Wat is er geregeld omtrent externe betrekkingen en buitenlands beleid van de Europese Unie? - Hoofdstuk 8 Europees recht algemeen deel

Het recht van de externe betrekkingen van de Unie komt voort uit historische ontwikkelingen die worden gekenmerkt door twee motieven. Aan de ene kant is er een sterke organische groei van de externe bevoegdheden van de Unie geweest als gevolg van groei van de interne bevoegdheden. Deze groeit kwam vooral voort uit de toepassing van de zogenaamde implied powers benadering van het Hof van Justitie. Hierdoor ontwikkelde de EU zich langzaam tot een grootmacht in de externe economische politiek.

Ondanks deze groei bleef het wenselijk vanuit de buitenlands-politieke elite van de lidstaten om een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Dit moest in de ogen van een heleboel lidstaten wel intergouvernementeel gebeuren, door de ermee gemoeide externe soevereiniteit.

Het Verdrag van Lissabon voegde de eerste pijler (externe economische en ontwikkelingspolitiek) en de tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) samen in één extern optreden van de Unie, zie artikelen 21 en 22 VEU. De intergouvernementele methode blijft wel voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) de regel, zie artikel 24 lid 1 VEU.

Het overige externe optreden van de EU kent de communautaire methode. Er moet dan ook nog steeds onderscheid worden gemaakt tussen aan de ene kant het externe optreden van de Unie, dat wordt beheerst door het VWEU, en aan de andere kant het externe optreden van de Unie, dat wordt geregeerd door het VEU. Dit onderscheid is lastig in situaties waarin beide Verdragen een rol spelen.

Wat voor internationale rechtspersoonlijkheid heeft de Europese Unie? 

Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de bevoegdheid en het vermogen van de EU om zelfstandig op het internationale vlak rechtshandelingen te kunnen verrichten. Eigenlijk bindt de subjectieve (zelfverklaarde in artikel 47 VEU) internationale rechtspersoonlijkheid alleen haar leden (dit wordt ook wel subjectieve internationale rechtspersoonlijkheid genoemd). Artikel 47 VEU is identiek aan het voormalig artikel 281 EG-Verdrag, wat werd geïnterpreteerd door het Hof in het AETR-arrest als een artikel dat rechtspersoonlijkheid toekende aan de EG. De EG mocht internationale contractuele verbindingen aangaan op het gehele terrein van de doelstellingen van het EG-verdrag.

Deze rechtspersoonlijkheid is echter ook te ontlenen aan het feit dat veel overeenkomsten worden gesloten door derden met de EU. Door overeenkomsten met de EU te sluiten, erkennen staten en organisaties deze rechtspersoonlijkheid ook. Deze erkenning gebeurt op zo’n grote schaal, dat het Internationaal Gerechtshof van objectieve rechtspersoonlijkheid uitgaat.

Welke externe bevoegdheden heeft de Europese Unie?

Het VEU bevat naast de algemene doelstellingen van extern optreden van de Unie (die terug te vinden zijn in artikel 3 lid 5 VEU) ook een meer specifieke bepaling die betrekking heeft op de doelstellingen en het beleid van de EU in het kader van haar externe optreden, zie artikel 21 VEU (integratie pijlers). Zowel in het Werkingsverdrag als in het Unieverdrag zijn externe bevoegdheden van de Unie te vinden. 

Wat zijn de externe bevoegdheden onder het Werkingsverdrag?

Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen materiële bevoegdheden en de procedurele aspecten van de uitoefening daarvan. Wanneer het gaat om een materiële bevoegdheid, zijn er twee vragen van belang: wat is de reikwijdte van de externe bevoegdheden en zijn deze externe bevoegdheden exclusief van aard?

In het Verdrag van Lissabon worden voor het eerst exclusieve bevoegdheden van de Unie onderscheiden van de bevoegdheden die gedeeld worden met lidstaten. In geval van de externe betrekkingen, noemt artikel 3 lid 1 VWEU twee exclusieve bevoegdheden: de handelspolitiek en de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee (visserijbeleid). Maar ook het in artikel 3 VWEU genoemde monetaire beleid van de EU-landen wordt voor een groot deel een exclusieve bevoegdheid genoemd.

In artikel 4 VWEU is vervolgens vastgelegd welke gebieden onder de door de EU en de lidstaten gedeelde bevoegdheden vallen. Deze gedeelde bevoegdheden worden ook wel potentiële bevoegdheden genoemd. De Unie hoeft deze bevoegdheden niet uit te oefenen, maar kan de politieke beslissing nemen om ze wel uit te oefenen. ‘Kunnen’ wordt dan ‘moeten’. Wanneer de Unie besluit dat ze de bevoegdheden wel wil uitoefenen, geeft artikel 3 lid 2 VWEU aan onder welke omstandigheden de externe uitoefening van deze bevoegdheden een exclusieve zaak van de Unie kan worden.

