Bestuur, justitie en nationale politie in Nederland - Koopman (2013)

In de verhouding bestuur-justitie en de verhouding decentraal-centraal zijn de checks and balances kwijtgespeeld. Daarnaast blijkt dat de al beperkte mogelijkheden van effectieve democratische controle en verantwoording fatale zwakke plekken vertonen in het nationale politiebestel.

Inleiding

In 2013 trad de Politiewet 2012 in werking en daarmee de nationale politie: één korps met een gecentraliseerd korpsbeheer. De korpschef heeft de leiding en de minister van Veiligheid en Justitie is politiek verantwoordelijk.

De politie heeft twee hoofdtaken: ordehandhaving en strafrechtshandhaving (en daarnaast hulpverlening, maar die wordt hier buiten beschouwing gelaten). In functionele zin is de politie dus ongedeeld en dit zorgt voor een ingewikkeld politiebestel: beide hoofdtaken stellen namelijk sterk uiteenlopende en soms tegengestelde eisen aan de organisatie, sturing en inbedding van de politie. De zeggenschap zou zo verdeeld moeten worden over verschillende overheidsorganen (bestuur-justitie) en –niveaus (decentraal-centraal) dat sprake is van een “totaal evenwicht”.

In het huidige stelsel is hier geen sprake van. Het zwaartepunt in de sturing van de politie is gaan verschuiven van decentraal naar centraal en de nadruk is gelegd op de oriëntatie op opsporing en justitie. Ook is de effectieve democratische controle over de politie in rook opgegaan. Deze drie ontwikkelingen hebben hun hoogtepunt bereikt in het nationale politiebestel.

1. Het gezag en beheer van de politie

De verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering van de politie ligt bij het gezag. Het gezag heeft de bevoegdheid om over de taakuitvoering (en beleid daarover) te beslissen. Gezag ligt bij de burgemeester als het gaat om ordehandhaving door de politie en bij de Officier van Justitie als het gaat om strafrechtshandhaving. Het beheer is verantwoordelijk voor de organisatie en de bedrijfsvoering van de politie. Zij hebben de bevoegdheid om de middelen die voorhanden zijn te ordenen en te zorgen dat de politie zo doeltreffend mogelijk te werk gaat. Het functioneel ongedeelde politiebestel in NL maakt gaandeweg plaats voor een functioneel gedeeld politiebestel met landelijke justitiële politie naast lokale orde- en veiligheidspolitie. Dit is te zien aan de eenzijdige oriëntatie van de politie op haar opsporingstaak en op justitie en de gestage groei van het aantal toezichthouders en bijzondere opsporingsambtenaren in dienst van gemeenten.

De verhouding tussen gezag en beheer

De gezagshebbers bepalen wát de politie moet doen en de beheerder kijkt vervolgens hóe dit kan worden gerealiseerd met de beschikbare middelen. Heeft of stelt de beheerder niet genoeg personeel/materieel beschikbaar, dan heeft de gezagshebber ook niet de mogelijkheid om dat in te zetten. Hier geldt dan de ijzeren wet: wie het beheer heeft, heeft het gezag. Het gezag stelt niet zo veel voor als ze geen directe invloed hebben op het beheer. In principe (niet vastgelegd in de wet) geldt dat het beheer het gezag volgt. Als blijkt dat de vraag (gezag) het aanbod (beheer) overtreft, is het aan gezagsdragers om keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Lokale gezagshebbers hebben in het nieuwe, nationale politiebestel (bijna) geen invloed op het nationale beheer.

De democratische controle en verantwoording

Volgens een staatsrechtelijke regel geldt dat er geen bevoegdheid is zonder verantwoordelijkheid. Daarnaast wordt ook beweerd dat bevoegdheden nodig zijn om verantwoordelijkheden waar te kunnen maken. Een duidelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden is daarbij heel belangrijk, vooral voor de democratische controle en verantwoording.

De verschillende vormen van controle die worden onderscheiden zijn:

Bij directe democratische controle gaat het om het afleggen van verantwoording aan een direct gekozen vertegenwoordigd orgaan (bijv. de minister aan de Tweede Kamer)

Bij indirecte democratische controle gaat het om het afleggen van verantwoording via een niet direct gekozen vertegenwoordigd orgaan aan een direct gekozen vertegenwoordigd orgaan.

2. Ontstaan van het nationale politiebestel

Met de Politiewet 1993 kreeg Nederland een politiebestel van 25 regionale korpsen en het Korps landelijke politiediensten (KLPD). De periode tot aan de nationale politie werd gekenmerkt door voortschrijdende centralisatie, eenzijdige oriëntatie op opsporing en justitie en van gemankeerde democratische controle en verantwoording.

De maatschappelijke en politieke context hebben meegespeeld bij het idee van de nationale politie: meer gevoeligheid van de samenleving voor problemen van criminaliteit en onveiligheid en het maatschappelijk proces van modernisering en meer bewegingsvrijheid. Daarnaast speelden ook moorden en terroristische aanslagen een rol.

