Landbouwvliegers - Arrest

Landbouwvliegers (HR 16-05-1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9354)

Onderwerp

Rechterlijke toetsing algemeen verbindend voorschrift

Casus

De regering heeft een AMvB uitgevaardigd op grond van de Bestrijdingsmiddelenwet. Deze regeling reguleert de toepassing van bestrijdingsmiddelen op landbouwterreinen met behulp van een luchtvaartuig. De AMvB is uitgewerkt in een avv van de staatssecretaris van Landbouw; in deze regeling is geregeld dat de landbouwspuitvliegtuigen niet mogen strooien binnen bepaalde afstanden tot o.a. de woonomgeving.
Door die verboden zal de omzet van de landbouwvliegers sterk dalen. Verenigingen van landbouwspuitvliegers bestrijden de verbindendheid van de AMvB en het avv van de staatssecretaris. Zij spannen daarom een kort geding aan en eisen buiten werking stellen van de regeling.

Hoge Raad

• De rechter kan vaststelling en uitvoering van een niet-formele wet toetsen aan het verbod van willekeur. Hierbij toetst de rechter of het bestuursorgaan, in aanmerking genomen de belangen die haar ten tijde van de totstandbrenging van de regeling bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de betreffende regeling is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in art. 11 Wet AB tot uiting komt, brengen met zich mee dat de rechter bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Motiveringsgebreken leiden niet op zich zelve tot onverbindendheid van de regeling, maar wel in combinatie met andere gebreken, zoals bijvoorbeeld de afwezigheid van nadeelscompensatie aan gedupeerden van de regeling.

• Voor het buiten werking stellen van een regeling in kort geding, is meer nodig dan alleen onverbindendheid van de regeling. Daarvoor is onmiskenbare onverbindendheid vereist.

• De Hoge Raad concludeert in deze zaak dat geen sprake is van willekeur en dus zijn de regelingen niet onverbindend, laat staan onmiskenbaar onverbindend.

• De Hoge Raad doet daarvoor onderzoek naar het gewicht van de belangen (veiligheid woonomgeving versus omzet vliegeniers). De Hoge Raad overweegt hierbij uitspraken die in de Tweede Kamer zijn gedaan en standpunten die belangenverenigingen (milieu- en landbouworganisaties) hebben ingenomen.

Commentaar

• De Hoge Raad aanvaardt hier heel voorzichtig toetsing van materiële wetten aan algemene ongeschreven rechtsbeginselen.

• Het motiveringsbeginsel is op zichzelf geen toetsingsmaatstaf. Het speelt wel in het kader van de kennelijke onredelijkheid (willekeur) een rol. Dat geldt ook voor andere abbb. Dat wás vroeger ook zo bij toetsing van beschikkingen (Landsmeer-jurisprudentie).

• Nu kunnen beschikkingen direct getoetst worden aan abbb. Vanwaar dit verschil tussen wet en beschikking? Het argument van art. 11 Wet algemene bepalingen (de rechter mag niet op de stoel van de wetgever gaan zitten) is voor dit verschil niet relevant, omdat algemeen wordt aanvaard dat de rechter evenmin op de stoel van het bestuursorgaan mag gaan zitten.

• Belangrijker voor het toetsingsverschil lijkt te zijn dat wetten algemeen en abstract zijn, terwijl beschikkingen bijzonder en concreet zijn. Dankzij de (weliswaar indirecte) toetsing van wetten, is het verschil tussen beide wel kleiner geworden.

• Wetten in formele zin kunnen dus niet getoetst worden aan algemene ongeschreven rechtsbeginselen.

• Toetsing aan ongeschreven rechtsbeginselen kan geconstrueerd worden als toetsing aan een hogere wet.

• In cassatie kan over willekeurtoetsing geklaagd worden, ook voorzover die is verweven met waarderingen van feitelijke aard (in verband met de bevordering van de rechtseenheid, hetgeen een taak van de Hoge Raad is).

• Wetten kunnen dus op twee manieren in rechte getoetst worden:

  • Onverbindend verklaring (wegens strijd met hogere wet), uitgesproken door de strafrechter en bestuursrechter in het kader van een strafvervolging respectievelijk aanvechting van een beschikking,

  • Onrechtmatige daad van wetgeving (wegens strijd met hogere wet of met ongeschreven rechtsbeginselen), uitgesproken door de burgerlijke rechter in een procedure waarin de rechtmatigheid van de wet zelf voorwerp van geschil is.