Boeksamenvatting 'Kernbegrippen van de Algemene Wet Bestuursrecht' van A. Klap & T. Groenewegen - 1e druk
Hoofdstuk 1 - Wat is het bestuursorgaanbegrip?
1.1 Inleiding; Wat wordt in dit hoofdstuk behandelt?
Het bestuursrecht ziet op het handelen van het overheidsbestuur. Het eerste kernbegrip, wat tevens het meest cruciale begrip is binnen het bestuursrecht, is het bestuursorgaanbegrip. Art. 1:1 Awb onderscheidt twee verschillende soorten bestuursorganen: de zogenaamde A-organen en B-organen. De kenmerken van, en verschillen tussen deze twee soorten organen zullen in de volgende paragrafen behandelt worden.
1.2 Wat zijn A-bestuursorganen?
Een a-orgaan is op grond van art. 1:1 Awb 'een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld'. Hieruit kunnen drie vereisten afgeleidt worden alvorens sprake is van een a-orgaan: 1) Een orgaan 2) van een rechtspersoon 3) die krachtens publiekrecht is ingesteld. Met de term 'orgaan' wordt een persoon of college bedoelt. Als voldaan is aan de drie voorwaarden wordt het betreffende persoon of college altijd als bestuursorgaan aangemerkt, ook als er enkel privaatrechtelijke handelingen verricht worden.
1.2.1 Wanneer is sprake van een rechtspersoon in de zin van art. 1:1 Awb?
De term 'rechtspersoon' komt uit het privaatrecht. Boek 2 BW, dat over rechtspersonen gaat, geeft geen definitie van de term, maar er kan uit worden afgeleid dat een rechtspersoon de tegenhanger is van een natuurlijk persoon; rechtspersonen bestaan uit een groep of een collectief en kennen een eigen vermogen. Voor de Awb is de rechtspersoonlijkheid vooral van belang voor art. 1:1 lid 4, waarin staat dat vermogensrechtelijke gevolgen van handelingen van bestuursorganen worden toegerekend aan de rechtspersoon waartoe zij behoren. Als de burgemeester bijvoorbeeld een schade veroorzaakt door een besluit, is de gemeente aansprakelijk en niet de burgemeester zelf.
1.2.2 Wanneer is een rechtspersoon 'krachtens publiekrecht ingesteld'?
Het verschil tussen rechtspersonen krachten publiek- respectievelijk privaatrecht zit hem in de manier van totstandkoming. Totstandkoming van privaatrechtelijke rechtspersonen gebeurt door zogenaamde 'oprichtingshandelingen' (zie art. 2:3 BW). Publiekrechtelijke rechtspersonen komen simpelweg tot stand doordat de wet dit oplegt. Art. 2:1 lid 1 BW stelt dat de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen rechtspersoonlijkheid bezitten. Art. 2:1 lid 2 BW stelt dat overige publiekrechtelijke rechtspersonen met een instellingswet in het leven geroepen worden (zie bijvoorbeeld de Politiewet 2012, die het landelijk politiekorps publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid geeft.
1.2.3 Wanneer is sprake van een 'orgaan' van een rechtspersoon?
Het orgaanbegrip is niet gedefinieerd in de Awb, de Awb stelt enkel dat een persoon of college een orgaan is wanneer zij onderdeel is van de publiekrechtelijke rechtspersoon. Uit Boek 2 BW blijkt dat bepalend is of de persoon of orgaan een voldoende zelfstandige positie inneemt in de rechtspersoon. Dit kan vervolgens weer afgeleidt worden uit de organisatie- of instellingswetten. Organisatiewetten zien op de rechtspersonen die op grond van Art. 2:1 lid 1 BW ingesteld zijn (de Gemeente-, Provincie-, en Waterschapswet)
1.3 Wat zijn B-organen?
Art. 1:1 Awb definieert een b-orgaan als 'een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.' Het grote verschil met a-organen is dat a-organen ten alle tijden bestuursrorganen zijn, ongeacht of ze publiek- of privaatrechtelijk handelen. B-organen worden echter alleen aangemerkt als bestuursorganen voor zover zij bij een handeling met 'openbaar gezag' bekleed zijn.
1.3.1 Wat wordt bedoelt met 'ander persoon of college' in art. 1:1 Awb?
Met de zinsnede 'ander persoon of college' wordt duidelijk gemaakt dat, als een persoon of college een a-orgaan is, deze niet tegelijk een b-orgaan kan zijn: een b-orgaan is per definitie niet bij publiekrecht ingesteld. De meeste b-organen zijn daarentegen wel personen of colleges die als orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon aangemerkt kunnen worden.