De voortschrijdende centralisatie

Traditioneel gezien was werd de politie decentraal bestuurd. Lokale autoriteiten hadden zeggenschap over de politie, maar ook de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie (op rijksniveau). Onveiligheid is echter vaak een lokaal verschijnsel en dient dus op (of in ieder geval mede) lokaal niveau bestuurd te worden.

Volgens de minister zou het politiewerk op lokaal niveau niet aangetast worden door de schaalverandering. De bewindsman noemde het ‘landelijk raamwerk en lokaal maatwerk’.

Bij de totstandkoming van de Politiewet 1993 stond het ‘decentraal, tenzij…’ voorop. Op het niveau waar het beste besluiten en beleid gemaakt konden worden (met betrekking tot de doeltreffendheid of kwaliteit) werden de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden neergelegd. Het ‘tenzij…’ zag op de rechtstreekse ministeriële verantwoordelijkheden over bijv. de handhaving van de rechtsorde. Het spreekwoord veranderde in de loop van de tijd in ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’.

Al snel nadat de Politiewet 1993 in werking was getreden kwam naar voren dat de regio’s zich te veel richtten op het decentrale niveau, terwijl het centrale niveau het ‘tenzij’ niet vorm kon geven. Op beide terreinen, beheer en gezag, was sprake van voortschrijdende centralisatie. Decentralisatie werd eerst gezien als voordelig, maar steeds vaker als nadelig voor vernieuwing en daadkracht. Met betrekking tot het politiebeleid groeide de bemoeienis van de politieministers en verdween de vrijheid van de regio’s. Het zou niet meer lang duren voordat het regionale politiebestel zou veranderen in een nationaal politiebestel. Er lag al een wetsvoorstel klaar. Na ingrijpende wijzigingen is dit naar buiten gebracht. Kabinet-Rutte besloot tot invoering van de Nationale Politie en het plaatsen van de fysieke en sociale veiligheid onder de verantwoordelijkheid van één minister: de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ).

De eenzijdige oriëntatie op opsporing en justitie

In de oude politiewetgeving is steeds sprake geweest van een vorm van checks and balances tussen bestuur en justitie. Men is de politie echter steeds meer gaan zien als bestrijders van criminaliteit en de strafrechtelijke handhavers van de rechtsorde. Het regionale bestel moest de oplossing zijn voor een betere misdaadbestrijding. Deze schaal bleek echter niet groot genoeg te zijn, daarom werden er verschillende (recherche)teams in het leven geroepen. Toen er veel kritiek kwam op de kwaliteit en prestaties van de opsporing ging de minister van Justitie zich er mee bemoeien, hij maakte bijv. prestatieafspraken met korpsen.

Bij de reorganisatie van het Openbaar Ministerie (OM) kreeg het College van procureurs-generaal een vooraanstaande positie als leiding van het OM. Door prioriteiten en richtlijnen van dit college bleef er voor de (hoofd)officier van Justitie maar weinig beleidsruimte over (in de sturing van de politie).

Volgens de minister was één landelijk politiekorps nodig voor de bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit/terrorisme. Daarnaast was het van belang voor een betere samenwerking in de justitiële keten. Hierin is de eenzijdige oriëntatie op opsporing en justitie terug te zien. Deze wordt nog versterkt door het nationale politiekorps onder de minister van VenJ te plaatsen, die ook verantwoordelijk is voor het OM en de rechtspraak en door de indeling van de korpsen te baseren op de verdeling van het OM en de rechtspraak.

De gemankeerde democratische controle en verantwoording

De Politiewet 1993 geeft de bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet duidelijk weer. Hierdoor ontstond een gefragmenteerde sturing van de politie en een gemankeerde democratische controle en verantwoording. De verhouding tussen bestuur, justitie en politie was grotendeels afhankelijk van goede persoonlijke verhoudingen en ‘gezond verstand’, de wet bood geen houvast. Vaak was onduidelijk wie verantwoordelijk was voor een bepaalde beslissing. In het regionale politiebestel was sprake van ‘het democratische gat’. Hiermee wordt bedoeld dat de korpsbeheerder niet door een democratisch gekozen orgaan ter verantwoording kon worden geroepen. Hij legde wel verantwoording af aan het regionaal college (burgemeesters en hoofdofficier van Justitie), maar dit is indirecte democratische controle, terwijl direct controle gewenst was. Het gat is volgens de minister met de Politiewet van 2012 gedicht, omdat de minister verantwoording moet afleggen aan een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging.

3. Het Nederlandse nationale politiebestel

Het nationale politiebestel moest de effectiviteit en doelmatigheid van de politie vergroten door te zorgen voor meer eenheid in organisatie, uitvoering en bedrijfsvoering. Het bestel moest een middel zijn voor vele kwalen, zoals het oplossen van ICT-problemen.

De hoofdlijnen van het politiebestel

Bij handhaving van de openbare orde door de politie ligt het gezag bij de burgemeester. Bij strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde ligt het gezag bij de officier van justitie. Samen met de plaatselijke politiechef vormen zij het lokale driehoeksoverleg, waarin afspraken worden gemaakt over de inzet van de politie. Burgemeesters van gemeenten met het hoogste aantal inwoners worden regioburgemeesters (door de minister aangewezen). Zij dienen als schakelpunt tussen het bestuur op landelijk en lokaal niveau.