In de loop van de verschillende verdragswijzigingen zijn er nieuwe, expliciete externe bevoegdheden toegevoegd aan wat nu het VWEU is. Zie de diverse verdragsherzieningen en de AETR-doctrine, waarin werd vastgesteld dat de (toenmalige) EG potentiële verdragsluitende bevoegdheid had op het gehele door het Verdrag bestreken terrein en dat deze potentiële bevoegdheid exclusief werd, zodra interne regels waren aangenomen die door eventuele verdragen van de lidstaten zouden worden geraakt of naar hun strekking veranderd. Het Hof heeft in de ontwikkeling van de AETR-jurisprudentie vooral met het niveau van analyse klemgezeten (tegenstrijdige uitspraken). Gedeelde bevoegdheden op het gebied van externe betrekkingen werden daardoor versterkt. Thans kent AETR een restrictieve uitleg.

Het Verdrag van Maastricht stelde dat het gemengde karakter van sommige externe bevoegdheden (milieu, ontwikkelingssamenwerking) er niet aan in de weg stond dat deze bevoegdheden onderworpen bleven aan de AETR-doctrine (onder voorwaarden een exclusief karakter kunnen krijgen). Dit is nu niet meer nodig door artikel 3 lid 2 VWEU.

In het vijfde deel van het VWEU zijn nu, naast de oude bevoegdheden op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek (art. 206 VWEU) en de associatieovereenkomsten (art. 217 VWEU), nieuwe bevoegdheden op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking (artikelen 208-211 VWEU) en de samenwerking met andere dan ontwikkelingslanden (artikelen 212-213 VWEU) opgenomen. Daarnaast is er de speciale bepaling inzake internationale economische sancties opgenomen. Deze bevoegdheid bevat ook de smart sanctions (het bevriezen van financiële tegoeden, zie arrest Kadi).

Verder zijn in het VWEU ook nog expliciete externe bevoegdheden op het gebied van het externe beleid met betrekking tot de euro (art. 138 VWEU), onderwijs (art. 166 lid 3 VWEU), cultuur (art. 167 lid 2 VWEU), volksgezondheid (art. 168 lid 3 VWEU), onderzoek en ontwikkeling (art. 186 VWEU) en het milieubeleid (artikelen 191 lid 1 en 192 VWEU) opgenomen.

Wat zijn de externe bevoegdheden onder het Unieverdrag?

Titel V van het VEU bevat, naast de algemene bepalingen voor het hele externe optreden van de Unie, de specifieke bepalingen met betrekking tot de high politics van de EU, het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

De Unie heeft ruime bevoegdheden op het gebied van het GBVB en het GVDB. Uit art. 24 lid 1 VEU volgt dat de Unie bevoegdheid heeft op ‘alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken die verband houden met de veiligheid van de Unie’. Art. 37 VEU voegt hier nog aan toe dat ‘de EU met één of meer staten of internationale organisaties overeenkomsten kan sluiten op de gebieden die onder dit hoofdstuk vallen’. Het nemen van besluiten kan nooit leiden tot verlies van bepaalde buitenlandse politieke bevoegdheden van de lidstaten waardoor de EU exclusief bevoegd zou zijn in bepaalde sectoren van het buitenlands beleid. Wel zijn de genomen besluiten die een gemeenschappelijk optreden of een gemeenschappelijk standpunt vaststellen bindend en zijn de lidstaten gehouden deze uit loyaliteit en wederzijdse solidariteit uit te voeren (art. 24 lid 3 VEU).

Het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid heeft pas in het Verdrag van Lissabon een zelfstandige plaats gekregen (artikelen 42-46 VEU). Deze bepalingen zijn grotendeels een codificatie van eerder vastgesteld secundair recht.

Het is de bedoeling dat er geleidelijk een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie tot stand komt. Hier dient de Raad met eenparigheid van stemmen toe te besluiten. Lastig punt hierbij is dat dit toestemming vereist van de lidstaten, terwijl sommige lidstaten zich als neutraal beschouwen en andere lidstaten juist onderling gebonden zijn aan de verplichtingen van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie van collectieve zelfverdediging (NAVO). Het VEU verklaart enkel op dit punt dat het specifieke karakter van het defensiebeleid onverlet blijft en dat de NAVO-verplichtingen verenigbaar zijn met het GVDB (art. 42 lid 2 VEU). Dit lijkt tot nu toe onvoldoende om daadwerkelijk tot een gemeenschappelijke defensie te kunnen komen.

Geheel in tegenstelling tot de ontwikkeling van de externe bevoegdheden op het terrein van het VWEU, heeft het Hof van Justitie vrijwel geen rol gespeeld met betrekking tot de ontwikkeling van de (externe) bevoegdheden op het terrein van het GBVB.

