Deel I. In hoeverre zijn de ambities en doelstellingen van de Awb waargemaakt? 

1. Welke uitdagingen zijn er voor het bestuursrecht van de toekomst? - Lukas van den Berge

Overheden vertrouwen tegenwoordig meer op een publiek-private samenwerking dan op een verticaal en centralistisch model van 'command and control'. Hierdoor is een netwerksamenleving ontstaan waarin bestuurlijke netwerken van publieke en private actorem de macht uitoefenen. Dit levert verschillende uitdagingen op, terwijl de Algemene wet bestuursrecht amper is aangepast sinds kort na de oorlog. 

Wat zijn de uitdagingen voor het bestuursrecht? 

Vooral in de jaren negentig nam de privatisering, het uitbesteden van publieke taken aan private actoren, snel toe. Dit kwam door het vertrouwen in de 'entrepreneurial spirit'. Het idee heerstte dat het overheidsbeleid beter, sneller en goedkoper uitgevoerd zou worden als het zou worden overgelaten aan de actoren op de vrije markt. Inmiddels is deze theorie van 'new public management' weer onderuitgehaald omdat de marktwerking afbreuk kan doen aan zaken als transparantie, inclusiviteit, democratische verantwoording en de grondrechten.

Toch wordt niet teruggegrepen naar een centraal model van bestuur omdat dit financieel gezien onmogelijk is, dus moet er in de privatisering meer zorg gedragen worden voor publieke belangen. De Raad pleit voor een coöperatief bestuur waarbij de overheid voorwaarden schept en de burgers, bedrijven en organisaties daarbinnen de invulling en uitvoering van de belangen regelen.

Om meer duidelijkheid te creëeren in welke actoren waarbij horen, is nu het b-orgaanbegrip aangepast. Het publieke karakter van een taak kan geen reden meer zijn om een niet-statelijke actor aan te merken als bestuursorgaan. Door te weten wie bij de overheid hoort en wie niet, kan het nieuwe coöperatieve bestuur dat de Raad wil verwezenlijken beter ontwikkeld worden. 

Dan is er ook nog het probleem van 'managerialisme'. Overheden stemmen onder druk van de globalisering hun standaarden af op bedrijven. Dit zorgt ervoor dat de overheden zich dieper in de private ruimte van burgers dringen door zich op te stellen als partnerbedrijf. Overheden gedragen zich dus als bedrijven, maar hebben geen last van de rechtsbescherming en democratische controle waardoor bevoegdheden van bedrijven worden ingeperkt. Dit zet de publiekrechtelijke rechtsbescherming onder druk. Het manageriële bestuur dringt diep binnen in het private domein van burgers maar blijft onder de rader van het bestuursrecht als bijzonder materieel en procedureel regime. 

Dit is bijvoorbeeld te zien in het 'keukentafelgesprek' in het kader van de Wmo, waarbij het bestuur zich amicaal opstelt ten opzichte van een hulpbehoevende. Dit schept de schijn van horizontaliteit en concensualisme in het bestuur maar stelt de overheid in feite in staat de klassieke grenzen tussen staat en samenleving te passeren en het leven van burgers te micromanagen, met onder andere kostenbesparing als doel in plaats van integrale dienstverlening. Juridische procedures tegen de uitkomst van een dergelijk keukentafelgesprek zijn nagenoeg uitgesloten. Sociaal gezien is er dus te weinig rechtsbescherming. Dat pas kan worden opgelost als de mal van het bestuursbesluit wordt opengebroken.

Tenslotte is er het probleem van de gebroken verantwoordelijkheid. Publieke verantwoordelijkheden raken zoek in de ingewikkelde structuren van 'mulitlevel governance' en de publiek-private samenwerking. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Groninger gaswinning, waarbij zowel de overheid als de private actoren wachtten tot de andere partij zijn verantwoordelijkheid zou nemen toen er aardbevingen ontstonden. Bescherming van lijf en goed zou een publieke verantwoordelijkheid moeten zijn die de overheid niet zomaar van zich af kan schudden. 

Hoe kan een stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming het beste aan deze drie uitdagingen tegemoet komen?