Het landelijk korps bestaat uit 10 regionale eenheden, landelijke eenheden en ondersteunde diensten. De regionale eenheden omvatten 43 districten en 168 basisteams. De basisteams hebben allemaal 60 tot 200 agenten en zij voeren alle kerntaken van de politie uit (grotendeels zelfstandig).

De indeling van het nationale korps is gelijk aan de indeling van de rechtspraak. Het doel hiervan is om de samenwerking in de justitiële keten eenvoudiger, effectiever en efficiënter te maken. Deze indeling is opmerkelijk, omdat opsporing (lang) niet de enige taak is waar de politie zich mee bezig houdt. De indeling is bijv. heel anders dan bestuurlijke indelingen.

Het landelijk korps is een publiekrechtelijke rechtspersoon. Dit benadrukt volgens de minister dat de politie vooral aan het lokale gezag ten dienste staat in plaats van dat de politie dient als instrument van de minister. De korpschef gaat over de leiding en het beheer van het korps, de minister van VenJ is hier politiek verantwoordelijk voor. De landelijke doelstellingen worden door de minister van VenJ vastgesteld. Regionale doelstellingen worden daarvan afgeleid. In de Politiewet 2012 is geen waarborg te vinden voor lokale prioriteiten, die zouden vanzelfsprekend uit de landelijke doelstellingen volgen.

Het nationale politiebestel: bestuur en justitie

Toen de Politiewet 2012 tot stand kwam, heeft de minister geschreven dat het openbaar ministerie en het openbaar bestuur allebei een eigen, maar wel samenhangende, rol hebben ten aanzien van de politie. Zij moeten op landelijk, regionaal en lokaal niveau in evenwicht zijn.

Het lokale niveau

Voor de sturing van de politie op lokaal niveau zijn de burgemeester en officier van justitie de belangrijkste figuren. Zij bepalen voor welke taken en met welke intensiteit de politie wordt ingezet. Door bovenlokale prioriteitstellingen blijft er niet veel over van de vrije ruimte die de burgemeester en officier van justitie op papier hebben om de inzet en het optreden van de politie te sturen. De sturing van de taakuitoefening verschuift steeds meer van het decentrale niveau naar het centrale.

De (hoofd)officier van justitie en de politiechef zijn verbonden met de minister van VenJ. Hoe meer de minister sturend optreedt, hoe minder ruimte er over blijft voor lokale afwegingen. De minister zei bij de parlementaire behandeling van de Politiewet 2012 toe dat deze wet zodanig zal worden gewijzigd dat de burgemeester in plaats van zwaarwegende invloed een vetorecht krijgt op de benoeming van de lokale politiechef . Daarnaast zal worden bepaald dat aan het overleg van de minister met de regioburgemeesters twee extra burgemeesters deelnemen. Hierdoor wordt de invloed van het gezag op het beheer vergroot. Met de hiervoor genoemde bepalingen had de minister voor ogen de lokale inbedding van de politie te benadrukken en te versterken, waardoor de politie dichtbij de burger komt te staan. Wat de minister voor ogen had, kwam niet van de grond. Als gevolg van bovenlokale beleids- en besluitvorming wordt de band tussen de lokale gezagsdrager en de politie steeds losser.

Het regionale niveau

In de sturing van de regionale eenheid spelen de regioburgemeester, de hoofdofficier en de regionale politiechef een centrale dominante rol. In deze regionale driehoek komen het beleid van de regionale eenheid, de taakuitvoering en het beheer aan de orde. In de praktijk bereidt deze driehoek het regionale beleidsplan voor, wat de prioriteiten en doelstellingen voor de regionale eenheid bevat. De totstandkoming van het regionaal beleidsplan is afhankelijk van goede bestuurlijke verhoudingen. Als het niet lukt om er samen uit te komen, hakt de regioburgemeester in overeenstemming met de hoofdofficier de knoop door. Wettelijk is nu geborgd dat de positie van het bestuur en het openbaar ministerie in evenwicht zijn met elkaar. De minister beoordeelt het beleidsplan op goede vervulling van de politietaak in de betreffende gemeente en heeft hiermee het laatste woord.

Het rijksniveau

De minister van Veiligheid en Justitie is verantwoordelijk voor:

• de strafrechtshandhaving - waaronder het openbaar ministerie,

• het beheer van het nationaal politiekorps,

• het landelijk beleid ten aanzien van de taakuitvoering van de politie,

• het toezicht dat de Inspectie Veiligheid en Justitie houdt op de taakuitvoering van de politie.

Het onderbrengen van deze verantwoordelijkheden bij deze minister heeft volgens de minister gezorgd voor samenhang en slagvaardigheid in de handhaving van de openbare orde, de criminaliteitbeheersing en het opsporing- en vervolgingsbeleid. De minister geeft onder andere regels over bewapening, kledij van de politie en informatie- en communicatievoorzieningen.

