Samenvatting bij Beginselen van het Nederlandse staatsrecht - Belinfante - 18e druk


Wat is staatsrecht? - Chapter 1 (18)

1. Wat is een staat?

De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied. De gemeenschap heeft een gemeenschappelijke cultuur en is een rechtsgemeenschap. Haar grondwaarden zijn neergelegd in door dwang te handhaven leefregels. Erkenning door andere staten is geen formeel vereiste.

Wat is de plaats van dwang binnen een staat?

Het kunnen toepassen van dwang ter handhaving van gemeenschapsnormen kenmerkt een staat. Zonder dwanghandhaving van de rechtsorde kan een staat niet bestaan. Geweld door particulieren zal de staat slechts bij hoge uitzondering toestaan. Noodweer is een voorbeeld van een uitzondering hierop. Er zijn echter ook regels die niet door dwang gehandhaafd kunnen worden, met name staatsrechtelijke regels voor de allerhoogste staatsorganen.

Wat is gezag?

Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het uitoefenen van dwang, die organen zijn met gezag bekleed. Het hangt af van de wijze waarop de staatsgemeenschap is georganiseerd of dit gezag berust bij één persoon of bij bepaalde groepen. De regels die betrekking hebben op de organisatie van deze gezagsorganen en de grenzen van hun gezag vormen het staatsrecht. Het staatsrecht is van staat tot staat verschillend en is een product van een historisch proces en dus van de ontwikkeling van een bepaalde cultuur.

Hoe was gezag georganiseerd tijdens de Middeleeuwen?

In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van vorsten. Dit gezag was erfelijk en overdraagbaar. Gezag kon naar willekeur gesplitst worden door grondgebied te verkopen of het op andere wijze over te dragen (leenstelsel). Hoewel het gewone volk in deze tijd geen gezags- of politieke rechten had, werd het door de persoonlijke gezagsdragers toch redelijk beschermd tegen de normale risico’s zoals oorlog, slecht volk, honger en armoede. Pas in het midden van de twintigste eeuw werd de sociale zekerheid voor iedereen opnieuw als vanzelfsprekend aanvaard.

Waarom begon men op den duur de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel te trekken?

Toen in het begin van de zestiende eeuw de klasse van kooplieden en burgers opkwam, die de sociale bescherming van de gezagsdragers niet nodig had, begon men de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel te trekken. Men begon toen het gezag te beschouwen als iets dat ruimte laat voor de samenwerking van velen bij de beoefening ervan: de staat. Macchiavelli beschrijft hoe een gezagdrager op moet treden om de eenheid van Italië te bewerkstelligen. De vorst wordt orgaan en symbool van de staat. De opkomende burgerij houdt zich bezig met de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging ontleent. De mens wordt niet meer, zoals in de Middeleeuwen, uitsluitend gezien als lid van de gemeenschap, maar wordt in beginsel als vrij individu beschouwd en gezag beperkt de vrijheid van het individu. De volgende vraag moet vroeg of laat worden gesteld: “Hoe is gezag te rechtvaardigen in een maatschappij van vrije individuen?”.

Het idee van de klassiek-liberale rechtsstaat is ontwikkeld in de 17e eeuw. Het belangrijkste principe was de individuele vrijheid, die door het recht beschermd diende te worden. Belangrijke uitgangspunten waren het legaliteitsbeginsel (machtsuitoefening van de staat op een wettelijke grondslag), machtsverdeling, grondrechten (vrijheidsgaranties in de Grondwet) en rechterlijke controle.

Wat is het "contrat social"?

Een van de gevolgen van het veranderde denken was "Le Contrat Social" van Rousseau dat gezag en vrijheid verenigt omdat het gezag uit de vrijheid is afgeleid. De leer van het sociaal contract heeft als uitgangspunt dat men door samen te werken de persoon en het goed van ieder lid verdedigt en beschermt. Rousseau geeft daarmee het dilemma aan waarvoor de staatsrechtswetenschap zich geplaatst ziet: de vrijheid van het individu, door dwanguitoefening te handhaven. Het probleem van het staatsrecht is die vormen van gebondenheid te vinden, die zoveel mogelijk vrijheid aan het individu laten. Het zal ervoor moeten zorgen dat de gemeenschap en het individu naast elkaar kunnen bestaan.

Wat is de huidige visie?

Er is een groot verschil tussen het denken over de staat van vroeger en vandaag de dag. Er kon toen vrijelijk geredeneerd worden over of burgers (en hoeveel, en welke) ook maar enige invloed moesten hebben op het staatsbestuur. Tegenwoordig moet het uitgangspunt zijn dat elke burger gelijkwaardig is en recht heeft op gelijke invloed op het staatsbestuur. Onbeperkte monarchie en oligarchie zijn onverenigbaar met dit gelijkheidsbeginsel (art. 1 GW).

2. Hoe is de staatsmacht over verschillende organen verdeeld?

Waarom maken we gebruik van vertegenwoordigers?

Nederland is een democratische rechtsstaat: burgers kiezen wie het land regeert en iedereen dient zich aan het Nederlandse recht te houden - burgers, organisaties en overheid.

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door alle inwoners. Wanneer er zoveel mensen bij besluitvorming betrokken worden, zal niemand zich werkelijk voor de genomen besluiten verantwoordelijk voelen. Het is daarom noodzakelijk het bestuur in handen te geven van door de burgers gekozen vertegenwoordigers. Deze vertegenwoordigers zullen voortdurend beslissingen moeten nemen en dus voor keuzes komen te staan. Deze keuzes zullen zelfs in bepaalde gevallen moeten worden afgedwongen tegen degenen in wiens nadeel zij uitvallen.

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door een directe democratie. Het bestuur berust dus bij op een of andere wijze door de burgers gekozen vertegenwoordigers. Hier begint de ambivalente verhouding van de burger tot de staat: hij is aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders mede aanwijst, maar aan de andere kant is hij onderworpen aan het mede door hemzelf ingestelde gezag.

Wie beslist er welke belangen prioriteit hebben?

Omdat onze maatschappij steeds ingewikkelder wordt zullen de keuzes die het bestuur moet nemen steeds moeilijker worden. Vrijwel ieder belang komt in conflict met andere belangen, elke beslissing dient dus te worden afgewogen. Er zullen prioriteiten moeten worden gesteld en daarvoor is een procedure en een organisatie onvermijdelijk. Dit wordt gezag genoemd. Inspraak kan dit gezag niet vervangen. Het gezag moet de beslissing zo nodig met dwangmiddelen kunnen doorzetten. Het gezag zal zelf moeten beslissen welke belangen voorop moeten worden gesteld.

Hoe moet gezag worden verdeeld?

Om de dreiging van een op de loer liggende dictatuur te ontgaan heeft men een middel gevonden dat redelijk goed werkt: de "trias politica" in combinatie met de zogenoemde "checks and balances". In de loop van de tijd heeft men erkend dat het gezag verdeeld moet worden over verschillende organen en dus over verschillende mensen.

In Nederland is de vaststelling van wetten de taak van regering en parlement gezamenlijk. Het bestuur is de taak van de regering, maar zij staat bij de uitoefening hiervan onder voortdurende controle van het parlement. Onze overheid bestaat uit een samenstel van organen, die ieder slechts met een deel van de overheidstaken zijn belast - de overheid in enge zin bestaat uit het Rijk met daarin de ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen. Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. De organen dienen binnen dit systeem rekening te houden met de meningen van andere organen. Soms gaat het zo ver dat het ene orgaan aan het andere orgaan verantwoording schuldig is. Elk orgaan heeft in dit systeem een zekere macht en een zekere verantwoordingsplicht.

Hierdoor staat de centrale overheid in een voortdurend evenwicht en controleren zij elkaar.

Ook rechters worden gecontroleerd, tegen een uitspraak van de rechter kun je namelijk in hoger beroep gaan. In dat geval toetst een hogere rechter of de uitspraak deugde. Rechters worden voor het leven aangesteld omdat zij onafhankelijk moeten zijn (ze moeten dus niet bang moeten zijn uitspraken te doen waar bijvoorbeeld de politiek niet blij mee is), zie art. 117 GW.

Wat waren de ideeën van Montesquieu?

Het idee van een scheiding van machten werd in 1748 geïntroduceerd door Montesquieu in zijn boek "De l’Esprit des Lois". Hij beschrijft in dit boek een staatsstelsel dat bestaat uit drie organen; de Koning, het parlement en de rechterlijke macht. Deze organen hebben ieder een eigen functie en zijn onafhankelijk van elkaar.

  • Het parlement maakt de wetten en is de wetgevende macht.

  • De Koning voert de wetten uit en is de uitvoerende macht.

  • De rechters controleren of de uitvoerende macht de wet in acht genomen heeft.

Het gaat dus om een verdeling van de macht in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, die nooit bij één en dezelfde persoon of instantie mogen berusten.

Tegenover deze horizontale scheiding der machten staat een verticale scheiding. Dat slaat op de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De verticale scheiding vloeit niet direct voort uit de theorie van Montesquieu, maar volgt hem wel.

Het stelsel van de scheiding der machten was voor de rechter, Montesquieu, een aantrekkelijk stelsel omdat hij onder het Franse absolute gezag werkte. De Franse koning was namelijk zowel wetgever, als uitvoerder en hij vernietigde de vonnissen van de rechters als deze hem niet bevielen. Zijn leer van de "trias politica" gaat ervan uit dat de burger het best gediend is met een scheiden van deze drie functies.In de landen waar aan het eind van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel werd ingevoerd nam men deze machtenscheiding over. Een voorbeeld daarvan treffen we aan in de Verenigde Staten van Amerika waar de grondwet van 1787 bepaalt dat uitsluitend het congres wetgevende bevoegdheid heeft. Ook in Frankrijk werd na de revolutie een systeem van machtenscheiding ingevoerd. De kern van het idee van de machtenscheiding is door de geschiedenis heen behouden gebleven, ook in ons staatsrecht. Die kern houdt in dat de staatsmacht gespreid wordt over verschillende organen, die ieder een deel van die macht uitoefenen en elkaar wederzijds controleren en in evenwicht houden. De ontwikkeling van de staatsgemeenschap heeft sinds de achttiende eeuw tot een andere werking van dat stelsel geleid.

Hoe ziet de taakverdeling van de regering er tegenwoordig uit?

Montesquieu beschreef de taak van de regering als het ten uitvoer leggen van door het parlement geschreven wetten. Dat klopt niet meer, want de taak van de regering is veel uitgebreider geworden. Naast het ten uitvoer leggen van wetten moeten er ook allerlei beleidsbeslissingen genomen worden en daarover zegt de wet niets. Toch is er een zelfstandige bevoegdheid van de regering. Beide taken noemt men in de Grondwet bestuur. Niet alleen de functies die Montesquieu beschreef zijn veranderd, want de drie belangrijkste staatsorganen opereren niet onafhankelijk van elkaar. Regering en parlement stellen samen de wetten vast, maar het bestuur is de taak van de regering die daarbij voortdurend onder controle staat van het parlement. De centrale overheid bestaat uit diverse organen die ieder een deel van de overheidstaak uitvoeren en elkaar nodig hebben om te kunnen regeren. Ze houden elkaar in evenwicht en controleren elkaar.

Een tweede taakverdeling van het gezag bestaat uit een territoriale splitsing, waarbij men niet aan een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid geeft, maar een deel daarvan overhevelt naar regionale overheden. In Nederland heeft men voor een andere methode gekozen waarbij ook de macht wordt verdeeld tussen centrale en regionale overheden. Daar wordt gewerkt met gemeentelijke en provinciale organen die vrij ver gaande bevoegdheden hebben gekregen. Geen enkel terrein is echter principieel uitgesloten van centrale bemoeienis.

3. Wat zijn de grondregels van een staatsorganisatie?

Wanneer men kiest voor een democratische bestel waarin alle organen voor de uitoefening van bevoegdheden de medewerking of controle nodig heeft van een ander orgaan, volgt daaruit een aantal grondregels. Een democratische staatsorganisatie moet aan deze grondregels getoetst worden. Deze grondregels zijn:

  • Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet (legaliteitsbeginsel).

  • Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat (verantwoordingsplicht/controle).

Ze worden hieronder nader uitgewerkt.

Wat is het legaliteitsbeginsel?

Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet”

Dit betekent in de praktijk dat regering en Staten-Generaal zonder voorafgaande autorisatie van de volksvertegenwoordiging geen dwangmaatregelen mogen gebruiken. Ieder met dwang gepaard gaande overheidshandeling is gebonden aan een wettelijke grondslag. Opvallend hierbij is het gegeven dat het legaliteitsbeginsel vaak alleen in formele zin wordt nageleefd, doordat de door de regering en de Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat maar de bevoegdheid om deze vast te stellen overdraagt (delegeert) aan lagere instanties, zoals de regering of individuele ministers. De voor de burger relevante regels zijn niet in een formele wet, maar in op de formele wet berustende lagere voorschriften opgenomen.

In Engeland kent men de "rule of law", dit houdt het volgende in:

"The powers exercised by politicians and officials must have a legitimate foundation; they must be based on authority conferred by law". Van belang om hierbij aan te tekenen is dat Engeland géén geschreven grondwet heeft en dat onder het begrip "law" meer valt dan alleen de wetgeving; het slaat ook op het gewoonterecht.

De Franse benadering kent het "principe de légalité". Dit houdt in dat alle besluiten en handelingen van het bestuur moeten overeenstemmen met het internationaal recht, de Grondwet en de formele wetten.

Dienen ook regels die aan burgers aanspraken verlenen of, zonder dat van concrete aanspraken sprake is, overheidsprestaties jegens burgers betreffen, een basis in de Grondwet of wet te hebben? Hoewel het iets wenselijks is, is dit in het positieve recht nog niet helemaal gerealiseerd. Voor overheidssubsidies was tot kort geleden geen wettelijke grondslag vereist. Gevolge art. 4:23 Awb is er sinds 1 januari 1998 wel een wettelijke grondslag is vereist. Er zijn uitzonderingen (derde lid). Als er verplichtingen worden opgelegd aan de subsidieontvanger is dit ook een soort dwang waardoor er hiervoor wel een wettelijke grondslag is vereist (4:39 Awb).

Wat houdt de verantwoordingsplicht in?

Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat”

Belangrijk is dat de verantwoordingsplicht voor iedereen aanwezig moet zijn, maar voor iedereen een andere vorm kan hebben. Ook over de uitoefening van een bevoegdheid binnen de wettelijke grenzen moet verantwoording worden afgelegd; dit is een aanvulling op de eerste regel.

Waar in de wet geen verantwoordingsplicht is opgenomen, is daar een oplossing voor gevonden in de vorm van de openbaarheid van de ambtshandeling (art. 121 Grondwet). Er zijn diverse vormen van verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorganen:

  • Politieke verantwoordingsplicht. De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover vertegenwoordigende lichamen. Ministers dienen zich te verantwoorden tegenover het parlement, de leden van gedeputeerde staten tegenover de provinciale staten, de burgemeester en de wethouders tegenover de gemeenteraad. Het bestuurlijke orgaan heeft de plicht om inlichtingen te verstrekken, het mag een debat met de volksvertegenwoordiging niet ontwijken en het moet in beginsel opstappen bij verlies van vertrouwen. De verantwoordingsplicht heeft betrekking op het eigen handelen of nalaten maar ook het functioneren van ondergeschikten.

  • Ambtelijke ondergeschiktheid. Ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben, zijn ook verantwoording schuldig aan hun chefs. Slechte vervulling van zijn taak kan leiden tot disciplinaire maatregelen, waaronder ontslag. Bewindspersonen, dat wil zeggen ministers en staatssecretarissen, zijn geen gewone ambtenaren en zijn daardoor niet onderworpen aan disciplinaire maatregelen.

  • Bestuurlijk toezicht. Ook zonder ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat een bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een hoger orgaan. Er zijn twee soorten manieren van toezicht. Preventief toezicht houdt in dat een lager bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet vragen aan een hoger orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een hoger bestuursorgaan een beslissing van een lager orgaan achteraf ongedaan kan maken. Dergelijke bevoegdheden heeft de regering ook ten aanzien van ‘zelfstandige bestuursorganen’. Er is geen sprake van verantwoordelijkheid van de minister, maar hij kan wel kritiek krijgen over het niet gebruiken van zijn controlebevoegdheid.

  • Strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Er is sprake van strafrechtelijke verantwoordelijkheid als een strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt. Dit gebeurt bijvoorbeeld als ministers koninklijke besluiten mede ondertekenen terwijl ze weten dat dit de Grondwet schendt (een ambtsmisdrijf volgens art. 355 Sr). Dit is een controle die de rechter uitoefent. Andere voorbeelden zijn het overschrijden van de bevoegdheid tot binnentreden woning (art. 370) en de schending van het briefgeheim (art. 371).

  • Beroep. De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep. Belanghebbenden kunnen dit beroep instellen en vragen of een besluit vernietigd of vervangen kan worden. Voorafgaand hieraan moet meestal bezwaar worden aangetekend bij het betrokken bestuursorgaan.

  • Burgerlijke rechter. Wanneer er geen speciale beroepsmogelijkheid is, is de civiele rechter bereidt om de ambtshandelingen te toetsen aan artikel 6:162 BW. Handelingen zouden in dit geval onrechtmatig kunnen zijn en er kan een schadevergoeding van het rijk, de provincie of gemeente worden geëist.

  • Rechterlijke toetsing van wetgeving. Ten slotte bestaat er een rechterlijke toetsing van wetgeving. De rechter mag niet beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet (art. 120 GW). De rechter mag wel lagere regelingen aan hogere regelingen toetsen, dus ook aan de Grondwet. Ook mag de rechter beoordelen of organen binnen hun competenties zijn gebleven. Volgens art. 94 GW mag de rechter wetten toetsen aan bepaalde bepalingen van verdragen. Een wet die in strijd is met zo’n bepaling mag buiten toepassing gelaten worden.

4. Hoe ziet de ontwikkelingsgeschiedenis van de democratie eruit?

Wat bedoelen we met het begrip "democratie"?

