Advies 2/13 van het Hof - Arrest

<

div class="tex2jax">

Advies 2/13 van het Hof

De Europese Commissie heeft een verzoek om advies ingediend bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, luidende: “Is het ontwerpakkoord inzake de toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verenigbaar met de Verdragen?”

Institutioneel kader en EVRM

Raad van Europa

In 1949 is de Raad van Europa in werking getreden. De Raad van Europa is opgericht om een grotere eenheid tussen zijn leden tot stand te brengen teneinde aldus de idealen en beginselen die hun gemeenschappelijk erfdeel zijn, veilig te stellen en te verwezenlijken en de economische en sociale vooruitgang in Europa te bevorderen. Er zijn 47 Europese staten lid van de Raad van Europa. De Raad van Europa bestaat uit het Comité van Ministers en de Vergadering, bijgestaan door het Secretariaat van de Raad van Europa. Elke lid van de Raad van Europa heeft een vertegenwoordiger in het Comité van Ministers, die ieder een stem heeft. Het Comité van Ministers overweegt op aanbeveling van de Vergadering of op eigen initiatief welke maatregelen kunnen dienen tot verwezenlijking van het doel van de Raad van Europa, met inbegrip van het sluiten van verdragen of overeenkomsten en het volgen door de regeringen van een gemeenschappelijke politiek inzake bepaalde aangelegenheden. De Vergadering bestaat uit vertegenwoordigers van elk lid van de Raad van Europa, door zijn parlement of uit zijn midden gekozen of benoemd uit de leden van het parlement volgens een door dit nationale parlement vastgestelde procedure. Elk lid beschikt over een aantal zetels, dat wordt bepaald door artikel 26 van het statuut. Het hoogste aantal zetels is 18.

EVRM

Het EVRM is een binnen de Raad van Europa gesloten multilaterale internationale overeenkomst die in 1953 in werking is getreden. Alle leden van de Raad van Europa behoren tot de verdragsluitende partijen. Het EVRM omvat drie titels. Titel I van het EVRM omschrijft de rechten en vrijheden die de verdragsluitende partijen hebben. Zo bepaalt artikel 6 EVRM dat eenieder recht heeft op een eerlijk proces. Artikel 13 EVRM geeft eenieder het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Titel II van het EVRM regelt de mechanismen volgens welke wordt gecontroleerd of de verdragsluitende partijen de verplichtingen nakomen die zij overeenkomstig artikel 1 ervan zijn aangegaan.

Volgens artikel 20 en 22 EVRM worden de rechters van het EHRM voor elke verdragsluitende partij door de Vergadering gekozen uit een lijst van drie kandidaten, voorgedragen door de verdragsluitende partij. Het EHRM kan verzoekschriften ontvangen van ieder natuurlijk persoon, iedere niet-gouvernementele organisatie of iedere groep personen die beweert slachtoffer te zijn van een schending door een van de rechten die in het Verdrag of de protocollen daarbij zijn vervat. Of zo’n verzoek ontvankelijk is, hangt af van een aantal voorwaarden. In de eerste plaats moet de verzoeker kunnen beweren slachtoffer te zijn van een schending van de rechten die in het Verdrag of de protocollen zijn vervat. Ten tweede moet de verzoeker alle nationale rechtsmiddelen hebben uitgeput. Ten derde moet het verzoekschrift worden ingediend binnen een termijn van zes maanden na de datum van de definitieve nationale beslissing. In de vierde plaats kan een verzoekschrift slechts ontvankelijk zijn indien het niet in wezen gelijk is aan een zaak die eerder door het EHRM is onderzocht of reeds aan een andere internationale instantie voor onderzoek of regeling is voorgelegd, tenzij het nieuwe feiten bevat. De procedure voor het EHRM leidt ofwel tot een beslissing of een uitspraak waarbij het EHRM vaststelt dat het verzoekschrift niet-ontvankelijk is of dat het EVRM niet is geschonden, ofwel tot een uitspraak waarbij de schending van het EVRM wordt vastgesteld. De uitspraak is declaratoir en doet geen afbreuk aan de geldigheid van de betrokken handelingen van de verdragsluitende partijen.