De minister heeft enkele wetswijzigingen toegezegd waarin is bepaald dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister. Daarnaast wordt bepaald dat de minister formeel, de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag opstelt. Dit is een vorm van window dressing, omdat in de praktijk de korpschef een centrale rol speelt bij de opstelling van deze stukken. Van belang hierbij is dat de minister het voortouw neemt.

Om een vorm van ondergeschiktheid te bereiken, wordt door de wet voorzien in een aanwijzingsbevoegdheid (ultimum remedium) van de minister jegens de korpschef. De bevoegdheid van de minister tegenover de korpschef is beperkt tot het al dan niet geven van een aanwijzing, waardoor de korpschef onder eigen naam en verantwoordelijkheid optreedt. De zeggenschap van de minister over de nationale politie is niet volledig, terwijl de minister wel door het parlement zal worden aangesproken op ontwikkelingen op het terrein van de politie. Het is een reëel risico dat de politieke druk zo groot wordt dat de minister zich genoodzaakt voelt om zich in detail met de politie te bemoeien, met alle gevolgen van dien voor het stukje couleur locale dat nog in de sturing van de politie zit.

4. Slotbeschouwing

Het nationaal politiebestel bevat zowel op lokaal, regionaal en rijksniveau democratische gaten. De lokale democratische controle en verantwoording disfunctioneert waar het gaat om de gezagsrol van de burgemeester. De regioburgemeester heeft een dominante rol in de sturing van de regionale eenheid, zonder dat er sprake is van passende democratische controle en verantwoording. Ook zitten er haken en ogen aan de democratische controle en verantwoording op rijksniveau, wat blijkt uit de ophanging van het nationale politiekorps aan de minister en aan het knip-en-plakwerk waarmee de verhouding van de minister tot de korpschef is geregeld.

Het risico bestaat dat de politie verzelfstandigt tot justitiële politie waarbij het bestuur het nakijken heeft.

De legitimiteit van de politie is haar zorg niet - van Reenen (2014)

Inleiding

Heeft de politie in Nederland wel een legitimiteitsprobleem? In dit artikel wordt beargumenteerd van niet. Daarnaast wordt beargumenteerd dat legitimiteitsvorming en behoud politieke functies zijn en geen politiële. Legitimiteit dient onderscheiden te worden van vertrouwen en effectiviteit van de politie. Echter, vertrouwen en legitimiteit zijn verschillende begrippen en niet zomaar onderling inwisselbaar. Ook de koppeling van legitimiteit en effectiviteit is onjuist: er is geen direct verband tussen het erkennen van legitimiteit en de effectiviteit van het politieoptreden. Ook voor het argument voor de invoering van community policing in Nederland, namelijk dat daarmee de legitimiteit kan worden vergroot of behouden, lijkt geen bewijs te zijn.

Legitimiteit

Het verschil tussen legitimiteit en vertrouwen heeft betrekking op drie elementen:

1. Legitimiteit is voorbehouden aan de overheid en specifieker dan het begrip vertrouwen dat niet verbonden is aan politieke macht

2. De kern van het legitimiteitsbegrip is de vrijwillige onderschikking aan macht en vertrouwen heeft daar geen betrekking op

3. Vertrouwen gaat over de korte termijn, legitimiteit over de lange termijn

In het legitimiteitsbegrip van Weber gaat het ook om langdurig en vrijwillig onderschikken aan politieke macht en zijn er instituties aangewezen die dragers van de politieke orde zijn. Wanneer hun aanspraken op een recht op gehoorzaamheid erkend worden door burgers, is er sprake van een legitieme macht en is er sprake van systeem legitimiteit. Zwakke legitimiteit kan leiden tot een crisis in bredere of beperktere zin.

Wetten die op politieke wijze gecreëerd worden, worden na verloop van tijd als vanzelfsprekend, objectief en politiek neutraal beschouwd. Dit is de legitimiteitsvorm die door Weber als rationeel omschreven wordt.

Legitimiteit geldt ook voor het aanvaarden van de monopolie van geweld en dwang door de overheid. De legitimiteit van politieke macht wordt mogelijk door een massale erkenning in de samenleving van deze geweldsmonopolie. Het perspectief op geweld ontbreekt in het vertrouwensbegrip.

Legitimiteit kent dynamiek: de bereidheid van mensen om zich vrijwillig te onderschikken fluctueert. Eind jaren zestig was er bijvoorbeeld een legitimiteitsterugval van de politie. Functionele legitimiteit is dat het aanvaarden van macht gebaseerd wordt op een deskundig handelende overheid. Echter, effectiviteit en kwaliteit van het optreden van de overheid kunnen altijd betwist worden en leveren dus geen stabiele basis op voor macht. Als de politie zich bezighoudt met haar eigen legitimiteit, kan dat worden beschouwd als een vorm van politisering van de politie. In 1978 beschreef van Reenen over de een politiek-politiële structuur: politiek ging zich bezighouden met sturing van geweld en de politie met legitimiteit werven. Dit was een crisisreactie op politieke legitimiteitsproblemen.