Met democratie wordt gedoeld op een staatsvorm die de gelijkwaardigheid van mensen als uitgangspunt neemt, zowel wat betreft hun invloed op het staatsbestuur als hun bescherming tegen de staat. Een rechtsstaat noemen wij een staat waarvan de organisatie erop gericht is dat burgers beschermd zijn tegen machtsmisbruik door de staat zelf.

In de loop van de geschiedenis zijn onder meer de volgende waarborgen ontwikkeld:

  • De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer toekomt.

  • Optreden van het bestuur dat voor de burger bezwarend is, dient te berusten op een algemene regel die de bevoegdheid van het desbetreffende orgaan omschrijft. Dit bevordert de rechtszekerheid.

  • De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven, moeten zijn vastgesteld door een ander orgaan.

  • Geschillen tussen burger en staat moeten worden beslist door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

De idealen der democratie: zeggenschap en bescherming hangen nauw samen. Het is weinig zinvol om de begrippen democratie en rechtsstaat als twee verschillende zaken af te schilderen. De twee grondregels die in de vorige paragraaf besproken zijn, illustreren de samenhang.

Betekenis van de historische ontwikkeling

Het systeem van ‘checks and balances’ is vrij ingewikkeld en ook de hier eerder beschreven grondregels geven niet aan hoe de verschillende bevoegdheden over de verschillende organen zijn verdeeld. Ook wordt niet aangegeven hoe die organen elkaar controleren. De vraag waarom het staatsrecht is zoals het is, kan alleen beantwoord worden als men de vraag in een historische context stelt.

Vormen van inspraak

De afgelopen decennia zien we een uitbreiding van het begrip democratie. Het idee kwam op dat gekozen vertegenwoordigers niet altijd de bijzondere belangen van hun kiezers kunnen behartigen. Bij verbodsbepalingen in bestemmingsplannen kunnen getroffen burgers vanouds in beroep. Tegenwoordig wil men echter ook vóór de vaststelling in de plannen gekend worden om daardoor in staat te zijn in een vroeg stadium de zienswijze kenbaar te maken. Op die manier kan bij de vaststelling van plannen met die zienswijze rekening worden gehouden. De overheid houdt, om aan deze wens van de burgers tegemoet te komen, daarom hoorzittingen waar belanghebbenden hun bezwaren kenbaar kunnen maken.

Volgens art. 3.8 Wet op ruimtelijke ordening kan men nog voor de vaststelling de zienswijze bekend maken en de gemeenteraad moet hier bij de vaststelling vervolgens rekening mee houden. Ook bij veel milieubeschikkingen is sprake van soortgelijke regelingen (art. 13.1 Wet milieubeheer). In art. 4:7 en 4:8 Awb is neergelegd dat een bestuursorgaan voorafgaand aan het nemen van een beschikking aanvrager en belanghebbende gelegenheid moet geven hun zienswijze naar voren te brengen (wanneer er aan de in de artikelen gestelde voorwaarden voldaan is).

Referendum, volks- en burgerinitiatieven

Het kan voorkomen dat er besluiten worden genomen waarvan de burgers het er niet mee eens zijn. Om te voorkomen dat de kloof tussen kiezers en gekozenen te groot wordt, zijn er vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw diverse pogingen gedaan om het referendum een plaats te geven in de Grondwet. Er zijn veel pogingen mislukt; onze Grondwet kent een afgezwakte vorm. De bevolking kan zich alleen in adviserende zin uitspreken. Behalve het referendum kan ook een volksinitiatief of burgerinitiatief georganiseerd worden. Deze vormen van directe democratie, die op nationaal niveau in ons land niet zijn gerealiseerd, geven een aantal burgers gezamenlijk het recht over een aangelegenheid van overheidsbeleid een uitspraak te vragen van vertegenwoordigende organen. Bij een volksinitiatief kan het laatste woord aan de kiezers zijn omdat het voorstel aan een bindend referendum wordt onderworpen. Bij een burgerinitiatief ligt de eindbeslissing bij het vertegenwoordigende orgaan.

5. Historisch-systematische methode

Bij de bestudering van de staatsrechtswetenschap moet een historisch-systematische methode gevolgd worden. Enerzijds historisch om het bestaande naar werkelijke betekenis te kunnen begrijpen. Anderzijds systematisch om het bestaande kritisch te kunnen waarderen.

Begrip en kritiek moeten dus samengaan.

Voor antwoorden op vragen als:

  • Wat is een staat?
  • Hoe is de staatsmacht over verschillende organen verdeeld?
  • Wat zijn de grondregels van een staatsorganisatie?
  • Hoe ziet de ontwikkelingsgeschiedenis van de democratie eruit?
  • Hoe ziet de historisch-systematische methode eruit?

Lees je deze samenvatting bij Beginselen van het Nederlands staatsrecht van Belinfante.

Wat zijn de bronnen van het staatsrecht? - Chapter 2 (18)

1. Wat zijn de bronnen van het staatsrecht?

Bronnen van het staatsrecht zijn:

  • De Grondwet;

  • Gewoonterechtelijke regels;

  • Geschreven regelingen in de vorm van wetten of algemeen maatregelen van bestuur;

  • Internationaal recht.

Deze bronnen moeten ieder afzonderlijk worden beschouwd. De interpretatie vindt niet plaats door een onafhankelijke rechter, maar door de betrokken instellingen zelf.

2. Hoe ziet de geschiedenis van de Grondwet eruit?

Unie van Utrecht

De eerste Nederlandse staatsregeling was de Unie van Utrecht van 1579, die werd gesloten tussen een aantal soevereine provincies. Hierbij droegen zij een deel van hun soevereiniteit over aan een centraal gezag, ter wille van een gemeenschappelijke zaak. O.a. zaken betreffende een gemeenschappelijke munt, het alleen in overeenstemming met andere provincies sluiten van verbonden met het buitenland en bepaalde garanties voor individuele vrijheid werden hierin geregeld.

Naar de Grondwet 1815

In 1798 werd de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van kracht die na wijzigingen in 1801 en 1805 werd vervangen door de Constitutie voor het Koninkrijk Holland. In 1814 werd een Grondwet voor de Verenigde Nederlanden afgekondigd die al in 1815 vervangen werd door de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden, die in haar oorspronkelijke opzet diende tot regeling van de beperkte monarchie.

Grondwetsherzieningen

In de jaren daarna vonden belangrijke herzieningen plaats. Belangrijke wijzigingen waren bijvoorbeeld de invoering van de strafrechtelijke en politieke verantwoordelijkheid van de ministers, de afschaffing van de voorrechten van de adel, de verruiming van het kiesrecht en de gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. De Grondwet na 1848 vormt de grondslag voor ons huidige parlementaire stelsel.

Naar de grondwetsherziening 1983

In 1966 werd een ontwerp voor een nieuwe Grondwet gepubliceerd dat niet een nieuwe staatsinrichting beschreef, maar wel een beter aan de praktijk aangepaste redactie voor ons huidige staatsbestel. Dit leidde in 1967 tot de instelling van de staatscommissie Cals-Donner die in 1971 haar eindrapport uitbracht. De commissie stelde enkele fundamentele wijzigingen van de Grondwet voor. Een voorstel betrof een regeling om de keizers een meer directe invloed te geven op de regeringsvorming. Dit voorstel werd evenals een voorstel om het kiesstelsel te veranderen niet door het parlement overgenomen. Uiteindelijk beperkte men zich daarom tot het aanpassen van de bestaande tekst aan de ontwikkeling van praktijk, gewoonterecht en jurisprudentie. Tot op heden hebben de volgende herzieningen plaatsgevonden:

Grondwetsherziening 1987

  • Wijziging van art. 12 betreffende het huisrecht.

  • Wijziging van art. 68 betreffende de inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen.

Grondwetsherziening 1995

  • Afschaffing van de dienstplicht (art. 98, eerste en derde lid).

  • Wijziging van art. 137 (derde en vierde lid), waardoor bij grondwetsherziening alleen de Tweede Kamer ontbonden hoeft te worden en niet de beide kamers der Staten-Generaal.

  • Het schrappen van een groot aantal aan de Grondwet toegevoegde additionele artikelen, die in feite al waren uitgewerkt.

Grondwetsherziening 1999-2002

  • Toevoeging van een nieuw art. 78a over de Nationale Ombudsman.

  • Wijziging van de regeling betreffende de voogdij over de minderjarige koning (art. 34).

  • Verwijdering van uitgewerkte additionele artikelen.

  • Wijziging van grondwetsbepalingen m.b.t. de verdediging (art. 97, 98, 100 en 102).

  • Toevoeging van art. 100.

  • Herziening van art. 12 Grondwet betreffende het binnentreden van Woningen.

Grondwetherziening 2005-2006

  • Art. 57a GW ingevoegd en art. 129, derde lid, gewijzigd, waardoor een wettelijke regeling werd mogelijk gemaakt van de tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers bij ziekte, bevalling of zwangerschap.

  • Wijziging van art. 23 lid 4 betreffende samenwerkingsschool.

Grondwetsherziening 2008

  • Wijziging art. 54 lid 2, uitsluiting kiesrecht van wilsonbekwamen komt te vervallen.

  • Schrapping art. 125 lid 3 (waardoor de Koning/burgemeester niet langer noodzakelijk voorzitter van provinciale staten/gemeenteraad is), en art. 126 is tekstueel gewijzigd.

Aanhangige voorstellen

Een belangrijk voorstel tot grondwetsherziening is het initiatiefvoorstel van art. 120 van de Grondwet. Enkele andere voorstellen tot grondwetsherziening zijn:

  • Een initiatiefvoorstel tot invoering van een facultatief correctief wetgevingsreferendum met een beslissend karakter.

  • Een initiatiefvoorstel tot wijziging van art. 91 van de Grondwet.

  • Een voorstel tot het opnemen in de Grondwet van een bepaling over de Nederlandse authentieke taal.

  • Twee initiatiefvoorstellen strekkende tot modernisering van de rol van de Koning in het staatsbestel.

  • Een initiatiefvoorstel tot het opnemen van een zorgplicht voor het welzijn van dieren..

3. Wat is de betekenis van de Grondwet voor het staatsrecht?

Ongeschreven constitutioneel recht

De Grondwet bevat, naast onvolledigheden, ook regels die zeer belangrijk zijn voor het staatsrecht. Deze regels zorgen ervoor dat de staatsorganisatie van onze parlementaire monarchie geregeld wordt. Echter een paar punten worden niet uitvoerig behandeld, zoals bijvoorbeeld de verhouding tussen het parlement en de regering, zie artikel 42 Grondwet. Er is niet altijd sprake van volledigheid. Dit wordt soms wel geregeld in ongeschreven recht. De vertrouwensregel is bijvoorbeeld zo'n ongeschreven regel; deze stelt dat een minister, staatssecretaris of het kabinet als geheel moeten aftreden als zij niet langer het vertrouwen genieten van een van de Kamers van de Staten-Generaal.

Er zijn ook tal van gebruiken waarvan niet duidelijk is of ze tot de regels van het ongeschreven recht zijn uitgegroeid (leidt ontslag van ministers bijvoorbeeld tot ontslag van zijn staatssecretaris?).

‘Rigid constitution’

Grondwetten worden onderscheiden in rigid constitutions en flexible constitutions. Met het begrip constitutie bedoelen we het geheel van regels die het (functioneren van het) staatsrecht betreffen. Bij een rigid consitution is een wijziging van de constitutie aan speciale regels onderworpen. Dit betekent dat de grondwet moeilijker is te wijzigen dan een gewone wet.

De Nederlandse grondwet is een rigid constitution in tegenstelling tot de Britse staatsregeling. Deze is makkelijker te wijzigen en wordt daarom een flexible constitution genoemd.

4. Wat is de inhoud en het systeem van de Grondwet?

Bespreking van de hoofdstukken van de Grondwet

  • Het eerste hoofdstuk van de Grondwet bevat een opsomming van de grondrechten; de onvervreemdbare rechten van de mens en burger.

  • In de volgende drie hoofdstukken van de Grondwet wordt de organisatie van de voornaamste centrale organen van de staat beschreven.

  • In hoofdstuk 5 worden de functies van die organen geregeld.

  • In het zesde hoofdstuk staan de regels betreffende de rechtspraak.

  • In het zevende hoofdstuk zijn de regels opgenomen met betrekking tot provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen.

  • Het laatste hoofdstuk bevat de regels betreffende de herziening van de Grondwet.

Achter de hoofdstukken staan additionele artikelen vermeld.

De Grondwet is geen uitputtende regeling, maar is bestemd om beginselen te geven voor grondslagen die in lagere regelingen zullen moeten worden uitgewerkt.

Grondwettelijke delegatie-terminologie

De grondslagen van de Grondwet worden in lagere regelingen uitgewerkt. De vraag die nu gesteld moet worden is wie deze grondwettelijke beginselen moet uitwerken. Daartoe volgt de Grondwet een consequente terminologie die duidelijk aangeeft of alleen de formele wetgever regels kan of mag stellen, dan wel of deze nadere regelstelling aan lagere wetgevers mag delegeren. Wanneer de grondwetgever het woord ‘wet’ gebruikt, bedoelt hij daarmee de formele wet zoals die door regering en Staten-Generaal samen is vastgesteld en bekend is gemaakt in het Staatsblad (zie art. 81 en 88 GW en art. 3, sub a Bekendmakingswet).

In andere gevallen is delegatie aan lagere wetgevers mogelijk. Hiertoe gebruikt de Grondwet drie soorten termen:

  1. De term ‘bij of krachtens de wet’ betekent dat de wetgever aan een lagere wetgever mag delegeren, maar ook kan besluiten van delegatie af te zien.

  2. De term ‘de wet regelt’ betekent dat de formele wetgever moet voorzien in het tot stand komen van een uitwerking van het grondwettelijke beginsel, maar dat de formele wetgever dat óf zelf kan doen óf de nadere uitwerking kan delegeren aan lagere wetgevers.

  3. In art. 104 spreekt de Grondwet van belastingen van het Rijk die worden geheven ‘uit kracht van een wet’. Dit betekent dat voor rijksbelastingen een formele wet nodig is en dat de formele wetgever op dat terrein mag delegeren, maar alleen met grote terughoudendheid.

Lagere regelgever niet zelfstandig

Wanneer de Grondwet delegatie toestaat moet de formele wetgever bepalen in hoeverre en aan wie deze delegatie zal plaatsvinden. In het bovenstaande is gesproken over de grondwettelijke terminologie, maar deze termen kunnen ook in de formele wet of in lagere regelingen voorkomen.

Terminologie buiten de Grondwet

Wanneer in de formele wet gesproken wordt over voorschriften die gesteld worden ‘bij of krachtens’ algemene maatregelen van bestuur dan betekent dit dat de algemene maatregel van bestuur de wet nader kan uitwerken, maar ook bevoegd is nadere regelgeving te subdelegeren aan een ministeriële regeling of een gemeentelijke verordening. Belangrijk aandachtspunt is dat de woorden ‘regels’ of ‘regelen’ buiten de Grondwet niet automatisch dezelfde betekenis hebben als in de Grondwet.

5. Ongeschreven staatsrecht

Er is vaak gediscussieerd over de betekenis van de Grondwet voor het staatsrecht. Veel belangrijke zaken zijn niet in de Grondwet vastgelegd en zijn in het ongeschreven recht geregeld. Een voorbeeld daarvan is het antwoord op de vraag wat de ministeriële verantwoordelijkheid nu eigenlijk inhoudt en wat er moet gebeuren wanneer het parlement een ministeriële verantwoording onvoldoende acht. Naast dit ongeschreven recht hebben zich allerlei vaste gebruiken ontwikkeld waarvan niet met zekerheid is vast te stellen of deze tot het ongeschreven recht behoren.

Voorbeelden zijn:

  • Een ontslagaanvraag van een minister gevolgd door een ontslagaanvraag van zijn staatssecretaris;

  • De Minister-president biedt altijd op de dag van de Tweede Kamerverkiezingen het ontslag aan van zijn kabinet aan de Koning;

  • De procedure van de kabinetsformatie.

Geen van deze regelingen is vastgelegd in de Grondwet; die dus op bepaalde punten onvolledig is. Dit is het gevolg van het gegeven dat de Grondwet een 'rigid constitution' is. Wanneer men de hierboven genoemde regelingen van ongeschreven recht wel in zo’n Grondwet zou opnemen, wordt de mogelijke wijzigiging afgesneden voor onderwerpen die nog voortdurend in ontwikkeling zijn. Het is dus noodzakelijk om naast de geschreven grondwettelijke regels, die vooral betrekking hebben op de verhouding van parlement, bewindslieden en Koning, regels van ongeschreven staatsrecht aan te nemen. Zonder deze regels zou de werkelijke functionering van ons staatsstelsel buiten het staatsrecht om gaan.

6. Wat zijn verdere bronnen van staatsrecht?

Omschrijving van het staatsrecht

Hieronder verstaat men de rechtsregels die de samenstelling en de functionering van de organen van de staat, hun bevoegdheden en onderlinge verhoudingen regelen.

Hiertoe behoren ook bepaalde fundamentele normen over de verhouding van de burgers tot de overheid. De Grondwet eist dat deze onderwerpen bij de wet geregeld worden. Wetten die een grondwettelijke opdracht uitvoeren om een materie bij de wet te regelen noemt men organieke wetten. Voorbeelden daarvan zijn de Wet op de Raad van State, de Provinciewet, de Gemeentewet, de Kieswet en de Algemene wet bestuursrecht.

Organieke wetten

Wetten tot uitvoeren van een grondwettelijke opdracht om een materie bij wet te regelen noemt men organieke wetten. Een belangrijk voorbeeld hiervan is de Algemene wet bestuursrecht, welke is voortgevloeid uit de opdracht in art. 107 lid 2 van de Grondwet. Verder bepaalt art. 75 eerste lid dat inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de Raad van State geregeld worden door de wet (Wet op de Raad van State). Nog een voorbeeld: art. 132, de wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen (tot uiting gekomen in de Provinciewet en Gemeentewet). Dit soort wetten, die een detaillering en precisering vormen van Grondwettelijke bepalingen, behoren ook tot de bronnen van het staatsrecht.

