2. The Undemocratic Dilemma - Mounk - 2018

1. Inleiding

Decennia lang leken democratieën in Noord – Amerika en Europa stabiel. Een brede politieke consensus creëerde een gevoel dat de toekomst zeer voorspelbaar was. De afgelopen jaren hebben deze veronderstelde zekerheden in twijfel getrokken. Veel ontwikkelde democratieën beleven de snelste politieke verandering die ze in decennia hebben gezien: burgers worden steeds bozer. Een belangrijke reeks vragen gaat over de aard van de nieuwe klasse van politieke uitdagers, waaronder populistische politici zoals de Marine Le Pen in Frankrijk, de Viktor Orbán in Hongarije en Donald Trump in de Verenigde Staten. Hoewel het populisme aanvankelijk democratisch kan zijn, is het lange termijn resultaat niet enkel liberalisme, maar ook ondermijning van de democratie. Populistische leiders worden niet meer beperkt door de wil van de mensen als populisten onafhankelijke instellingen en rechtsstaat aanvallen. Hoewel ze (meestal) de rechtsstaat respecteren en (grotendeels) de rechten van minderheden beschermen, slagen ze er niet in populaire voorkeuren te vertalen in publiek beleid. In de afgelopen decennia hebben veel landen in Noord-Amerika en West-Europa ongewild ondemocratische liberale regimes aangenomen. Dit vormt een diep "antidemocratisch dilemma". Aan de ene kant is de onteigening van het land verontrustend voor zowel normatieve als prudentiële redenen. Het verraadt een van de belangrijkste beloften van de liberale democratie en inspireert tot een diep wantrouwen in het politieke systeem dat elk jaar meer corrosief wordt. De stabiliteit van het systeem zou dus kunnen afhangen van het vinden van manieren om gewone burgers het gevoel te geven dat ze weer de leiding hebben. Anderzijds doen de technocratische instellingen, die een belangrijke factor zijn geweest in de opkomst van ondemocratisch liberalisme, belangrijk werk dat nodig is voor democratische regeringen om belangrijke kwesties zoals openbare veiligheid en economische groei tot stand te brengen: afschaffing van deze instellingen zou waarschijnlijk de levens van veel burgers slechter maken, en tast de legitimiteit van de uitvoering aan, waarop democratieën altijd tot op zekere hoogte hebben vertrouwd.

2. Hoe verloopt de opkomst van technocratische instellingen?

Sinds de Tweede Wereldoorlog is de complexiteit van de regelgevende taken toegenomen. Elk van deze veranderingen heeft geleid tot een verschuiving van macht van nationale parlementen. Om tegemoet te komen aan de behoefte aan regelgeving op zeer technische gebieden, begonnen bureaucratische bureaus met vak deskundigen een quasi-wetgevende rol op zich te nemen. Om steeds meer gecompliceerde beslissingen te nemen over het monetaire beleid terwijl de politieke druk wordt weerstaan om kunstmatige hausses te creëren, werden steeds meer centrale banken onafhankelijk. Tot slot, om regels, plannen en normen te ontwikkelen over kwesties die variëren van handel tot klimaatverandering, werden een reeks internationale verdragen en organisaties opgericht. Omdat steeds meer gebieden van openbaar beleid zijn ommuurd van de strijd van de democratische politiek, is het vermogen van het volk om hun regering te beïnvloeden drastisch ingeperkt.

Bureaucratie

Een traditioneel bureaucratisch orgaan is belast met de uitvoeringswetgeving die door de wetgever is opgesteld en wordt geleid door een politicus die is benoemd door de president of premier. Steeds meer krijgen onafhankelijke organen de bevoegdheid om beleid te formuleren. Deze entiteiten zijn behoorlijk vrij van toezicht. Als ze eenmaal zijn opgericht, gaan ze een eigen leven leiden en krijgen ze de autoriteit om belangrijke regels op het gebied van financiën en milieubescherming te ontwerpen, uit te voeren en soms zelfs te handhaven. Hoewel sommigen belangrijke taken uitvoeren baart het gebrek aan toezicht de burgers zorgen. Misschien wel het krachtigste "onafhankelijke entiteit" ter wereld is de Europese Commissie. In de meeste landen wordt de macht van de bureaucratie op zijn minst enigszins beperkt door een sterk hoofd van de regering en een wet- ting met echte steun van gewone burgers. Daarentegen heeft de Europese Unie haar brede beleidsprioriteiten vastgelegd door een top van de regeringsleiders van individuele lidstaten die slechts een paar keer per jaar bijeenkomt. Het Europees Parlement heeft ondertussen weinig echte macht en zijn leden worden gekozen tijdens verkiezingen met een lage opkomst die door kiezers vooral worden gezien als een gelegenheid om te protesteren tegen impopulaire nationale regeringen. Als gevolg hiervan is de Europese Commissie, een organisatie van loopbaanbureaucraten, van oudsher de motor van de meeste EU-activiteiten geweest, door veel van de EU-wetgeving te initiëren, te schrijven en te implementeren.