Vertrouwen

Uit de European Social Survey en de Integrale Veiligheidsmonitor blijken een aantal conclusies:

• Het vertrouwen in de politie in Nederland is onveranderlijk hoog in vergelijking met andere sectoren en andere landen

• Het vertrouwen in de politie als institutie is robuuster, het vertrouwen in het politieoptreden is kwetsbaarder

• Het vertrouwen in de politie verschilt tussen burgers

• Nederland blijkt een ‘high trust’ country: burgers hebben vertrouwen in de politie, in politieke instituties en in elkaar

Het vertrouwen in de politie hangt dus niet samen met het gedrag van de politie, omdat er sprake is van een gegeneraliseerd vertrouwen. Er wordt beargumenteerd om voor het lange termijn vertrouwensbegrip van de overheid het begrip vertrouwen los te laten en het legitimiteitsbegrip te gebruiken. Vertrouwen kan gebruikt worden als een meer operationeel concept en kan gebruikt worden voor acceptatievormen die betrekking hebben op het politiehandelen.

Effectiviteit

Bij het ‘new public management’ denken worden concepten uit het bedrijfsleven geïntroduceerd binnen de overheid en hierbij wordt gedacht dat legitimiteit vooral te maken heeft met effectiviteit. Ook bij de politie is er sprake van ‘managerialisation’, denk aan de prestatiecontracten. De effectiviteit van de politie is echter niet erg hoor en toch heeft dit niet geleid tot een vertrouwenscrisis. De politie moet werken met de ‘legitimiteitsriemen’ die het politieke systeem haar ter beschikking stelt. De politie wordt steeds duurder maar de prestaties lijken niet toe te nemen. Het is echter niet juist om de effectiviteit te koppelen aan legitimiteit.

Gevolgen

De zorg om legitimiteit van de politie is een hardnekkig gedachtegoed. Als in 1985 werd het document ‘Politie in verandering’ opgesteld en het document ‘Politie in ontwikkeling’ was hier een vervolg op en weerspiegelt het thema legitimiteit. Ook nu bij de nationale politie wordt legitimiteit nog steeds als een strategisch belang gezien en de ambitie is er om de legitimiteit van de politie te versterken. Het past echter niet binnen de rechtsstaat als een geweldsmonopolist (de uitvoerende politiemacht) een politiek actor wordt doordat zij zich bezig gaat houden met het verwerven van legitimiteit. De politie kan nu uitgaan van een robuuste legitimiteit. Waakzaamheid is echter wel belangrijk en de politie zou een rol kunnen hebben in de politieke advisering over beleid en wetgeving die de politie raakt. Angst voor niet voldoende legitimiteit is een belangrijke angst voor een democratische politie. Als deze angst verdwijnt, kan er meer worden gewerkt met nieuwe strategieën zonder te denken dat een mislukking meteen leidt tot een probleem met betrekking tot legitimiteit.

Activiteiten van de politie, zoals community policing systemen, kunnen geen politieke legitimiteit doen ontstaan. Wel kan hiermee vertrouwen opgebouwd worden. Een onderzoek van Van der Veer en anderen toont aan dat nabijheid van de politie slechts een kleine bijdrage levert in het vertrouwen in de politie.

Samenvattend: er is geen legitimiteitsprobleem voor de politie in Nederland en de zorg voor legitimiteit is een politieke en geen politiële taak.

Community policing - Cordner (2014)

Inleiding

In de jaren negentig werd ‘community policing’ het dominante politie paradigma in bijna de hele wereld. Sinds 9/11 is community policing de concurrentie aangegaan met nationale veiligheid, de ‘war on terror’ en informatie-gericht politiewerk.

Het is niet duidelijk waar en wanneer het concept community policing precies is ontstaan en daarnaast is het een term die voor veel mensen iets anders betekend. Waarom werd community policing zo populair vanaf ongeveer de jaren tachtig? In de jaren zestig werd duidelijk dat het professionele model van de politie, waarbij er meer training, specialisatie en technologie was, niet de oplossing was voor alle problemen die de politie trachtte op te lossen. Er was bijvoorbeeld een slechte relatie tussen de politie en gemeenschappen, waarbij de politie op afstand en geïsoleerd van de samenleving stond. Een belangrijk onderdeel van het probleem was verbonden aan de rassenproblematiek.

Er werd onderzoek gedaan naar de effectiviteit van politiewerk en zo werd bijvoorbeeld de patrouille per voet opnieuw geïntroduceerd en er werd getracht om de relatie met het publiek te verbeteren. Ook de broken window thesis had invloed op het politiewerk. Deze thesis gaat ervan uit dat als de politie aandacht besteed aan wanordelijkheden en kleine criminaliteit, dat het publiek zich dan veiliger voelt. Ook de probleem-gerichte aanpak werd geïncorporeerd in de community gerichte aanpak. Vanaf de jaren zestig werd de politie in de VS diverser door het aannemen van meer vrouwen, minderheden en hoger-opgeleiden.