1.3.2 Wat wordt bedoelt met 'enig openbaar gezag'?
De wetsgeschiedenis omschrijft openbaar gezag als 'het eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten'. Er is dus sprake van 'enig openbaar gezag' indien een persoon of college de rechtspositie van iemand kan bepalen, danwel positief (bijv. recht op subsidie toekennen) danwel negatief (bijv. een boete opleggen). Dat openbare gezag dient gegrond te zijn op een wettelijk voorschrift. Met andere woorden: een persoon of college is een b-bestuursorgaan op het moment dat hij een publiekrechtelijke rechtshandeling verricht, dus een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Eigenlijk kan een persoon of college dus niet in het algemeen een b-orgaan genoemd worden; het is alleen een b-orgaan in het concrete geval dat het een besluit neemt.
Een goed voorbeeld is een garagehouder die erkend is om APK-keuringen te verrichten: aangezien het niet toegestaan is om zonder keuringsbewijs op de openbare weg te rijden, heeft de beslissing van de garagehouder een direct gevolg voor de rechtspositie van de eigenaar van de auto. Tijdens het afgeven of weigeren van het keuringsbewijs kan de garagehouder dus als b-orgaan aangemerkt worden.
1.3.3 Wat houdt het 'publieketaakcriterium' in en waarom is deze in het leven geroepen?
Een probleem omtrent het bestuursorgaanbegrip, is dat er situaties bestaan waarin privaatrechtelijke organisaties ingeschakeld worden voor het verdelen van publieke gelden zoals subsidies en uitkeringen, zonder dat ze daarvoor een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid hebben, waardoor geen sprake is van 'openbaar gezag'. Door het ontbreken van openbaar gezag zijn de organisaties geen bestuursorgaan, en zijn hun beslissingen geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb, waardoor er op grond van art. 8:1 Awb geen beroep bij de bestuursrechter mogelijk is, wat strookt met het rechtsbeschermingsbeginsel.
Om bovenstaande situaties te voorkomen, is in de jurisprudentie het 'publieketaakcriterium' ontwikkeld. Dit criterium houdt in, dat privaatrechtelijke rechtspersonen ook zonder specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid openbaar gezag kunnen bezitten indien zij een overheidstaak (publieke taak) uitvoert die met overheidsgelden is bekostigd. In de zaak ABRvS 23 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2260 is het criterium verder uitgelegd: er dient te worden gekeken naar de financiële en inhoudelijke banden tussen de overheid en de privaatrechtelijke organisaties. De inhoudelijke band vereist dat de criteria voor verstrekking van uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate door een of meer a-organen vastgesteld moeten worden, de financiële band vereist dat de a-organen het voor ten minste twee derden financiert.
1.4 Welke uitgezonderde organen kent de Awb en waarom?
Er zijn een aantal personen of colleges die, als het criterium voor a-organen wordt aangehouden, als bestuursorgaan kwalificeren, terwijl dat in strijd is met de leer van de trias politica. Zo zijn de wetgevende macht, de kamers van de Staten-Generaal en rechters organen van de Staat, en dus technisch gezien a-organen. Om dit tegen te gaan geeft art. 1:1 lid 2 Awb een opsomming van personen en colleges die, ook al voldoen ze aan de criteria, geen bestuursorgaan zijn. Naast bovengenoemde groepen staat ook een aantal adviserende en controlerende organen op de lijst, aangezien het nogal apart zou zijn als de toezichthouders van bestuursorganen zelf ook bestuursorganen zijn. Lid 3 geeft een uitzondering op lid 2: de in lid 2 genoemde organen kwalificeren wel als bestuursorgaan voor zover ze besluiten of handelingen jegens onder hen werkzame ambtenaren verrichten. Lid 4 stelt vervolgens nog dat vermogensrechtelijke gevolgen van handelen van een bestuursorgaan, aan diens rechtspersoon toegerekend worden.
Hoofdstuk 2 - Wat is het besluitbegrip?