Een uitspraak van de Grote kamer van het EHRM geldt als einduitspraak. Een uitspraak van een kamer van het EHRM geldt tevens als einduitspraak, wanneer de partijen verklaren dat zij niet zullen verzoeken om verwijzing van de zaak naar de Grote kamer. De verdragsluitende staat is verplicht om ten aanzien van de verzoeker alle krachtens zijn nationale recht toepasselijke individuele maatregelen te nemen om de gevolgen van de in het arrest van het EHRM vastgestelde schending ongedaan te maken. Het Comité van Ministers ziet toe op de tenuitvoerlegging van de voorwaarden van een minnelijke schikking en controleert of de verdragsluitende partij alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen om zich te voegen naar de einduitspraak van het EHRM. Wanneer het Comité van Ministers tot de conclusie komt dat alle noodzakelijke maatregelen zijn genomen, komt zij tot een eindresolutie. Het Comité kan ook interimresoluties aannemen om de balans op te maken van de voortgang bij de tenuitvoerlegging of om zijn bezorgdheid uit te drukken en suggesties met betrekking tot de uitvoering te formuleren. De kosten van het Hof worden gedragen door de Raad van Europa.

Titel III van het EVRM omvat diverse bepalingen. Het EVRM wordt aangevuld door een reeks van veertien protocollen. De eerste groep protocollen vult het EVRM inhoudelijk aan door aanvullende grondrechten in het leven te roepen. Alle lidstaten zijn partij bij een aanvullend protocol. De tweede groep protocollen brengt slechts en wijziging aan in het EVRM en heeft een autonome inhoud.

Verhouding tussen de Unie en het EVRM

De grondrechten vormen een integrerend deel van de algemene beginselen van het Unierecht. De bepalingen van het Handvest houden geenszins verruiming in van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen. De rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest worden uitgelegd overeenkomstig de algemene bepalingen van titel VII van het Handvest betreffende de uitlegging en toepassing ervan, waarbij de in het Handvest bedoelde toelichting, waarin de bronnen van deze bepalingen vermeld zijn, terdege in acht genomen worden. De grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de unie. Na goedkeuring van het Parlement stelt de Raad houdende sluiting van de overeenkomst inzake de toetreding van de Unie tot het EVRM vast. Protocol nr. 8 omvat bepalingen die integraal deel uit maken van het Verdrag.

Toetredingsproces en ontwerpakkoord

De interne regels moeten betrekking hebben op de vertegenwoordiging van de Unie voor het EHRM, de activering van het co-respondentmechanisme voor het EHRM en de coördinatieregels met het oog op het beheer van de procedure voor dat Hof door de verweerder en de medeverweerder, de selectie van drie kandidaten voor het ambt van rechter bij het EHRM, het systeem van voorafgaande beoordeling door het Hof van Justitie, alsook de gevallen waarin de Unie een standpunt zal innemen en die waarin de lidstaten de vrijheid behouden om voor het EHRM en het Comité van Ministers op te treden en aldaar hun standpunt te verkondigen. Het ontwerpakkoord bevat bepalingen die nodig worden geacht om de Unie tot het EVRM te laten toetreden. De eerste groep bepalingen betreft de eigenlijke toetreding en stelt de noodzakelijke procedurele mechanismen vast om de toetreding te kunnen verwezenlijken. De tweede groep is louter technisch van aard, en bepaalt op welke punten het EVRM dient te worden gewijzigd.

