Wat zijn de bronnen van het Europese recht? Chapter 1

Hoe zit het Europees recht in elkaar?

De belangrijkste bronnen van Europees recht zijn het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Werkingsverdrag (VWEU). De beide Verdragen, zo blijkt uit artikel 1(2) VWEU, hebben dezelfde juridische status. Binnen de EU heerst er een debat over wie de hoogste autoriteit is; zijn dat de lidstaten of delen de lidstaten die positie met het Hof?

Het Werkingsverdrag geeft regels over de precieze uitwerking van het algemene kader van de EU. In de praktijk is het Werkingsverdrag het belangrijkst. Met het nieuwe Verdrag van Lissabon is er nu alleen nog sprake van de Europese Unie. Hiermee is er een einde gekomen aan de structuur van drie verschillende pijlers, omdat het Werkingsverdrag en het EU-Verdrag dezelfde juridische status hebben.

Zowel de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon als het Grondwettelijk Verdrag, dat vooraf ging aan het Verdrag van Lissabon, hebben een bijzondere geschiedenis. Het Grondwettelijk Verdrag is ontstaan door een conventieprocedure. In de Verklaring van Laeken staat het mandaat voor deze Conventie. Hierin werd onder andere genoemd dat een vereenvoudiging van de besluitvorming en een meer heldere afgrenzing van de bevoegdheden binnen de EU wenselijk was.

De Europese Grondwet heeft veel invloed gehad op het Verdrag van Lissabon. Zo komen structuur en terminologie grotendeels overeen. Er zijn echter verschillen: Bij het Grondwettelijke Verdrag zou er één Grondwet ontstaan voor alle EU-lidstaten. Dit werd dan ook door de Raad van State in Nederland gezien als een grondwetsherziening. Het Verdrag van Lissabon was volgens de Raad van State echter een verdrag dat paste in de ontwikkeling van de EU. De vraag is of zij hier gelijk in hebben, omdat het Verdrag van Lissabon inhoudelijk gezien vrijwel volledig overeenkomt met het Grondwettelijk Verdrag.

De uitleg, het toepassen, en de nadere uitwerking van het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag zijn ook belangrijke rechtsbronnen van de Europese Unie. Omdat het Werkingsverdrag erg lijkt op het oude EG-Verdrag, zijn verwijzingen naar de rechtspraak uit deze EG-periode nog steeds relevant.

Het recht van de Europese Unie kent een gelaagde structuur. Dit houdt in de Verdragen, de algemenen beginselen van Europees recht, zoals de Europese grondrechten, het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie, en de uitspraken van het Hof allemaal van belang zijn bij de toepassing van het Europees recht.

Naast het primaire recht binnen de EU (Werkingsverdrag en EU-Verdrag), bestaat het secundaire recht. Dit recht komt tot stand aan de hand van het primaire recht. Het bestaat uit besluiten, verordeningen en richtlijnen. Secundair recht kan gevonden worden via EUR-Lex, door een volgnummer en een jaartal te gebruiken, en wordt gepubliceerd in het Publicatieblad. In dit blad bestaat een L-serie, met wetgeving, en een C-serie, met voorstellen voor regelgeving en bekendmakingen.

Een derde belangrijke rechtsbron is de rechtspraak. Rechtsprekende instanties van de Europese Unie geven uitleg over onduidelijkheden in het Werkingsverdrag, EU-Verdrag of daaruit van afgeleid secundair recht. Vooral uitspraken van het Hof van Justitie en het Gerecht zijn van belang. Via curia.europa.eu kunnen uitspraken gevonden worden.

Zaaknummers die beginnen met een C zijn van het Hof; uitspraken die met T beginnen zijn afkomstig van het Gerecht. Vaak krijgen zaken roepnamen, dit zijn meestal niet de officiële namen. Ook in het boek wordt uitgegaan van de roepnamen.