2.1 Inleiding; Wat wordt in dit hoofdstuk behandelt?
Het tweede kernbegrip, het besluitbegrip, is een belangrijk begrip binnen het bestuursrecht, voornamelijk omdat het bepaalt of men toegang heeft tot de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedures: aangezien art. 8:1 Awb stelt dat alleen besluiten vatbaar zijn voor beroep bij de bestuursrechter, en art. 7:1 Awb stelt dat alleen bezwaar gemaakt kan worden indien beroep mogelijk is. Een besluit is ofwel een besluit van algemene strekking (geregeld in hoofdstuk 3 Awb) ofwel een beschikking (geregeld in titel 4.1 Awb)
Art. 1:3 lid 1 geeft de definitie van een besluit: 'een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling'. De verschillende eisen die dit artikel stelt zullen in de volgende paragrafen behandeld worden.
2.2 Wat houdt de eis van schriftelijkheid in?
Een beslissing kan pas een besluit zijn als deze schriftelijk is, oftewel uit een schriftelijk stuk kenbaar is (ABRvS 5 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3624). De definitie van 'schriftelijk stuk' is erg breed. Meestal is het schriftelijke stuk een brief, maar ook (onder andere) de notulen van de vergadering van B&W (ABRvS 7 maart 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5250), een verkreukelt briefje op een fout geparkeerde fiets (ABRvS 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS5483) en een e-mail (ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2525) voldoen aan de schriftelijkheidseis van art. 1:3 lid 1 Awb.
2.3 Wat is een rechtshandeling?
2.3.1 Wanneer is sprake van een rechtshandeling?
Een rechtshandeling is een handeling die een rechtsgevolg beoogt. Een rechtsgevolg is het ontstaan of teniet gaan van een recht, plicht of bevoegdheid, of het vaststellen van de juridische status van een persoon of zaak. Een rechtsgevolg verandert dus iets in de rechtspositie van een rechtssubject, denk bijvoorbeeld aan wanneer je een vergunning krijgt om een kroeg te runnen: je rechtspositie verandert, want door de vergunning mag je nu iets doen wat je voordat de vergunning verleent werd nog niet mocht.
Het is belangrijk om goed na te gaan of een bepaalde handeling wel daadwerkelijk een rechtsgevolg heeft en niet enkel feitelijke gevolgen. Zo levert de feitelijke handeling van het opbreken van een openbare weg voor werkzaamheden veel hinder op voor mensen die die weg willen gebruiken, maar het kan niet als rechtshandeling gezien worden, aangezien de hinder geen rechtsgevolg is: er verandert niets in de rechten of plichten van de weggebruikers.
Naast het veranderen van rechten en plichten, kan ook een wijziging in een bevoegdheid gezien worden als een rechtsgevolg. Een bevoegdheid verschilt van rechten en plichten in die zin, dat een bevoegdheid vereist is om rechten en plichten in het leven te roepen/wijzigen. Zo verleent dat Wabo bijvoorbeeld het college van B&W de bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen. Als het college van B&W van die bevoegdheid gebruikt maakt om een vergunning te verlenen, creeëren zij met hun bevoegdheid een nieuw recht. Wanneer de gemeenteraad bijvoorbeeld een nieuwe APV opstelt waarin zij een bevoegdheid toekennen aan de burgemeester om terrasvergunningen te verlenen, telt het opstellen van die nieuwe APV ook als rechtshandeling, omdat het een rechtsgevolg teweeg brengt, namelijk een verandering in bevoegdheden van de burgemeester.
2.3.2 In welke gevallen lijkt er sprake van een rechtshandeling, terwijl dat niet zo is?
- Mededeling: Als een rechtstoestand reeds verandert is, en het rechtssubject daar middels een mededeling van op de hoogte wordt gesteld, telt die mededeling niet als rechtshandeling, de rechtstoestand is immers al vóór en niet door de mededeling verandert.
- Rechtsgevolgen van rechtswege: Het kan voorkomen dat een rechtspositie van iemand verandert, zonder daarvoor een op rechtsgevolg gericht besluit genoemen hoeft te worden. Zie bijvoorbeeld art. 15 lid 1 sub a van de Rijkswet op het Nederlanderschap, welke stelt dat indien iemand met de Nederlandse nationaliteit een andere nationaliteit aanneemt, hij van rechtswege zijn Nederlanderschap verliest; dit is geen beoogd rechtsgevolg, maar een rechtsgevolg van rechtswege, dus geen rechtshandeling.
