De volledige samenvatting van dit boek is te vinden via de volgende link: Joho.org/nl/samenvattingen

Samenvatting hoofdstuk 1 'Beginselen van het Nederlandse staatsrecht' Belinfante e.a. (19e druk)

Hoofdstuk 1 Wat is staatsrecht?

Wat verstaan we onder het begrip 'staat'?

De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied. De gemeenschap heeft een gemeenschappelijke cultuur en is een rechtsgemeenschap. Haar grondwaarden zijn neergelegd in door dwang te handhaven leefregels. Erkenning door andere staten is geen formeel vereiste. Het kunnen toepassen van dwang ter handhaving van gemeenschapsnormen kenmerkt een staat. Zonder dwanghandhaving van de rechtsorde kan een staat niet bestaan. Geweld door particulieren staat de staat slechts bij hoge uitzondering toe. Noodweer is een voorbeeld van een uitzondering hierop. Er zijn echter ook regels die niet door dwang gehandhaafd kunnen worden, met name staatsrechtelijke regels voor de allerhoogste staatsorganen. Als zo'n staatsorgaan handelt in strijd met zijn wettelijke verplichtingen is het erg lastig om gehoorzaamheid af te dwingen aan dat orgaan. De organen binnen de staat die bevoegd zijn tot het uitoefenen van dwang worden 'organen met gezag' genoemd. Het hangt af van de wijze waarop de staatsgemeenschap is georganiseerd of dit gezag berust bij één persoon of bij bepaalde groepen. Het staatsrecht gaat over de regels die betrekking hebben op de organisatie van deze gezagsorganen en de grenzen van hun gezag. Het staatsrecht is van staat tot staat verschillend en is een product van een historisch proces en dus van de ontwikkeling van een bepaalde cultuur.

Hoe verliep de ontwikkeling van het gezag vanaf de Middeleeuwen?

In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van vorsten. Dit gezag was erfelijk en overdraagbaar. Gezag kon naar willekeur gesplitst worden door grondgebied te verkopen of het op andere wijze over te dragen (leenstelsel). Hoewel het gewone volk in deze tijd geen gezags- of politieke rechten had, werd het door de persoonlijke gezagsdragers toch redelijk beschermd tegen de normale risico’s zoals oorlog, honger en armoede. Pas in het midden van de twintigste eeuw werd de sociale zekerheid voor iedereen opnieuw als vanzelfsprekend aanvaard. In het begin van de zestiende eeuw kwam een klasse op die de sociale bescherming van de gezagsdragers niet nodig had: de kooplieden en burgers. Hierdoor begon men de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel te trekken. Men begon het gezag toen te beschouwen als onderdeel van de abstractie 'de staat'.  De uitoefening van dit onderdeel van de staat liet ruimte voor de samenwerking van velen. Macchiavelli beschrijft hoe een gezagdrager op moet treden om de eenheid van de staat waarover hij heerste te bewerkstelligen. De vorst wordt orgaan en symbool van de staat. De opkomende burgerij houdt zich bezig met de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging ontleent. De mens wordt niet meer, zoals in de Middeleeuwen, uitsluitend gezien als lid van de gemeenschap, maar wordt in beginsel als vrij individu beschouwd en gezag beperkt de vrijheid van het individu. Dit leidt onvermijdelijk tot de volgende vraag: “Hoe is gezag te rechtvaardigen in een maatschappij van vrije individuen?”. Eén van de antwoorden op deze vraag werd gegeven door Rousseau in zijn theorie van "Le Contrat Social". Hierin verenigde hij gezag en vrijheid door te stellen dat het gezag uit de vrijheid is afgeleid. De leer van het sociaal contract heeft als uitgangspunt dat men door samen te werken de persoon en het goed van ieder lid verdedigt en beschermt. Rousseau geeft daarmee het dilemma aan waarvoor de staatsrechtswetenschap zich geplaatst ziet: de vrijheid van het individu, door dwanguitoefening te handhaven. Het probleem van het staatsrecht is die vormen van gebondenheid te vinden, die zoveel mogelijk vrijheid aan het individu laten. Het moet ervoor zorgen dat de gemeenschap en het individu naast elkaar kunnen bestaan.

Wat is de huidige visie?