Stampvragen

1. Wat zijn de belangrijkste bronnen van Europees recht?

2. Wanneer is het verdrag van Lissabon inwerking getreden?

3. Wat is het primair recht?

4. Wat is secundair recht?

5. Wat is nog een belangrijke rechtsbron?

Wat is het institutionele kader van de Europese Unie? - Chapter 2

Inleiding

De Verdragen van Parijs en Rome hebben een nieuwe rechtsorde gecreëerd (arresten Van Gend en Loos en Costa/ENEL). Op bepaalde terreinen hebben lidstaten hun soevereiniteit ingeperkt voor deze rechtsorde. Doordat de lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen, moesten zij handelingsbekwaamheid krijgen. Dit werd gedaan door middel van verdragen, die een institutioneel stelsel in het leven riepen. De Unie heeft dus eigenlijk een bestuur nodig.

Bij de EGKS waren de organen:

• de Bijzondere Raad van Ministers,
• de Hoge Autoriteit (voorloper van de Europese Commissie),
• de Gemeenschappelijke Vergadering (voorloper Europees Parlement), en
• het Hof van Justitie.

De EEG en Euratom hadden

• een Raad,
• een Europese Commissie,
• een Hof van Justitie en
• de Vergadering.

Uiteindelijk voegde men de rechterlijke instanties samen tot één Hof van Justitie. Ook kwam er een gemeenschappelijke Vergadering. In 1967 ontstond een speciaal stelsel voor de Raad en de Europese Commissie. Personeel van de drie Gemeenschappen (EGKS, EEG en Euratom) kreeg de status van ambtenaren van de Europese Gemeenschappen.

Sinds het Verdrag van Lissabon heeft de EU een eigen rechtspersoonlijkheid. Dit wil zeggen dat de EU één staatsrechtelijk geheel is met instellingen, instanties en organen. Het Euratom-Verdrag speelt nog een rol in de zin dat de instellingen van de EU ook optreden overeenkomstig aan dit Verdrag.

Er moet onderscheid gemaakt worden tussen:

1. Instellingen van de EU

2. Organen en instanties van de EU.

Onder instellingen worden de lichamen bedoeld van art. 13 VEU. Alle overige lichamen behoren tot de organen en instanties. Dit onderscheid is van belang, omdat in het Werkingsverdrag gesproken kan worden van instellingen van de Unie, waar in bepaalde gevallen specifieke gevolgen aan zijn verbonden. De instellingen worden afzonderlijk besproken.

Hoe zit het Europees Parlement in elkaar?

De standaard zittingsplaats van het Europees Parlement is in Straatsburg, de overige zittingen vinden plaats in Brussel. Het secretariaat-generaal zit in Luxemburg, de commissies zijn gevestigd in Brussel. Naast het Werkingsverdrag, zijn details met betrekking tot de werking van het Europees Parlement geregeld in het Reglement van het Europees Parlement en het Protocol betreffende voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie.

De burgers van de lidstaten kunnen in algemene verkiezingen de Europese Parlementsleden kiezen. Het Europees Parlement is de enige instelling waar dit bij van toepassing is. Met een nationaal parlement is het Europees Parlement niet te vergelijken, omdat haar bevoegdheden daarvoor te beperkt zijn. Deze liggen vooral op het gebied van wetgeving; het Parlement heeft geen exclusieve besluitvormingsbevoegdheid en ook geen initiatiefrecht. Qua bevoegdheden is het Europees Parlement afhankelijk van de verdragen en de positie van overige instellingen, met name de Raad en de Europese Commissie.

De nationale parlementen hebben door het Verdrag van Lissabon een sterkere positie gekregen. Zij zijn, net als het Europees Parlement, belast met de handhaving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Daarnaast kunnen zij bezwaar maken als er harmonisatiemaatregelen worden genomen op het gebied van familierecht. Ook bij de herziening van verdragen en toetreding tot de Unie zijn de nationale parlementen betrokken.