Toetreding tot het EVRM en de protocollen brengt voor de Unie slechts verplichtingen mee voor zover het gaat om handelingen, maatregelen of nalatigheden van haar instellingen, organen, instanties of agentschappen of van personen die in hun naam optreden. Wanneer een verzoekschrift is gericht tegen een of meer lidstaten van de Europese Unie, kan deze medeverweerster worden in de procedure betreffende een gestelde schending waarvan het EHRM haar in kennis heeft gesteld, indien blijkt dat deze aantijging de vraag doet rijzen of een bepaling van het recht van de Unie, met inbegrip van besluiten die zijn vastgesteld op grond van het VEU en het VWEU, verenigbaar is met de betrokken rechten die worden gewaarborgd door het EVRM of de protocollen waartoe de Unie is toegetreden, met name wanneer de verweerder deze schending slechts had kunnen vermijden door een uit het recht van de Unie voortvloeiende verplichting te schenden. Een verdragsluitende partij wordt medeverweerder, hetzij door in te gaan op een uitnodiging van het EHRM in die zin, hetzij ingevolge een besluit van het EHRM naar aanleiding van een verzoek van de verdragsluitende partij zelf. Indien wordt vastgesteld dat de schending waarvoor een verdragsluitende partij medeverweerster is in de procedure, heeft plaatsgevonden, zijn de verweerder en de medeverweerder gezamenlijk verantwoordelijk voor deze schending, tenzij het EHRM op basis van de door de verweerder en de medeverweerder aangevoerde argumenten en na het standpunt van de verzoeker te hebben gehoord, beslist dat slechts een van hen verantwoordelijk moet worden gesteld.

In de eerste plaats beoogt een reeks bepalingen, om te beginnen, de bepalingen van het EVRM of van de protocollen erbij aan te passen die verwijzen naar de verdragsluitende partijen als staten of naar aspecten die verband houden met het begrip staat. In de tweede plaats werden bepaalde wijzigingen van het EVRM noodzakelijk geacht op grond van het feit dat de Unie geen lid van de Raad van Europa is. In de derde plaats bevat het ontwerpakkoord een bepaling betreffende de verhouding tussen het EVRM en andere overeenkomsten die binnen de Raad van Europa zijn gesloten en die verband houden met dit verdrag.

Door de Commissie in haar verzoek om advies geformuleerde overwegingen

Volgens de Commissie is haar verzoek om advies ontvankelijk, aangezien het Hof over voldoende gegevens beschikt om te onderzoeken of het ontwerpakkoord verenigbaar is met de verdragen, en de ontwerptoetredingsakten waarover de onderhandelaars een akkoord hebben bereikt voldoende vergevorderd zijn om als een voorgenomen overeenkomst in de zin van artikel 218 lid 11 VWEU te kunnen worden beschouwd. Voorts kan de omstandigheid dat de interne regels nog moeten worden vastgesteld geen invloed hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om advies, aangezien deze regels pas kunnen worden vastgesteld wanneer het toetredingsakkoord is gesloten. Ten gronde onderzoekt de Commissie of het ontwerpakkoord verenigbaar is met de verschillende in artikel 6 lid 2 VEU en protocol nr. 8 gestelde vereisten. Op basis van haar onderzoek komt de Commissie tot de conclusie dat bovengenoemd akkoord verenigbaar is met de verdragen. Volgens de Commissie heeft het in artikel 1, sub a, van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste dat de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie in stand blijven wat de bijzondere voorwaarden betreft waaronder de Unie aan de werkzaamheden van de controle-instanties van het EVRM kan deelnemen, tot doel te garanderen dat de Unie zoals elke andere verdragsluitende partij deelneemt aan de werkzaamheden van de controle-instanties van dat Verdrag, namelijk het EHRM, de Vergadering en het Comité van Ministers. Volgens haar verzekert het ontwerpakkoord dat de Unie aan de werkzaamheden van de controle-instanties deelneemt.