Hoe oefent de Unie externe bevoegdheden uit?

Het Verdrag van Lissabon heeft twee nieuwe functies geschapen die een specifieke rol vervullen bij het externe optreden van de EU, met name op het gebied van het GBVB en bij de samenhang tussen dit beleid en het externe optreden dat is gebaseerd op het VWEU.

In de eerste plaats is er de vaste Voorzitter van de Europese Raad, die zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie inzake het GBVB (art. 15 lid 6 VEU). Dit mag echter niet ten koste gaan van de bevoegdheden van de ‘hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid’. Deze ‘hoge vertegenwoordiger’ is de tweede nieuwe functionaris die door het nieuwe VEU in het leven is geroepen (art. 18 VEU). De hoge vertegenwoordiger is zowel mandataris van de Raad als lid van de Commissie; er wordt dan ook wel gezegd dat zij twee hoeden draagt.

De hoge vertegenwoordiger vervult tegenover de Raad taken die enigszins vergelijkbaar zijn met die van de Commissie tegenover de Raad in het VWEU, wanneer het gaat om het GBVB en GDVB; hij doet voorstellen en voert het beleid uit, al hebben de lidstaten daar ook een rol in. Daarnaast is de hoge vertegenwoordiger voorzitter van de Raad voor Buitenlandse Zaken. Hij vertegenwoordigt de EU in situaties die te maken hebben met het GBVB, voert politieke dialoog met derden en verwoordt het standpunt van de Unie in internationale organisaties en op internationale conferenties.

Handelingen van de EU zijn autonome handelingen of contractuele handelingen. De contractuele handelingen zijn verdragen of andere internationale overeenkomsten met een tweezijdig karakter en bindende rechtsgevolgen voor beide partijen. De autonome handelingen hebben een eenzijdig karakter, maar hebben wel bepaalde juridische effecten in het internationale verkeer, hetzij voor de internationale rechtspersoon die ze verricht, hetzij voor de adressant en in sommige situaties zelfs voor beiden.

Een aantal van de verdragen die zijn afgesloten door de EU zijn gemengde verdragen. Dit zijn verdragen waarbij de Unie en de lidstaten tegelijk partij zijn. Dit is meestal het geval wanneer het af te sluiten verdrag niet precies overeenkomt met de reikwijdte van de exclusieve bevoegdheden van de Unie of respectievelijk die van de lidstaten. Het is dan niet te vermijden dat de bevoegdheden van beide moeten worden gecombineerd om het betreffende verdrag te kunnen sluiten. Complicaties als gevolg van het feit dat het verdrag gemengd is, kunnen te maken hebben met de goedkeuring van het verdrag of kunnen liggen op het terrein van de aansprakelijkheid. De meeste internationale overeenkomsten van de Unie zijn echter gemengd van aard.

Wat houdt de gemeenschappelijke handelspolitiek in?

Een van de belangrijkste beleidsterreinen waarop externe betrekkingen worden uitgeoefend, is dat van de handelsrelaties met landen van buiten de EU (gemeenschappelijke handelspolitiek). Al in Advies 1/75 over een OESO-regeling over exportkredieten stond dat de gemeenschappelijke handelspolitiek van nature een exclusieve bevoegdheid van de EG was. Na dit advies werden er een aantal prejudiciële vragen aan het Europese Hof gesteld over welk deel van de handel en handelspolitiek er binnen de bevoegdheden van de lidstaten was gebleven. Het Hof gebruikte veelal hetzelfde criterium om op deze vragen te antwoorden; alles wat zowel naar doel als effect direct gerelateerd is aan de internationale handel, viel onder de bevoegdheid van de EG, en nu dus van de Unie. 

De grondslag voor het voeren van een gemeenschappelijke handelspolitiek is tegenwoordig te vinden in artikel 207 VWEU.

Handelspolitieke bevoegdheden liggen exclusief bij de EU. Het is dus, vooral voor de lidstaten, belangrijk om te weten wanneer een maatregel als handelspolitieke maatregel gezien moet worden.

De Commissie heeft de internationale dienstverlening onder het begrip handelspolitiek geschaard. Alleen grensoverschrijdende dienstverleningen die geen verplaatsing van personen inhouden, vallen onder handelspolitiek.

Hoe werkt de toetredingspolitiek als buitenlandse politiek?

Vanaf de EG tot in de huidige tijd heeft de Unie een toetredingspolitiek gevoerd, die ook een vorm van buitenlandse politiek was. Steeds meer Europese naburige landen werden democratischer en gingen de mensenrechten eerbiedigen, om zich aan te kunnen sluiten bij de Unie. De Europese Raad had namelijk 3 criteria geformuleerd voor toetreding, waar later een vierde bij is gekomen:

1. Een stabiele democratie met waarborging van de rechtsstaat, de mensenrechten en bescherming van minderheden;
2. Een goed functionerende markteconomie; 
3. Aanvaarding van de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen van de EU; 
4. Het niet onder druk zetten van de functionering en ontwikkeling van de EU. 