De 28 lidstaten leveren 750 vertegenwoordigers aan het Europees Parlement, plus de voorzitter, 751 vertegenwoordigers dus in totaal. Het aantal leden hangt af van het aantal lidstaten. Geen enkele lidstaat mag meer dan 96 zetels hebben; het minimumaantal zetels is 6. Een kritische blik laat zien dat de kleine lidstaten in verhouding met veel zetels vertegenwoordigd zijn. Als een lidstaat besluit zich uit de EU terug te trekken, dient opnieuw over de zetelverdeling te worden besloten. Het in art. 14(2) VEU genoemde maximumaantal kan, maar hoeft niet ten volle benut te worden.

Vertegenwoordigers worden door algemene, rechtstreekse verkiezingen voor vijf jaren gekozen, volgens de nationale verkiezingswetten. Vereist is wel dat de stemmingen geheim, vrij, algemeen en direct zijn. Kiesdrempels zijn toegestaan. In de praktijk verschillen de nationale kiesstelsels enorm. Dit is eigenlijk ook de reden dat er geen Europese politieke partijen zijn, de nationale politieke partijen spelen een belangrijkere rol. Dit houdt dus ook in dat art. 10(4) VEU minder correct is, deze noemt de Europees politieke partijen namelijk een belangrijke factor voor de integratie binnen de EU.

Iedere burger van de EU mag stemmen, ook als hij/zij verblijft in een andere lidstaat. Hierbij moet dan wel de minimumleeftijd van het land waarin men verblijft in acht worden gehouden, die per lidstaat kan verschillen. De Raad heeft minimumvoorwaarden gemaakt die de manier van uitoefening van het actief en passief kiesrecht betreffen, waaraan de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten aan dienen te voldoen.

Om verkiesbaar te zijn voor het Europees Parlement, is vereist dat iemand geen lid is van een nationale regering van een lidstaat of van een andere instelling van de EU. Dit om de onafhankelijkheid te garanderen.

Leden van het Europees Parlement genieten immuniteiten en voorrechten op basis van het eerder genoemde Protocol. De immuniteiten kunnen beperkt worden door het Reglement van orde. Met betrekking tot de bezoldiging van de leden wordt dit gelijkgesteld met de leden van de nationale parlementen.

Art. 223-234 VWEU noemen de taken van het Europees Parlement. De rest van het Werkingsverdrag en het Reglement van orde van het Europees Parlement geven de overige taken weer.

Hoe zit het met quasi-wetgeving in het Europees recht?

In tegenstelling tot de nationale parlementen, heeft het Europees Parlement in principe geen bevoegdheid om met voorstellen tot wetgeving te komen. Wel kan zij middels een door meerderheid aangenomen resolutie de Commissie verzoeken om met een voorstel te komen. Het ontbreekt het Europees Parlement ook aan een exclusieve beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de wetgevingsvoorstellen; zij moet samenwerken met de Raad en de Commissie. De inbreng van het Europees Parlement is afhankelijk van de procedure; de maximale inbreng betreft een medebeslissingsbevoegdheid naast de Raad.

Met betrekking tot de voormalige tweede pijler (GBVB-pijler) speelt het Europees Parlement een beperkte rol. Bij het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid wordt het Europees Parlement slechts geraadpleegd met betrekking tot de hoofdlijnen. Het Europees Parlement kan daarbij hooguit de Raad aanbevelingen doen of vragen stellen.

Het Europees Parlement wordt bij een herziening van het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag alleen geraadpleegd. Alleen bij een simplistische herzieningsprocedure (passerelle) is dit anders. Goedkeuring van het Parlement is dan nodig, indien de Raad een besluit met gekwalificeerde meerderheid wil nemen in plaats van eenparigheid.

Als het gaat om uitbreiding van de EU, is goedkeuring van het Europees Parlement wel vereist. Ook bij een procedure van uittreding van een lidstaat moet dit door het Parlement worden goedgekeurd.

Hoe is er democratische controle in de EU?