Het bestuursbesluit wordt gezien als de kern van publieke machtsuitoefeningen en andere overheidshandelingen slechts als deel van de 'schil'. Dit zorgt ervoor dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming slechts openstaat voor burgers die tegen een besluit in willen gaan. Voor burgers met klachten over andere manieren waarop de overheid haar wil oplegt, zijn geen opties. Dit zou moeten veranderen door een radicale breuk met het idee van het besluit als de kern van het besturen. 

2. Is de Awb ook een ordenende kracht voor Caribisch Nederland? - Tim Borman

Op 10 oktober 2010 werd er een land opgeheven in ons Koninkrijk, kwamen er twee nieuwe landen bij en werd het grondgebied van Nederland uitgebreid met de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba, het Caribisch Nederland. Volgens art. 132a Grondwet zijn deze landen openbare lichamen, dus er kunnen andere regels worden gesteld dan in Europees Nederland. Wel zijn er in Caribisch Nederland ook Europees-Nederlandse regels met extraterritoriale werking van toepassing. Het Europese Nederland en Caribisch Nederland zijn dus gescheiden rechtsordes, en dit heeft ook voor het bestuursrecht gevolgen. 

Is er wel algemeen bestuursrecht gevormd in Caribisch Nederland?

De gescheiden rechtsordes gelden niet voor de Grondwet, dus die is volledig van toepassing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hiermee is ook art. 107 lid 2 Gw van toepassing, waarin staat dat de wetgever algemene regels van bestuursrecht moet vaststellen. In de Nederlandse Antillen was alleen bestuursprocesrecht geregeld in een wet. Deze wet, de Landsverordening administratieve rechtspraak, werd voor Caribisch Nederland gemaakt tot de Wet administratieve rechtspraak BES. Maar voor het materiële bestuursrecht bestond op de Antillen geen algemene wettelijke regeling, dus die moest gemaakt worden. Deze regeling hoefde naar het voorbeeld van Europees Nederland, waarbij er elf jaar zat tussen de Grondwet en een dergelijke regeling, niet direct in werking te treden. Volgens de wetgever moest het Caribische bestuursrecht zoveel mogelijk aansluiten op het Europees-Nederlandse, maar er was ruimte voor afwijkende regels waar nodig. 

De Awb is hierdoor nooit van toepassing verklaard in Caribisch Nederland, waardoor er een ingewikkelde regeling kwam. Uit art. 3 IBES volgt dat de Awb voor Caribisch Nederland zelden betekenis heeft. Voor 10 oktober 2010 waren veel rechtsgeleerden en juist van overtuigd geweest dat de Awb ook in Caribisch Nederland zou gelden. Vandaag de dag is dit dus nog steeds niet het geval, en er is ook geen eigen regeling van bestuursrecht opgemaakt. 

Een verklaring waarom Caribisch Nederland nu zonder algemeen bestuursrecht zit kan worden gevonden in de legislatieve terughoudendheid die in 2009 werd aangekondigd: 5 jaar vanaf de transitiedatum zouden er geen al te ingrijpende wetgevingsoperaties mogen plaatsvinden voor het bestuur of de burgers in Caribisch Nederland. In die periode mocht dus alleen regelgeving worden ingevoerd als dat duidelijk noodzakelijk was. Die duidelijke noodzaak moest dus eerst worden bewezen. Dit zou moeten zorgen voor een geleidelijke vervanging van de Nederlands-Antilliaanse regelgeving door de Europees-Nederlandse wetgeving, waarbij de samenleving aldaar niet ontwricht zou worden. 

Na de termijn van vijf jaar kwam een evaluatie door Nederland en de drie eilanden samen. Hierin werd geoordeeld dat de legislatieve terughoudendheid wel werd toegepast, maar ook in gevallen waarin het ongewenst kon zijn om te wachten met nieuwe wetgeving. Voor een goed bestuur zou het noodzakelijk zijn een wettelijk kader met randvoorwaarden op te stellen. Het kabinet Rutte II maakte op basis van het evaluatierapport duidelijk dat er ook in de komende jaren nog legislatieve terughoudendheid zou zijn, maar wilde zich bij de invoering van nieuwe wetgeving wel voornamelijk focussen op wetgeving die voorziet in de basisbehoefte van de eilanden en die uitvoeringsknelpunten wegneemt. De inwoners zouden gebaat zijn bij een goed functionerend openbaar bestuur met werkende dienstverlening. 