De Commissie wijst erop dat de Unie en de lidstaten krachtens hun verplichting tot loyale samenwerking op gecoördineerde wijze moeten handelen wanneer zij een standpunt innemen of hun stem uitbrengen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een tegen de Unie of een lidstaten gewezen arrest van het EHRM waarbij een schending van het EVRM wordt vastgesteld in een procedure waarbij de Unie medeverweerster was. Ten slotte kan de Unie, die geen lid is van de Raad van Europa, wanneer het Comité van Ministers krachtens de algemene bevoegdheden waarover het krachtens artikel 15 van het statuut van deze internationale organisatie beschikt akten of teksten zonder bindende rechtsgevolgen vaststelt, niet deelnemen aan de vaststelling van deze besluiten en daarbij geen stem uitbrengen. Met betrekking tot het in artikel 1, sub b, van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste dat de specifieke kenmerken van de Unie en het recht van de Unie in stand blijven wat de benodigde mechanismen betreft om ervoor te zorgen dat de procedures die zijn ingeleid door de staten die geen lidstaat zijn, alsook individuele beroepen correct tot de lidstaten en/ of de Unie worden gericht, naargelang van het geval, merkt de Commissie op dat, voor zover een naar aanleiding van een handeling of een nalatigheid van een verdragsluitende partij voor het EHRM aangevoerde schending van het EVRM verband houdt met een andere rechtsbepaling, de verenigbaarheid van deze bepaling met dat Verdrag aan de orde is, zodat de door de instanties van het EVRM uitgeoefende controle noodzakelijkerwijs betrekking heeft op deze bepaling. Volgens de Commissie zorgen de bepalingen in het advies ervoor dat de autonomie van de rechtsorde van de Unie niet wordt aangetast door de beslissingen die het EHRM zou kunnen nemen ten aanzien van de Unie en de lidstaten. Verder is de Commissie van mening dat het ontwerpakkoord eveneens garandeert dat een arrest van het EHRM dat is gewezen in een zaak waarin de Unie medeverweerster is, geen afbreuk kan doen aan de bevoegdheden van deze laatste. Volgens de Commissie moet de Unie meer bepaald automatisch als medeverweerster aan de procedure deelnemen telkens wanneer het verwijt dat het EVRM is geschonden door een handeling van een lidstaat waarbij een bepaling van het Unierecht wordt uitgevoerd, de verenigbaarheid van deze bepaling met dat verdrag aan de orde stelt.