Er is een groot verschil tussen het denken over de staat van vroeger en vandaag de dag. Er kon toen vrijelijk geredeneerd worden over of burgers (en hoeveel, en welke) ook maar enige invloed moesten hebben op het staatsbestuur. Tegenwoordig moet het uitgangspunt zijn dat elke burger gelijkwaardig is en recht heeft op gelijke invloed op het staatsbestuur. Onbeperkte monarchie en oligarchie zijn onverenigbaar met dit gelijkheidsbeginsel (art. 1 GW).

Hoe is de staatsmacht over verschillende organen verdeeld?

Waarom maken we gebruik van vertegenwoordigers?

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door alle inwoners. Wanneer er zoveel mensen bij besluitvorming betrokken worden, voelt niemand zich werkelijk verantwoordelijk voor de genomen besluiten. Het is daarom noodzakelijk het bestuur in handen te geven van door de burgers gekozen vertegenwoordigers. Deze vertegenwoordigers moeten voortdurend beslissingen nemen en komen dus voor keuzes te staan. Deze keuzes moeten in bepaalde gevallen zelfs afgedwongen worden tegen degenen in wiens nadeel zij uitvallen. Hier begint de ambivalente verhouding van de burger tot de staat: hij is aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders mede aanwijst, maar aan de andere kant is hij onderworpen aan het mede door hemzelf ingestelde gezag. Omdat onze maatschappij steeds ingewikkelder wordt worden de keuzes die het bestuur moet nemen steeds moeilijker. Vrijwel ieder belang komt in conflict met andere belangen, elke beslissing dient dus te worden afgewogen. Er moeten prioriteiten gesteld worden en daarvoor is een procedure en een organisatie onvermijdelijk. Dit wordt gezag genoemd. Inspraak kan dit gezag niet vervangen. Het gezag moet de beslissing zo nodig met dwangmiddelen kunnen doorzetten. Het gezag moet zelf beslissen welke belangen voorop moeten worden gesteld, zij het zoveel mogelijk op basis van democratische inspraak.

Waarom en op welke manier wordt het gezag verdeeld?

Om de dreiging van een op de loer liggende dictatuur te ontgaan heeft men een middel gevonden dat redelijk goed werkt: de "trias politica" in combinatie met de zogenoemde "checks and balances". In de loop van de tijd heeft men erkend dat het gezag verdeeld moet worden over verschillende organen en dus over verschillende mensen. In Nederland is de vaststelling van wetten de taak van regering en parlement gezamenlijk. Het bestuur is de taak van de regering, maar zij staat bij de uitoefening hiervan onder voortdurende controle van het parlement. Onze overheid bestaat uit een samenstel van organen, die ieder slechts met een deel van de overheidstaken zijn belast - de overheid in enge zin bestaat uit het Rijk met daarin de ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen. Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. De organen dienen binnen dit systeem rekening te houden met de meningen van andere organen. Soms gaat het zo ver dat het ene orgaan aan het andere orgaan verantwoording schuldig is. Elk orgaan heeft in dit systeem een zekere macht en een zekere verantwoordingsplicht. Hierdoor staat de centrale overheid in een voortdurend evenwicht en controleren de organen elkaar. Ook rechters worden gecontroleerd, tegen een uitspraak van de rechter kun je namelijk in hoger beroep gaan. In dat geval toetst een hogere rechter of de uitspraak deugde. Rechters worden voor het leven aangesteld omdat zij onafhankelijk moeten zijn (ze moeten dus niet bang zijn uitspraken te doen waar bijvoorbeeld de politiek niet blij mee is), zie art. 117 GW. 

Wat waren de ideeën van Montesquieu?

Het idee van een scheiding van machten werd in 1748 geïntroduceerd door Montesquieu in zijn boek "De l’Esprit des Lois". Hij beschrijft in dit boek een staatsstelsel dat bestaat uit drie organen; de Koning, het parlement en de rechterlijke macht. Deze organen hebben ieder een eigen functie en zijn onafhankelijk van elkaar.

• Het parlement maakt de wetten en is de wetgevende macht.

• De Koning voert de wetten uit en is de uitvoerende macht.

• De rechters controleren of de uitvoerende macht de wet in acht genomen heeft.