Het Europees Parlement is tevens toezichthouder. Als het Parlement vermoedt dat er inbreuk wordt gemaakt op het Unierecht, kan zij dit onderzoeken door een enquêtecommissie in te roepen. Een dergelijk enquêtecommissie kan getuigen horen en medewerking vragen van lidstaten en Unie-instellingen. Vereist is wel dat er een duidelijke opdracht en een termijn wordt gesteld.

Daarnaast worden de werkzaamheden van de Europese Commissie gecontroleerd door het Europees Parlement. Het Parlement ontvangt ieder jaar een Algemeen verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie van de Commissie. Daarnaast gebruikt het Parlement de informatie uit het Bulletin van de Europese Unie, dat door het secretariaat-generaal van de Commissie wordt gepubliceerd. Ook biedt de jaarlijkse beleidsstrategie van de Commissie voldoende inzicht; deze wordt aan het Europees Parlement voorgelegd.

Het is mogelijk dat het Europees Parlement vragen stelt aan de Commissie, waarna deze verplicht is te antwoorden, mondeling of schriftelijk. Ook kan door het Parlement aan de Commissie worden gevraagd dat na iedere Commissievergadering de belangrijkste besluiten worden doorgegeven. Hierna volgt een debat, waarin het Parlement vragen kan stellen.

Tevens kan, mits minstens één tiende van de leden voor is, een motie van afkeuring ten opzichte van de Commissie aanhangig worden gemaakt bij de Voorzitter van het Europees Parlement. Als uiteindelijk (na debat) een meerderheid van twee derde voor stemt én de meerderheid van de leden openbaar voor stemt, moet de gehele Commissie aftreden. Een motie van afkeuring is derhalve niet mogelijk tegen individuele leden. Een voorbeeld is de ondergang van de commissie-Santer in maart 1999.

De werkzaamheden van de Europese Centrale Bank en het Europees Stelsel van Centrale Banken worden ook gecontroleerd door het Europees Parlement, en wel door controle van het jaarverslag door de president van de ECB. De president komt in de praktijk ieder kwartaal voor een commissie van het Parlement om de communicatie tussen beide partijen te stimuleren.

Het Parlement kan in uiterste gevallen naar het Hof van Justitie stappen. Zij heeft hierbij een bijzonder beroepsrecht tegen de Europese Raad, de Commissie, de Raad en de Europese Centrale Bank en handelingen van de organen/instanties van de EU waarmee rechtsgevolgen t.a.v. derden worden beoogd. Ook voor advies kan het Parlement bij het Hof terecht, over de verenigbaarheid van een beoogd internationaal akkoord met de bepalingen van het VEU of het VWEU.

Wie is de budgethouder?

De Commissie maakt een ontwerpbegroting, waarna het Europees Parlement samen met de Raad de definitieve begroting voor de EU vaststelt (art. 314 VWEU). Deze vastgestelde begroting wordt door de Commissie uitgevoerd. De lopende begroting wordt gecontroleerd door de vaste begrotingscommissies van het Europees Parlement. Problemen worden behandeld vóór de volgende ontwerpbegroting. Een kwijtingsverslag met de analyse van de begroting wordt daarna ingediend door de bevoegde parlementaire commissie. Hierin wordt kwijting geweigerd, uitgesteld of verleend. Over dit ontwerpbesluit wordt met volstrekte meerderheid gestemd binnen het Europees Parlement. Bij het kwijtingsbesluit kan het Europees Parlement opmerkingen maken, die in de toekomst door de Commissie in acht moeten worden genomen. Doet de Commissie dit niet, dan kan het Europees Parlement richting het Hof stappen, wegens niet-nakoming van de verplichtingen. Publicatie van het kwijtingsbesluit volgt in het Publicatieblad.