L.J.J. Rogier wijst erop dat de materiëke regels van de Awb wel grote invloed uitoefenen op het bestuursrecht op de Caribische eilanden. Hij verwacht dat de invoering van de Awb onvermijdelijk wordt, naarmate er steeds meer Nederlandse bestuurswetten worden ingevoerd. Dit is omdat veel van die wetten de gelding van de Awb nodig hebben. Het van toepassing verklaren van enkele wetten uit de Awb, vereist dus toepassing van nog meer wetten uit de Awb. Dit is een relativering van art. 3 IBES.

Moet er een Awb BES komen in Caribisch Nederland?

Er zijn genoeg argumenten voor Caribisch Nederland om het Europees-Nederlandse Awb over te nemen. Dit zou overigens tot gevolg hebben dat ook bestuursorganen van Europees Nederland gebonden zijn aan de Awb in hun hundelen jegens ingezetenen van Caribisch Nederland. 

Het belangrijkste argument is dat Nederland geen lagere standaarden heeft voor een goed bestuur en de rechten van de burger dan andere landen hebben. Caribisch Nederland heeft een wettelijk kader nodig voor een goed bestuur en de Awb is hiervoor geschikt. Caribisch Nederland kan daarbinnen dan zelf nog invulling geven aan de regelingen. 

Ook is er nog een belangrijk juridisch argument, namelijk dat de Grondwet en dus ook art. 107 lid 2 ook geldt voor Caribisch Nederland. Caribisch Nederland is dus genoodzaakt om materieel bestuursrecht in te voeren. De legislatieve terughoudendheid werd als tegenargument gebruikt, maar uiteindelijk wordt invoering van bestuursrechtelijke regelingen duidelijk noodzakelijk. 

De mogelijke 'Awb BES' hoeft geen kopie te worden van de Nederlandse Awb. Er moet worden gekeken wat er op dit moment uitvoerbaar is op de eilanden en wat niet. Ook hoeft de Awb BES niet in een keer worden ingevoerd, maar kan het worden 'aangebouwd' zoals dit in Europees Nederland ook is gebeurd. Het overnemen van hoofdstuk 5 Awb zou een goed startpunt zijn, omdat het een belangrijke harmoniserende werking heeft en de leemtes in de bestuursrechtelijke handhaving kan wegnemen. Verder kunnen algemene bepalingen over verkeer tussen burgers en bestuursorganen uit afdeling 2.1 Awb worden overgenomen, net als de beginselen van behoorlijk bestuur uit afdeling 3.2 Awb, regels over advisering uit afdeling 1.1 Awb en de regels over mandaat, delegatie en attributie uit hoofdstuk 10 Awb. Verder is er meer aanpassingswerk nodig, maar daarvoor kan bijvoorbeeld worden gekeken naar het voorbeeld van Aruba en Sint Maarten.

3. Welk procesmodel is passend in het bestuursrecht? - Dick Allewijn

In de tijd dat de Awb tot stand kwam, was het niet relevant hoe burgers en (ambtenaren van) de overheid over elkaar dachten. De overheid moest besluiten nemen, de burgers hadden het recht die besluiten voor te leggen aan de bestuursrechter en de bestuursrechter moest de rechtmatifheid van die besluiten toetsen. Een belangrijke waarde was dat de overheid en de burger zich in aparte sferen bevonden, en er dus geen rechtsbetrekking tussen deze partijen was. Materieel is de verhouding tussen burger en bestuur inmiddels veranderd. Om deze reden wordt er nagedacht om van het toetsingsmodel over te stappen op een geschillenbeslechtingsmodel. Dit is bij invoering van de Awb niet aangedurfd, maar misschien is het nu wel noodzakelijk. 

Wat zijn conflicten en geschillen?

De begrippen 'onderliggend conflict' en 'achterliggende belangen' zijn pas door de opmars van mediation opgekomen in het juridisch domein. Als twee partijen een meningsverschil hebben of tegengestelde belangen, dan kunnen zij dit zonder rechter met elkaar oplossen. Het wordt pas een conflict wanneer een van de partijen het gevoel heeft te worden gedwarsboomd, en als reactie ook weer gaat dwarsbomen. Een conflict heeft vaak wel beslechting door een rechter nodig dus hier komt een geschil uit, maar aan de basis hiervan ligt dus nog steeds het meningsverschil of de tegengestelde belangen. Voorheen werd de emotionale lading die aan een geschil ten grondslag ligt nog ontkend. Vaak gaat het, na conflictescalatie, al lang niet meer om een inhoudelijke oplossing. De partijen willen slechts nog van de ander winnen voor de eer en gezichtsbehoud. 