Het gaat dus om een verdeling van de macht in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, die nooit bij één en dezelfde persoon of instantie mogen berusten.Tegenover deze horizontale scheiding der machten staat een verticale scheiding. Dat slaat op de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De verticale scheiding vloeit niet direct voort uit de theorie van Montesquieu, maar volgt hem wel. Het stelsel van de scheiding der machten was voor Montesquieu (zelf rechter), een aantrekkelijk stelsel omdat hij onder het Franse absolute gezag werkte. De Franse koning was namelijk zowel wetgever als uitvoerder en hij vernietigde de vonnissen van de rechters als deze hem niet bevielen. Zijn leer van de "trias politica" gaat ervan uit dat de burger het best gediend is met een scheiden van deze drie functies.In de landen waar aan het eind van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel werd ingevoerd nam men deze machtenscheiding over. Een voorbeeld daarvan treffen we aan in de Verenigde Staten van Amerika waar de grondwet van 1787 bepaalt dat uitsluitend het congres wetgevende bevoegdheid heeft. Ook in Frankrijk werd na de revolutie een systeem van machtenscheiding ingevoerd. De kern van het idee van de machtenscheiding is door de geschiedenis heen behouden gebleven, ook in ons staatsrecht. Die kern houdt in dat de staatsmacht gespreid wordt over verschillende organen, die ieder een deel van die macht uitoefenen en elkaar wederzijds controleren en in evenwicht houden. De ontwikkeling van de staatsgemeenschap heeft sinds de achttiende eeuw tot een andere werking van dat stelsel geleid.

Hoe ziet de taakverdeling binnen de regering er tegenwoordig uit?

Montesquieu beschreef de taak van de regering als het ten uitvoer leggen van door het parlement geschreven wetten. Dat klopt niet meer, want de taak van de regering is veel uitgebreider geworden. Naast het ten uitvoer leggen van wetten moeten er ook allerlei beleidsbeslissingen genomen worden en daarover zegt de wet niets. Toch is er een zelfstandige bevoegdheid van de regering. Beide taken noemt men in de Grondwet bestuur. Niet alleen de functies die Montesquieu beschreef zijn veranderd, want de drie belangrijkste staatsorganen opereren niet onafhankelijk van elkaar. Regering en parlement stellen samen de wetten vast, maar het bestuur is de taak van de regering die daarbij voortdurend onder controle staat van het parlement. De centrale overheid bestaat uit diverse organen die ieder een deel van de overheidstaak uitvoeren en elkaar nodig hebben om te kunnen regeren. Ze houden elkaar in evenwicht en controleren elkaar. Een tweede taakverdeling van het gezag bestaat uit een territoriale splitsing, waarbij men niet aan een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid geeft, maar een deel daarvan overhevelt naar regionale overheden. In Nederland heeft men voor een andere methode gekozen waarbij ook de macht wordt verdeeld tussen centrale en regionale overheden. Daar wordt gewerkt met gemeentelijke en provinciale organen die vrij ver gaande bevoegdheden hebben gekregen. Geen enkel terrein is echter principieel uitgesloten van centrale bemoeienis.

Wat is een democratische rechtsstaat?

Het begrip 'democratie' is al een aantal keer voorbijgekomen. Het verwijst naar het idee dat alle burgers gelijkwaardig zijn en recht hebben op gelijke invloed op het staatsbestuur. Belangrijke onderdelen van een democratie zijn: vrije verkiezingen, actief en passief kiesrecht, openheid voor machtswisseling, en een centrale rol van het parlement (de volksvertegenwoordigers) in het staatsbestel. Een tweede begrip dat centraal staat bij de invulling van het huidige staatsbestuur is het begrip 'rechtsstaat'. Dit verwijst naar het idee dat burgers beschermd zijn tegen de macht van het staatsbestuur. Deze bescherming wordt gegarandeerd door het feit dat de overheid zélf ook aan het recht gebonden is. Belangrijke onderdelen van een rechtsstaat zijn dan ook de erkenning van de staat dat individuen recht hebben op een staatsvrije sfeer, bijvoorbeeld wat betreft hun religie. Een tweede belangrijk onderdeel is het legaliteitsbeginsel. Dit houdt in dat overheidsoptreden dat voor de burgers belastend is alleen mogelijk is op basis van een onderliggende regel die daarvoor de bevoegdheid aan het betreffende overheidsorgaan toekent. Ten slotte is het belangrijk dat overheidsorganen niet hun eigen bevoegdheden mogen uitbreiden en dat geschillen tussen burgers en de overheid door een onafhankelijke rechter beoordeeld worden. Democratie en rechtsstaat worden vaak in elkaars verlengde genoemd: de democratische rechtsstaat. Vaak stelt men dat ook Nederland zo'n democratische rechtsstaat is.