Banken

Voor het grootste deel van de geschiedenis van de liberale democratie beschikten centrale banken slechts over beperkte middelen. Gedurende een groot deel van de negentiende en vroeg twintigste eeuw werd de waarde van de meeste valuta's gebonden aan de goudreserves van de staat. Pas na de val van de valutacontrole van Bretton Woods in het begin van de jaren zeventig kregen centrale banken de ruimte om rentetarieven in overeenstemming met hun beleidsdoelstellingen vast te stellen. Nu zijn ze de belangrijkste entiteiten die besluiten of ze zich richten op inflatie of de werkloosheid. Als gevolg hiervan maken technocraten nu enkele van de belangrijkste economische beslissingen waarmee landen over de hele wereld worden geconfronteerd.

Rechtbanken

De opkomst van rechterlijke toetsing is nog een andere manier waarop belangrijke kwesties zijn weggenomen uit democratische betwisting. In Nederland, waar artikel 120 van de grondwet duidelijk maakt dat geen enkele rechter de grondwettigheid van parlementaire handelingen kan toetsen, heeft de invoering van internationale mensenrechtenverdragen de bevoegdheden van niet-verkozen rechters vergroot. Er zijn directe democratische kosten voor de opkomst van rechterlijke toetsing: beslissingen worden uit de handen van het volk genomen en overgedragen aan ongekozen technocraten.

Handelsverdragen

Vrijhandelsverdragen vormen een klein deel van de overeenkomsten en organisaties die nu het internationale systeem structureren. Deze internationale afspraken bieden immense voordelen voor de wereld, maar dit mag ons niet blind maken voor een nog simpeler empirisch feit: des te meer van dit soort verdragen bestaan, des te meer beperken ze de mate waarin wetgevers binnen de natiestaten autonome beslissingen kunnen nemen of kunnen reageren op verschuivingen in populaire voorkeuren.

3. Op welke wijze kunnen verkiezingsinstellingen coöpereren?

Een ander probleem is dat zelfs op gebieden waar parlementen macht behouden, ze de opvattingen van de mensen naar het openbare beleid slecht vertalen. Daar komt bij dat geld een steeds grotere rol gaat spelen, ook in het maken van campagne. Het feit dat de mensen of bedrijven die hun geld in de politiek stoppen 'invloed op of toegang tot gekozen functionarissen' kunnen genieten, betekent niet dat deze functionarissen corrupt zijn. Echter, dankzij het accepteren van privégeld verandert het publieke beleid van richting. Wetgevers worden in ontmoedigende mate gevangen genomen door speciale belangen en afgeleid van de taak om populaire visies te vertalen in openbare orde.

4. Een toenemende mate van ontevredenheid?

Er zijn veel redenen voor de snelle opkomst van autoritaire populisten. De stagnatie van de levensstandaard voor gewone burgers heeft het vertrouwen in liberale democratieën aanzienlijk ondermijnd. Hoge niveaus van immigratie en brede uitdagingen voor sociaal verankerde raciale hiërarchieën hebben geleid tot een krachtige terugslag tegen de principes van een gelijkwaardige multi-etnische samenleving. Ondertussen hebben sociale media het veel gemakkelijker gemaakt voor radicale stemmen - of ideologisch gematigde burgers die vervreemd zijn van de vele teleurstellingen van de afgelopen decennia - om het politieke establishment uit te dagen. Als deze lange-termijnrijders niet op een gecoördineerde en intelligente manier worden geconfronteerd, zal de opkomst van het populisme waarschijnlijk aanhouden. Maar om het nodige vertrouwen van het publiek te winnen om hervormingen door te voeren op een manier die liberaal-democratische normen respecteert en beschermt, zullen politici eerst het wijdverspreide besef moeten bestrijden dat de overheid haar eigen bureaucratische agenda dient en niet meer luistert naar de zorgen van kiezers.

5. Wat is het anti-democratische dilemma? 

De uitdagingen waarmee ontwikkelde liberale democratieën worden geconfronteerd, zijn zeer complex. Het probleem van dit politieke moment is niet alleen de opkomst van populisten en het feit dat ze dreigen met het oprichten van oneerlijke democratieën in o.a. Noord-Amerika en West-Europa. Ook is het niet het probleem dat hun opkomst gedeeltelijk wordt gevoed door de mate waarin de politieke systemen van veel van deze landen geïsoleerd zijn geraakt van de populaire wil, waardoor ze minder democratisch zijn dan we zouden willen. Het is meer dat er geen makkelijke manier is om de geleidelijke opkomst van ondemocratisch liberalisme te overwinnen zonder het vermogen van regeringen om de meest dringende uitdagingen van de komende decennia op te lossen, te schaden.

Dit is een van de grootste dilemma's waarmee democratieën te maken zullen krijgen in de eenentwintigste eeuw: ze keren de macht terug naar het volk op een manier die in strijd is met sommige van de kernliberalen en waarden van ons politieke systeem. Dit leidt vervolgens tot een nog grotere legitimiteitscrisis wanneer de overheidsprestaties daar op hun beurt weer onder lijden. 

3. Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans - Staatscommissie Parlementair Stelsel, hoofdstuk 3 & hoofdstuk 8

Hoofdstuk 3 – Hoe functioneert het parlementair stelsel?

3.1 Inleiding

De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk, aldus artikel 50 van onze Grondwet. Dit wordt ookwel een representatief stelsel genoemd. In Nederland geldt daarbij een evenredige vertegenwoordiging. Vrijwel geen enkele stem gaat verloren. 

3.2 Hoe heeft het Nederlands parlementair stelsel zich ontwikkeld?

Het is in ontwikkeling gekomen vanaf 1848. De regering (de uitvoerende macht) vormt samen met het parlement de wetgevende macht. Er is daarom in Nederland geen sprake van trias politica en er wordt daarom gesproken van machtenspreiding in plaats van machtenscheiding.  Een kenmerk van het huidige parlementaire stelsel in Nederland is dat het parlement bestaat uit twee kamers: de Tweede en de Eerste Kamer. Wanneer men het bestaan van een tweekamerstelsel wil rechtvaardigen zal het aanvullende belang van de Eerste Kamer, bijvoorbeeld in de zin van checks and balances, moeten worden aangeven. 

In het Nederlandse tweekamerstelsel is het de bedoeling dat de Eerste Kamer, in aanvulling op de Tweede Kamer, de rechtsstatelijkheid van wetten in de gaten houdt. Is dit uiteindelijk toch niet het geval dan kunnen burgers en rechtspersonen naar de rechter stappen en het laten toetsen aan mensenrechten zoals verwoord in het EVRM. Daarmee kan een wet buiten toepassing worden verklaard. 

In 1848 vond Thorbeckes fluwelen revolutie plaats. De Nederlandse Grond- wet werd in een voor toenmalige en hedendaagse maatstaven duizelingwekkend hoog tempo drastisch gemoderniseerd. Daar werd onder andere artikel 79 (het huidige artikel 50 GW) in opgenomen. De letterlijke tekst van die bepaling luidde en luidt: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk’. Thorbecke legt het als volgt uit: 

‘[...] de Staten-Generaal zijn geroepen om, bij de uitoefening hunner regten, het beste van het Nederlandsche volk, ‘het Land’, zoo als onze voorouders zeiden, of ‘het gemeene land’, in zijn geheel, niet dat van eenig deel afzonderlijk voor oogen te hebben. 

Altijd werd de uitleg van Thorbecke gebruikt. De macht van het parlement nam na de fluwelen revolutie gestaag toe. Helaas was de Thorbeckeaanse Kamer een parlement van het pays légal. De belangen, idealen, opvattingen, aspiraties en ambities van de grote meerderheid van de burgerij kwamen niet of onvoldoende aan bod. Invoering van het al- gemeen kiesrecht vond uiteindelijk plaats in 1917/1919 in samenhang met de financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs. OM het kiesrecht tot zijn recht te laten komen in de volksvertegenwoordiging moest er en evenredige vertegenwoordiging zijn. Toen was er sprake van echte democratie. In aanvulling op de gemoderniseerde formele instituties kwamen nieuwe spelregels voor het politieke bedrijf tot stand: de pacificatiedemocratie was geboren. Langzamerhand bleek ook de verzuiling binnen de maatschappij te haperen. Zo ontstond ruimte voor andere partijen. 

3.3 Hoe verliep de opkomst en wat was de rol van nieuwe politieke partijen?

Met de invoering van het algemeen kiesrecht in 1917/1919 ontwikkelde het parlementair stelsel zich tot een echte parlementaire democratie. De opkomst van politieke partijen is in elk parlementair stelsel een gegeven. Omdat politieke partijen van wezenlijk belang zijn voor het functioneren van de parlementaire democratie, dienen ook veranderingen in hun functioneren meegewogen te worden bij het doen van voorstellen tot het versterken van het goed functioneren van die parlementaire democratie. Kiezers stemden in de periode van de verzuiling in hoge mate volgens vaste patronen die vooral door klasse en godsdienst waren bepaald. Met de ontzuiling vanaf de jaren 60 van de twintigste eeuw begonnen kiezers vaker van partij te wisselen. Door de veranderde omstandigheden veranderden ook de partijorganisaties. Hoewel sommigen het einde van het tijdperk van de ‘partijendemocratie’ waarnemen,zien anderen juist de ontwikkeling van partijen naar semi-staatsinstellingen,terwijl weer anderen hun vermogen tot aanpassing aan veranderde omstandigheden benadrukken.Voor het functioneren van democratieën blijven politieke partijen, in welke vorm dan ook, vooralsnog onmisbaar. 