Reglementen van orde

Daarnaast zijn er de reglementen van orde voor de ministerraad en de Eerste en Tweede Kamer, die een uitwerking zijn van de bij de Grondwet toegekende rechten (art. 45 GW; art. 72 GW). Deze wetten en talrijke andere wetten die een aanvulling zijn van de Grondwet behoren eveneens tot de bronnen van het staatsrecht.

7. Staatsrechtelijke band met Aruba, Curaçao en Sint Maarten

Nederland vormt samen met Aruba, Curaçao en Sint Maarten het Koninkrijk der Nederlanden. De verhouding tussen deze drie landen wordt geregeld in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Systematisch behoort echter het Nederlandse staatsrecht te worden gezien als ingebed in het recht van het grotere geheel, het Koninkrijk.

8. De betekenis van internationaal recht voor het staatsrecht

De vroegere leer over de staat hield in dat een staat soeverein is. Hij is niet gebonden aan door anderen gestelde rechtsregels. Een binding kan alleen ontstaan als de staat zich vrijwillig bindt, denk bijvoorbeeld aan de binding met de Verenigde Naties (VN). Theoretisch is dit nog steeds het uitgangspunt, maar er is veel veranderd. Vrijwillige bindingen hebben internationale en bovennationale organisaties tot leven geroepen die delen van de staatstaak hebben overgenomen. Terugtreden uit sommige bindingen kan grote schade met zich meebrengen door de verstrengeling van belangen.

Verenigde Naties

Het Koninkrijk der Nederlanden is niet meer voor te stellen zonder internationale bindingen omdat het is ingebed in het geheel van de Verenigde Naties. In het kader daarvan zijn belangrijke verdragen tot stand gekomen die grote invloed hebben op ons staatsrecht. Voorbeelden daarvan zijn het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en het Verdrag inzake de rechten van het kind.

De Algemene Vergadering van de VN bestaat uit de lidstaten; eenieder heeft één stem. Zij kan geen besluiten nemen die de lidstaten binden. De VN Veiligheidsraad kan dit wel, in het belang van vrede en veiligheid. Zij kan zelfs tot wapengeweld overgaan. Het Internationale Gerechtshof is ook een orgaan van de VN.

Raad van Europa – NAVO

Andere organisaties waarvan Nederland lid is en die een grote invloed op ons land hebben zijn de Raad van Europa en de NAVO. Het comité van ministers is het orgaan dat optreedt namens de Raad van Europa. Aan dit comité kunnen aanbevelingen worden uitgebracht door de Parlementaire Vergadering. In het kader van deze Raad zijn voor ons land belangrijke verdragen tot stand gekomen (bijvoorbeeld het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en het Europees Sociaal Handvest van 1961).

Als gevolg van het NAVO-verdrag (Noord-Atlantisch Verdrag) zal een gewapende aanval tegen een of meer van de leden als een aanval tegen alle leden worden beschouwd. Ieder lid zal de aangevallen partij dan bijstaan door op te treden op de wijze die het nodig oordeelt om de veiligheid te herstellen en te handhaven. In samenhang met het NAVO-verdrag is een omvangrijke NAVO-organisatie opgebouwd.

Europese Unie

De Europese Unie neemt een bijzondere plaats in omdat het Europese recht voor een deel in ons land rechtstreeks wordt toegepast en zelfs voorrang heeft boven de Nederlandse wet en zelfs de Grondwet. De rechtsbescherming is op het terrein van het Europese recht grotendeels aan de Nederlandse rechterlijke instanties opgedragen, die daarbij de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie in acht moeten nemen. Dit betekent niet dat het Koninkrijk der Nederlanden zijn soeveiniteit kwijt is, maar dat de belissingsruimte op veel terreinen door het Europese recht aanzienlijk is ingeperkt.

Hoe werkt het staatsrecht? - Chapter 3 (18)

1. Territoriale en personele werking

De staat wordt territoriaal bepaald door zijn grenzen waarbinnen het gezag uitoefent, ten opzichte van alle menselijk handelen dat aan dat gezag onderhevig is. Wat buiten het gebied van de staat gebeurt valt niet onder de werking van het nationale recht maar wanneer inwoners buiten het grondgebied verblijven blijft er wel een band bestaan tussen de staat en die inwoners. De staat is vrij om op zijn grondgebied te bepalen welke organen bevoegdheden hebben en hoever die strekken: de staat heeft: ‘Kompetenz-Kompetenz’.

Deze vrijheid wordt erkend door andere staten. Volkenrechtelijk gezien betekent deze vrijheid soevereiniteit. Daarnaast is er vaak een psychologische band tussen de staat en de bewoners van dat grondgebied. Het gaat hierbij om de volksgemeenschap die meestal is ontstaan door een gemeenschappelijk verleden. De staat is dan ook de juridische uitdrukkingsvorm van een gegroeide gemeenschap.

2. Wat vormt het grondgebied van een staat?

Hoe zijn onze landgrenzen ontstaan?

Het grondgebied van de staat wordt bepaald door zijn grenzen, die in internationale verdragen zijn vastgelegd. Bij Europese staten zijn de grenzen het gevolg van historische ontwikkelingen. Het grondgebied van het Europese deel van Nederland is ontstaan door samenvoeging van verschillende staatjes. Buiten Europa kent het Koninkrijk een landsgrens tussen het Nederlandse en Franse deel van Sint Maarten.

Welke regels zijn er met betrekking tot de zeegrenzen?

Het grondgebied van de staat wordt geacht zich uit te strekken tot een stuk zee langs de kust. Het Zeerechtverdrag van 1982 regelt de omvang van de territoriale zee maar ook allerlei andere zaken zoals het recht op onschuldige doorvaart voor schepen in de territoriale zee en het recht op een "exclusieve economische zone" (EEZ). De grens van territoriale wateren ligt volgens dit verdrag op 12 zeemijl (22,22 km) van de basislijn (laagwaterlijn).

In de territoriale zee hebben de kuststaten soevereine bevoegdheden. Schepen werd het recht gegeven van "onschuldige passage" door elk territoriaal water.

De EEZ zette de exploitatierechten van kuststaten tot 200 zeemijl uit de kust. Het werd geïntroduceerd vanwege toenemende conflicten over visrechten, maar ook bijvoorbeeld ivm het belang van olie.

Europa

De betekenis van landgrenzen is langzamerhand steeds minder belangrijk geworden. In het midden van de jaren tachtig van de twintigste eeuw werd door de Benelux, Duitsland en Frankrijk besloten de personencontrole aan de binnengrenzen af te schaffen en in de jaren daarna hebben andere Europese staten zich daarbij aangesloten. Op grond van het Verdrag van Amsterdam van 1997 werd deze materie in het Europese recht geïncorporeerd. Vanaf dat moment gold de afschaffing van de grenscontroles voor alle ‘oude’ lidstaten van de Europese Unie. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland besloten hieraan niet mee te doen en ook Denemarken bedong een uitzonderingspositie.

3. Wat is de betekenis van het Nederlanderschap?

Nederlanders hebben rechten die vreemdelingen in Nederland missen. Enkele van de verschillen in rechtspositie zijn:

  • Kiesrecht (zie wel art. 130 GW inzake gemeenteraden).
  • Alle Nederlanders zijn in openbare dienst benoembaar (art. 3 GW), echter zie art. 45 VWEU, discriminatie op grond van nationaliteit is verboden, met uitzondering betrekkingen in overheidsdienst.
  • Uitlevering van verblijvers in Nederland mag enkel bij verdrag (art. 2, lid 3 GW).
  • Misdrijven door Nederlanders gepleegd in het buitenland kunnen volgens het Nederlandse strafrecht worden beoordeelt.
  • Er is recht op bijstand (art. 20, lid 3 GW).

Het kiesrecht voor vreemdelingen

Alleen Nederlanders hebben het recht leden van de Tweede Kamer, provinciale staten en gemeenteraden te kiezen (actief kiesrecht). Omgekeerd hebben ook alleen Nederlanders het recht in deze vertegenwoordigende lichamen gekozen te worden (passief kiesrecht). Er is echter een uitzondering in art. 130 van de Grondwet opgenomen. Volgens dat artikel kan het actief en passief kiesrecht ten aanzien van de gemeenteraden ook toegekend worden aan ingezetenen die geen Nederlander zijn maar verder wel voldoen aan de aan Nederlanders gestelde eisen. Niet-Nederlanders die onderdaan zijn van een lidstaat van de Europese Unie hebben onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen.

Benoembaarheid in openbare dienst

Alle Nederlanders zijn volgens art. 3 van de Grondwet op gelijke voet in openbare dienst benoembaar maar volgens lid 4 van dit artikel geldt dit gelijkheidsrecht geldt niet voor vreemdelingen.

Uitlevering

Volgens art. 2, derde lid van de Grondwet mag uitlevering van op Nederlands grondgebied verblijvende personen die elders een strafbaar feit hebben begaan, slechts gebeuren op grond van een verdrag. Sinds 1988 is uitlevering van een Nederlander mogelijk ten behoeve van een tegen hem gericht strafrechtelijk onderzoek. Daarbij moet gewaarborgd worden dat de betrokkenen een eventueel in het andere land opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraf in Nederland mag ondergaan. Art. 5 van het Wetboek van Strafrecht bepaalt dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op bepaalde door Nederlanders in het buitenland gepleegde misdrijven.

Sociale grondrechten

Diverse sociale grondrechten gelden uitsluitend voor Nederlanders. Zo hebben Nederlanders die niet in hun bestaan kunnen voorzien een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege. De Wet werk en bijstand geeft aan in Nederland legaal verblijvende vreemdelingen recht op bijstand, maar andere vreemdelingen zijn in beginsel van het recht op bijstand uitgesloten. Vreemdelingen kunnen ook niet zonder meer in Nederland werken want daarvoor hebben zij én hun werkgever een vergunning nodig. De onderdanen van de landen van de Europese Unie zijn bevoorrecht. Zij hebben het recht om arbeid te zoeken en te verrichten binnen het Uniegebied.

4. Wat zijn rechten en plichten van vreemdelingen in Nederland?

Het recht van de Nederlander om in Nederland te wonen is nergens in de wet vastgelegd maar is een volkenrechtelijke gewoonte. Op dit punt is de betekenis van de Nederlandse nationaliteit erg groot ten opzichte van de vreemdeling.

Vreemdelingenwet

De Vreemdelingenwet is een organieke wet en een algemene maatregel van bestuur. De wet is in 2000 nader uitgewerkt en sindsdien meerdere malen gewijzigd. Art. 2, tweede lid Grondwet eist zo'n organieke wet.

Toegang

Vreemdelingen moeten aan een aantal voorwaarden voldoen om in Nederland toegelaten te kunnen worden, artikel 3 Vreemdelingenwet. Men moet over de nodige identiteitspapieren en middelen voor verblijf en terugreis beschikken. Ook zal hij in bepaalde gevallen een visum of een machtiging tot voorlopig verblijf moeten kunnen tonen. Van het visumvereiste kan op grond van internationale afspraken afgeweken worden.

Toelating

Wanneer iemand hier langer dan drie maanden wil blijven moet er een verblijfsvergunning aangevraagd worden. Deze vergunning wordt alleen verleend wanneer (art. 13 Vreemdelingenwet):

  • internationale verplichtingen dit vereisen;

  • met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend;

  • klemmende redenen van humanitaire aard daartoe aanleiding geven.

De wet onderscheidt de verblijfsvergunning regulier en de verblijfsvergunning asiel. Pas na vijf jaar bestaat er voor beide verblijfsvergunningen in beginsel recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Die kan echter aan de houder van een verblijfsvergunning asiel geweigerd worden wanneer de grond voor asielverlening is komen te vervallen.

Vluchteling

De verblijfsvergunning asiel is bedoeld voor ‘verdragsvluchtelingen’ evenals voor personen die in vergelijkbare situaties verkeren en hun naaste familieleden (art. 29 Vreemdelingenwet). De definitie van vluchteling volgens de verdragsteksten is iemand die zich buiten zijn land bevindt ‘uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging’ (zie ook art. 1 Vreemdelingenwet).

Uitzetting en koppelingsbeginsel

De vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijft, moet ons land uit eigen beweging verlaten en kan, wanneer hij dit niet doet, worden uitgezet (art. 61 en 63). Iemand mag niet worden uitgezet naar een land waar hem vervolging als vluchteling staat te wachten (verbod van ‘refoulement’).

Uitzetting is iets anders dan uitlevering. Bij uitlevering gaat het om terbeschikkingstelling van de vreemdeling aan buitenlandse justitiële instanties ten behoeve van strafvervolging of tenuitvoerlegging van een straf of maatregel in dat land, terwijl bij uitzetting slechts de verwijdering uit Nederland aan de orde is.

Het koppelingsbeginsel (art. 10 Vreemdelingenwet) houdt in dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak kan maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen van de zijde van de overheid.

Rechtsbescherming

De rechtsbescherming (art. 69 e.v. Vreemdelingenwet) is bij beslissingen betreffende verblijfsvergunningen regulier anders dan bij beslissingen betreffende verblijfsvergunningen asiel. Bij de eerste categorie zijn de rechtsmiddelen van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Bij beslissingen inzake asiel geldt een ‘voornemenprocedure’, waarbij de vreemdeling schriftelijk mededeling krijgt van het voornemen om een voor hem negatief besluit te nemen, waarna hij de gelegenheid krijgt zijn zienswijze naar voren te brengen. Daarna kan hij in beroep gaan bij de rechtbank te 's-Gravenhage. Voor hoger beroep kan men terecht bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Europa

Burgers van lidstaten van de Europese Unie mogen vrij reizen en verblijven op het grondgebied van de lidstaten. Dit wordt in verordeningen en richtlijnen van de Raad van de Europese Unie nader gepreciseerd. In verband daarmee bevat de Vreemdelingenwet 2000 geen materiële bepalingen ten aanzien van burgers. Artikel 112 van deze wet bepaalt dat op Europees niveau kan ten gunste van de vreemdeling afgeweken worden van de regels.

5. Hoe kan iemand de Nederlandse nationaliteit verkrijgen?

In de Rijkswet van 19 december 1984 is geregeld wie wel of niet de Nederlandse nationaliteit kan verkrijgen. Dat kan op drie manieren:

Verkrijging van rechtswege

Dit is geregeld in art. 3-5c van de Rijkswet. Hierbij staat de geboorte voorop. Nederlander is degene waarvan ten tijde van zijn geboorte de vader of moeder Nederlander is, alsmede het kind van een Nederlander die voordien is overleden. De plaats van geboorte is dus in eerste aanleg niet bepalend voor de nationaliteit. Kinderen van een tijdens de geboorte in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba wonende vader of moeder, die zelf is geboren uit een in een van die landen wonende moeder, zijn van rechtswege Nederlander.

In art. 4 en 5 van de Rijkswet is verkrijging van het Nederlanderschap geregeld van het minderjarige kind van een Nederlander, wiens vaderschap gerechtelijk wordt vastgesteld, en van het kind dat door een Nederlandse ouder wordt geadopteerd.

Door optie

Dit is geregeld in art. 6-6a van de Rijkswet. Hierin wordt bepaald dat bepaalde categorieën vreemdelingen na het afleggen van een daartoe strekkende verklaring, door een bevestiging door een, op grond van art. 21 bij AMvB aangewezen, autoriteit het Nederlanderschap kunnen verkrijgen.

Door naturalisatie

Dit gebeurt bij koninklijk besluit. Naturalisatie staat geregeld in art. 7-13 van de Rijkswet. In beginsel moet de betrokkene meerderjarig zijn, in de Nederlandse, Nederlands-Antilliaanse of Arubaanse samenleving zijn ingeburgerd en gedurende een bepaalde periode legaal in een van de landen van het Koninkrijk hebben gewoond. Een naturalisatieverzoek kan worden afgewezen door de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie. Tegen dat besluit staat de normale rechtsgang van de Algemene wet bestuursrecht open.

Dubbele nationaliteit

De Rijkswet bevat verschillende bepalingen die het bezit van een dubbele nationaliteit beogen tegen te gaan.

  • Artikel 14 stelt dat de Minister van Veiligheid en Justitie het Nederlanderschap kan intrekken van personen die onherroepelijk zijn veroordeeld wegens bepaalde misdrijven.

  • Artikel 15 stelt dat het Nederlanderschap verloren gaat door het afleggen van een verklaring van afstand en door meer dan tien jaar verblijf in het buitenland (buiten de EU) van iemand met dubbele nationaliteit tijdens zijn meerderjarigheid.

  • Het Nederlanderschap gaat ook verloren als iemand zich vrijwillig in vreemde krijgsdienst begeeft van een staat die betrokken is bij gevechtshandelingen tegen het Koninkrijk of een bondgenootschap daarvan.

Als degene die naturalisatie wil een andere nationaliteit bezit, moet hij het mogelijke gedaan hebben om die ander nationaliteit te verliezen, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden verlangd. Er bestaan meerdere uitzondering, bijvoorbeeld voor mensen in een nationaalrechtelijk gemengd huwelijk.

Hoe kan iemand het Nederlanderschap verliezen?

In art. 14-16A van de Rijkswet is het verlies van Nederlanderschap geregeld. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer het recht van het land van oorsprong verlies van nationaliteit niet mogelijk maakt, zoals in Marokko. Verder gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit, door het afleggen van een verklaring van afstand en door meer dan tien jaar verblijf in het buitenland (buiten de Europese Unie) van iemand met dubbele nationaliteit tijdens zijn meerderjarigheid. Dit gebeurt niet wanneer hij in die periode een verklaring betreffende het bezit van het Nederlanderschap of een paspoort heeft aangevraagd en verkregen.