Wat zijn de grondregels van een democratisch-rechtsstatelijk staatsbestel?

Wanneer men kiest voor het democratisch-rechtsstatelijke bestel waarin alle organen voor de uitoefening van bevoegdheden de medewerking of controle nodig heeft van een ander orgaan, volgt daaruit een aantal grondregels. Een democratisch-rechtsstatelijk staatsbestel moet aan deze grondregels getoetst worden. Deze grondregels zijn:

• Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet (legaliteitsbeginsel).

• Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat (verantwoordingsplicht/controle).

Ze worden hieronder nader uitgewerkt.

Wat is het legaliteitsbeginsel?

“Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet”

Dit betekent in de praktijk dat regering en Staten-Generaal zonder voorafgaande autorisatie van de volksvertegenwoordiging geen dwangmaatregelen mogen gebruiken. Ieder met dwang gepaard gaande overheidshandeling is gebonden aan een wettelijke grondslag. Opvallend hierbij is het gegeven dat het legaliteitsbeginsel vaak alleen in formele zin wordt nageleefd, doordat de door de regering en de Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat maar de bevoegdheid om deze vast te stellen overdraagt (delegeert) aan lagere instanties, zoals de regering of individuele ministers. De voor de burger relevante regels zijn niet in een formele wet, maar in op de formele wet berustende lagere voorschriften opgenomen. Dienen regels die aan burgers aanspraken verlenen of overheidsprestaties jegens burgers betreffen, ook een basis in de Grondwet of wet te hebben? Hoewel dit wenselijk is, is dit in het positieve recht nog niet helemaal gerealiseerd. Voor overheidssubsidies was tot kort geleden geen wettelijke grondslag vereist. Gevolge art. 4:23 Awb is er sinds 1 januari 1998 wel een wettelijke grondslag vereist. Er zijn uitzonderingen (derde lid). Als er verplichtingen worden opgelegd aan de subsidieontvanger is dit ook een soort dwang waardoor er hiervoor wel een wettelijke grondslag is vereist (4:39 Awb).

Wat houdt de verantwoordingsplicht in?

“Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat”

Belangrijk is dat de verantwoordingsplicht voor iedereen aanwezig moet zijn, maar voor iedereen een andere vorm kan hebben. Ook over de uitoefening van een bevoegdheid binnen de wettelijke grenzen moet verantwoording worden afgelegd; dit is een aanvulling op de eerste regel. Waar in de wet geen verantwoordingsplicht is opgenomen, is een oplossing gevonden in de vorm van de openbaarheid van de ambtshandeling (art. 121 Grondwet). Er zijn diverse vormen van verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorganen:

• Politieke verantwoordingsplicht. De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover vertegenwoordigende lichamen. Ministers dienen zich te verantwoorden tegenover het parlement, de leden van gedeputeerde staten tegenover de provinciale staten, de burgemeester en de wethouders tegenover de gemeenteraad. Het bestuurlijke orgaan heeft de plicht om inlichtingen te verstrekken, het mag een debat met de volksvertegenwoordiging niet ontwijken en het moet in beginsel opstappen bij verlies van vertrouwen. De verantwoordingsplicht heeft betrekking op het eigen handelen of nalaten maar ook het functioneren van ondergeschikten.

• Ambtelijke ondergeschiktheid. Ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben, zijn ook verantwoording schuldig aan hun chefs. Slechte vervulling van zijn taak kan leiden tot disciplinaire maatregelen, waaronder ontslag. Bewindspersonen, dat wil zeggen ministers en staatssecretarissen, zijn geen gewone ambtenaren en zijn daardoor niet onderworpen aan disciplinaire maatregelen.

• Bestuurlijk toezicht. Ook zonder ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat een bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een hoger orgaan. Er zijn twee soorten manieren van toezicht. Preventief toezicht houdt in dat een lager bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet vragen aan een hoger orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een hoger bestuursorgaan een beslissing van een lager orgaan achteraf ongedaan kan maken. Dergelijke bevoegdheden heeft de regering ook ten aanzien van ‘zelfstandige bestuursorganen’. Er is geen sprake van verantwoordelijkheid van de minister, maar hij kan wel kritiek krijgen over het niet gebruiken van zijn controlebevoegdheid.

• Strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Er is sprake van strafrechtelijke verantwoordelijkheid als een strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt. Dit gebeurt bijvoorbeeld als ministers koninklijke besluiten mede-ondertekenen terwijl ze weten dat dit de Grondwet schendt (een ambtsmisdrijf volgens art. 355 Sr). Dit is een controle die de rechter uitoefent. Andere voorbeelden zijn het overschrijden van de bevoegdheid tot binnentreden woning (art. 370) en de schending van het briefgeheim (art. 371). 

• Beroep. De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep. Belanghebbenden kunnen dit beroep instellen en vragen of een besluit vernietigd of vervangen kan worden. Voorafgaand hieraan moet meestal bezwaar worden aangetekend bij het betrokken bestuursorgaan.

• Burgerlijke rechter. Wanneer er geen speciale beroepsmogelijkheid is, is de civiele rechter bereid ambtshandelingen te toetsen aan artikel 6:162 BW. Handelingen zouden in dit geval onrechtmatig kunnen zijn en er kan een schadevergoeding van het rijk, de provincie of gemeente worden geëist.

• Rechterlijke toetsing van wetgeving. Ten slotte bestaat er een rechterlijke toetsing van wetgeving. De rechter mag niet beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet (art. 120 GW). De rechter mag wel lagere regelingen aan hogere regelingen toetsen, dus ook aan de Grondwet. Ook mag de rechter beoordelen of organen binnen hun competenties zijn gebleven. Volgens art. 94 GW mag de rechter wetten toetsen aan bepaalde bepalingen van verdragen. Een wet die in strijd is met zo’n bepaling mag buiten toepassing gelaten worden. 

Wat is de rol van de ontwikkelingsgeschiedenis van de democratie en wat zijn hedendaagse ontwikkelingen?

Het systeem van ‘checks and balances’ is vrij ingewikkeld en ook de hier eerder beschreven grondregels geven niet aan hoe de verschillende bevoegdheden over de verschillende organen zijn verdeeld. Ook wordt niet aangegeven hoe die organen elkaar controleren. De vraag waarom het staatsrecht is zoals het is, kan alleen beantwoord worden met behulp van de historische context van de ontwikkelingen van de staatsinstellingen van een bepaald land in de loop van de tijd. De afgelopen decennia zien we een uitbreiding van het begrip democratie. Het idee kwam op dat gekozen vertegenwoordigers niet altijd de bijzondere belangen van hun kiezers kunnen behartigen. Bij verbodsbepalingen in bestemmingsplannen kunnen getroffen burgers vanouds al in beroep. Tegenwoordig wil men echter ook vóór de vaststelling in de plannen gekend worden om daardoor in staat te zijn in een vroeg stadium de zienswijze kenbaar te maken. Op die manier kan bij de vaststelling van plannen met die zienswijze rekening worden gehouden. De overheid houdt, om aan deze wens van de burgers tegemoet te komen, hoorzittingen waar belanghebbenden hun bezwaren kenbaar kunnen maken. Daarnaast zijn er pogingen ondernomen om burgers directe inspraak in het bestuur te geven, via referenda en volks- en burgerinitiatieven. De afgelopen jaren zijn verschillende pogingen geaan om referenda in te voeren. Daarnaast kan ook een volksinitiatief of burgerinitiatief georganiseerd worden. Deze vormen van directe democratie geven een aantal burgers gezamenlijk het recht over een aangelegenheid van overheidsbeleid een uitspraak te vragen van vertegenwoordigende organen.

Wat is de bestudering van het staatsrecht aan de hand van de historisch-systematische methode?

Bij de bestudering van de staatsrechtswetenschap moet een historisch-systematische methode gevolgd worden. Dit houdt in dat men rekening houdt met de historische context van staatsrechtelijke ontwikkelingen. Die context is onmisbaar voor een werkelijk begrip. Anderzijds moet men een overzicht hebben van het systeem van het staatsrecht, en proberen ontwikkelingen in het staatsrecht te toetsen aan systematische maatstaven. Dit houdt ook in dat er bepaalde uitgangspunten zijn waar het staatsrecht aan moet voldoen: de eerder beschreven grondregels. Deze methode leidt tot begrip voor het staatsrecht, maar maakt ook een kritische houding mogelijk.