In de twintigste eeuw werd in de politiek vaak een harde aanpak van criminaliteit geopperd, maar in de jaren negentig lukte het Bill Clinton om de community policing aanpak te promoten als goede politiek. Het werd duidelijk dat de politiek kan bijdragen aan de ontwikkeling van civil society, vrije media, politieke partijen en andere democratische instituties. Ondanks de populariteit van community policing, is er weinig bewijs dat het ook werkelijk de criminaliteit verminderd.

Community policing

Een definitie van community policing is dat het een filosofie is die organisatie strategieën promoot waarbij de systematische inzet van partnerships en probleemoplossende technieken gebruikt worden om op proactieve wijze issues aan te pakken, zoals criminaliteit, sociale wanorde en angst. De input van burgers is hierbij erg belangrijk en bij community policing wordt het politiewerk gezien als een brede taak, dus ook de aanpak van angst en het helpen van slachtoffers vallen hieronder.

Met de strategische dimensie wordt de filosofie van community policing omgezet in actie en het gaat hierbij om:

1. Her-georiënteerde operaties: meer nadruk op face-to-face interacties, patrouille per voet of fiets en meer gerichte onderzoeken.

2. Nadruk op preventie: binnen community policing worden politieagenten niet alleen gezien als ‘first responders’, maar ook als ‘first preventers’

3. Geografische focus: focus op bepaalde plekken in plaats van tijden of het uitoefenen van een bepaalde functie

De tactische dimensie vertaald de filosofie en strategieën naar concrete programma’s, tactieken en gedragingen. De belangrijkste tactische elementen zijn:

• Positieve interactie die vertrouwen, bekendheid en geloof doen toenamen aan zowel de kant van de burgers als aan de kant van de politie

• Partnerships tussen politie, andere instellingen en burgers

• Probleem-oplossing in plaats van een incident-gerichte aanpak

De organisatorische dimensie is belangrijk voor de implementatie van de community policing aanpak. Van belang zijn:

• Structuur: decentralisatie, verburgerlijking en het opstellen van teams zijn voorbeelden van herstructurering van de politie

• Management: meer nadruk op talent en creativiteit

• Informatie: bijvoorbeeld meer behoefte aan probleem analyses met behulp van geografische informatiesystemen

Implementatie

Het onderzoek naar implementatie van community policing levert gevarieerde en soms verwarrende resultaten op. Verschillende politie-instanties benadrukken verschillende elementen van community policing en sommigen nemen een specialistische benadering aan en anderen een meer algemene benadering ten opzichte van community policing. Er zijn twee ontwikkelingen die community policing enigzins hebben tegengehouden of zelfs teruggedraaid: 9/11 en de economische recessie die in 2008 begon.

Evaluatie

Aangezien community policing een flexibel en los concept is, is het lastig te evalueren. Ook wordt community policing in de praktijk heel breed en gevarieerd geïmplementeerd en kan het verschillende effecten hebben. Ook onderzoeken op (quasi)experimentele basis zijn moeilijk op te stellen en zijn grote sociale ontwikkelingen lastig te controleren. Verschillende onderzoeken, vaak op basis van case studies, toont aan dat in de VS in de afgelopen 20-30 jaar community policing half geïmplementeerd is en dat het half werkt. Er is echter meer analyse, meer metingen, meer lange-termijn onderzoeken, meer systematische criteria en onderzoek naar new modaliteiten zoals sociale media nodig.

Conclusie

• De onduidelijkheid over community policing is zowel iets positiefs als iets negatiefs: het creërt ruimte voor mensen die hierin geloven maar aan de andere kant is het ook lastig te implementeren en evalueren.

• Community policing is door duizenden onafhankelijke actoren geïmplementeerd en daardoor lastig te meten, ongelijk, inconsistent en soms halfslachtig uitgevoerd.

• Er is een significante afname in criminaliteit, maar er is geen hard bewijs dat dit komt door community policing

• Community policing was een reactie op de verslechterde politie-samenleving relatie en onderzoek lijkt aan te tonen dat het heeft bijgedragen aan een verbeterde publieke opinie van de politie

• Er is al twintig jaar een sterke impuls om problemen op te lossen door community policing en het lijkt de beste manier te zijn om effectief bij te dragen aan de aanpak van criminaliteit

• Community policing blijft een betwistbare strategie met een onzekere toekomst, omdat er veel verschillende belangen zijn die aandacht vragen van de politie

Suspicion formation - Johnson & Morgan (2013)

Inleiding en het vormen van verdenkingen

De manier waarop politiemensen tot een verdenking van bepaalde burgers komen, heeft recentelijk weer aandacht gekregen door onderzoek naar etnisch profileren. In dit artikel wordt een literatuuronderzoek beschreven dat verricht is aan de hand van bestaande kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeken naar de manier waarop verdenkingen tot stand komen.