Rechtsbescherming

Naturalisatie geschiedt bij koninklijk besluit. De minister van Justitie kan de beslissing nemen om een verzoek tot naturalisatie af te wijzen. Tegen dat besluit kan volgens de normale rechtsgang gehandeld worden. Ook kan de vraag opkomen of iemand Nederlander is of niet.

De Rijkswet op het Nederlanderschap tracht op twee manieren de eenheid van rechtspraak te bevorderen:

  • Ten eerste bepaalt art. 20 dat administratieve beroepsinstanties verplicht zijn advies in te winnen bij de minister en rechterlijke instanties als in een aanhangige zaak onzekerheid bestaat over het Nederlanderschap.

  • Ten tweede wordt in art. 17 eenheid nagestreefd door de beslissing over het Nederlanderschap, te concentreren bij één rechterlijk college, de rechtbank te ’s-Gravenhage of het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Daarna staat alleen cassatie bij de Hoge Raad open.

Koninkrijk

De regeling van de nationaliteit geldt niet alleen voor Nederland maar eveneens voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het typerende van de federale vorm van samenwerking zoals die in het Koninkrijk bestaat, is de gemeenschappelijke nationaliteit.

Wat houdt de regering in? - Chapter 4 (18)

1. Wat doet de Staten-Generaal?

De Staten-Generaal zijn met de regering wetgever. De Koning en de ministers vormen samen de regering en zijn dus zowel medewetgever als bestuur. De Staten-Generaal controleren het bestuur en oefenen er invloed op uit. Volgens art. 136 van de Grondwet heeft de Kroon, dat is de regering, in enkele gevallen de taak beslissingen te nemen over geschillen. Voor het overige is dit aan andere organen opgedragen.

2. Wie maken er deel uit van de regering?

Volgens art. 42 van de Grondwet wordt de regering gevormd door de Koning en de ministers en is dit dus een samengesteld orgaan, waarin Koning en ministers samenwerken en gezamenlijk optreden. Overigens hoeven niet bij ieder optreden van de regering alle ministers mee te werken.

Wat is een koninklijk besluit?

Wanneer de Grondwet eist dat een bepaalde taak aan de regering wordt opgedragen, zonder dat de Koning daaraan mee hoeft te werken, spreekt ze over ‘de regering’. Wanneer de Grondwet of de wet eist dat een bepaalde beslissing door de regering genomen moet worden, zegt men dat die beslissing genomen moet worden ‘bij koninklijk besluit’. Het gaat hierbij om een door de Koning ondertekend besluit. Volgens art. 47 van de Grondwet moeten alle wetten en koninklijke besluiten door de Koning en door een of meer ministers of staatssecretarissen ondertekend worden. Dit wordt contraseign genoemd. Het voorschrift dat een besluit bij koninklijk besluit genomen moet worden is een vorm- en bevoegdheidsvoorschrift dat altijd door de Koning én een minister of staatssecretaris ondertekend moet worden. Voorbeelden van grondwetsbepalingen die een beslissing bij koninklijk besluit eisen zijn art. 44 (instellen ministeries), art. 74 tweede lid (benoeming leden Raad van Staten voor het leven) en art. 89 eerste lid (vaststellen algemene maatregelen van bestuur).

Er zijn drie soorten koninklijke besluiten:

  • De Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) (Een AMvB is een besluit van de regering, waarin de inhoud van een wet nader is uitgewerkt, vastgelegd in de vorm van een Koninklijk Besluit)
  • Klein koninklijk besluit
  • Koninklijk besluit voor het Koninklijk Huis (niet openbaar en alleen door de koning genomen, bijvoorbeeld benoemingen binnen de hofhouding)

AMvB of ‘klein’ KB

Benoemingen, instellingsbesluiten etc. worden ter onderscheiding van de AMvB, 'kleine' koninklijke besluiten genoemd. Deze worden 'klein' KB genoemd omdat aan de totstandkoming van een AMvB meer formaliteiten vastzitten dan de ondertekening door Koning en ministers of staatssecretaris alleen.

Een klein koninklijk besluit heeft meer het karakter van een beschikking. De Raad van State wordt niet geconsulteerd. De ministerraad wordt in sommige gevallen wel bij het besluit betrokken, maar in andere gevallen is alleen de verantwoordelijke minister bij het besluit betrokken.

3. Wat is de positie van de Koning?

Hoofdstuk 2, eerste paragraaf van de Grondwet heeft betrekking op de Koning. De Koning heeft een constitutionele positie en een functionele positie als staatshoofd. In de Grondwet wordt de Koning in diverse artikelen genoemd. Het lidmaatschap van de regering van de Koning is in de Grondwet geregeld (hoofdstuk 2, paragraaf 2). De tekst suggereert veel macht, maar in de praktijk zijn de ministerraad en de Staten-Generaal belangrijker voor de wijze waarop de staat bestuurd wordt.

In een democratie kan een erfelijk koningschap alleen gehandhaafd worden, indien de betekenis daarvan – zoals bij ons – van het politieke terrein naar het sociaalpsychologische wordt verschoven.

Constitutionele positie

Als het om erfopvolging en regentschap gaat, wordt de Koning persoonlijk bedoeld. Als de Koning samen met de ministers, dus als regering wordt genoemd, dan wordt daarmee de constitutionele Koning bedoeld. In de Grondwet wordt de term ‘koninklijk besluit’ gebruikt om een beslissing door de regering aan te duiden, waarbij geen persoonlijke daad van de Koning vereist is. In wetten en koninklijke besluiten spreekt de regering over zichzelf als ‘wij’ of ‘ons’.

4. Hoe werkt troonopvolging?

Het koningschap vererft volgens regels analoog aan die van het gewone erfrecht. Dit is geregeld in art. 24-31 Gw. Het wordt dus niet overgelaten aan het huisrecht van het regerende vorstenhuis, zoals vroeger wel het geval was.

Erfopvolging

Erfgenamen van de Kroon zijn de nakomelingen van de laatst overleden Koning en daarbij gaan ouderen voor de jongeren, met plaatsvervulling. Wanneer er geen nakomelingen van de laatst overleden Koning meer zijn, komen zijn broers en zusters met hun nakomelingen en daarna zijn ooms en tantes aan de beurt, die echter niet verder dan in de derde graad aan de laatst overleden Koning verwant mogen zijn. Dit is in art. 25 Gw geregeld.

Opvolger ontbreekt

Volgens art. 30 van de Grondwet mag, wanneer het er op lijkt dat een opvolger zal ontbreken, deze bij wet worden benoemd door de Staten-Generaal. Voor het leven het Nederlandse volk is géén Koning beter dan een Koning die niets symboliseert. Voor omzetting van ons land in een republiek zou wel een grondwetsherziening nodig zijn.

Overlijden en afstand

Alleen de Koning kan afstand doen van het koningschap. Potentiële troonopvolgers hebben deze mogelijkheid niet en kunnen alleen van hun opvolgingsrecht afzien door een huwelijk aan te gaan zonder daarvoor toestemming te vragen. Ook kan, in zeer uitzonderlijke gevallen, een speciale wet aangenomen worden die tot uitsluiting van de erfopvolging moet leiden. De erfopvolging is daarmee een publiekrechtelijke zaak die niet onderworpen is aan eenzijdige beslissingen van potentiële erfopvolgers of onderhandelingen

Uitkeringen

Art. 40 van de Grondwet bepaalt dat de Koning jaarlijks een door de wet vast te stellen uitkering ontvangt die ten laste komt van het Rijk.

Koninklijk huis

In art. 39 wordt geregeld wie lid is van het koninklijk huis. Dit is belangrijk vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid, die zich uitstrekt tot handelingen van de leden van dat huis, niet zijnde de Koning. Deze verantwoordelijkheid is vrij groot ten aanzien van de echtgenoot van de Koning, de vermoedelijke opvolger en diens echtgenoot. Voor de andere leden van het koninklijk huis geldt de ministeriële verantwoordelijkheid voor zover het optreden van deze leden het openbaar belang raakt. De Koning is onschendbaar, de leden niet. Leden van het koninklijk huis hebben een publieke functie en daarom is het belangrijk dat de wet regelt wie tot dat koninklijk huis behoren. Deze wet is in 2002 tot stand gekomen.

Met de Koning als hoofd van het koninklijk huis zijn daarvan lid:

  • zij die krachtens de Grondwet de Koning kunnen opvolgen en deze niet verder bestaan dan in de tweede graad van bloedverwantschap

  • de tweede graad van bloedverwantschap

  • de vermoedelijke opvolger van de Koning;

  • de Koning die afstand van het Koningschap heeft gedaan.

Hofhouding

In art. 41 wordt het Huis van de Koning genoemd en daarmee wordt zijn hofhouding bedoelt. Deze wordt door de Koning zelf ingericht maar valt wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

Kabinet van de koning

Het ambtelijk apparaat dat de Koning ondersteunt is het Kabinet van de Koning. Deze ambtelijke dienst is ondergeschikt aan de Koning en niet aan een minister en maakt ook geen deel uit van een ministerie. Ook voor deze dienst geldt echter de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. De Minister-president is verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van het Kabinet van de Koning.

5. Wat is regentschap en in welke gevallen kan het plaatsvinden?

De regels van troonopvolging regelen dat wanneer een troonopvolger jonger is dan achttien jaar. Volgens art. 33 van de Grondwet mag hij dan het koninklijk gezag niet uitoefenen en moet een regent worden aangewezen die dat gezag wel uit mag oefenen.

Er zijn een aantal redenen waarom het regentschap in werking kan treden:

  • wanneer de Koning buiten staat geraakt het koninklijk gezag uit te oefenen;

  • wanneer de regerende Koning krachtens een wet tijdelijk het koninklijk gezag heeft neergelegd;

  • wanneer na het overlijden van de Koning of na diens afstand van het koningschap een opvolger ontbreekt.

6. Wat gebeurt er na het overlijden van de regerende Koning?

Betekenis van inhuldiging

De Grondwet gaat ervan uit dat de troonopvolger, die na het overlijden of afstand van de regerende Koning tot de Kroon geroepen wordt, zijn voorganger van rechtswege opvolgt.

Raad van State

Wanneer er na het overlijden van de regerende Koning een vacuüm ontstaat omdat er niet in de uitoefening van het koninklijk gezag is voorzien, wordt in de leemte voorzien doordat de Raad van State het koninklijk gezag tijdelijk waarneemt.

7. Wat is de taakstelling van de ministers?

Geschiedenis

Het ministerschap heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld van een soort secretariaat van de koning tot een zelfstandig staatsorgaan.

Benoeming en ontslag

De Minister-president en de ministers worden benoemd en ontslagen bij koninklijk besluit, dit staat in art. 43 Grondwet. Het gevolg hiervan is dat de nieuw te benoemen Minister-president zijn eigen benoemingsbesluit mede ondertekent, ook al is hij op dat moment misschien nog geen minister. Dit is de enige uitzondering waarbij iemand anders dan de minister of staatssecretaris een koninklijk besluit mag ondertekenen.

Ministeries

De ministers hebben ieder de leiding van een bij koninklijk besluit ingesteld ministerie dat in de praktijk vaak departement wordt genoemd artikel 44 Grondwet. Bij koninklijk besluit kunnen ook ministeries worden afgeschaft.

Minister zonder portefeuille

Er kunnen ook ministers worden benoemd die niet zijn belast met de leiding van een ministerie. Deze ministers, ministers zonder portefeuille genoemd, worden aangesteld om een bepaald beleidsterrein van een ministerie bijzonder gewicht te geven binnen de ministerraad. Zo’n minister wordt dan organisatorisch ondergebracht op het betrokken ministerie maar staat niet aan het hoofd daarvan. De minister zonder portefeuille heeft geen leiding over een ministerie, maar hij staat toch op één lijn met de andere ministers. Hij kan met de Koning wetsvoorstellen bekrachtigen, Koninklijke besluiten ondertekenen en zijn stem uitbrengen bij de ministerraad.

8. Wat doet de ministerraad?

Kabinet

De parlementaire geschiedenis onderscheidt bepaalde perioden van het politieke leven naar de ministersploeg die een bepaalde periode zitting heeft gehad. De gezamenlijke ministers vormen een politiek gezelschap en een staatsorgaan. Volgens art. 45 van de Grondwet vormen ze samen de ministerraad waarvan de Minister-president de voorzitter is.

RvO Ministerraad

Het koninklijk besluit van 2 maart 1994 stelt een reglement van orde voor de ministerraad vast. In ieder geval beraadslaagt en besluit de ministerraad over het algemeen regeringsbeleid en bevordert ze de eenheid ervan. Dit betekent dat onderwerpen van algemene betekenis in de ministerraad moeten worden behandeld, ook al betreffen zij het departement van slechts een minister. Ook ontwerpen van wetten en van algemene maatregelen van bestuur moeten door de raad worden goedgekeurd. Ministers kunnen ook plannen voor toekomstig beleid neerleggen in een nota aan de Staten-Generaal of kunnen mededelingen doen over hun toekomstig beleid in een persconferentie. Dit alles moet echter tevoren in de ministerraad behandeld worden. De instelling van adviesorganen die de regering moeten adviseren en de publicatie van hun adviezen zijn eveneens zaak voor de raad. Ook onderwerpen betreffende het buitenlandse beleid worden in de raad besproken.

Veel benoemingen hebben instemming van de ministerraad nodig. Voordrachten voor de benoeming van ministers en staatssecretarissen, ambtenaren in de rang van directeur-generaal en hoger en burgemeesters van gemeenten met 50.000 of meer inwoners en van provinciehoofdsteden moeten de instemming van de raad krijgen. Bij twisten rondom competentie tussen ministers beslist de Minister-president. Daarnaast heeft de raad een niet in het reglement omschreven taak, wanneer zij moet beslissen in gevallen waarin een aantal ministers het niet eens kan eens kan worden zonder dat er sprake is van een competentietwist.

Onderraden en commissies

Om de taak van de ministerraad te verlichten worden er uit zijn midden in bepaalde gevallen onderraden gevormd die bepaalde delen van het algemeen regeringsbeleid voorbereiden en er beslissingen over nemen. Deze onderraden worden gepresideerd door de Minister-president. Daarnaast kan de raad andere commissies vormen met een permanent of tijdelijk karakter die tot taak hebben de voorbereiding of beslissing van bepaalde aangelegenheden die niet deel hoeven uit te maken van het algemeen regeringsbeleid.

Collegiaal bestuur

De betekenis van de ministerraad is dus veel groter dat uit de tekst van allerlei wetten en besluiten blijkt. Een minister mag in geen geval tegen een besluit van de raad handelen en mag ook niet naar buiten laten blijken dat hij het ermee oneens is. Er bestaat in beginsel een geheimhoudingsplicht ten aanzien van alles wat in de vergadering van de ministerraad besproken wordt. Maar veel beslissingen worden nog altijd door of namens individuele ministers genomen.

Verantwoording

Wanneer een zaak in de ministerraad aan de orde is geweest dragen alle ministers medeverantwoordelijkheid. Dit hoeft niet te betekenen dat van de zaak een kabinetskwestie wordt gemaakt (dit is een vraag van het kabinet aan de Staten-Generaal of het nog het vertrouwen van het parlement geniet - indien dit niet zo is, dan zal het kabinet aftreden). Politieke overwegingen spelen hier een grotere rol dan staatsrechtelijke. Een belangrijke rol in dit alles is weggelegd voor de Minister-president. Hij stelt de agenda vast (art. 9), kan tegen de wil van betrokken ministers punten op de agenda zetten (art. 7), heeft een beslissende stem bij oa staking van stemmen (art. 11, derde lid), ziet toe op uitvoering van besluiten van de ministerraad (art. 16, tweede lid) en kan competentiegeschillen tussen ministers beslechten (art. 6).

9. Wat doet de Minister-president?

Geschiedenis

Voordat in 1901 het kabinet-Kuyper optrad, werd het presidium van de ministerraad bij toerbeurt vervuld. Tot 1945 werd veelal de formateur van het kabinet benoemd als permanente voorzitter van de ministerraad.

Vertegenwoordiging van het kabinet

De Minister-president representeert onder andere het kabinet tegenover de Koning en wanneer het kabinetsbeleid aan de orde is. Hij treedt bij belangrijke internationale conferenties op als hoofd en vertegenwoordiger van het kabinet. De Minister-president is bovendien lid van de Europese Raad en wordt in de Europese Unie steeds belangrijker.

Eerste onder zijns gelijken?

Intern coördineert hij de werkzaamheden van het kabinet en heeft hij de politieke leiding. In de ministerraad heeft hij echter slechts één stem en zijn collega-ministers zijn dan ook niet aan hem ondergeschikt. Op nationaal niveau wordt hij echter steeds belangrijker en wordt hij aangeduid als regeringsleider. In tegenstelling tot vroeger kan hij in zijn eentje besluiten om een onderwerp op de agenda te zetten.

Minister van Algemene Zaken

Verder is hij Minister van Algemene Zaken, wat inhoudt dat hij leiding geeft aan diensten zoals de regeringsvoorlichtingsdienst. Het ministerie fungeert tevens als zijn ambtelijk apparaat van technische advisering.

10. Staatssecretarissen

Sinds 1948 bestaat de mogelijkheid een minister te ondersteunen door één of meer staatssecretarissen te benoemen bij koninklijk besluit, artikel 48 Grondwet. Deze staatssecretarissen treden op wanneer de minister het nodig acht en met inachtneming van de aanwijzingen van de minister. De staatssecretaris heeft dus een taak die van de taak van de minister is afgeleid. Hij mag wetten en besluiten contrasigneren, verantwoordelijkheid nemen voor de indiening van wetsvoorstellen en kan met een raadgevende stem aan de beraadslagingen in de ministerraad deelnemen. Hij heeft daar echter geen stemrecht. De afhankelijkheidsrelatie tot de minister zorgt er wel voor dat wanneer de minister aftreedt, ook de staatssecretaris zijn portefeuille ter beschikking moet stellen.

Politieke verantwoordelijkheid

De staatssecretaris is voor zijn optreden politiek verantwoordelijk en moet aftreden wanneer hij niet meer het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging geniet. Het is aan de kamer om uit te maken of en in hoeverre een gebrek aan vertrouwen ten opzichte van een staatssecretaris ook tot een dergelijke uitspraak jegens de minister zal leiden.