3.4 Hoe is het parlement onderdeel van de democratische rechtsstaat?

Om teveel macht te voorkomen hanteert Nederland een stelsel van machtenspreidingOftewel macht en tegenmachten. Het gezamenlijk doel is natuurlijk hetzelfde. Het parlement vormt de kern van de democratische pijler van de democratische rechtsstaat. Als medewetgever is zijn rol van groot gewicht voor de rechtspraak. Zij zitten deels op de stoel van de rechter en deels op de stoel van de politiek. Soms is dit onderscheid niet goed te maken. Naast de rechtsspraak zijn er ook andere onafhankelijke, onpartijdige in- stellingen met een publieke taak, gericht op het dienen van het algemeen belang. De Nederlandsche Bank is daar een voorbeeld van. De laatste jaren is er een algemene trend kenbaar geweest van een uitbreiding van dergelijke ‘autoriteiten’, leidend tot wat sommigen een regulatory state zijn gaan noemen. Dat brengt het risico met zich mee dat politici kunnen zeggen dat ‘zij er niet meer over gaan’, terwijl de kiezers daarover politici wel willen aanspreken. 

3.5 Welke ontwikkelingen zijn er binnen het stelsel?

Inmiddels is sprake van een gouvernementalisering, een machtsverschuiving ten gunste van de regering. Hierna worden de belangrijkste ontwikkelingen besproken. 

3.5.1 Hoe weet het parlement zijn representatieve functie tot uitdrukking te brengen?

In deze paragraaf wordt stilgestaan bij het onderscheid tussen afspiegeling (ook wel descriptieve vertegenwoordiging genoemd), inhoudelijke en symbolische vertegenwoordiging. 

Afspiegeling houdt niet in dat er sprake moet zijn van een exacte afspiegeling. Een gebrekkige afspiegeling lijkt echter wel te leiden tot een verminderde kwaliteit van representatie. Onderzoek wijst nu uit dat de samenstelling van de kamers geen evenredige afspiegeling is van de Nederlandse samenleving. Vaker man dan vrouw en 95% is hoog opgeleid, terwijl slechts 29% van de bevolking dat is. De gemiddelde leeftijd daalt in de kamers, maar de leeftijd stijgt in de maatschappij. 

Uit onderzoek blijkt dat de inhoudelijke opvattingen van (de hoogopgeleide) Kamerleden op belangrijke politieke thema’s als integratie, immigratie en Europa bijna naadloos aansluiten op die van de hoogopgeleide kiezer, maar veel minder goed op die van laagopgeleide kiezers. De inhoudelijke representatie hapert ook om andere redenen. De parlementaire democratie kent de inherente onvolkomenheid dat het altijd mogelijk is dat in het parlement ingrijpende besluiten worden genomen waarvoor onder de bevolking geen meerderheid is. 

Bij dit alles komt nog dat de burgers weliswaar stemmen maar dat de burgers geen inspraak hebben over de samenstelling van de regering. Dit is een zwakte in het systeem die zich meer laat voelen naarmate formaties langer duren en de kiezer maar weinig zicht heeft op de inhoud van het proces. Het vaak genoemde alternatief, een bipolair partijstelsel waarbij de kiezers een duidelijke wisseling van de wacht tussen regering en oppositie kunnen laten plaatsvinden, lijkt in Nederland niet haalbaar en ook niet gewenst. 

3.5.2 Wat zijn de ontwikkelingen in het functioneren van het parlement? 

De afgelopen decennia wordt de controlerende taak van de Kamer nog moeilijker gemaakt door de nauwe band tussen de regering en de Tweede Kamerfracties die de regeringscoalitie vormen (monisme). Dit is tot op zekere hoogte normaal maar het slaat door als er geen parlementair debat meer mogelijk is omdat partijen zich beroepen op het regeerakkoord zonder zich zelf verder te verdedigen. De controlefunctie van het parlement verliest aan betekenis wanneer de regering en de fractievoorzitters van de regeringspartijen vlak voor de besprekingen in het parlement in een vast wekelijks overleg bindende afspraken maken over de gewenste uitkomsten. Dit ondermijnt de parlementaire democratie. In de Probleemverkenning wees de staatscommissie al op de ontwikkeling dat de Tweede Kamer zich in toenemende mate is gaan gedragen als een ‘meeregerend’ orgaan. Het pdc heeft een steekproef uitgevoerd van 400 sets Kamervragen uit 2018 en deze vergeleken met onderzoek uit eerdere decennia. Hieruit blijkt dat Kamervragen tegenwoordig vaker gebruikt worden om erachter te komen wat de mening van de bewindspersoon is en wat hij of zij gaat doen. De staatscommissie is ook nagegaan in hoeverre Kamerleden dit zelf proberen te reguleren en aan te passen. De staatscommissie heeft nu vastgesteld dat er wel veranderingen zijn doorgevoerd maar dat de kernproblemen helaas nog niet zijn verminderd. 

De Tijdelijke Commissie werd ingesteld naar aanleiding van het debat over de instelling van de staatscommissie parlementair stelsel. De hoofdconclusie van de Tijdelijke Commissie was dat er binnen de Eerste Kamer veel tevredenheid bestaat over de werkwijze. Punten van zorg en kritiek richtten zich voornamelijk op de regering en de Tweede Kamer. 