Er blijken hier vier methoden voor het vormen van verdenkingen te zijn:

• Stereotypen percepties, de symbolische aanvaller. Dit komt voort uit de sociologie en kenmerken zoals geslacht, etnische afkomst, sociaal-economische status spelen een rol bij het vormen een stereotype beeld dader. Dit stereotype beeld kan ertoe bijdragen om een bepaald type persoon te stoppen, ondervragen en fouilleren. Er kunnen ook stereotypen zijn van autokenmerken, zoals de aanwezigheid van een ‘Black Panther Party’ bumper sticker op een auto.

• Aanwezige kennis over bepaalde burgers, de ‘bekende crimineel’. Verdenkingen kunnen tot stand komen door eerder contact met een individu of door informatie over deze persoon. Een persoon die bijvoorbeeld eerder gearresteerd is, hiervan bestaat vaak de verdenking dat deze persoon opnieuw in de fout gaat.

• Verdachte omstandigheden, ‘tegenstrijdigheid’. Mensen, waaronder dus ook politieagenten, lijken door stereotypen bepaalde mensen, plaatsen en acties in een context te plaatsen en hierdoor valt het op als iets niet klopt aan dit beeld. Een tasjesdief valt bijvoorbeeld op wanneer hij erg dicht bij een groep toeristen komt en niet de taal van de toeristen spreekt of hiermee communiceert. Politieagenten leren door trainingen en ervaring om verdachte omstandigheden te identificeren. Agenten letten bijvoorbeeld op tijd van de dag, locatie, dag van de week, aantal burgers, kleding, geslacht, objecten en leeftijd.

• Verdachte non-verbale signalen. Hierbij wordt gelet of iemand ongebruikelijk nerveus is of valse informatie aan het verschaffen is. Frequente spraakonderbrekingen, lachen terwijl dat niet past in de situatie, vermijden van oogcontact en een toename van handgebaren zijn signalen waarop gelet wordt door politieagenten. Echter, onderzoek toont aan dat deze non-verbale signalen niet valide zijn als indicatoren voor crimineel gedrag.

Politiemensen hebben veel discretie om hun werk uit te oefenen en dit is belangrijk voor het publieke vertrouwen en geloof in de politie, de eerlijke behandeling van burgers en het legaal gedrag van agenten.

Veel onderzoek probeert uit te zoeken hoe verdenkingen gevormd worden, maar hierbij wordt geen aandacht besteed aan de vraag of dit leidt tot officiële acties door agenten. Dat een agent iemand verdenkt betekent namelijk nog niet dat deze persoon ook aangehouden of verder ondervraagd wordt. Meerdere kwalitatieve onderzoeken tonen aan dat er link bestaat tussen de bron van de verdenking en het stoppen, fouilleren en ondervragen van burgers. Deze onderzoeken bestaan echter vaak uit een kleine groep respondenten die niet representatief zijn voor de onderzochte populatie. Wat daadwerkelijk actie door agenten lijkt te triggeren, is het overtreden van een wet en substantiële informatie over mogelijke criminele betrokkenheid. Verdachte gedragingen trekken vaak wel de aandacht van agenten, maar zij gaan dan niet altijd over tot actie.

Conclusie

Er is geen gebrek aan onderzoek hoe verdenkingen bij politieagenten tot stand komen en er lijken vier strategieën te zijn over de manier waarop verdenkingen gevormd worden. Volgens agenten baseren zij zich op alle vier deze methoden bij de totstandkoming van een verdenking. Empirisch bewijs dat een link aantoont tussen de totstandkoming van een verdenking en een proactieve interventie is echter beperkt en inconsistent.

Er is meer systematisch onderzoek nodig, waarbij gestandaardiseerde methoden gebruikt worden om verschillende politiekorpsen en landen te onderzoeken. Er dient ook onderzocht te worden of er verschillen bestaan tussen landelijke, regionale of provinciale korpsen en geografische omgevingen zoals stedelijk, voorstedelijk of landelijke gebieden.

Proactive policing and equal treatment - Svensson (2014)

Inleiding

Proactive policing houdt in dat getracht wordt om delinquentie tijdens een vroeg stadium te stoppen. In Nederland wordt dit gebruikt om jeugdigen en jeugdgroepen te weerhouden van delinquent gedrag en criminaliteit te plegen. Politieagenten houden contact met lokale groepen en houden hun gedrag in de gaten. In dit artikel wordt een empirisch onderzoek naar 231 jongeren beschreven, met als doel om te bepalen of een proactieve benadering door de politie leidt tot ongelijke behandeling of etnisch profileren. In Nederland blijkt de ongelijke behandeling van etnische minderheden zeer gering te zijn.

Etnische diversiteit is in vele moderne steden een feit en dragen etnische minderheden bij aan het sociale, economische en culturele leven in de stad. Leden van deze minderheidsgroepen hebben vaak te maken met lage inkomens, meer werkeloosheid en minder acceptatie en zij zijn vaak overgepresentateerd in de criminaliteitscijfers. Een roep om harder optreden door de politie wordt vaak gedaan, maar als de politie hier gehoor aan geeft, leidt dit alleen maar tot meer discriminatie en een verergering van de situatie. Er is dus sprake van een dilemma en in licht van dit dilemma wordt de praktijk van proactief politiewerk besproken in dit artikel. Het idee is dat de politie niet afwacht tot er criminaliteit is, maar dat de politie in een veel eerder stadium al ingrijpt. De vraag die centraal staat is dus: leidt een proactieve aanpak door de politie tot oneerlijke behandelingen van etnische minderheidsgroeperingen?