Volgens de Commissie doet de toetreding geen afbreuk aan de bevoegdheden van andere instellingen van de Unie dan het Hof. Deze instellingen moeten immers hun bevoegdheden ten aanzien van het EVRM en de controle-instanties ervan op dezelfde manier uitoefenen als ten aanzien van alle andere internationale overeenkomsten en instanties die bij dergelijke overeenkomsten zijn opgericht of waaraan door deze overeenkomsten beslissingsbevoegdheden zijn toegekend. Wat het Hof en, meer in het algemeen, het behoud van de specifieke kenmerken van de Unie en het Unierecht met betrekking tot het systeem van rechterlijke bescherming betreft, beoordeelt de Commissie in wezen drie punten, namelijk de uitputting van de nationale rechtsmiddelen, de effectieve rechterlijke bescherming, met name op het gebied van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de bevoegdheden waarover het Hof beschikt krachtens de artikelen 258 VWEU, 260 VWEU en 263 VWEU. Wat ten eerste de voorafgaande uitputting van de nationale rechtsmiddelen betreft, stelt de Commissie dat het ontwerpakkoord garandeert dat de rechtsmiddelen voor de rechterlijke instanties van de Unie moeten zijn uitgeput voordat bij het EHRM een verzoekschrift betreffende de handeling van de Unie kan worden ingediend. Wat de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof betreft, merkt de Commissie op dat de mogelijkheid bestaat dat een rechterlijke instantie van een lidstaat vaststelt dat een handeling of een nalatigheid van deze lidstaat inbreuk maakt op een grondrecht dat wordt gewaarborgd op het niveau van de Unie en overeenstemt met een door het EVRM gewaarborgd recht en dat deze inbreuk verband houdt met een bepaling van afgeleid recht van de Unie. Wat de tweede effectieve rechterlijke bescherming betreft, moeten volgens de Commissie dezelfde toerekeningscriteria worden gehanteerd als die welke binnen de Unie gelden om de Unie of een lidstaat op grond van het EVRM voor een handeling verantwoordelijk te stellen. Op het gebied van het GBVB rijzen echter specifieke vragen met betrekking tot de effectieve rechterlijke bescherming. Het Unierecht vertoont op dat vlak twee bijzondere kenmerken. Wat in de eerste plaats de toerekenbaarheid van de handeling betreft, voeren de lidstaten het GBVB uit door militaire operaties te verrichten overeenkomstig de artikelen 24 lid 1, tweede alinea, vierde volzin VEU, 28 lid 1 VEU, 29 VEU en 42 lid 3 VEU. Wat in de tweede plaats de doeltreffendheid betreft van de controle die de Unierechter op het gebied van het GBVB uitoefent, merkt de Commissie op dat deze controle wordt beperkt door zowel artikel 24 lid 1, tweede alinea, laatste volzin VEU als artikel 275, tweede alinea VWEU. Dienaangaande merkt de Commissie op dat een verzoekschrift voor het EHRM slechts ontvankelijk is indien de verzoeker kan beweren dat hij slachtoffer is van een schending van de rechter die door het EVRM of de protocollen die daarbij worden erkend, en dat hij dus rechtstreeks wordt geraakt door de litigieuze handeling of het litigieuze verzuim. Voor zover een persoon rechtstreeks wordt geraakt door handelingen van een lidstaat op het gebied van het GBVB en hierover dus een verzoekschrift bij het EHRM kan worden ingediend, staat het aan de rechterlijke instanties van de lidstaten om rechterlijke bescherming tegen deze handelingen te bieden. Voorts is de Commissie van mening dat in dergelijke omstandigheden ook de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof moet worden toegepast. Wat de handelingen van de instellingen van de Unie op het gebied van het GBVB betreft, moet een onderscheid worden gemaakt tussen handelingen met en handelingen zonder bindende rechtsgevolgen. Handelingen met bindende rechtsgevolgen vormen, voor zover zij inbreuk kunnen maken op de grondrechten, beperkende maatregelen in de zin van artikel 275, tweede alinea VWEU, zodat hiertegen bij de Unierechter een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld. Handelingen zonder dergelijke rechtsgevolgen kunnen daarentegen naar hun aard niet het voorwerp uitmaken van een beroep tot nietigverklaring of van een prejudiciële verwijzing. Ten derde doet het ontwerpakkoord volgens de Commissie evenmin afbreuk aan de bevoegdheden waarover het Hof beschikt krachtens de artikelen 258 VWEU, 260 VWEU en 263 VWEU. Wat meer bepaald de beroepen wegens niet-nakoming betreft, merkt de Commissie op dat uit artikel 1 lid 3 van het ontwerpakkoord voortvloeit dat het Unierecht de lidstaten geen verplichtingen met betrekking tot het EVRM en de protocollen erbij oplegt. Voorts heeft het EHRM gepreciseerd dat de uitoefening door de Commissie van de haar door artikel 258 VWEU verleende bevoegdheden niet overeenstemt met een beroep op een internationale instantie met het oog op een onderzoek of een regeling in de zin van artikel 35 lid 2 sub b EVRM. Volgens de Commissie hoeft het ontwerpakkoord niet te voorzien in een specifieke exceptie van niet-ontvankelijkheid ten aanzien van verzoekschriften die op grond van artikel 33 EVRM door de Unie tegen een lidstaat of, omgekeerd, door een lidstaat tegen de Unie worden ingediend bij het EHRM met betrekking tot een geschil inzake de uitlegging of de toepassing van dat Verdrag, aangezien dergelijke verzoekschriften kennelijk in strijd zijn met het recht van de Unie.

Samenvatting van de voornaamste opmerkingen die bij het Hof zijn ingediend

Volgens verschillende Europese regeringen, het Parlement en de Raad doet de omstandigheid dat deze regels nog niet zijn vastgesteld geen afbreuk aan de ontvankelijkheid van het verzoek. De Commissie had echter in het kader van de onderhavige adviesprocedure voor het Hof geen discussie over deze regels mogen starten. Het Hof kan zich immers onmogelijk over deze interne regels uitspreken, hetzij omdat zij hypothetisch zijn, hetzij omdat er onvoldoende informatie over de inhoud van deze regels voorhanden is, hetzij omdat zij geen deel uitmaken van de betrokken internationale overeenkomst en enkel daarover een verzoek om advies in de zin van artikel 218 lid 11 VWEU kan worden ingediend. Hieruit volgt dat het verzoek om advies slechts ontvankelijk is voor zover het gaat om de voorgenomen overeenkomst. Indien echter de interne regels zouden moeten worden onderzocht om de vernietigbaarheid van het ontwerpakkoord met de Verdragen te beoordelen kan het Hof in zijn advies slechts vaststellen dat dit ontwerpakkoord verenigbaar is met de Verdragen indien de interne regels ook verenigbaar zijn met deze Verdragen of moet het verzoek in zijn geheel niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het gaat om de aspecten van het ontwerpakkoord die nog nader moeten worden uitgewerkt in deze interne regels.