Het Parlementsonderzoek 2017 biedt ook inzicht in de beoordeling van het eigen functioneren van volksvertegenwoordigers. De bevolkingssamenstelling zou goed zijn weerspiegeld. De feitelijke uitvoering is echter onvoldoende. Wat betreft de focus van vertegenwoordiging zegt een steeds groter deel vertegenwoordiger te zijn van alle kiezers en niet enkel de leden. Kamerleden houden vaak vast aan het verkiezingsprogramma, ook als het merendeel van de kiezers niet alle meningen deelt. Ten slotte bestaat er ook niet echt een kritische houding ten opzichte van regeerakkoorden.

Hoofdstuk 8 – wat zijn de conclusies en aanbevelingen?

8.1 Wat is de omvang van de taak van de staatscommissie?

De taak van de staatscommissie was omvangrijk. Dat vloeide voor een aan- zienlijk deel voort uit de taakopdracht. De door de staatscommissie uitgevoerde probleemanalyse verdiepte die taak echter nog. Dit heeft geleid tot een omvangrijk rapport met een groot aantal aanbevelingen van uitlopende aard en zwaarte. Daarbij worden problemen gekoppeld aan oplossingen. Of die oplossingen het beoogde effect zullen hebben kan niet met zekerheid worden gesteld. 

Van belang is ten eerste dat het parlement goed blijft functioneren. Van cruciaal belang daarbij is in de eerste plaats de notie dat het stelsel onvoldoende in staat is om een aanzienlijke groep burgers inhoudelijk te vertegenwoordigen. Ook van belang is dat we moeten zorgen dat de democratische rechtsstaat voldoende weerbaar is tegen gevaren. De nu bestaande balans moet verder worden versterkt. 

• Het eerste belangrijke probleem is dat er een tekortschietende inhoudelijke representatie is. Inhoudelijk onvoldoende gerepresenteerde burgers zijn vooral te vinden in het lager opgeleide volksdeel. 
• Een tweede probleem is het probleem van de gevaren die onze democratische rechtsstaat kunnen gaan bedreigen en dat deels al doen. Bijvoorbeeld met de opkomst van autoritaire democratieën. Het is verstandig nu al voorzorgsmaatregelen te treffen. Ook problemen buiten het politieke systeem, zoals terrorisme en ondermijning door criminele activiteiten moeten worden aangepakt. Binnen het systeem moet er actief worden opgetreden tegen antidemocratische krachten zoals salafistisch extremisme, rechts-extremisme en links-extremisme. Dit is een urgent punt. 
• Naast de hiervoor genoemde meer actuele ontwikkelingen, zijn er andere systeemproblemen of aspecten daarvan die zijn terug te voeren op al langer bestaande maatschappelijke problemen of verschijnselen zoals de ontzuiling en deconfessionalisering. 

In het rapport worden vervolgens een aantal conclusies getrokken. De eerste is dat de parlementaire democratie niet voor iedereen even goed werkt. Ten tweede staan maatschappelijke waarden onder druk door maatschappelijke polarisatie. Ten derde is de inhoudelijke representatiefunctie van het parlement en daarmee de belangrijkste legitimatie van het stelsel aan het eroderen. Verder bestaat er een grote behoefte van burgers om direct te participeren en de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat moet worden versterkt. 

Aanbevolen wordt om het kiesstelsel voor de verkiezingen van de Tweede Kamer aan te passen. Er moet een bindend correctief referendum worden ingevoerd. Er moet een gekozen formateur worden aangesteld. Er moet een constitutionele toets ex post uitgevoerd worden door het constitutioneel Hof. Er moet een plicht voor transparantie van politieke partijen zijn over het gebruik van digitale instrumenten. Dit moet worden vastgelegd in een nieuwe Wet op de politieke partijen. Verder moeten de democratische kennis en vaardigheden in het onderwijs en daarbuiten worden verbeterd. Ten slotte moet er een specifieke vorm van terugzendrecht voor de Eerste Kamer worden ingevoerd. 

Aangeraden wordt het door de auteur verstrekte schema door te nemen. 

4. Het gemeentelijk referendum in de praktijk: spanningen van directe democratie in een representatief stelsel - Westerweel & van Tienen - 2017

Het referendum wordt steeds belangrijker in het Nederlandse politieke bestel. Landelijk gebeurt het nog niet zo veel, lokaal wel. Aangezien de geïnstitutionaliseerde democratie en politieke cultuur op lokaal en nationaal niveau veel en belangrijke overeenkomsten vertonen, zijn de staatsrechtelijke spanningen en de meer praktische problemen die op lokaal niveau met betrekking tot referenda naar voren komen ook relevant voor het landelijke niveau. In deze bijdrage worden de georganiseerde referenda onderzocht. 