Een conflict is vloeiend, het verandert van gedaante een kracht, waar een geschil statisch is. Een geschil kan dan ook worden beëidigd door een gezaghebbend woord over wie gelijk heeft. Een conflict wordt hier niet door beëindigd, maar vereist erkenning en waardering van de onderlinge verschillen. 

Welk gevolg heeft de juridisering in bestuursrechtelijke kwesties?

F. Glasl heeft een escalatietrep ontworpen waar we de fases van conflictescalatie gewoonlijk in plaatsen:

1. De win/win-fase, nerveuze fase of fase van het meningsverschil. Partijen kunnen zichzelf hierin nog uit het conflict bevrijden. 
2. De win/lose-fase, neurotische fase of fase van de tegenstanders. Partijen hebben hierin de hulp van derden nodig om te de-escaleren.
3. De lose/lose-fase, pathologische fase of fase van de vijanden. Alleen een ingreep vanuit macht kan hierin nog een einde aan de strijd maken. 

Betekenisvolle gebeurtenissen zoals aanwending van geweld zorgen ervoor dat partijen in de volgende fase komen. In de verhouding tussen overheid en burger gaat een conflict snel over in een geschil. Deze juridisering heeft als voordeel dat de kwestie aan een derde voor te leggen is, waardoor een einde kan komen aan de strijd. Maar het heeft ook nadelen. Het vragen van juridisch advies en het laten beargumenteren van standpunten door juristen zijn gedragingen die door de ander als dwarsbomen gezien kunnen worden, waardoor het conflict kan escaleren. Juristen, waaronder overheidsjuristen, willen hun cliënt helpen de zaak te winnen, wat altijd zorgt voor een strijd waarin ook de overheid wel moet terugvechten.

In bijvoorbeeld het familierecht wordt gekeken naar andere beroepsopvattingen door juristen. Als een vader en moeder namelijk beide van elkaar willen winnen, dan is het kind meestal het slachtoffer van de strijd die hierdoor ontstaat. Er worden daarom meer verbindende alternatieven gezocht in plaats van de splitsende en escalerende juridische procedures die we nu hebben volgens het toernooimodel. 

Hoe ontwikkelt het procesmodel van de Awb?

A.F.M. Brenninkmeijer onderscheidt drie procesmodellen: het verificatiemodel, het arbitragemodel en het strijdmodel. In het verificatiemodel toetst de rechter of een besluit of gedraging door de beugel kan, los van de partijen. In het arbitrafemodel formuleren de partijen hun verschil van inzicht waarbij de rechter de knoop door moet hakken. In het strijdmodel gaan de partijen voluit voor de winst. Naarmate partijen in een latere escalatiefase terechtkomen, wordt een ander model toegepast. Omdat het gedrag van de partijen in de modellen verandert, dienst ook het gedrag van de rechter te veranderen. 

De Awd-wetgever heeft het verificatiemodel in stand gelaten. Kort na de invoering van de Awb kwam de roep om een strijdmodel. Er werd gevraagd om de invoering van een geschreven bewijsrecht en van het recht om tegenvorderingen te stellen. Dit kwam door twee onderliggende tendensen. Ten eerste werd het vertrouwen van zowel de burger in de overheid als vice versa kleiner. Ten tweede en als gevolg hierop nam de juridisering toe.

Nu willen burgers juist af van het strijdmodel, omdat de overheid een sterkere partij blijft die vaak wint. Burgers wilden winnen, maar nu blijkt dat dit lastig is, willen ze vooral begrepen worden. Er is nu dus weer een kanteling terug naar het verificatiemodel te zien. De overheid moet hier wel in mee kunnen gaan, en zich dus niet blijven verliezen in de strijd. Dit is een uitdaging die er al sinds de invoering van de Awb is, maar nu pas echt op de kaart staat. Ambtenaren richten zich nu meer en meer op procedurele rechtvaardigheid met verbindende en op vertrouwensherstel gerichte procedures. Het is alleen nog de vraag of het achterliggende idee van de overheid hiervan niet toch is om de burger, zonder dat deze het doorheeft, te onderdrukken. 