- Declaratoir besluit: Het kan voorkomen dat in de wet duidelijk is aangegeven wanneer een bepaald rechtsgevolg van rechtswege intreedt, maar dat de wetgever toch, vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, een bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om vast te stellen dat het rechtsgevolg is ingetreden. Voorbeeld hiervan is registratie van kiesgerechtigden door B&W volgens art. D1 van de Kieswet. Hoewel art. B1 van de Kieswet heel duidelijk omschrijft wie kiesgerechtigd is, kan men pas van het kiesrecht gebruikmaken nadat ze door B&W geregistreerd zijn. De registratie door B&W is een declaratoir besluit: B&W stelt enkel vast dat de rechtsgevolgen van rechtswege ingegaan zijn.
- Mededeling over feitelijk handelen: Als een bestuursorgaan in een brief aankondigd bepaalde feitelijke handelingen te gaan uitvoeren, kan dit niet als besluit gezien worden, aangezien feitelijke handelingen geen beoogde rechtsgevolgen hebben (er zouden eventueel wel rechtsgevolgen aan verbonden kunnen zijn, maar deze zijn niet beoogd met het feitlijk handelen of het aankondigen daarvan)
- Bestuurlijk rechtsoordeel: Wanneer burgers een bestuursorgaan vragen om informatie over hun rechtspositie in een bepaalde situatie, en het bestuursorgaan doet daar een mededeling over, heet dit een bestuurlijk rechtsoordeel. Omdat het bestuursorgaan geen enkel rechtsgevolg beoogd met het rechtsoordeel, kan het niet gezien worden als een besluit.
- Bestuurlijke oordelen die wel een rechtsgevolg hebben: Bijvoorbeeld wanneer de APV van een gemeente regelt dat het college van B&W kan bepalen dat reclame niet toelaatbaar is in de gemeente, en het college vervolgens over een reclamebord oordeelt dat deze ontoelaatbaar is, dan is die reclame ontoelaatbaar dóór het oordeel van de gemeente. Met andere woorden het oordeel van het college heeft een rechtsgevolg en is een besluit.
2.3.3 Wanneer is een rechtsgevolg beoogd?
Een rechtshandeling is een handeling die een rechtsgevolg beoogt. Er zijn meerdere situaties mogelijk wat betreft beoogt rechtsgevolg en gerealiseerd rechtsgevolg. In de 'standaard' situatie hebben handelingen die een rechtsgevolg beogen ook daadwerkelijk dat rechtsgevolg. Daarnaast kunnen er rechtsgevolgen voortvloeien uit handelingen die niet gericht waren op een rechtsgevolg, dan is er geen sprake van een rechtshandeling; het oogmerk ontbreekt. Ten slotte kan een handeling gericht zijn op een rechtsgevolg, welke vervolgens niet tot stand komt. Ondanks het uitblijven van het rechtsgevolg is er in deze laatste situatie toch sprake van een rechtshandeling, omdat het oogmerk wel aanwezig was.
Kortom, het gaat om wat beoogd is, niet om wat daadwerkelijk gebeurt is.
2.3.4 Wat is het positief besluitbegrip?
Art. 1:3 lid 1 Awb is gebaseerd op het 'positief besluitbegrip'. Dit wil zeggen dat er in principe alleen sprake is van een besluit als het besluit van het orgaan positief is. Bijvoorbeeld wanneer iemand een bouwvergunning aanvraagt en deze wordt verleent door de gemeente, dan heeft dat een rechtsgevolg, namelijk de aanvrager van de vergunning mag nu gaan bouwen. Dit rechtsgevolg is ook door de gemeente beoogt, dus er is sprake van een besluit. Wanneer de aanvraag echter afgewezen wordt, is er geen sprake van een rechtsgevolg: de aanvrager mocht voor de afwijzing niet bouwen, en nu nog steeds niet. De gemeente heeft ook geen rechtsgevolg beoogt, dus er is geen sprake van een besluit.
Ter rechtsbescherming stelt. art. 1:3 lid 2 Awb dat de afwijzing van een aanvraag om een beschikking een besluit is, ook al brengt de afwijzing geen rechtsgevolg teweeg.
2.4 Wat houdt de eis van een publiekrechtelijke handeling in?
Een besluit is een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag (ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7987), en privaatrechtelijk als het bestuursorgaan een bevoegdheid hanteert die krachtens het burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen kan worden gebruikt (ECLI:NL:RBZWB:2016:8121). Het verschil tussen beiden is dus simpelweg dat privaatrechtelijke bevoegdheden aan een ieder toekomen, terwijl publiekrechtelijke bevoegdheden exclusief aan het bestuur toekomen.