2. Hoe ontstaat de bevoegdheid om referenda te organiseren?

De bevoegdheid om lokale referenda te organiseren, ligt in de ruimte die artikel 124 lid 1 van de Grondwet aan de besturen van de gemeente laat om zelfstandig de eigen huishouding te regelen en te besturen. In het geval van gemeentelijke referenda is er op dit moment geen landelijke (of provinciale) regeling van kracht die het onderwerp uitputtend regelt. Referendumverordeningen worden daarom tot de huishouding van de gemeente gerekend. Gemeenten hebben daarom op dit moment, door het ontbreken van een uniforme landelijke regeling, veel vrijheid om lokale referenda naar eigen inzicht in te richten. Op gemeentelijk en nationaal niveau mogen geen bindende referenda worden georganiseerd, artikel 129 lid 6 en artikel 27 Gemeentewet staan daar aan in de weg. In de overgrote meerderheid van gemeenten met een referendumverordening zijn daarnaast slechts niet­correctieve referenda mogelijk. Deze kunnen niet bindend zijn. Correctieve en niet­correctieve bindende referenda over het vaststellen van gemeentelijke verordeningen zijn sowieso niet mogelijk. Op nationaal niveau staat artikel 81 Grondwet aan bindende referenda over wetgeving in de weg omdat de wetgever daarin limitatief is omschreven als de Staten­Generaal en de regering. Op het gemeentelijke niveau vormt het hoofdschap van de raad, vastgelegd in artikel 125 lid 1 Grondwet, een vergelijkbaar probleem voor de invoering van bindende referenda over verordeningen. Op basis daarvan en van artikel 127 Grondwet berust het regelgevende primaat namelijk bij de raad. 

Om op gemeentelijk niveau een bindend referendum te kunnen doen moet er en grondwetswijziging plaatsvinden. Op Gemeentelijk niveau zou een daartoe bevoegd orgaan kunnen worden gecreëerd. Echter, dat is niet perse wenselijk. Daarbij staat nog steeds de Raad daar aan in de weg en ten slotte is er geen sprake van een referendum als er een nieuw orgaan wordt gecreëerd met verordenende bevoegdheid. Er wordt dan namelijk geen vraagstuk direct voorgelegd aan de kiesgerechtigde burgers, maar aan het orgaan dat de bevoegdheid gedelegeerd heeft gekregen om een beslissing te nemen. Omdat in de nationale discussie het wetgevingsreferendum centraal staat, spitst het debat zich daar juist toe op artikel 81 Grondwet. 

3. Wat zijn de uitgangspunten van het grondwettelijk kader? 

Gemeenten hoeven, positiefrechtelijk gezien, nauwelijks met wettelijke beperkingen rekening te houden bij het opstellen van referendumverordeningen. Tegelijkertijd kunnen ook niet-bindende referenda spanning opleveren met de democratie. Belangrijke besluitvorming moet bijvoorbeeld plaatsvinden in de democratisch gelegitimeerde gemeenteraad, om zo invloed, deliberatie en transparantie te stimuleren. Referenda zijn niet per definitie onverenigbaar met deze uitgangspunten en het beoogde type democratie. Er zijn zes gebieden waar de praktijk van de referenda spanning oplevert met de uitgangspunten van het wettelijk kader. De punten worden hieronder toegelicht en hoe gemeentelijke verordeningen die spanningen proberen te ondervangen. 

4. Hoe werkt het in de praktijk?

4.1 Hoe ontstaat een zinvol en inhoudelijk debat?

Het eerste punt is dat je kan natuurlijk niet verwachten dat er een zinvol publiek debat ontstaat als men niet goed is ingelicht. Het is daarom van belang om in de verordening een bepaling op te nemen dat het referendum niet t ever in de toekomst wordt gehouden maar ook niet te snel, zodat er en zinvol debat kan ontstaan en er campagnes kunnen worden georganiseerd. Ten tweede moet er budget beschikbaar worden gesteld voor campagnes. De verordeningen hebben daarom vaak een bepaling die budget toekent. Gemeentebesturen kunnen bijvoorbeeld ongelijkheidscompensatie bieden als er een groot verschil ontstaat tussen voor en tegenstanders. Ten slotte moet er voldoende voorlichtingsmateriaal beschikbaar zijn. 

4.2 Hoe worden de minderheden beschermd? 

Het tweede punt waar referenda spanningen kunnen opleveren met het wettelijk kader heeft betrekking op de belangen van minderheden. Bij referenda zouden deze belangen zonder bescherming al snel het onderspit delven omdat de uitslag gebaseerd is op een aggregatie van individuele stemmen, waarbij een minderheid nooit kan winnen. Er worden daarom maatregelen genomen om de belangen te beschermen. Een voorbeeld is dat veel verordeningen een bepaling bevatten dat een referendum niet kan worden gehouden over besluiten ‘waarbij het belang van het referendum niet opweegt tegen de verantwoordelijkheid van de raad voor kwetsbare groepen en hun plaats in de samenleving
.

