

4. Geen besluit maar wel als besluit behandeld

Dit is de laatste groep die mogelijk afwijkt. De hoofdregel is dat een afwijzende beslissig op het verzoek een besluit te nemen geen rechtshandeling is. Er is immers geen verandering in de wereld van het recht dus geen rechtsbescherming.

De oplossing is de beschikking in artikel 1:3 lid 2 Awb. ‘Besluitt van niet algemene strekking, met inbegrip van de AFWIJZING van de aanvraag daarvan’. Wat is dan een aanvraag? Art. 1:3 lid 3 Awb. Het is een verzoek van de belanghebbende.

En wat was een belanghebbende dan ook alweer. Ook hiervoor was er zo’n schema. Voor het belanghebbende begrip zijn de EPOAD-criteria in principe van belang. (wanneer het gaat om individuele personen). Zij moeten dan een eigen, een persoonlijk, een objectief bepaalbaar, een actueel en voldoende zeker en een direct geraakt belang hebben.

Een handeling kan ook deels als besluit worden behandeld. Op grond van 6:2 Awb kunnen sommige handelingen worden gelijkgesteld met een besluit voor wat betreft de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Op grond van sub a wordt de weigering een besluit te nemen met een besluit gelijk gesteld. Op grond van sub b wordt de niet tijdige beslissing gelijkgesteld. Dan moet er na de termijn een ingebrekestelling worden gestuurd met een termijn van twee weken waarna er een directe gang is naar de bestuursrechter.

Een bestuurlijk rechtsoordeel kan ook als besluit worden behandeld. Er is in principe geen rechtsgevolg, dus geen besluit maar het kan onder strenge voorwaarden daaronder worden geschaard. Dat gebeurd alleen wanneer wachten op een echt besluit onevenredig is!