Er wordt ook wel geroepen om maatschappelijk effectievere rechtspraak. Er zijn namelijk eenzijdige, licht geëscaleerde, matig geëscaleerde en hoog geëscaleerde conflicten die allemaal om een andere oplossing vragen. Ideaal is dus een flexibele procedure die gericht maatwerk kan leveren. Hiervoor wordt tegenwoordig het conflicthanteringspalet van PCMO, prettig contact met de overheid, ingezet. De onvrede van de burger wordt eerst onderzocht en dan wordt samen met de burger gekeken naar de beste manier van aanpak. 

4. Waar staat de burger tussen de ambities en doelstellingen van de Awb? - Alex Brenninkmeijer

Na 15 jaar Awb ging veel aandacht uit naar de interpretatie en beschrijving van belangrijke begrippen. Nu ligt de focus van rechtsgeleerden minder inhoudelijk. Er wordt veel meer gekeken naar de verbinding tussen overheid en burger. Men gaat zich afvragen of het bestuursrecht wel echt beter functioneert naarmate de afstand tussen burger en overheid kleiner wordt en de burger meer inspraak krijgt. Hierbij moet worden gelet op het verschil in benaderingen van de burger: moet de burger als rechtssubject worden behandeld of als mens? 

Hoe kunnen de leefwereld en de systeemwereld dichter bij elkaar komen?

De Awb wordt zorgvuldig toegepast maar toch heeft De Nationale ombudsman als instituut een afwerende houding. De burger ervaart afgepoeierd te worden. Het niet aansluiten van het (op zich zorgvuldig) functioneren van een organisatie bij wat voor burgers speelt, is een belangrijk probleem voor het bestuursrecht. Dit gaat om de spanning tussen de leefwereld van mensen en de susteemwereld van goed georganiseerde bureaucratische organisaties. Zo is een systeemvraag 'tegen welk besluit van welk bestuursorgaan komt u op?' en een leefwereldvraag 'waar zit u mee?'. De eerste vraag is voor de gemiddelde burger veel moeilijker te beantwoorden. Het systeem kan perfect in elkaar zitten, maar falen in haar communicatie tot de gewone burger die minimale juridische kennis heeft. 

Een interface zorgt voor de bruibaarheid van computers, hoewel computers zelf bijzonder complex zijn en de gewone burger ze niet begrijpt. Om de spanning tussen de leefwereld en de systeemwereld weg te nemen zou er ook een soort interface ontwikkeld moeten worden. Er zijn vier elementen die burgers belangrijk vinden in hun contact met de overheid, en die dus verwerkt moeten worden in een dergelijke interface:

1. Persoonlijk contact. Een goed gesprek kan langlopende en complexe problemen en conflicten oplossen of in goede banen leiden, als ze te complex zijn om goed in het systeem te passen. 
2. Serieus nemen. Systemen hebben geen emoties, maar mensen wel. Die emoties moeten erkend worden. Tegen een emotie ingaan heeft meestal het ongewenste effect dat de emotie sterker wordt, terwijl hij door erkenning wel gereguleerd kan worden. 
3. Met respect behandelen. Respect tonen is meer dan alleen de beginselen van behoorlijk bestuur toepassen. Zo is voldoen aan de hoorplicht nog niet meteen goed luisteren. De beginselen van behoorlijk bestuur moeten niet worden gezien als juridische normen, maar als relationele normen. 
4. Vertrouwen. Wantrouwen schept geen goede band tussen overheid en burgers en dit jaagt de kosten alleen maar omhoog. In plaats van dat er puur wordt gekeken naar een plicht die niet wordt nagekomen door een burger, moet de vraag worden gesteld waarom dit niet gebeurd. 

Hoe kan de burger meer vertrouwen in de overheid krijgen?

Het bovenstaande gaat over het vertrouwen van de overheid in de burger, maar de burger moet de overheid ook vertrouwen voor goedlopend bestuursrecht. Het effect van procedurele rechtvaardigheid is tweeledig. Het resultaat van een eerlijke procedure wordt eerder aanvaard én rechtvaardigt de ambtenaar in zijn funstie. Als mensen een parkeerbon krijgen, of die nou terecht of