4.3 Kunnen belangengroeperingen invloed hebben op het proces en de uitkomst?

Het derde punt waar referenda spanningen kunnen opleveren met het wettelijk kader heeft betrekking op de invloed van belangengroeperingen op het proces en de uitkomst. In feite is dit het spiegelbeeld van het bezwaar uit de vorige paragraaf. In het geval van belangengroeperingen komt het verwijt er namelijk in de kern op neer dat het een minderheid is die zijn wil oplegt aan de meerderheid. Hoewel er bij meerderheid moet worden gestemd, is het wel zo dat belangengroeperingen vaak de groepen zijn die een referendum kunnen organiseren. Een van de redenen waarom bijvoorbeeld het Oekraïnereferendum namelijk zo schijnbaar eenvoudig van de grond kwam is omdat de organisatoren reeds beschikten over de middelen om grote groepen mensen te bereiken. 

4.4. Wat is zelfbinding?

Het vierde punt, en een controversieel vraagstuk, is de zelfbinding van volksvertegenwoordigers. Het Oekraïnereferendum laat zien dat dit een reëel probleem is. Hierbij speelde bijvoorbeeld het probleem van bovenlokale belangen en bevoegdheden – in dit geval supranationale – en hadden volksvertegenwoordigers zichzelf al gebonden aan de uitslag voordat die bekend was. Het probleem van zelfbinding wordt erg makkelijk ontweken door simpelweg te stellen dat de uitslag van het referendum zwaar zal wegen, maar dat ze vrij zijn om andere belangen zwaarder te laten wegen. 

4.5 Kan de vrijheid om een referendum verzoek af te wijzen worden ingeperkt?

Een ander vraagstuk is de mate waarin de gemeenteraad kan besluiten zijn vrijheid in te perken om te bepalen of een referendum gehouden kan worden. Er zijn meerdere manieren en voorbeelden om de vrijheid zelfstandig in te perken. Ook worden gemeenteraden bij het overschrijden van de discretionaire bevoegdheid soms op de vingers getikt door de rechter.

4.6 Zijn bovenlokale belangen en bevoegdheden relevant?

Het laatste te bespreken punt betreft de spanning tussen lokale referenda en bovenlokale belangen en bevoegdheden. Uit de lijst van onderwerpen waarover referenda zijn georganiseerd blijkt meteen al dat dit geen onbelangrijk punt is. Bijna de helft ging namelijk over gemeentelijke herindelingen of grensaanpassingen. e bevoegdheid om tot herindeling te besluiten komt volgens artikel 123 Grondwet exclusief toe aan de formele wetgever. Afhankelijk van het moment waarop een referendum over gemeentelijke herindeling wordt georganiseerd kan het instrument oneigenlijk gebruikt worden. Het is lastig om bovenlokale belangen op een goede manier mee te nemen in een lokaal referendum. Daarin staan immers per definitie lokale belangen centraal, aangezien alleen inwoners van de betreffende gemeente kiesgerechtigd zijn. Sommige ge­ meenten kiezen er daarom voor beslissingen die raken aan bovenlokale belangen uit te sluiten van het houden van referenda. Daarin staan immers per definitie lokale belangen centraal, aangezien alleen inwoners van de betreffende gemeente kiesgerechtigd zijn. Sommige gemeenten kiezen er daarom voor beslissingen die raken aan bovenlokale belangen uit te sluiten van het houden van referenda. 

Regels kunnen natuurlijk niet alle problemen de wereld uit helpen, maar zouden wel voorwaarden kunnen scheppen om lokale referenda beter in te passen in het democratische stelsel en zo hun effectiviteit te vergroten. 

5. Een Europees Monetair Fonds en de positie van het Nederlandse parlement 

1. Inleiding

Deze bijdrage gaat in op de vraag wat de gevolgen zouden zijn van de oprichting van een EMF voor de positie van het Nederlandse parlement. De gevolgen van het andere plan van Macron en Merkel voor verdere Europese Integratie, namelijk het instellen van een begroting voor de eurozone, zijn tamelijk helder, hoewel de plannen hiervoor nog weinig concreet zijn. Op het moment dat een dergelijke begroting tot stand komt, die via nationale middelen gefinancierd zal worden, verliest het Nederlandse parlement vermoedelijk de zeggenschap over die stroom uitgaven. Het Nederlands parlement heeft immers geen zeggenschap over de bestedingen op grond van de Europese begroting. Dit beperkt het Nederlands budgetrecht. De gevolgen van een Europees Monetair Fonds zijn wat ingewikkelder en worden hieronder besproken. 

2. Wat is de achtergrond en inrichting van het ESM?

Het ESM is in het leven geroepen om lidstaten van de eurozone te hulp te kunnen schieten. De juridische grondslag is het ESM-verdrag. Het maatschappelijk kapitaal van is ruim 700 miljard euro van volgestorte en niet-volgestorte aandelen. In ruil voor aandelen is er 80 miljard euro gestort en de overige 620 miljard kan worden opgevraagd bij de lidstaten. Op grond van artikel 1o5 Grondwet stellen de Staten-Generaal samen met de regering jaarlijks de begroting vast. Daardoor beslist het parlement mede waaraan welke uitgaven gedaan worden. Het is de vraag hoe deze bevoegdheid om mede te beslissen over uitgaven vorm krijgt ten aanzien van het Europese noodfonds. 