Praktijk

In de praktijk zien wij ministers vaak een deel van hun taken overdragen aan staatssecretarissen. Het aantal staatssecretarissen dat aanwezig zal zijn in een kabinet hangt vaak af van het te bereiken politieke evenwicht in het kabinet.

Minister ad interim

De staatssecretaris vervangt een tijdelijk afwezige minister, maar als de afwezige minister niet meer in staat is om de staatssecretaris aanwijzingen te geven, wordt hij vervangen door een 'minister ad interim', d.w.z. een collega-minister. Tijdens elk kabinet wordt een vervangingsregeling opgesteld. De minister ad interim behoudt maar één stem in de ministerraad.

Wat houdt de Staten-Generaal in? - Chapter 5 (18)

1. Hoe ziet het tweekamerstelsel eruit?

Federale staten

Het Nederlandse parlement bestaat uit twee kamers die samen de Staten-Generaal vormen. De Tweede Kamer wordt rechtstreeks gekozen, de leden van de Eerste Kamer worden gekozen door de leden van de provinciale staten. Beiden kamers vertegenwoordigen volgens art. 50 Grondwet het gehele Nederlandse volk. Ze zijn in zekere zin gelijkwaardig, maar niet volledig. De Tweede Kamer heeft namelijk het recht van initiatief en het recht van amendement.

De Eerste Kamer heeft niet het karakter van een vertegenwoordiging van de provinciale opvattingen (zoals bijvoorbeeld in de VS het geval is met de vertegenwoordiging van de politieke mening per deelstaat), omdat de zetelverdeling in deze kamer geheel plaats vindt volgens een stelsel van landelijke evenredige vertegenwoordiging (zie ook art. 53 Grondwet). Hier zijn dus de landelijke politieke verhoudingen en niet de provinciale verhoudingen bepalend voor de samenstelling ervan. Beide kamers zijn in zekere zin gelijkwaardig omdat de toestemming van beide nodig is voor de aanvaarding van een wetsvoorstel. Ze zijn echter niet volledig gelijkwaardig omdat de Tweede Kamer het recht van initiatief en amendement heeft en de Eerste Kamer niet.

De representatie van de leidende stand

In sommige eenheidsstaten was er vroeger, naast de rechtstreeks verkozen kamer, een extra kamer die diende als leidende kamer en als taak had het remmen van de onstuimigheid van de lagere standen. Het Britse House of Lords was door tot kort geleden een voorbeeld van.

Waarom Eerste Kamer?

In een aantal landen is de Eerste Kamer afgeschaft omdat de argumenten voor het bestaan ervan zwak zijn. De Eerste Kamer ziet haar taak vooral als ‘kamer van revisie’, het is nuttig als een ander college nog eens overweegt wat de Tweede Kamer besloten heeft. Doordat de Eerste Kamer geen amendementsrecht heeft, pleegt zij minder in details te treden dan de Tweede Kamer. Eerste Kamerlid is niet altijd hun enige maatschappelijke functie, terwijl je in de Tweede Kamer door de hoeveelheid werk vrijwel altijd te maken hebt met beroepspolitici.

De laatste jaren neemt de Eerste Kamer een meer geprononceerd politieke houding aan dan voorheen. Dit komt onder andere tot uiting in een toenemend aantal verwerpingen van wetsvoorstellen. Hierdoor zijn ook enkele regeringsvoorstellen ingetrokken. De meer activistische houding van de Eerste Kamer hangt samen me de verandering van het kiesstelsel voor deze kamer door de grondwetsherziening van 1983.

2. Wat is de taak van de Tweede Kamer?

De Tweede Kamer is de grondslag van ons parlement en bestaat volgens art. 51 van de Grondwet uit honderdvijftig leden die rechtstreeks worden gekozen door Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, artikel 54 lid 1 Grondwet. De leden worden voor vier jaar gekozen en treden tegelijk af waarna ze direct herkiesbaar zijn. De Tweede Kamer is gedurende vier jaar permanent bijeen. Op de derde dinsdag van september geeft de Koning in de verenigde vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting in de troonrede van het door de regering te voeren beleid. De Tweede Kamer benoemt een voorzitter uit haar leden.

Reglement van orde

De Tweede Kamer regelt haar eigen werkzaamheden in een reglement van orde. Dit is niet een koninklijk besluit maar een besluit van de kamer zelf (art 72 Grondwet). Er kan vanaf worden afgeweken mits dit met unanimiteit gebeurt en het besluit niet in strijd is met het Statuut, de Grondwet of een andere wet (art. 154 RvO TK).

Ook de Eerste Kamer en de verenigde vergadering hebben reglementen van orde. De woordelijke verslagen van de plenaire vergaderingen worden vastgelegd in de Handelingen die zowel op schrift als digitaal worden gepubliceerd.

Onafhankelijkheid

De Tweede Kamer is onafhankelijk maar zowel de ministers als staatssecretarissen hebben recht van toegang tot de vergadering en mogen aan de beraadslagingen deelnemen. Zij hebben geen stemrecht (art. 69 GW).

Geloofsbrieven en onschendbaarheid

De onafhankelijkheid blijkt vooral uit de volgende uitgangspunten:

  • De kamer bepaalt zelf of iemand al dan niet als gekozen moet worden beschouwd (a.h.v. geloofsbrieven, art 58 GW). Geloofsbrieven zijn stukken waaruit moet blijken dat iemand voldoet aan de wettelijke eisen voor het lidmaatschap van een vertegenwoordigend lichaam.

  • De leden van de Staten-Generaal en ministers en staatssecretarissen genieten parlementaire onschendbaarheid en mogen niet vervolgd worden voor hetgeen ze in de vergadering hebben gezegd of schriftelijk hebben overlegd (art. 71 GW).

  • Het is aan de voorzitter om de orde te bewaren.

Stemmen zonder last

Art. 67, lid 3. De leden van beide kamers kunnen werken zonder vrees voor beïnvloeding van enig andere staatsmacht (de leden stemmen zonder last). De onafhankelijkheid van een Kamerlid geldt ook tegenover de eigen fractie.

Tweede Kamerleden moeten door art. 60 GW voorgeschreven eden afleggen.

Geldelijke voorziening

De leden van de Tweede Kamer ontvangen volgens art. 63 Gw een door de wet te regelen geldelijke voorziening en pensioen.

Zwangerschap, bevalling en ziekte

Art. 57a Gw maakt het mogelijk dat een lid van de Staten-Generaal tijdelijk wordt vervangen wegens zwangerschap en bevalling, alsmede wegens ziekte.

3. Wanneer kan iemand zich verkiesbaar stellen voor de Tweede Kamer?

Art. 56 Gw zegt dat men Nederlander moet zijn en achttien jaar moet hebben bereikt om zich verkiesbaar te kunnen stellen. Men mag ook niet zijn uitgesloten van het kiesrecht volgens art. 54 Gw en het daarop gebaseerde art. 28 Strafrecht.

4. Wie heeft actief kiesrecht?

Actief kiesrecht voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer hebben wederom alleen Nederlands, zegt art. 54 Gw, die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt. Sinds 1983 bepaalt ditzelfde artikel dat de wet Nederlanders die geen ingezetenen zijn, het kiesrecht kan onthouden. Uitzonderingen voor actief en passief kiesrecht kan men vinden in art. 56 Gw.

5. Hoe ziet de geschiedenis van het kiesrecht eruit?

Iedere Nederlander bezit het actieve en passieve kiesrecht behoudens de voorgenoemde uitzonderingen. Dit kiesrecht is als grondrecht opgenomen in art. 4 van de Grondwet.

Geschiedenis van het kiesrecht

Het beginsel van kiesrecht is pas in 1922 volledig doorgevoerd. In 1919 kreeg de vrouw actief kiesrecht en de ‘gewone’ man passief kiesrecht. In 1922 werd het actieve kiesrecht voor vrouwen in de Grondwet vastgelegd. Voor 1917 mochten alleen mannen gekozen worden die door de wet bepaalde kentekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand bezaten.

Rechtvaardiging algemeen kiesrecht

Men rechtvaardigt het algemeen kiesrecht door te stellen dat het bestuur door deskundigen moet worden onderworpen aan de controle van de gewone burger. Deze burger kan niet oordelen over de deskundigheid van de bestuurders maar kan wel nagaan of deze deskundigheid voor een redelijk doel gebruikt wordt. Op deze wijze is het algemeen kiesrecht een essentieel element in het stelsel van ‘checks and balances’.

Kiesrecht van niet-Nederlanders

Op grond van art. 130 Gw heeft de Kieswet hun in 1985 het actieve en passieve kiesrecht voor de gemeenteraad toegekend, mits zij aan een aantal eisen voldoen (art B 3 Kieswet). De grondwetgever wilde buitenlanders noch directe noch indirecte invloed op het Nederlandse buitenlandse beleid geven.

6. Hoe kan kiesrecht verwezenlijkt worden?

Het algemeen kiesrecht kan op verschillende manieren verwezenlijkt worden. De keuze van het kiesstelsel kan daarbij van beslissende betekenis zijn. Men kan de kiesstelsels in twee algemene groepen indelen:

  • Het meerderheidsstelsel waarbij in onafhankelijke districten een kandidaat bij meerderheid gekozen wordt;

  • Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.

Het meerderheidsstelsel

De eenvoudigste vorm is die van de relatieve meerderheid. In ieder district stellen zich kandidaten voor afgevaardigde van het district in de kamer. De kandidaat die de meeste stemmen krijgt is gekozen. Nadeel is dat de volksvertegenwoordiging op deze manier een meerderheid kan vertonen, die absoluut niet overeenkomt met de meerderheid van de landelijk uitgebrachte stemmen. Dit districtenstelsel kan geperfectioneerd worden door te eisen dat een kandidaat, om gekozen te zijn, de absolute meerderheid van de uitgebrachte stemmen in zijn district moet behalen. Wanneer dat niet in de eerste ronde lukt doen in een tweede ronde alleen de twee kandidaten mee die het hoogste aantal stemmen hebben gekregen.

Op deze wijze krijgt men altijd gekozenen die een absolute meerderheid achter zich hebben. Nadeel van dit systeem is dat velen waarschijnlijk op de next-best-kandidaten zullen stemmen, omdat de kandidaat die men eigenlijk wilde niet voor de tweede ronde in aanmerking kwam. Er zijn nog allerlei andere varianten van dit meerderheidsstelsel met districten denkbaar. Deze hebben allemaal het nadeel dat er geen evenredige verhouding is tussen het aantal op een partij uitgebrachte stemmen en het aantal door die partij behaalde zetels.

Evenredige vertegenwoordiging

Dit stelsel houdt in dat er geen districten zijn maar kieskringen. De Kieswet bepaalt dat de lijsten van een partij, ingeleverd in de verschillende kieskringen, verbonden zijn tot een lijstengroep. Hierdoor fungeert in feite het hele land als één kiesgebied. Iedere lijstengroep – dus iedere partij – krijgt een aantal zetels dat overeenkomt met het aantal keren dat de lijstengroep de kiesdeler heeft behaald. De kiesdeler is het aantal uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal beschikbare plaatsen.

De wet stelt aan de deelname aan verkiezingen door een partij een aantal eisen. In ieder van de negentien kieskringen waarin het grondgebied voor de verkiezingen voor de Tweede Kamer is verdeeld, moet degenen die een kandidatenlijst van een partij inlevert schriftelijke steunverlening van ten minste dertig kiezers overleggen, tenzij de partij bij de laatste verkiezing al een of meer zetels veroverd heeft. Daarnaast moet een nog niet vertegenwoordigende partij een waarborgsom van € 11.250 betalen. Daarnaast zal de partij ervoor moeten zorgen dat haar belangrijke kandidaten en het programma in ruime mate bekend zijn zodat men op haar gaat stemmen.

Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging kan problemen opleveren:

  • Restzetels

Er wordt nooit op ieder lijstengroep het exacte aantal stemmen uitgebracht dat noodzakelijk is om de kiesdeler te halen. Er blijven altijd zetels over en de vraag is wie deze restzetels krijgt. Volgens de kieswet worden ‘de overblijvende zetels, die restzetels worden genoemd, […] achtereenvolgens toegewezen aan de lijsten – op grond van art. 3 worden daarmee de lijstengroepen bedoeld – die na toewijzing van de zetels het grootste gemiddelde aantal stemmen per toegewezen zetel hebben’.

  • Aantal zetels per lijstengroep

Nadat het aantal zetels per lijstengroep is uitgerekend, moet worden bepaald hoeveel van die zetels toekomen aan elk van de negentien lijsten van de partij. Men doet dit met behulp van de groepskiesdeler: het aantal op de lijstengroep uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal toegekende zetels. De nu overblijvende restzetels worden achtereenvolgens toegewezen aan de lijsten van de groep die de grootste overschotten hebben.

  • Voorkeursstemmen

Bij het berekenen of kandidaten op basis van voorkeurstemmen gekozen zijn wordt uitgegaan van de landelijke uitslag en de landelijke kiesdeler. Hierbij is de lijstvolgorde beslissend, dat wil zeggen dat de aan de lijsten toegewezen zetels, die nog niet aan een kandidaat zijn toegekend, aan de nog niet gekozen kandidaten van de betreffende lijsten worden toegewezen in de volgorde van die lijst.

  • Gerrymandering

Regeringen die een partij met veel, maar verspreid wonende aanhang uit het parlement willen weren, zullen proberen met een districtenstelsel de verspreide stemmen van die ongewenste partij verloren te doen gaan. Zwakke regimes ziet men vaak met het kiesstelsel manipuleren.

  • Politieke partijen

Behalve lijstenbinding kent ons kiesstelsel lijstencombinaties: dat zijn verbindingen van lijsten van verschillende partijen. Ons kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging veronderstelt partijen en daardoor stijgt de betekenis van de politieke partij. In Nederland stemt de kiezer primair op een partij en niet op een persoon. Hij laat zich wel leiden door de persoon van de lijstaanvoerder of het programma maar de kandidaten die lager op de lijst staan, zijn hem in het algemeen onbekend.

  • Kiezers hebben geen directe invloed op de samenstelling van het kabinet

In Nederland zijn meestal na de verkiezingen verschillende regeringscoalities mogelijk. Welke coalitie uiteindelijk aan de macht komt wordt door onderhandelingen tussen fractieleiders beslist onder leiding van de formateur.

7. Hoe ziet de Eerste Kamer eruit?

De Eerste Kamer bestaat uit vijfenzeventig leden (art 51 Gw) die niet door middel van rechtstreekse verkiezingen worden gekozen maar door getrapte verkiezing. Deze verkiezing gebeurt door de leden van provinciale staten sinds 1848. De voorzitter wordt door de kamer benoemd en men kent, evenals bij de Tweede Kamer, een reglement van orde. De laatste jaren wordt regelmatig gediscussieerd over de zin van het voortbestaan van de Eerste Kamer.
Voorstanders van het voorbestaan ervan beweren dat het nuttig is dat een ander college nog eens overweegt wat de Tweede Kamer besloten heeft en dat het een voordeel is dat de Eerste Kamer minder politiek denkt dan de Tweede Kamer. Veel belangrijker is echter het gegeven dat de Eerste Kamer, door het ontbreken van het amendementsrecht, minder in details pleegt te treden dan de Tweede Kamer waardoor de werkdruk van haar leden lager ligt. Daardoor is het mogelijk dat leden van de Eerste Kamer hun maatschappelijke werkkring met het lidmaatschap van de Eerste Kamer combineren. De laatste jaren neemt de Eerste Kamer steeds meer een actieve houding in. Dit ziet men terug in een toenemend aantal verwerpingen van wetsvoorstellen.

8. Bestaan er functies die niet met Kamerlidmaatschap kunnen worden gecombineerd?

Grondwettelijke incompatibiliteiten

Art. 57 van de Grondwet geeft een aantal functies aan, die niet tegelijk met het Kamerlidmaatschap, ongeacht van welke kamer, kunnen worden bekleed. Een Kamerlid kan geen minister of staatssecretaris zijn maar ook geen lid van de Raad van State omdat dit laatste orgaan de regering adviseert. Ook het lidmaatschap van de Hoge Raad, die over ambtsmisdrijven van ministers oordeelt, en de functies van procureur-generaal of advocaat-generaal bij de Hoge Raad, Nationale ombudsman en substituut-ombudsman en het lidmaatschap van de Algemene Rekenkamer, zijn onverenigbaar met het Kamerlidmaatschap.

Wettelijke incompatibiliteiten

Art. 57 lid 4 van de Grondwet geeft de wetgever de bevoegdheid andere Incompatibiliteiten te vestigen aangaande openbare betrekkingen. Op deze wijze is de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement tot stand gekomen. Deze wet vormt een reeks opsommingen van functies die niet gelijktijdig met het lidmaatschap van de Staten-Generaal en het Europees Parlement kunnen worden uitgeoefend. Sinds een wetswijziging van 1998 is de non-activiteitsregeling beperkt tot ambtenarenleden van de Eerste Kamer en worden degenen die tot de Tweede Kamer zijn toegelaten, in beginsel eervol ontslagen.

Wat zijn de functies van de Raad van State, Algemene Rekenkamer, Nationale Ombudsman en vaste College van Advies? - Chapter 6 (18)

1. Wat is de Raad van State?

De Raad van State is het belangrijkste adviesorgaan van de regering en daarnaast ook rechterlijk college in geschillen van bestuur. Zijn positie is in de Grondwet verankerd.