Etniciteit

Eerlijke behandeling is vastgelegd in de Grondwet van vele Westerse landen en in internationale verdragen. In Nederland worden issues van veiligheid en criminaliteit gelinkt aan migratie en etniciteit door nieuwe politie partijen, zoals die van Geert Wilders. Tot aan de jaren tachtig was het noemen van een etnische achtergrond van daders bijna een taboe, maar in recente jaren is dit veranderd. Er is een bredere politieke consensus ontstaan dat er harder moet opgetreden worden tegen criminele jongeren, dus ook tegen Nederlandse jongeren. Er zijn hardere sancties voor diegene die gepakt worden, maar er is ook een proactieve benadering ontstaan. Zo is er de ‘Beke’ lijst opgezet, waarop probleemjongeren geregistreerd worden en is de identificatieplicht ingevoerd. Het is niet ondenkbaar dat vooral jongeren van etnische minderheidsgroepen te maken krijgen met deze proactieve maatregelen.

Oneerlijke behandeling

Omdat oneerlijke behandeling op basis van ras en etniciteit verboden is, zullen politieagenten dit niet snel toegeven. Daarnaast is het moeilijk aan te tonen dat iemand oneerlijk behandeld wordt op basis van zijn of haar etniciteit. Misschien had de agent wel een slechte dag? Zelfs als wordt aangetoond dat jongeren van etnische groepen disproportioneel meer contact hebben met de politie, toont dit nog niet direct een oneerlijke behandeling aan. Er kan namelijk sprake zijn van rechtvaardiging van het gedrag van politieagenten en deze jongeren kunnen bijvoorbeeld disproportioneel vaak aanwezig zijn op plaatsen en tijden waar de politie aanwezig is en haar werk doet. Alleen kijken naar ongelijkheden op zich, is dus niet voldoende om te oordelen of er sprake is van oneerlijke behandeling.

Er moeten dus methoden gebruikt worden waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen ongelijkheid op basis van een oneerlijke behandeling en ongelijkheid die te rechtvaardigen valt. De eerste manier is het uitvoeren van een wetenschappelijk experiment en de tweede manier is om te corrigeren voor variabelen die rechtvaardiging lijken aan te duiden. Hierbij kan gekeken worden naar aanwezigheid van politie en de kans op politiecontact op straat, individuele delinquentie, betrokkenheid bij een delinquente jeugdgroep en samenwerking met de politie. Wanneer iemand niet mee wil werken met de politie, lijkt het logisch dat deze persoon harder aangepakt zal worden.

In dit onderzoek staan twee hypothesen centraal:

1. Etnische minderheidsjongeren rapporteren vaker en negatievere uitkomsten van een pro-actieve aanpak dan Nederlandse jongeren

2. Zelfs wanneer gecontroleed wordt voor rechtvaardigingsvariabelen, rapporteren jongeren van etnische minderheidsgroepen nog steeds vaker en negatievere uitkomsten dan Nederlandse jongeren

Dit onderzoek is gebaseerd op data uit enquêtes die zijn afgenomen voor dit onderzoek tussen mei en september 2011. De drie uitkomst variabelen zijn: proactief contact met de politie, proactieve instrumenten gebruikt en kwaliteit van het contact. De onafhankelijke variable in dit onderzoek is etnische achtergrond. Controle variabelen waren aanwezigheid op straat, delinquentie, betrokkenheid bij een delinquente groep en bereidheid om mee te werken met de politie.

Resultaten en discussie

Wanneer de controle variabelen geïntroduceerd worden in de statische modellen, blijken de twee hypothesen niet ondersteund te worden door de onderzoeksresultaten. Er blijkt wel sprake te zijn van ongelijkheid in proactief politiewerk, maar dit blijkt te komen door te rechtvaardigen variabelen. Geconcludeerd kan worden dat de mate van oneerlijke behandeling veel lager is dan aanvankelijk gedacht werd. Afhankelijk van de manier waarop een proactieve aanpak geïmplementeerd wordt, kan het bijdragen aan het verlagen van oneerlijke behandelingen. Specifieke buurten lijken echter ook een belangrijke rol te spelen, maar om dit te onderzoeken is er uitgebreider, multi-level onderzoek nodig.

Dus, ondanks dat er ongelijkheid bestaat, is de mate van ongelijke behandeling van etnische minderheidsjongeren erg laag en zelfs niet statistisch significant in dit onderzoek. Door veel informeel contact tussen de politie en jongeren van verschillende achtergronden, wordt wederzijds begrip gecreëerd en wordt de afhankelijkheid van bepaalde stereotypen kleiner. Onderzoek naar andere landen moet uitwijzen of de uitkomsten van dit onderzoek ook gelden voor andere landen. Het is interessant om uit te vinden wat wel en niet werkt bij het stimuleren van gelijke behandeling.