Binnen het Europees Parlement bestaan verschillende politieke fracties. Zo’n fractie moet uit minstens 25 leden bestaan, die uit ten minste één vierde van de lidstaten moeten komen. Iedere fractie heeft een fractievoorzitter die leiding geeft. De fracties zijn:

• Fractie van de Europese Volkspartij (christendemocraten)

• Fractie van de Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten in het Europese Parlement

• Fractie Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa

• Fractie De Groenen / Vrije Europese Alliantie

• Europese Conservatieven en Hervormers

• Fractie Europa van Vrijheid en Directe Democratie

• Confederale Fractie Europees Unitair Links/Noords GroenLinks

• Fractie Europa van Naties en Vrijheid

• Niet-fractiegebonden leden

Iedere fractie heeft rechten, zoals spreektijd (zie Regelement van het Europees Parlement). De fracties geven daarbij voordracht voor de samenstelling van parlementaire commissies. Soms moet een minimumaantal fracties voor stemmen, voordat een beslissing kan worden genomen binnen het Europees Parlement. De fracties hebben bepaalde voorzieningen tot hun beschikking, zoals een secretariaat en krediet. De Conferentie van voorzitters wordt gevormd door de Voorzitter van het Europees Parlement en de fractievoorzitters. Deze Conferentie organiseert de werkzaamheden van het Europees Parlement en kan beslissen over vragen inzake het wetgevingsprogramma.

Parlementaire commissies hebben ieder hun eigen deelterrein en bereiden de plenaire vergaderingen voor. Zij bestaat uit gekozen (iedere 2,5 jaar) leden van het Europees Parlement. De bevoegde commissies behandelen de wetgevingsvoorstellen van de Commissie, waarna verslag wordt uitgebracht. Op basis hiervan kan de plenaire vergadering het standpunt van het Europees Parlement bepalen. Er zijn vaste commissies, met voorzitters, die onderverdeeld kunnen worden over commissies die alleen het interne of externe beleid behandelen. Binnen het interne beleid zijn er overkoepelende commissies, die bijvoorbeeld alleen juridische zaken afhandelen. Ook zijn er tijdelijke commissies, waarbij de bevoegdheden worden geregeld bij de instelling van zo’n commissie. Als het vermoeden bestaat dat er inbreuk wordt gemaakt op Unie-recht, kan het Europees Parlement een tijdelijke enquêtecommissie instellen.

Een voorzitter wordt iedere 2,5 jaar gekozen. Het is aan hem/haar om het Europees Parlement naar buiten toe te vertegenwoordigen. Een voorzitter zit de plenaire vergaderingen voor en geeft leiding aan de werkzaamheden van het Parlement. Plenaire vergaderingen vinden een week per maand plaats in Straatburg. Bij spoed kan de vergadering in Brussel geschieden.

Hoe zit de Europese Raad in elkaar?

Art. 13 VEU noemt dat de instellingen van de EU de doelstellingen in art. 3 VEU moeten bereiken. Hoewel de Europese Raad geen wetgevende bevoegdheid heeft, is haar rol vaak beslissend. De details van de werking van de Raad zijn geregeld in het VEU, het VWEU en het Reglement van orde van de Europese Raad.

Bij het beginstadium van de Europese integratie is de Europese Raad ontstaan. Men probeerde ook een Europese Defensie Unie en een Europese Politieke Gemeenschap/Unie op te richten, maar dit mislukte vanwege de tegengestelde belangen. Vanaf de zestiger jaren waren er top- ontmoetingen omwille van het belang van de Europese integratie. In 1974 werd dit serieuzer en in 1986 werd uiteindelijk de Europese Raad ingevoerd bij de Europese Akte.

De Europese Raad is een instelling van de EU en moet niet verward worden met de Raad van Europa of de Raad van de Europese Unie (de Raad).

De Europese Raad bestaat uit:

1. De voorzitter van de Europese Commissie en de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten.
2. De Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.
3. Ten derde heeft de Europese Raad, sinds het Verdrag van Lissabon, een voorzitter die voor 2,5 jaar gekozen wordt door de regeringsleiders, staatshoofden en de voorzitter van de Commissie.

Naast deze drie