Samenstelling

Art. 74 van de Grondwet bepaalt dat de Koning voorzitter is van de raad en dat de vermoedelijke opvolger van de Koning, na het bereiken van de achttienjarige leeftijd, van rechtswege zitting heeft. Overige meerderjarige leden van het koninklijk huis kunnen bij of krachtens de wet zitting in de Raad worden verleend. De leden van het koninklijk huis stemmen niet in de raad (art. 1, vierde lid, Wet op de Raad van State). Overigens is het voorzitterschap van de Koning formeel en verschijnt hij alleen bij plechtige gelegenheden in de vergadering van de raad. De werkelijke leiding van de Raad van State berust bij de vicepresident. De leden van de raad, maximaal 10 leden, worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd. De rechtspositie van de leden van de raad wordt bij wet geregeld. De Raad van State kent twee afdelingen: Afdeling advisering en Afdeling bestuursrechtspraak. De leden kunnen in beide zitting hebben. Het voorzitterschap van de Koning is formeel: de werkelijke leiding van het omvangrijke werk van de Raad van State berust bij de vicepresident.

Onafhankelijkheid

Leden van de Raad van Staten worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd en hun rechtspositie is geregeld bij wet. Er is sprake van een beperkte ontslagmogelijkheid (art. 74 Grondwet).

Staatsraden

Volgens art. 8 Wet op Raad van State kunnen er staatsraden worden benoemd. Zij zijn geen lid maar maken deel uit van een van de Afdelingen. Volgens art. 10 van deze wet kunnen er onbezoldigde staatsraden in buitengewone dienst worden benoemd die een andere hoofdfunctie bekleden, maar vanwege hun bekwaamheid in bestuurszaken kunnen zij worden opgeroepen om in bepaalde gevallen aan het werk van de raad mee te doen.

2. Welke bevoegdheden heeft de Raad van State?

De raad heeft een drieledige taak:

  1. Advisering omtrent wetgeving, art. 73 lid 1

    Alle wetsvoorstellen en alle ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur en voorstellen tot goedkeuring van verdragen worden ter overweging aangeboden aan de Raad van State, die advies uitbrengt. Hiertoe heeft de raad zich in afdelingen gesplitst die betrekking hebben op één of meer ministeries.

  2. Advisering in bestuursgeschillen, art. 73 lid 2

    Het tweede lid van art. 73 van de Grondwet bepaalt dat de raad adviseert in gevallen dat de wet geschillen van bestuur ter beslissing opdraagt aan de Kroon. Dit gebeurt wanneer de regering bij koninklijk besluit een geschil tussen openbare lichamen beslist op grond van art. 136 van de Grondwet. In dat geval wordt advies uitgebracht door de Raad van State in zijn geheel.

  3. Rechtspraak in bestuursgeschillen, art. 73 lid 3

Deze rechtsprekende taak wordt sinds 1994 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitgeoefend. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht kan men tegen overheidsbesluiten in beroep gaan bij de rechtbank, waarna in gevallen vermeld in art. 37 van de Wet op de Raad van State hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan worden ingesteld.

De Raad heeft nog andere taken:

  • Uitoefening van het koninklijk gezag

    Dit gebeurt in gevallen waarin het koninklijk gezag uitgeoefend zou moeten worden door een regent, terwijl de regent ontbreekt. Dit is krachtens art. 38 Gw. Zo kunnen wetten en koninklijke besluiten tot stand komen, in het bijzonder een wet tot benoeming van een regent (art. 37 lid 2 Gw).

  • Advies over vernietigingsbesluiten

    De Raad van State heeft verder nog taken en bevoegdheden die niet in de Grondwet vermeld staan. Dergelijke taken kunnen volgens art. 75 lid 2 Gw worden opgedragen bij wet. Art. 17 lid 3 van de Wet op de Raad van State biedt zo'n voorbeeld.

  • Overige adviestaken

    De regering kan de raad horen in alle gevallen waarin zij dit nodig acht (art. 17, tweede lid, RvS) en kan de raad ook op eigen initiatief adviezen aan de regering geven (art. 21). Daarnaast kunnen een minister en beide Kamers van de Staten-Generaal vragen om voorlichting in bepaalde aangelegenheden van wetgeving en bestuur (art. 21a).

3. Wat is de werkwijze van de Raad van State?

Afdeling advisering

Bij de voorbereiding van adviezen en ontwerpbesluiten beraadslaagt de Afdeling advisering met gesloten deuren. Degene die in de vergadering een afwijkende mening heeft kan een afzonderlijk advies uitbrengen (art. 27b). Dit is in de praktijk zeldzaam.

Afdeling bestuursrechtspraak

Rechtspraak wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak uitgeoefend sinds 1994. Merkwaardig genoeg stelt de Wet op Raad van State niet de eis dat alle leden van deze Afdeling jurist zijn (art. 42, lid 3). De combinatie van adviserende en rechtsprekende functies kan een probleem zijn als in dezelfde zaak beide soorten taken door dezelfde leden vervuld worden. Dit probleem kwam voor in Luxemburg en naar aanleiding hiervan heeft de Raad van State een praktijk ontwikkeld die ervoor zorgt dat dat niet gebeurt, als procespartijen hierover klagen.

4. Wat is de functie van de Algemene Rekenkamer?

De Algemene Rekenkamer (art. 76 Gw) behoort samen met de Eerste Kamer, Tweede Kamer, Raad van State, Nationale Ombudsman en Kanselarij der Nederlandse Orden tot de Hoge Colleges van Staat. Terwijl de Raad van State een college is dat de regering adviseert en rechtspreekt, is de Algemene Rekenkamer een orgaan dat financiële controle uitoefent, meer ten dienste van het parlement dan van de regering. In art. 77 van de grondwet is vastgelegd dat de leden bij koninklijk besluit worden benoemd uit een voordracht van drie personen die door de Tweede Kamer wordt opgemaakt. De leden worden voor het leven benoemd en hun rechtspositie wordt bij wet geregeld. Het aantal leden in gewone dienst is drie waarnaast nog maximaal drie leden in buitengewone dienst benoemd kunnen worden. Dit zijn een paar van de waarborgen voor de onafhankelijkheid van de leden.

Comptabiliteitswet

De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Voor het overige laat de Grondwet de regeling, samenstelling en taak aan de wet over. Dit is thans de comptabiliteitswet 2001.

Rechtmatigheidscontrole

De Rekenkamer heeft onder meer tot taak het door de ministers gevoerde financiële beheer en de financiële informatie in de door de ministers opgestelde jaarverslagen te onderzoeken. Ze toetst het departementale financiële en materieelbeheer en de daarmee samenhangende administraties aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. Ook onderzoekt de Rekenkamer ieder jaar de centrale administratie van ´s Rijks schatkist, het Financieel jaarverslag en de saldibalans van het Rijk. Wanneer de Rekenkamer problemen heeft met het gevoerde beheer of de verantwoording daarover, deelt zij dat aan de betrokken minister mede. Deze moet dan binnen een maand de Rekenkamer informeren over wat hij van plan is te doen om aan het bezwaar tegemoet te komen. Wanneer de Rekenkamer bij haar eindbeslissing haar bezwaar handhaaft en dit betekent dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten niet in overeenstemming zijn met de begrotingswet of met andere wettelijke regelingen, dan wordt binnen twee maanden aan de Tweede Kamer een voorstel van wet gezonden ter opheffing van het bezwaar.

Op basis van art. 91 van de Comptabiliteitswet heeft de Algemene Rekenkamer ook controlebevoegdheden met betrekking tot privaatrechtelijke rechtspersonen waarin de staat deelneemt dan wel waaraan de staat een financiële bijdrage verleent, of die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen.

Doelmatigheidscontrole

De Rekenkamer moet ook de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van het financieel beheer en het materieelbeheer onderzoeken (artikel 91 Comptabiliteitswet). Doelmatigheid houdt in dat de juiste hoeveelheid geld wordt ingezet om de beoogde resultaten te bereiken. Doeltreffendheid heeft betrekking op de vraag of het met het beleid beoogde resultaat ook daadwerkelijk wordt behaald. De Rekenkamer kan verder onderzoeken instellen op verzoek van beide Kamers van de Staten-Generaal (artikel 90 Comptabiliteitswet).

Privaatrechtelijke rechtspersonen

Op grond van artikel 91 van de Comptabiliteitswet heeft de Algemene Rekenkamer ook controlebevoegdheden met betrekking tot privaatrechtelijke rechtspersonen waarin de staat deelneemt dan wel waaraan de staat een financiële bijdrage verleent, of die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen. Alle rapporten die worden vastgesteld over onderzoek, moeten altijd ter kennis worden gebracht aan de regering en aan de Staten-Generaal.

5. Wat is de functie van de Nationale ombudsman?

De Wet Nationale ombudsman van 4 februari 1981 biedt bescherming tegen onbehoorlijk optreden van bestuursorganen, waarbij geen schending van geschreven of ongeschreven rechtsregels in het geding is. In het verlengde van deze wet is door de Tweede Kamer een Nationale ombudsman benoemd.

Bevoegdheden en taken Nationale Ombudsman

De Nationale Ombudsman onderzoekt klachten over de wijze waarop een bestuursorgaan zich tegenover een natuurlijk- of rechtspersoon heeft gedragen. Voordat men met een klacht naar de Nationale Ombudsman kan gaan moet de klacht eerst bij het betrokken bestuursorgaan zijn ingediend. Binnen een jaar na de kennisgeving door het bestuursorgaan van zijn bevindingen, kan een klacht aan de Nationale ombudsman worden voorgelegd.

Bestuursorganen over wie bij de Nationale Ombudsman kan worden geklaagd zijn׃

  • ministers;

  • bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen, die op hun verzoek bij ministerieel besluit zijn aangewezen;

  • bestuursorganen belast met politietaken, voor zover het de uitoefening van die taken betreft;

  • bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen voor zover het gedragingen van voor hen werkzame buitengewone opsporingsambtenaren betreft;

  • andere bestuursorganen, voor zover niet bij AMvB uitgezonderd.

De Nationale ombudsman mag geen onderzoek instellen naar algemeen bindende voorschriften en naar aangelegenheden die tot het algemeen regeringsbeleid behoren. Het werkterrein van de ombudsman ligt vooral op het gebied van het feitelijk handelen van de overheid.

Behoorlijkheidsonderzoek

Daartoe beschikt de ombudsman over de bevoegdheid om de betrokkenen, getuigen en deskundigen te horen en op de zaak betrekking hebbende bescheiden in te zien. Volgens art. 26 van de Wet Nationale ombudsman is het zijn taak om aan de hand van het onderzoek te beoordelen ‘of het bestuursorgaan zich in de door hem onderzochte aangelegenheid al dan niet behoorlijk heeft gedragen’. Hij geeft dus in geen geval een juridisch relevant oordeel waardoor een besluit vernietigd of gewijzigd wordt.

Onderzoek uit eigen beweging

De ombudsman is ook bevoegd op eigen initiatief een onderzoek in te stellen. In 2002 is een voorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht ingediend, dat na aanvaarding en bekrachtiging de Wet extern klachtrecht zal heten. Dit voorstel zal de meeste procedurele bepalingen van de Wet Nationale ombudsman overhevelen naar de Algemene wet bestuursrecht.

De klachtbehandeling in de Awb

Art. 9:20 Awb vereist dat in beginsel een bij de Nationale ombudsman gedeponeerde klacht voorafgegaan wordt door een klacht bij het betrokken bestuursorgaan.

Andere ombudsmannen

Wij kennen, naast de Nationale ombudsman, ook de Kinderombudsman en de Veteranenombudsman. Deze worden beide benoemd als substituut-ombudsman. Hun taken zijn te vinden in hoofdstuk IIa en IIb van de Wno.

6. Wanneer vinden adviescolleges plaats?

Een adviescollege adviseert de regering over wet- en regelgeving. Soms komen ze zelf met beleidsvoorstellen. De Raad van State, met haar brede werkterrein, is niet de enige adviseur van de regering maar wel het hoogste adviescollege. Adviescolleges worden ingesteld wanneer de regering advies wil over deelonderwerpen van het regeringsbeleid waaromtrent deze colleges bijzonder deskundig zijn of waarvan zij de maatschappelijke betekenis door hun ervaring goed kunnen overzien. Een wildgroei van adviescolleges is bezwaarlijk omdat het onderscheid tussen deskundigen en belanghebbenden niet altijd duidelijk te trekken is.

Colleges of commissies die ad hoc en dus voor één speciaal onderwerp adviseren, hoeven niet bij of krachtens de wet te worden ingesteld. Dit kan ook bij koninklijk besluit of bij ministeriële beschikking gebeuren. Instelling van een vast college van advies bij de wet betekent dat in een wetsartikel wordt gezegd ‘Er wordt een vast college van advies ingesteld’ of ‘Er is een Raad voor …’. Wanneer de wetgever de instelling van het college nog in het midden wil laten kan de wet de zinsnede bevatten ‘Bij algemene maatregel van bestuur kan een Raad voor…..worden ingesteld’.

Tot versterking van het primaat van de politiek en ter versoepeling van de politieke besluitvorming is wetgeving ontstaan die het aantal vaste adviescolleges reduceerde en de wettelijke verplichtingen van ministers om advies in te winnen schrapte.

Hoe is de verhouding tussen het parlement, de ministers en de Koning? - Chapter 7 (18)

1. Hoe is de macht verdeeld in een democratische rechtsstaat?

Checks and balances

In een democratische rechtsstaat hoort de macht niet bij één orgaan te liggen maar zou juist de trias politica als grondslag moeten hebben waarbij de macht verdeeld is. De verhouding tussen de staatsorganen is historisch gegroeid en ontwikkelde zich in de Europese landen van een stelsel van absolute alleenheerschappij naar een democratisch systeem van ‘checks and balances’ (controles).

De verhouding tussen staatsorganen is een product van een historische ontwikkeling, zelfs wanneer een grondwet een op papier waterdichte taakverdeling geeft (zoals bij bijvoorbeeld de VS het geval is). Om de Nederlandse verhoudingen goed te kunnen begrijpen is juist bij Nederland de geschiedenis van aanmerkelijk belang omdat bij ons de ontwikkeling zonder revolutie voltrokken is en bij grondwetswijzigingen niet meer dan wat noodzakelijke veranderingen in de tekst zijn aangebracht.

Het resultaat van de historische ontwikkeling moet dan weer worden bezien in het licht van de grondregels die aan een behoorlijk democratisch staatsbestel ten grondslag liggen (behandeld in eerste hoofdstuk). Historie aan de ene kant en systematisch inzicht in het functioneren van een democratisch staatsbestel aan de andere kant moeten ons leiden bij het interpreteren van grondwetsartikelen, welke de verhouding van de top-organen bepalen.

2. Hoe zag het Europese koningschap eruit gedurende de zestiende en zeventiende eeuw?

In de zestiende en zeventiende eeuw was de normale staatsvorm in Europa het absolute koningschap. Dat de absolute koninklijke macht beperkt kon worden toonde Nederland aan door de Spaanse koning af te zweren. In de meeste landen verliep deze ontwikkeling echter wat meer geleidelijk en was er geen sprake van een machtsstrijd tussen koning en burgerij. Wel werden overal burgers zich steeds meer bewust van hun positie en eisten gelijkstelling met de andere standen.

Het Engelse voorbeeld

In Nederland leidde dat aan het eind van de zestiende eeuw tot een uitbarsting en in Engeland gedurende de zeventiende eeuw. In Frankrijk bleef de uitbarsting tot de achttiende eeuw uit. Voor alle parlementaire stelsels werd Engeland het grote voorbeeld omdat daar, anders dan in Nederland, de monarchale regeringsvorm behouden is gebleven.

Blackstone

William Blackstone schreef in 1765 in zijn grote commentaar over het Engelse recht dat het goed is dat de ‘king´s prerogative’ vrijelijk besproken mag worden en niet meer tot de staatsgeheimen behoort. Hij merkt op dat de koning alleen constitutionele bevoegdheden heeft omdat de andere het parlement toebehoren. De ‘prerogative’, oorspronkelijke absolute macht, is dus in de achttiende eeuw teruggebracht tot door het recht erkende koninklijke bevoegdheden.

Ministeriële verantwoordelijkheid

Er blijven op dat moment nog vrij veel koninklijke bevoegdheden over maar in de tweede fase van de Engelse constitutionele geschiedenis brokkelen ook deze af. De ministers die in eerste instantie dienaren van de kroon waren, en uitvoerders van de wil van de Koning, worden zelfstandige organen die verantwoording schuldig zijn aan het parlement. De Koning zelf is geen verantwoording schuldig en heeft geen andere bevoegdheid dan de adviserende.

Het parlementaire stelsel

In het parlementaire stelsel is, volgens de Engelse staatsrechtsgeleerde Walter Bagehot, voor de Koning slechts weggelegd ‘the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn’. De ontwikkelingen in Engeland vonden plaats aan het begin van de negentiende eeuw en dienden in zekere zin als voorbeeld voor de evolutie van ons staatsbestel.

3. Hoe zag de ontwikkeling in Nederland eruit rond 1815?

Grondwet 1814-1815

De ontwikkeling in Nederland was veel minder geleidelijk dan in Engeland. Volgens de Grondwet van 1815 had de Koning alle macht die niet uitdrukkelijk aan het parlement was toegekend.

Bevoegdheden van het parlement waren in 1815:

  1. Medewetgever samen met de Koning;

  2. Het recht de begroting goed te keuren.

De uitvoerende macht berustte bij de Koning die niet debatteerde en wiens ministers uitvoerders van zijn bevelen waren. Wanneer zij in het parlement ter verantwoording werden geroepen, konden zij naar de onaantastbare bevelen van de Koning verwijzen. Het parlement vond haar taak echter te beperkt en wilde echte invloed op het staatsbestuur. Bij de grondwetsherziening van 1840 werd daarom de eis van medeondertekening van koninklijke besluiten door een minister en de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd.

4. Hoe heeft de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid zich ontwikkeld?

De strafrechtelijk ministeriële verantwoordelijkheid is in 1983 uit de Grondwet verdwenen maar geldt nog steeds en is opgenomen in art. 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht. Dit betekent concreet dat een minister die een koninklijk besluit mee ondertekent, terwijl hij weet dat dit in strijd is met de wet of Grondwet, strafrechtelijk kan worden vervolgd. Ten bewijze van die verantwoordelijkheid moesten toentertijd alle koninklijke besluiten door een minister medeondertekend worden. De strafrechtelijke verantwoordelijkheid legt op de ministers de verantwoordelijkheid voor de constitutionaliteit en de wetmatigheid van koninklijke besluiten en van hun eigen ambtsdaden. Maar het gaat hier duidelijk om een beperkte verantwoordelijkheid want het geldt slechts voor de legaliteit van regeringsdaden en dan alleen tegenover de strafrechter.