Deze criteria zijn nog steeds terug te vinden in artikel 2 VEU over de waarden van de Unie. Als een Europese staat wil toetreden, moet zij een verzoek indienen bij de Raad. De Raad licht het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten in (artikel 49 VEU). Na deze eerste fase beginnen de onderhandelingen over het toetredingsverdrag. 

In artikel 50 VEU is een uittredingsprocedure opgenomen. De Unie heeft laten weten geen 'gevangenis' te willen zijn dus uittreding wordt niet onnodig moeilijk gemaakt en er is een meerderheid van de lidstaten nodig om uittreding te kunnen blokkeren. 

Zowel over de toetredingsprocedure (denk aan Turkije) als over de uittredingsprocedure (denk aan het Verenigd Koninkrijk) is veel kritiek. Ook wordt het veelal gezien als probleem dat de EU alleen sancties op kan leggen als een lidstaat niet meer handelt volgens de waarden van de EU (artikel 7 VEU), en geen lidstaten uit de Unie kan zetten. 

Wat is de betekenis van het internationaal publiekrecht voor de rechtsorde van de Unie?

In beginsel heeft het internationaal publiekrecht/volkenrecht geen invloed op de interne communautaire verhoudingen (bijvoorbeeld de verhoudingen tussen de instellingen onderling). Met andere woorden heeft het volkenrecht geen zelfstandige rol in de interne communautaire verhoudingen. De juistheid van rechtshandelingen van de Raad en de Commissie kunnen wel aan het internationaal publiekrecht/volkenrecht getoetst worden.

Slechts wanneer het gemeenschapsrecht niet afdoende is, zal het HvJ bij het volkenrecht te rade gaan. Het is natuurlijk wel zo dat de Unie in zijn interne verhoudingen geen maatregelen kan nemen waardoor afbreuk zou worden gedaan aan de rechten van landen van buiten de EU (Res alios acta).

Bij de externe verhoudingen heeft het volkenrecht wel een belangrijke rol. De Unie is, net als elk ander subject van volkenrechtelijke rechten en verplichtingen, gebonden aan de door haar gesloten verdragen, akkoorden en aan het internationaal gewoonterecht (pacta sunt servanda).

In het Demirel-arrest is door het HvJ erkend dat door de EG gesloten verdragen rechtstreekse werking kunnen hebben, waardoor particulieren voor hun nationale rechter een beroep op het verdrag kunnen doen.

Dit is volgens het HvJ alleen het geval, wanneer het verdrag de rechtstreekse werking naar haar aard en doel toelaat (voor de uitvoering en werking moeten geen verdere handelingen vereist zijn, dit is te vergelijken met de eis die het HvJ stelt aan de rechtstreekse werking van gemeenschapshandelingen) en wanneer de verplichtingen in het verdrag duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn. Rechtstreekse werking van dit soort verdragen wordt niet snel door de rechter aangenomen.

De gemeenschappelijke handelspolitiek is erg belangrijk voor de externe betrekkingen. Deze handelsrelatie met derde landen vormt één van de belangrijkste beleidsgebieden waarop externe betrekking worden uitgevoerd. De grondslag hiervoor is artikel 207 VWEU. De gemeenschappelijke handelspolitiek is gebaseerd op eenvormige beginselen, voornamelijk als het gaat om de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief- en handelsakkoorden, de handelspolitieke beschermingsmaatregelen en het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen. De gemeenschappelijke handelspolitieke maatregelen worden onderverdeeld in de conventionele maatregelen en in de autonome maatregelen. Conventionele maatregelen zijn handelspolitieke maatregelen die door middel van een verdragssluiting tot stand komen en autonome handelspolitieke maatregelen zijn maatregelen die alleen door de EU worden genomen.

Stampvragen

• Wat voegde het Verdrag van Lissabon toe aan het externe beleid van de Unie?

• Tot welke soort persoonlijkheid kan de Europese Unie worden gerekend?

• Noem de exclusieve bevoegdheden van de Europese Unie.

• Hoe ruim zijn de bevoegdheden van de Unie op het gebied van GBVB en GVDB?

• Welke twee nieuwe functies heeft het Verdrag van Lissabon in het leven geroepen?

• In welke categorieën kunnen de gemeenschappelijke handelspolitieke maatregelen worden onderscheiden?

• In hoeverre heeft het internationaal publiekrecht (ook wel het volkenrecht genoemd) invloed op de verhoudingen (zowel extern als intern) van de Europese Unie?