De lidstaten en instellingen zijn van mening dat het co-respondenten in wezen de mogelijkheid biedt om de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie in stand te houden doordat het ervoor zorgt dat beroepen die zijn ingesteld door staten die geen lidstaat zijn, alsook individuele beroepen correct tot de lidstaten en/ of de Unie worden gericht, naargelang het geval. Volgens de Oostenrijkse regering moet het co-respondentenmechanisme niet alleen in werking kunnen treden wanneer de verweerder de schending van het EVRM slechts had kunnen vermijden door een uit het recht van de Unie voortvloeiende verplichting te schenden, maar ook wanneer een lidstaat in het kader van de uitvoering van het recht van de Unie aansprakelijk kan worden gesteld voor een dergelijke schending, ook al verleent het Unierecht een zekere mate van autonomie aan die lidstaat. De Bulgaarse regering is van mening dat het facultatieve karakter van het co-respondentenmechanisme de potentiële medeverweerder de ruimte laat om zich te onttrekken aan zijn uit artikel 46 EVRM voortvloeiende verantwoordelijkheid. Voort blijkt volgens de Roemeense regering uit deze ontwerpverklaring dat het ontwerpakkoord het optreden van de Unie als medeverweerster weliswaar slechts als mogelijkheid vooropstelt, maar dat de Unie zich ertoe verbindt om intern regels vast te stellen op basis waarvan kan worden vastgesteld welke vermeende schending van de bepalingen van het EVRM verband houdt met het recht van de Unie en over welke speelruimte de betrokken lidstaat beschikt. Verder moet volgens de Franse regering worden voorkomen dat het EHRM uitspraak doet over aspecten die het recht van de Unie betreffen, zoals de verdeling van de aansprakelijkheid wanneer een schending wordt vastgesteld in het kader van een procedure waarin een verdragsluitende partij medeverweerster is. Ten slotte betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de uit artikel 46 lid 1 EVRM voortvloeiende verplichting om een schending van dat Verdrag ongedaan te maken teneinde zich te voegen naar een arrest van het EHRM, anders dan de Commissie suggereert, niet louter op de medeverweerder rust, maar een gedeelde verplichting is.

De lidstaten die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, sluiten zich grotendeels aan bij de beoordeling van de Commissie met betrekking tot het vereiste dat de toetreding tot het EVRM geen afbreuk doet aan de bevoegdheden van de Unie, behalve wat de bevoegdheid van de Unie betreft om toe te treden tot de andere protocollen dan die waartoe zij toetreedt op grond van artikel 1 van het ontwerpakkoord, namelijk het aanvullende protocol en protocol nr. 6. De Duitse regering is meer bepaald van mening dat de overwegingen in het verzoek om advies die betrekking hebben op een eventuele toetreding tot de andere protocollen dan het aanvullende protocol en protocol nr. 6 niet-ontvankelijk zijn, aangezien dienaangaande geen sprake is van een voorgenomen overeenkomst. Ten gronde betoogt de Slowaakse regering dat de Unie thans enkel bevoegd is om tot de twee in het vorige punt genoemde protocollen te treden, terwijl de Deense regering van mening is dat de Unie niet bevoegd is om toe te treden tot de bestaande protocollen waarbij nog niet alle lidstaten zijn aangesloten. Volgens de Letse, de Nederlandse en de Poolse regering kan de Unie in theorie bevoegd zijn om ook tot die laatste protocollen toe te treden.