Contraseign

De regeling van de ministeriële medeondertekening, het contraseign, is veel belangrijker en is nog te vinden in art. 47. Deze regeling houdt in dat de Koning geen rechtsgeldige besluiten kan nemen zonder medewerking van een minister of staatssecretaris.

5. Politieke ministeriële verantwoordelijkheid en het parlementaire stelsel.

Grondwet 1848

Na de Franse revolutie is Nederland een meer liberale koers gaan varen en in 1848 werd de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in onze Grondwet ingevoerd. De ministers waren nu niet langer uitvoerders van de wensen en bevelen van de Koning maar zelfstandige mederegeerders. De Koning kreeg veel minder macht, want van slechts door de wet beperkte alleenheerser werd hij nu symbool van een door het parlement aanvaarde en vertrouwde regering.

Het Parlementaire stelsel

Parlement controleert de uitoefening van die bevoegdheid. In de jaren zestig van de negentiende eeuw vloeide uit de ministeriële verantwoordingsplicht het parlementaire stelsel voort. Dit houdt in dat wanneer een minister of kabinet door een uitspraak van het parlement het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging is kwijtgeraakt, die minister of dat kabinet ontslag moet nemen of wordt vervangen (vertrouwensregel).

6. Wat is de verhouding tussen Koning en ministers?

Onschendbare Koning

Uit art. 42 van de Grondwet blijkt dat de Koning onschendbaar is en dat de ministers verantwoordelijk zijn. Hoewel Koning en ministers goed moeten samenwerken is er geen verantwoordingsplicht van de ministers aan de Koning. Wel is in de Grondwet opgenomen dat bepaalde staatsrechtelijke rechtshandelingen alleen kunnen worden uitgevoerd door de Koning en één of meer ministers en/of staatssecretarissen.

Wanneer je de grondregels van 'checks and balances' toepast op deze situatie moet je concluderen dat de Koning persoonlijk, die niet ter verantwoording kan worden geroepen, geen bevoegdheden hoort te hebben. Immers: geen bevoegdheden zonder verantwoordingsplicht. Uit art. 42, tweede lid, volgt dat de materiële belissingsbevoegdheid bij de ministers ligt, ook al verleent de Koning formeel zijn medewerking of is hij hiertoe zelfs grondwettelijk verplicht.

Thorbecke geloofde dat de ministers zowel aan volksvertegenwoordiging als aan Koning verantwoording schuldig waren.

Er is echter in feite maar één verantwoordingsplicht: die aan de Staten-Generaal, die hen het vertrouwen kan onthouden en tot aftreden kan dwingen. Hoewel het wenselijk is dat ministers en Koning goed samenwerken, hebben ministers dus geen verantwoordingsplicht richting de Koning.

De samenwerking tussen Koning en ministers

Wat betreft koninklijke besluiten moet de Koning zijn handtekening plaatsen onder het door de minister geformuleerde voorstel waarna de minister zijn handtekening zet. Wanneer de Koning dit zou weigeren komt er geen besluit tot stand. Over de manier waarop in dat geval het conflict uit de wereld geholpen worden, is weinig bekend, hierover komt niets naar buiten. De Koning heeft volgens Bagehots ‘the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn’. Dit kan inhouden dat hij op de ministers een grote invloed uitoefent. In welke mate dit zal gebeuren hangt af van de persoon van de Koning maar niet van het ambt. Wanneer de ministers het over een belangrijk onderwerp niet met de Koning eens zijn en aan hun standpunt blijven vasthouden en zich daarbij gesteund weten door een Kamermeerderheid, zal de Koning uiteindelijk moeten toegeven.

7. Regering en Staten-Generaal

Thorbecke

Ministers en staatssecretarissen zijn verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal. Dit is dus in laatste instantie het beslissende orgaan. Het Nederlandse staatsrecht vertoont echter een typische karaktertrek, namelijk het dualisme van regering en volksvertegenwoordiging. Dit houdt in dat regering en Staten-Generaal ieder een eigen verantwoordelijkheid hebben en dat de een niet boven de ander is gesteld. De regering is het aangewezen orgaan om het initiatief tot wetgevende en bestuurlijke maatregelen te nemen. De volksvertegenwoordiging is juist typisch een controleorgaan dat, door het stellen van vragen en door discussie over teksten van wetsvoorstellen, de openbare mening tot uitdrukking kan brengen. Maar uiteindelijk zal de wil van het parlement prevaleren boven die van de regering. In de moderne tijd blijken de verhoudingen niet meer gekenmerkt te worden door een tweedeling tussen regering en volksvertegenwoordiging maar door een tegenstelling tussen enerzijds de regering samen met de regeringsgezinde fracties, en anderzijds de oppositie.

Dualisme

De liberaal Thorbecke leek bang te zijn voor een onbeperkte macht van het parlement. Het was dan ook begrijpelijk dat de conservatieve staatslieden en theoretici nog een stap verder gingen in het opvijzelen van de macht van de constitutionele Koning, oftewel de Koning handelend onder de ministeriële verantwoordelijkheid tegenover het Parlement. Dit leidde tot een theorie die als een typische Nederlandse karaktertrek van het staatsrecht geldt: het dualisme van de regering en de volksvertegenwoordiging. Dit houdt in dat de Regering en de Staten-Generaal bieden een eigen verantwoordelijkheid hebben en niet gesteld zijn boven de ander.

Andere verhoudingen door partijenstelsel

De oorzaak van dit verschijnsel ligt in het partijenstelsel dat aan het eind van de negentiende eeuw tot ontwikkeling kwam. Deze partijen worden in de kamers vertegenwoordigd door hun fracties.

Parlementair kabinet

Tijdens een kabinetsformatie gaan partijen onderhanden over welke fracties een kabinet zullen gaan vormen. Wanneer bepaalde fracties in de Tweede Kamer een programma (regeerakkoord) voor het te vormen kabinet kunnen opstellen en zij vervolgens instemmen met de vorming van een kabinet van een bepaalde samenstelling, spreekt men over een ‘parlementair kabinet’. Hier tegenover staat de oppositie, meestal heterogeen samengesteld, die tijdens de zittingsperiode van het kabinet zal proberen steun van de kiezers te krijgen zodat ze na verkiezingen eventueel zelf aan het bewind kunnen komen. Als ‘tijdens de rit’ de macht van het zittende kabinet wordt doorbroken spreekt men van een kabinetscrisis waardoor de partijpolitieke samenwerking in de regeringscoalitie verbroken wordt.

Extraparlementair kabinet

Men gebruikt ook wel de term ‘extraparlementair kabinet’. Men gebruikt deze term wanneer er geen regeerakkoord is overeengekomen en de binding tussen kabinet en parlementaire meerderheid zwak of zelfs niet aanwezig is.

8. Hoe werkt de kabinetsformatie?

Tijdens de kabinetsformatie treedt de Koning persoonlijk en alleen op en neemt hij beslissingen die niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Deze periode is zeer problematisch in ons staatsrecht. Het is namelijk in strijd met de tweede grondregel: geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid, maar tot nog toe zijn alle pogingen hierin verbetering te brengen, mislukte pogingen geworden.

Demissionair kabinet

Een kabinetsformatie begint wanneer het zittende kabinet zijn ontslag heeft aangeboden en daarmee ‘demissionair’ geworden is. Het kabinet biedt onder normale omstandigheden ontslag aan op de dag van de Tweede Kamerverkiezingen maar dat kan ook bij andere gelegenheden gebeuren. Meestal wordt het ontslag niet direct door de Koning aanvaard en wordt dit in beraad gehouden. De ministers wordt dan verzocht al datgene te blijven doen wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten.

Consultaties

Vervolgens nodigt de Koning de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer, de vice-president van de Raad van State en alle fractievoorzitters uit de Tweede Kamer uit om hem van advies te dienen over de samenstelling van het te vormen kabinet en de benoeming van een informateur of formateur.

Informateur of formateur

In de oude procedure werkte het als volgt: een informateur onderzoekt de mogelijkheden voor een te vormen kabinet en een formateur krijgt vervolgens de opdracht een kabinet te vormen. Deze personen worden persoonlijk door de Koning benoemd en niet bij koninklijk besluit. Ze moeten werken binnen het kader van de door de Koning vastgestelde taakomschrijving.

De nieuwe procedure bepaalt in art. 139a RvO TK dat uiterlijk een week na de installatie van de nieuwe Tweede Kamer deze een plenaire zitting plant over de verkiezingsuitslag. Het doel hiervan is het aanwijzen van een of meerdere informateurs en formateurs. De taak van de informateur is het instellen van een onderzoek naar de mogelijkheden voor een te vormen kabinet. De formateur krijgt de opdracht een kabinet te vormen. Zowel de formateur als de informateur krijgen een taakomschrijving mee van de Tweede Kamer.

Het regeerakkoord

Ook in de nieuwe procedure vinden tijdens de kabinetsformatie onderhandelingen plaats tussen de fractievoorzitters uit de Tweede Kamer die betrokken worden bij de vorming van het nieuwe kabinet. Deze onderhandelingen worden gevoerd onder leiding van de informateur of de formateur.

Benoemingen

Naar aanleiding van het eindrapport van de formateur, dat aan de Tweede Kamer wordt overlegd, benoemt en ontslaat de Koning bewindslieden.

De regeringsverklaring

Tenslotte stelt het nieuwe kabinet een regeringsverklaring op waarin ze verantwoording aflegt voor de benoeming van het kabinet en de kabinetsformatie. Ook wordt hierin het programma van het kabinet beschreven.

Lacune in verantwoording

Voor het resultaat van de kabinetsformatie bestaat volledige ministeriële verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid en het parlementaire stelsel betekenen dat de volksvertegenwoordiging een greep op het beleid van de regering krijgt. Het blijkt moeilijk een oplossing te vinden voor deze lacune in de verantwoordingsplicht tijdens de kabinetsformatie. Bescheiden pogingen om tot een oplossing te komen, (art 139a en 139b RvO TK) zijn niet gerealiseerd in de praktijk.

Inmiddels worden verdergaande pogingen gedaan om een oplossing te vinden voor deze lacune. Er ligt een voorstel om 139a RvO TK dusdanig te wijzigen dat de Kamer wordt verplicht om in de eerste vergadering na haar verkiezing ten behoeve van de kabinetsformatie een (in)formatieopdracht te formuleren en voor deze uitvoering een of meer (in)formateurs aan te wijzen. Daarnaast ligt er een voorstel tot grondwetsherziening dat in de Grondwet wil neerleggen dat de TK ten behoeve van de vorming van een regering een (in)formatieopdracht formuleert en dat deze voor de uitvoering daarvan (in)formateurs aanwijst. Het lot dat deze voorstellen zal wachten, is vooralsnog niet duidelijk.

9. Wat is de parlementaire invloed?

Parlementaire rol bij wetgeving

Bij de technische middelen die het parlement bezit, moet onderscheid worden gemaakt tussen wetgeving en bestuur. De hoofdregel is dat wetgeving geschiedt door de regering en Staten-Generaal gezamenlijk.

Parlementaire invloed op andere regeringsdaden

De term regering duidt behalve op een staatsorgaan ook op een globale functie die niet verder in de Grondwet wordt omschreven. Alle taken van de regering berusten op een wettelijke grondslag.

10. Vragenrecht en openbare hoorzittingen

Het eerste element van de verantwoordingsplicht is de plicht tot beantwoording. Een parlement kan namelijk alleen het gevoerde beleid controleren wanneer het de details van dit beleid kent.

Grondwettelijke inlichtingenplicht

Samen met de ministeriële verantwoordingsplicht kwam ook de inlichtingenplicht (art. 68). Ministers en staatssecretarissen dienen aan de kamers inlichtingen te geven waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat. Deze plicht geldt bij allerlei gelegenheden, van wet- en begrotingsvoorstellen tot kamerdebatten. Het is het vragenrecht in ruimere zin dat de kamers altijd de mogelijkheid biedt om vragen te stellen over actuele onderwerpen. Vandaag de dag strekt de verplichting van de regering verder, zij moet namelijk belangrijke gegevens aan de kamer geven, ook als er niet naar gevraagd is. Deze verplichting vind je niet terug in art. 68 maar is een uitvloeisel van de ministeriële verantwoordelijkheid uit art. 42, tweede lid, Grondwet.

Interpellatie en vragenrecht

Het interpellatierecht biedt de mogelijkheid voor een Kamerlid om, met verlof van de kamer, vragen aan de minister te stellen over een door dat Kamerlid aangeduid onderwerp dat vreemd is aan de orde van de dag. Daarnaast kunnen Kamerleden schriftelijke vragen stellen of mondelinge vragen tijdens het vragenuur. Dit vragenuur vindt alleen in de Tweede Kamer plaats.

Er zijn drie verschillen tussen de interpellatie en een vraag tijdens het vragenuur:

  1. Voor een interpellatie is bijzonder verlof van de kamer nodig, voor een vraag tijdens het vragenuur niet;

  2. Ter gelegenheid van een interpellatie kan een volledig debat worden gehouden, tijdens het vragenuur kunnen alleen (aanvullende) vragen worden gesteld, waarbij geen interpellatie kan worden aangevraagd;

  3. Bij een interpellatie kunnen moties worden ingediend, tijdens het vragenuur niet.

Hoorzittingen

Er bestaat nog een andere manier om informatie te verkrijgen. In art. 27 RvO TK zijn een aantal bevoegdheden van Kamercommissies opgenomen. Zij kunnen zich laten voorlichten tijdens openbare hoorzittingen en een rondetafelgesprek of een informeel onderzoek uitvoeren. Bij geen van deze aangelegenheden bestaat een verschijningsplicht voor degene die daarvoor uitgenodigd worden. Wanneer het parlement die verplichting wel wil opleggen moet het een formele enquête houden. In verschillende artikelen van het RvO wordt voorzien in contacten tussen Kamercommissies en rijksambtenaren, zij het dat de betrokken bewindslieden hiermee in moeten stemmen (42 RvO TK). Deze instemming is nodig in verband met de belangrijke ministeriële verantwoordelijkheid.

11. Wat is een motie?

Tenslotte voorziet het reglement van orde in de mogelijkheid contacten te onderhouden tussen Tweede Kamercommissies en rijksambtenaren. De betrokken bewindslieden moeten daarmee instemmen vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid. Wanneer een Kamerlid vragen gesteld heeft en hij de beantwoording van de minister niet voldoende vindt, kan hij een motie voorstellen waarin hij tot uitdrukking brengt waarom de kamer niet tevreden is met het gevoerde beleid en welk beleid de kamer wel gevoerd wil zien.

Moet de regering een motie uitvoeren?

Een door de kamer aanvaarde motie kan de regering naast zich neerleggen maar dan riskeert zij wel dat de indieners van de motie zwaardere middelen zullen aangrijpen om de minister of staatssecretarissen te dwingen toe te geven of af te treden. Tot deze zwaardere middelen behoort een motie van wantrouwen.

12. Wat is het recht van enquête?

Beide kamers hebben zowel individueel als in verenigde vergadering het recht van onderzoek. Van dit recht kan gebruik worden gemaakt wanneer één van beide kamers of de verenigde vergadering meent door de toepassing van het vragenrecht of een informeel onderzoek niet de nodige gegevens te kunnen verkrijgen voor de beoordeling van een situatie.

Voor het houden van een parlementaire enquête is een meerderheidsbesluit van de desbetreffende Kamer nodig. Vervolgens wordt een enquêtecommissie ingesteld die een onderzoeksopdracht mee krijgt.

Tot nu toe zijn negentien enquêtes gehouden, allen door de Tweede Kamer. Alle enquêtes hebben tot kritische rapporten geleid. De resultaten leidden vaak tot wijzigingen in het overheidsbeleid of het functioneren van de Tweede Kamer. Parlementaire enquêtes blijken veelal gevaren op te leveren voor het politiek functioneren van bewindslieden. Reeds het voornemen om een enquête naar bijvoorbeeld bouwsubsidies te houden, leidde tot het vertrek van de betrokken staatssecretaris. Dit is vrij begrijpelijk: een enquête wordt alleen gehouden als een misstand wordt vermoed en de informatieverstrekking van de kant van de regering als onvoldoende wordt geacht in de praktijk. De getuigen die de enquêtecommissie oproept, moeten verschijnen - ook ministers en staatssecretarissen. Getuigen staan onder ede, ze kunnen strafrechtelijk worden vervolgd wegens meineed wanneer uitkomt dat ze niet de waarheid spreken.

13. Overleg tussen regering en parlement

Er zijn behalve het vragenrecht en de parlementaire enquête nog andere methoden om beleidszaken met de regering door te spreken. Tussen regering en parlement vindt namelijk voortdurend overleg plaats over het te voeren beleid.

Het boek noemt er een aantal:

  • De jaarlijkse behandeling van de begroting, die in feite voor de kamers de belangrijkste gelegenheid is, om de ministers over hun beleid te ondervragen. Doordat de rijksbegroting bij wet moet worden vastgesteld hebben de Staten-Generaal hier volledige medezeggenschap. Bovendien heeft de Tweede Kamer het recht van amendement en dus het recht om wijzigingen in de voorgestelde begroting aan te brengen.

  • Beleidsonderwerpen die aan de orde kunnen komen bij de behandeling van andere wetsvoorstellen.

  • Kwesties van buitenlands beleid die onder meer besproken kunnen worden bij de parlementaire goedkeuring van verdragen.

  • Nota’s/brieven waarmee ministers nagaan hoe de Tweede Kamer denkt over het gevoerd of te voeren beleid of over voorgenomen wetgeving.

  • Overleg tussen bewindslieden en Kamerleden in vaste commissies.