Ten minste zes aspecten van de ESM zijn van belang 
belang voor de positie van het nationale parlement bijdit Europese noodfonds, namelijk de rol van het parlement bij:

1. Het verlenen van steun volgens de reguliere procedure; 

2. Het verlenen van steun volgens de spoedprocedure;

3. Het bepalen van de voorwaarden voor die steun en het sluiten van een memorandum van overeenstemming; 

4. Het opvragen van niet-gestort kapitaal;


5. Het verhogen van het maatschappelijk kapitaal;


6. Het wijzigen van de ESM-instrumenten om steun te verlenen. 

3. Wat is de huidige positie van het Nederlandse parlement bij het ESM?

De precieze rol van Het parlement is pas in een regeling vastgelegd nadat beide Kamers het verdrag goedkeurden Hiervoor is een zogenoemd informatieprotocol tot stand gekomen, Het informatieprotocol regelt enkel de eerste 2 van de hierboven 6 genoemde punten rond het ESM. Over de positie van de Tweede Kamer bij Het besluit om steun te verlenen, bepaalt Het protocol dat het 'wenselijk' is dat het kabinet en de Kamer, voorafgaand aan het moment van besluitvorming door de raad van gouverneurs, van gedachten wisselen over het Nederlandse standpunt omtrent het steunverzoek. Het protocol gaat ook in op de mogelijkheid van een spoedprocedure. De betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij het ESM is dus betrekkelijk mager geregeld. Het informatieprotocol hierover is pas laat (na goedkeuring van het ESM-verdrag) tot stand gekomen en heeft een zwakke juridische status, nu het een niet-bindende brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer betreft. Ook inhoudelijk staat het parlement niet sterk met dit protocol, nu het slechts een beperkt aantal aspecten rondom het ESMregelt en bovendien de Tweede Kamer slechts de mogelijkheid tot overleg biedt. De Eerste Kamer is geheel onderbelicht daar het protocol zich enkel tot de Tweede kamer richt. 

4. Wat verandert het EMF aan de situatie rondom het ESM?

Mocht er en ESM worden opgericht heeft dat meerdere gevolgen voor het Nederlands parlement. Een van de voorstellen is dat er unanimiteit vereist blijft voor beslissingen met financiële gevolgen. Echter, voor specifieke besluiten inzake stabiliteitssteun is er en gekwalificeerde meerderheid van stemmen voorgesteld. Voor onder andere Nederland betekent dit dat een steunbesluit binnen de EMF niet langer eenzijdig kan worden tegengehouden. Nu kan dat wel. Dit betekent ook een verslechtering van de positie van het Nederlandse parlement bij een EMF. Hoewel de betrokkenheid van het Nederlandse parlement bijhet ESM nu al zwak geregeld is, waarbij het slechts bij de reguliere procedure 'wenselijk' is voor kabinet en Tweede Kamer om over een steunbesluit van gedachten te wisselen, verliest het parlement in het voorstel voor een EMF nog meer zeggenschap, omdat zelfs de instemming van de Nederlandse regering niet vereist is. Hoe dit strookt met democratische legitimatie is maar de vraag. Deze verantwoording is volgens de Europese Commissie een essentieel aspect van het debat over de toekomst van Europa. Voor een EMF zou het moeten inhouden dat de rol van de nationale parlementen volledig gewaarborgd blijven. Dat lijkt echter niet in lijn met wat er concreet is voorgesteld. Het nationale parlement ontvangt een verslag, kan vragen stellen aan bet EMF en kan de directeur uitnodigen. Zowel bet nationale als bet Europese parlement heeft echter geen mogelijkheden om werkelijk zeggenschap uit te oefenen op de besluiten die binnen bet EMF genomen worden. De vraag is daarom of artikel 105 GW wordt geschonden door het EMF. Ook is de vraag wat de precieze reikwijdte van het parlementaire budgetrecht is en blijft. 

Een formele benadering van het budgetrecht richt zich op het recht van het parlement om, samen met de regering, de begroting bij wet vast te stellen, zoals artikel 105 Grondwet strikt genomen slechts vereist. Het materiële budgetrecht gaat om de zeggenschap van het parlement bijbudgettaire aangelegenheden. Een materiele benadering zou meer voor de hand liggen om aan het budget-echt werkelijk betekenis toe te kennen. Ook past een materiële lezing ook beter bij de totstandkoming en ontwikkeling van het budgetrecht zoals vastgelegd in artikel 105 Grondwet. Al met al wijkt het instellen van een EMF niet af van artikel 105 Grondwet. Ook daarna wordt de begroting immers bij wet vastgesteld. Van een toepassing van artikel 91 lid 3 GW is dan geen sprake. 

De Europese Commissie is van oordeel dat het oprichten van een EMF noodzakelijk is voor de financiële stabiliteit van de eurozone en dat de EU-verdragen niet in een andere rechtsgrond voorzien om deze doelstelling van de EU te verwezenlijken. Het Nederlandse kabinet brengt daar echter tegenin dat die doelstelling al wordt verwezenlijkt door het ESM, waardoor de oprichting van het EMF op deze wijze niet noodzakelijk is.