Wat de doeltreffendheid betreft van de rechtsmiddelen die in de Verdragen zijn vastgesteld op het gebied van het GBVB, is de regering van het Verenigd Koninkrijk in het bijzonder van mening dat de Commissie geen standpunt hoefde in te nemen met betrekking tot de toerekening van handelingen die in het kader van dit beleid zijn vastgesteld, aangezien het EHRM zijn rechtspraak betreffende de toerekening van de verdragsluitende partijen aan internationale organisatie nooit op de Unie heeft toegepast. De lidstaten nemen een genuanceerder standpunt in met betrekking tot de beperkingen die de Verdragen hebben gesteld aan de bevoegdheid van het Hof op het gebied van de GBVB. Volgens de Griekse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk is het niet nodig dat het Hof artikel 275 VWEU uitlegt en zich uitspreekt over zijn eventuele bevoegdheid om met name kennis te nemen van verzoeken om een prejudiciële beslissing op dat gebied. Voort zijn de Franse regering en de Raad van mening dat het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen maatregelen met en maatregelen zonder bindende gevolgen ongegrond is, aangezien enkel telt of sprake is van een beperkende maatregel in de zin van artikel 275 VWEU. Het Hof blijft dus volgens de Raad weliswaar bevoegd om kennis te nemen van een exceptie van onwettigheid overeenkomstig artikel 277 VWEU, maar is daarentegen volgens de Poolse regering niet bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing te oordelen over de geldigheid van andere maatregelen dan beperkende maatregelen, en volgens de Franse regering en de Raad evenmin uitspraak te doen over verzoeken tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door een handeling of een maatregel op het gebied van het GBVB. Dienaangaande preciseert de Franse regering dat het arrest Segi/ Raad dat betrekking heeft op de ontvankelijkheid van verzoeken om een prejudiciële beslissing in het kader van de vroegere derde pijler niet kan worden toegepast in het onderhavige geval, aangezien artikel 275 VWEU, anders dan artikel 35 lid 1 EU geen prejudiciële bevoegdheid aan het Hof verleent.

Ten slotte volstaat volgens de Franse regering het feit dat deze uitlegging van artikel 275 VWEU tot gevolg kan hebben dat particulieren geen effectieve rechterlijke bescherming genieten tegen bepaalde handelingen die onder het GBVB vallen, niet om aan het Hof een bevoegdheid te verlenen die niet in de Verdragen is vastgesteld. Wat de procedure voorafgaande beoordeling door het Hof betreft, stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk om te beginnen dat deze procedure niet nodig is om het ontwerpakkoord verenigbaar met de Verdragen te verklaren, aangezien de beslissingen van het EHRM declaratoir van aard zijn en dus geen gevolgen hebben voor de geldigheid van het Unierecht. Volgens de Bulgaarse regering hoeft deze procedure dan ook niet te worden ingeleid wanneer het Hof de geldigheid van de betrokken handeling reeds heeft getoetst aan het overeenkomstige grondrecht van het Handvest, gelet op zowel artikel 52 lid 3 van dit Handvest, als enkele rechtspraak. Wat de inachtneming van de bevoegdheden van de instellingen betreft, komt de Poolse regering weliswaar niet tot de conclusie dat de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof in strijd is met de vereisten van protocol nr. 8 EU, maar zij betoogt wel dat indien erkend zou worden dat de Commissie het recht heeft om het Hof buiten het kader van de artikelen 263 VWEU en 267 VWEU te verzoeken uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van bepalingen van rechtshandelingen van de Unie, dit ertoe zou kunnen leiden dat de bevoegdheden van de instellingen, zowel van de Commissie als van het Hof zelf, van karakter veranderen en dat de door deze bepalingen gestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden worden omzeild. Volgens de Nederlandse en de Oostenrijkse regering moet de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof weliswaar met de nodige spoed worden gevoerd, maar moet deze procedure omvattender zijn dan de huidige prejudiciële spoedprocedure waarin artikel 23 bis van het Statuut van het Hof voorziet, en alle lidstaten de mogelijkheid bieden om schriftelijke opmerkingen in te dienen. Ten slotte betoogt de Raad dat de bevoegdheid van het Hof om voor het EHRM te beoordelen of de grondrechten in acht zijn genomen door handelingen op het gebied van het GBVB die rechtstreeks of indirect aan de Unie kunnen worden toegerekend, even groot moet worden zijn als zijn interne bevoegdheid op dat gebied. Sommige lidstaten betogen dat de toetreding van de Unie tot het EVRM en, eventueel, tot de protocollen erbij die nog niet door alle lidstaten zijn bekrachtigd, anders dan de Commissie stelt, wel degelijk verplichtingen voor de lidstaten meebrengt op grond van artikel 216 VWEU. Zelfs indien de Unie bevoegd zou zijn om de protocollen te sluiten die nog niet door alle lidstaten zijn bekrachtigd, kan volgens de Poolse regering niet worden uitgesloten dat, wanneer tot een van deze protocollen wordt toegetreden, een lidstaat die dit protocol niet heeft bekrachtigd, binnen de Raad ermee instemt dat zij via de Unie hierdoor gebonden is en vervolgens het besluit goedkeurt volgens hetwelk hij aldus door het protocol is gebonden.