Het is echter niet per definitie zo dat privaatrechtelijke bevoegdheden enkel in het BW geregeld zijn en publiekrechtelijke bevoegdheden alleen in publiekrechtelijke regelingen; zo biedt art. 1:7 BW de publiekrechtelijke bevoegdheid voor het bij Koninklijk Besluit wijzigen van een geslachtsnaam.
2.5 Wat wordt bedoeld met de term externe werking?
Wil een beslissing een besluit in de zin van de Awb zijn, dan dient die beslissing externe werking te hebben. Een beslissing van een bestuursorgaan moet dus rechtsgevolgen opleveren voor derden die niet bij dat orgaan behoren, als het enkel gevolgen heeft voor de interne organisatie van het orgaan is het dus geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb en kan er geen bezwaar tegen gemaakt worden.
2.6 Wat is een beschikking en welke soorten beschikkingen zijn er?
Besluiten kunnen in twee soorten worden onderverdeeld: besluiten van algemene strekking (de reeds hierboven behandelde soorten besluiten) en beschikkingen. Art. 1:3 lid 2 BW stelt dat een beschikking een besluit is dat niet van algemene strekking is, maar voor een concreet geval. Het onderscheidt tussen beide soorten is van belang in verband met de verschillende normen die gelden voor de twee soorten besluiten. Op beschikkingen is titel 4.1 Awb van toepassing, waarin bijvoorbeeld beslistermijnen (art. 4:13 e.v.) vastgestel zijn, evenals een dwangsom als die termijn wordt overschreden (art. 4:17 e.v.).
Daarnaast kennen beschikkingen een andere wijze van bekendmaking dan besluiten: beschikkingen worden bekendgemaakt door toezending van het besluit aan de belanghebbende (art. 3:41 Awb), terwijl algemene besluiten door publicatie in de Staatscourant, of in dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen bekendgemaakt moeten worden (art. 3:42 Awb).
Het laatste punt waarop beschikkingen verschillen van besluiten van algemene strekking is dat, waar bij een besluit van algemene strekking een afwijzing niet als een besluit telt, bij een beschikking op grond van art. 1:3 lid 2 Awb ook een afwijzing op een beschikking telt als een beschikking, en er dus bezwaar en beroep tegen open staan.
Er zijn verschillende soorten beschikkingen:
- Persoonsgerichte beschikking: Een besluit dat enkel rechtsgevolgen heeft voor een bepaalde groep personen. Deze groep personen is gesloten; wanneer het besluit wordt genomen, staat vast op welke personen het besluit betrekkking heeft. De groep waar de beschikking betrekking op heeft is in beginsel niet voor uitbreiding vatbaar. Een bouwvergunning die aan J. de Vries, wonend op de Bilderdijklaan 15 in Utrecht gericht is, is een persoonsgerichte beschikking aangezien hij alleen voor de persoon aan wie hij toegewezen is rechtsgevolgen heeft. Een nieuwe bepaling omtrent flexwerkers kan wellicht de illusie wekken dat het ook persoonsgericht is omdat het een 'omlijnde' groep mensen is, maar aangezien deze groep voor uitbreiding vatbaar is en dus geen gesloten groep, is het een besluit van algemene strekking.
- Zaaksgerichte beschikking: Een besluit dat betrekking heeft op een bepaalde zaak of plaats, over het algemeen rechtsgevolgen voor een open groep personen. Het is dus meestal een besluit van algemene strekking, maar het kan een zaaksgerichte beschikking zijn indien 'In enig wettelijk voorschrift op enigerlei wijze is aangegeven welke hoedanigheden of eigenschappen een dergelijk gebied of object dient te bezitten' (ARRS 6 maart 1989, ECLI:NL:RVS:1987:AM9405). Een voorbeeld van een zaaksgerichte beschikking die voldoet aan bovengenoemde criteria is de aanwijzing van een monument als rijksmonument door de minister op grond van de Erfgoedwet.
2.7 Wat zijn meldingenstelsels en hoe hangen deze samen met het besluitbegrip?
Meldingsstelsels zijn een relatief nieuw begrip in het bestuursrecht. Een heleboel handelingen die burgers mogelijk willen verrichten vereisen een vergunning. Dit is voor burger vervelend aangezien ze niet alleen leges hiervoor moeten betalen, maar ook omdat ze vaak erg lang moeten wachten op een reactie op hun aanvraag, en in die tijd niets kunnen verrichten. Voor de overheid kent het vergunningsstelsel ook nadelen; ze zijn bij de
Read more
Add new contribution