Standpuntbepalingen van het Hof

Sommige van de lidstaten die aan deze procedure hebben deelgenomen, hebben twijfels over de ontvankelijkheid van het verzoek om advies van de Commissie, voor zover deze hierin een standpunt betreffende de interne regels inneemt. Wanneer na de sluiting van een internationale overeenkomst die de Unie bindt, in een rechterlijke beslissing zou worden vastgesteld dat deze overeenkomst, hetzij door haar inhoud, hetzij wegens de procedure volgens welke zij is gesloten, onverenigbaar is met de bepalingen van de Verdragen, zou dit immers niet alleen op intern vlak binnen de Unie, maar ook in de internationale betrekkingen ernstige moeilijkheden opleveren en alle belanghebbende partijen, daaronder begrepen derde staten, schade kunnen toebrengen. De Commissie heeft de akten overgelegd aan het Hof, maar zijn nog niet aangenomen, zodat de inhoud nog slechts hypothetisch van aard is. Voor het overige is het onderzoek dat het Hof in het kader van de adviesprocedure dient te verrichten dat los van de toekomstige inhoud van de vast te stellen interne regels kan plaatsvinden, door de Verdragen aan strikte regels is gebonden.

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld, hebben de Verdragen tot oprichting van de Unie immers, anders dan gewone internationale overeenkomsten, een nieuwe rechtsorde met eigen instellingen in het leven geroepen, ten gunste waarvan de lidstaten op een steeds breder terrein hun soevereine rechten hebben beperkte en waarvan niet alleen deze staten, maar ook hun onderdanen de subjecten zijn. De omstandigheid dat de Unie een nieuw soort rechtsorde sui generis vormt, binnen een eigen constitutioneel kader fungeert, op specifieke fundamentele beginselen berust en beschikt over een zeer fijn ontwikkelde institutionele structuur en over een afgerond geheel van rechtsregels die de werking ervan verzekeren, heeft gevolgen voor de procedure volgens welke en de voorwaarden waaronder zij tot het EVRM kan toetreden. De autonomie van het Unierecht ten opzichte van het recht van de lidstaten en het internationaal recht vereist dat deze grondrechten worden uitgelegd in het licht van de structuur en de doelstellingen van de Unie. De doelstellingen van de Unie worden nagestreefd door een reeks fundamentele bepalingen, zoals die welke voorzien in het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen. Voorts dienen de lidstaten onder meer krachtens het in artikel 4 lid 3, eerste alinea VEU, genoemde beginsel van loyale samenwerking, op hun respectieve grondgebied de toepassing van eerbiediging van het recht van de Unie te verzekeren. Om het behoud van de specifieke kenmerken en de autonomie van deze rechtsorde te waarborgen, hebben de Verdragen een rechterlijk systeem ingesteld dat de coherente en eenvormige uitlegging van het Unierecht dient te verzekeren. In dat kader staat het aan de nationale rechterlijke instanties en aan het Hof om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de rechten die de justitiabelen aan dat recht ontlenen, rechterlijke bescherming genieten.

<

p>Door toetreding zou de Unie, net zoals elke andere verdragsluitende partij, onderworpen worden aan een externe controle op de inachtneming van de rechten en vrijheden die de Unie overeenkomstig artikel 1 EVRM zou moeten eerbiedigen. Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat een internationale overeenkomst die voorziet in de oprichting van een gere