14. Wat is de functie van de motie van wantrouwen?

Verwerping van de begroting

In het verleden werd het wantrouwen van Kamerleden in het kabinet vooral tot uitdrukking gebracht door het verwerpen van een begrotingswetsvoorstel. Men grijpt nu naar minder zware middelen, zoals een motie van wantrouwen, omdat deze hetzelfde resultaat oplevert. Wanneer de Tweede Kamer een motie van wantrouwen aanneemt moet, volgens ongeschreven staatsrecht, degene tot wie de motie is gericht zijn ontslag aanbieden. Een vertrouwensbreuk hoeft niet alleen te ontstaan door het indienen van een motie van wantrouwen. De kamer kan bijvoorbeeld ook een onder verantwoordelijkheid van een minister ingediend wetsvoorstel verwerpen. Het is niet altijd aan de tekst te zien of het een motie van wantrouwen betreft, daar de tekst "wantrouwen" er niet in hoeft te worden genoemd. De intentie van de motie is beslissend en blijkt uit de toelichting of de reactie van de minister of Minister-President.

Uitgaande van de moderne partijverhoudingen kan een conflict met één minister tot een kabinetscrisis leiden. De ministers die partijgenoten van de aangevallen minister zijn kunnen zich namelijk solidair met hem verklaren. Wanneer alle kabinetsleden van een partij vervolgens ontslag aanbieden, zal meestal het gehele kabinet volgen, ongeacht of de rest van het kabinet nog op een parlementaire meerderheid kan rekenen. Het is niet duidelijk of de vertrouwensnorm ook geldt tussen de Eerste Kamer en het kabinet. Bij de grondwetsherziening van 1983 werd opgemerkt dat de norm in die relatie wel geldt, maar náást een andere regel van ongeschreven staatsrecht, namelijk die van het primaat van de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer.

Vertrouwensnorm en Eerste Kamer

Staatsrechtdeskundigen zijn van mening dat een motie van wantrouwen van de Eerste Kamer door het kabinet – met instemming van de Tweede Kamer – genegeerd zou kunnen worden. Overigens is dit alles zuiver theoretisch want zo’n motie is in de Eerste Kamer nog nooit aangenomen. Wel zijn, wat betreft de vertrouwensnorm, die gevallen relevant waarbij het kabinet druk op de Eerste Kamer uitoefent door te dreigen met aftreden wanneer de kamer een wetsvoorstel verwerpt. Meestal bezwijkt de kamer dan voor de druk hoewel ze staatsrechtelijk bevoegd blijft het voorstel af te wijzen.

15. Wanneer kan de kamer ontbonden worden?

Art. 64 van de Grondwet geeft de regering de bevoegdheid bij koninklijk besluit een van beide of beide kamers der Staten-Generaal te ontbinden waarna nieuwe verkiezingen kunnen worden uitgeschreven.

Conflictontbinding

In de negentiende eeuw vond een aantal keren een conflictontbinding plaats. Dit houdt in dat de regering een conflict tussen ministers en Tweede Kamer aan de kiezers ter beslissing voorlegde.

Tegenwoordig gebeurt dit niet meer op deze manier. Dit betekent echter niet dat het ontbindingsrecht in onbruik is geraakt. Men ontbindt de kamer om andere redenen, namelijk:

  • Wanneer behoefte bestaat aan vervroegde verkiezingen met daarop aansluitend een nieuwe kabinetsformatie;

  • Bij grondwetsherziening.

16. Kamerontbinding en parlementair overwicht

Het ontbindingsrecht is een instrument in de handen van politieke partijen geworden, die behoefte hebben aan een nieuwe kabinetsformatie en daartoe slechts willen overgaan na Tweede Kamerverkiezingen. Het zwaartepunt ligt dus niet zozeer bij de regering, maar bij de partijen en fractievoorzitters in de Tweede Kamer.

Hoe is de wetgevende macht geregeld in Nederland? - Chapter 8 (18)

1. Wat bedoelen we met "geen bevoegdheid zonder verantwoordingsplicht"?

De tweede grondregel van het bestuur, "geen bevoegdheid zonder verantwoordingsplicht", eist dat overal waar een orgaan bevoegdheden heeft een ander orgaan controle op de hantering daarvan moet kunnen uitoefenen. Dit kan op verschillende manieren worden verwezenlijkt:

  • Afbakening aan wettelijke grenzen van een orgaan vooraf d.m.v. wettelijke grenzen vastgesteld door een ander orgaan
  • Toetsing achteraf door een derde orgaan om te kijken of het uitvoerend orgaan binnen de grenzen is gebleven

Hier ontvouwt zich het zuivere stelsel van machtenscheiding, waarbinnen ieder orgaan een specifieke functie heeft. Samenwerking komt niet voor.

Geen zuivere machtenscheiding

In het Nederlandse stelsel zijn op allerlei manieren ‘checks and balances’ aangebracht. Dit betekent dat in sommige gevallen samenwerking van bepaalde organen noodzakelijk is en dat achteraf bijvoorbeeld de rechter het bestuur kan controleren. Het parlement kan echter altijd het bestuur controleren. Het stelsel is dus veel ingewikkelder dan het systeem van zuivere machtenscheiding.

2. Hoe wordt de wetgevende functie uitgevoerd?

Volgens art. 81 van de Grondwet worden wetten vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk; deze voeren dus samen de wetgevende functie uit. De wetgever kan opdrachten tot wetgeving aan andere organen geven maar alleen wanneer de Grondwet zich daar niet tegen verzet. Men noemt dit delegatie van wetgeving. De koning bekrachtigt het wetsvoorstel door het te ondertekenen. De betrokken minister of staatssecretaris tekent vervolgens mee. Wetgever is dus de combinatie parlement-regering. De wetgever kan een opdracht tot wetgeving aan andere organen geven, wanneer de Grondwet zich er niet tegen verzet. Dit wordt ook wel delegatie van wetgevende bevoegdheid genoemd. Meestal is er sprake van delegatie aan de regering, met de opdracht om nadere regels vast te stellen in een algemene maatregel van bestuur.

De bevoegdheid tot delegatie is in de Grondwet bepaald. Wanneer er bij een onderwerp staat dat het "bij wet" bepaald moet worden, of dat "de wet" het vaststelt, dient het uitsluitend bij formele wet vastgesteld te worden. Hier kan dus niet worden gedelegeerd. In de volgende gevallen mag het wel:

  • Er staat "bij of krachtens de wet".
  • Het woord "regels", "regelt", "stelt regels" of "geregeld" wordt gebruikt.

3. Het legaliteitsbeginsel

Wet in formele zin

Een wet die door de Staten-Generaal én de regering gezamenlijk is vastgesteld noemt men een ‘wet in formele zin’. Besluiten worden overigens ook genomen door andere staatsorganen zoals de regering, een minister bij een regeling of vergunning, of een orgaan van de provincie of een gemeente. Het verschil tussen deze besluiten ligt in de vorm, dat wil zeggen in het orgaan dat het besluit heeft vastgesteld.

Wet in materiële zin

Er zijn echter ook besluiten die gekenmerkt worden door de inhoud ervan en deze noemt men ‘wetten in materiële zin’. Wetten in materiële zin zijn algemene besluiten die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en die buiten de administratie burgers of overheidsorganen binden. Onder ‘algemeen’ verstaat men: niet gericht op bepaalde (rechts)personen of betrekking hebbend op bepaalde, aanwijsbare objecten. De woorden ‘voor herhaalde toepassing vatbaar’ duiden op een regel die geldt voor een onbepaald aantal gevallen dus in het bijzonder een regel die iedere keer toepasselijk is als een gedraging plaatsvindt die onder de termen van de bepaling valt. ‘Buiten de administratie binden’, is in de omschrijving opgenomen om zuiver interne voorschriften uit te sluiten. Een wet in materiële zin, die ook wel algemeen verbindend voorschrift wordt genoemd, moet een grondslag hebben in de Grondwet of de wet. Deze opvatting komt voort uit de grondregel dat geen orgaan een bevoegdheid kan hebben die niet op de Grondwet of de wet berust. Deze grondregel komt voort uit ontwikkelingen in de negentiende eeuw.

Tot en met het Meerenberg-arrest

In de eerste helft van de negentiende eeuw had de Koning de bevoegdheid om eerst alleen en latere samen met ministers algemene maatregelen van bestuur vast te stellen. Deze maatregelen berusten niet op wettelijke delegatie maar werden zelfstandige maatregelen van bestuur genoemd. In 1879 besliste de Hoge Raad in het Meerenberg-arrest dat een ‘zelfstandige’ algemene maatregel van bestuur onverbindend was. Zij motiveerde dit besluit door te stellen dat omdat noch in de Grondwet noch in een andere wet de bevoegdheid tot het uitvaardigen van de betreffende regeling te vinden was, de betrokken algemene maatregel van bestuur ongeldig was.

Grondwet 1887

Deze regel werd in 1887 door een grondwetsherziening ongedaan gemaakt en de toen geformuleerde bepaling is nu nog te vinden in de eerste twee leden van art. 89 Grondwet. De regeling houdt in dat algemene maatregelen van bestuur bij koninklijk besluit worden vastgesteld en dat voorschriften, door straffen te handhaven, daarin alleen gegeven mogen worden krachtens de wet. De Grondwet bepaalt dus niet dat alle maatregelen van bestuur op de wet moeten berusten. Regelingen in algemene maatregelen van bestuur die alleen de interne organisatie van een overheidsdienst betreffen, hoeven niet op een wettelijke grondslag te berusten.

Andere vanwege het Rijk vastgestelde a.v.v.

Ministers worden niet bevoegd geacht zonder wettelijke grondslag in de wet algemeen verbindende voorschriften (a.v.v.) vast te stellen. Hiermee wordt een door de overheid op basis van haar regelgevende bevoegdheid uitgevaardigde, normstellende maatregel bedoeld. Naleving via de wet hiervan kan afgedwongen worden. Een algemeen verbindend voorschrift bevat algemeen verbindende rechtsnormen. In het recht wordt het ook wel aangeduid als een wet in materiële zin.

A.v.v. komen vaak voor, maar dan is er steeds sprake van wettelijke delegatie. ‘Zelfstandige’ ministeriële regelingen die alleen betrekking hebben op de interne organisatie van de overheidsorganisatie, of ‘zelfstandige’ ministeriële sub regelingen, zijn wel toegestaan. Tenslotte zijn er algemene, naar buiten gerichte voorschriften die noch in de wet opgenomen zijn noch op wettelijke delegatie berusten. Ze worden aangemerkt als ‘uitvoering’ van de wettelijke regeling en worden, bij wijze van uitzondering, door de jurisprudentie als verbindend geaccepteerd.

Het gaat in deze gevallen om nadere voorschriften ter invulling van details die door de wet of door de wet op wettelijke delegatie berustende regeling zijn opengelaten. Ze worden uitgevaardigd door het orgaan dat is belast met de uitvoering van de betreffende wettelijke regeling.

4. Hoe komt een wet tot stand? (interne voorbereiding door de regering)

Het wetgevingsinitiatief

In beginsel zijn de regering en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal gelijkberechtigd tot het indienen van wetsvoorstellen. Het initiatiefrecht van de Tweede Kamer is in 1848 in de Grondwet opgenomen.

Voorbereiding van een wetsvoorstel

Wanneer een minister besluit een bepaald onderwerp bij wet te regelen benoemt hij daartoe vaak een commissie die het wetsvoorstel moet voorbereiden. Wanneer het om een belangrijk onderwerp gaat kiest men ook wel voor een staatscommissie die bij koninklijk besluit wordt ingesteld. Daarnaast bestaan er nog allerlei permanente adviescommissies. Om te peilen hoe de kamer over het onderwerp denkt, stuurt men meestal eerst een conceptwetsvoorstel of een nota over de voorgenomen wetgeving naar de Tweede Kamer. Na deze voorbereidende handelingen begint de formele voorbereiding van het wetsvoorstel in commissies en het departement.

Ministerraad

Allereerst wordt het wetsvoorstel ingediend bij de ministerraad, dit moet gebeuren volgens het reglement van orde voor de ministerraad.

Advies Raad van State

Wanneer ze met het voorstel akkoord gaat, verzoekt de betrokken minister de Koning machtiging om het wetsvoorstel bij de Raad van State aanhangig te maken. Deze machtiging wordt altijd verleend waarna de raad daarover een advies uitbrengt.

Indiening

Dit advies wordt aan de koning gezonden die het om bericht en raad naar de minister stuurt. Naar aanleiding van het advies van de raad brengt de minister eventueel wijzigingen in het wetsvoorstel aan en stuurt het, voorzien van een memorie van toelichting waarin onder anderen de achtergronden van de door de indiener beoogde maatregelen uiteen worden gezet, naar de Koning met het verzoek het door te zenden naar de Tweede Kamer. De Koning doet dit met een ‘koninklijke boodschap’. Op basis van art. 25a van de Wet op de Raad van State wordt het advies van de raad tegelijk met de indiening van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer overlegd en gepubliceerd.

5. Hoe komt een wet tot stand? (voorbereidend onderzoek door de Tweede Kamer)

Hiermee treedt het wetsvoorstel voor het eerst in openbaarheid. De Tweede Kamer volgt bij de behandeling van een wetsvoorstel een procedure die is vastgelegd in haar reglement van orde.

Behandeling in een commissie

Wetsvoorstellen worden door de voorzitter en de ondervoorzitters van de kamer, overhandigd aan een vaste of algemene commissie. Deze commissie onderzoekt het wetsvoorstel en brengt daarvan verslag uit aan de betrokken minister en de Tweede Kamer. Wanneer dat er toe leidt dat de minister het voorstel wijzigt, voegt hij bij zijn nota naar aanleiding van het verslag van de commissie een nota van wijziging. De commissie kan vervolgens weer besluiten een nader verslag uit te brengen en kan overleggen met de regering. Met toestemming van de kamer kan de commissie tot een wetgevingsoverleg besluiten waarin beraadslaagd wordt over de voorgestelde artikelen, amendementen en moties. Ook kan de commissie een openbare hoorzitting houden of een rondetafelgesprek beleggen.

6. Hoe komt een wet tot stand? (openbare behandeling en amendementen)

Wijziging van het wetsvoorstel

De Tweede Kamer heeft sinds de Grondwetsherziening van 1848 het recht van amendement. Dit is de mogelijkheid wijzigingen aan te brengen in een voorliggend wetsvoorstel. Een amendement kan worden ingediend zodra een wetsvoorstel in handen van een commissie is gesteld.

Er volgt een openbare behandeling in de plenaire kamer waarbij de leden van de Tweede Kamer amendementen kunnen inbrengen die, wanneer ze worden aangenomen, het wetsvoorstel wijzigen. De eerste ondertekenaar van het amendement mag het wijzigen of het intrekken. Intrekking na sluiting van het debat kan alleen na toestemming van de Kamer.

Wanneer de minister bezwaar heeft tegen een amendement kan hij op verschillende manieren reageren. Hij kan verklaren dat het amendement voor hem onaanvaardbaar is.

Onaanvaardbaar amendement

Wanneer daar geen politieke consequenties mee zijn gemoeid kan de regering besluiten dat, bij aanneming van het amendement, het wetsvoorstel zal worden ingetrokken. Een andere mogelijkheid is dat de minister of zelfs het gehele kabinet bij aanneming zijn ontslag aanbiedt.

Intrekking van wetsvoorstel

Wanneer een minister, na de aanvaarding van amendement en wetsvoorstel door de Tweede Kamer, alsnog nog de conclusie komt dat hij de geamendeerde wet niet met zijn verantwoordelijkheid zou kunnen dekken, kan de regering altijd nog het wetsvoorstel intrekken. Behalve de onaanvaardbaarheidsverklaring bestaat er ook ontoelaatbaarheidsverklaring van een amendement.

Ontoelaatbaar amendement

Dit houdt in dat een amendement ontoelaatbaar is wanneer het een strekking heeft die is tegengesteld aan die van het wetsvoorstel, of wanneer er tussen de materie van het amendement en die van het voorstel geen rechtstreeks verband bestaat.

Wijze van besluiten

In artikel 67 Gw en in het reglement van orde is dit nader uitgewerkt. Het kan zonder stemming, via een hoofdelijke telling en via handopsteken.

7. Hoe komt een wet tot stand? (behandeling in de Eerste Kamer)

Net als in de Tweede Kamer gaat aan de openbare beraadslaging in de Eerste Kamer een voorbereidend onderzoek vooraf. De behandeling in de Eerste Kamer is gelijk aan die van de Tweede Kamer maar is vaak minder gedetailleerd omdat de Eerste Kamer geen amendementsrecht heeft. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel dus slechts aanvaarden of verwerpen. Het komt voor dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt onder de uitdrukkelijke verklaring van de meerderheid, dat men het wel aanvaard zou hebben wanneer een bepaald artikel anders geformuleerd zou zijn of wanneer een bepaalde toevoeging zou zijn aangebracht.

Novelle

In zo’n geval kan de regering niet anders doen dan een nieuw wetsvoorstel bij de Tweede Kamer indienen waarin de door de Eerste Kamer voorgestelde wijzigingen zijn aangebracht. Een tweede mogelijkheid is dat de Eerste Kamer de behandeling van het wetsvoorstel schorst en verklaart bereid te zijn het te aanvaarden wanneer de regering een nieuw wetsvoorstel indient ter wijziging van het aanhangige voorstel. Dit nieuwe voorstel wordt een 'novelle' genoemd.

8. Hoe komt een wet tot stand? (bekrachtiging door de Koning)

Wanneer de Tweede Kamer het nieuwe wetsvoorstel heeft aangenomen wordt vervolgens in dezelfde vergadering van de Eerste Kamer over beide voorstellen beslist. Wanneer het wetsvoorstel door de Eerste Kamer is aangenomen bericht zij dit aan de Koning die het wetsvoorstel vervolgens ondertekent.

Behalve de Koning ondertekent de verantwoordelijke minister het wetsvoorstel (contraseign). Dan is het wetsvoorstel bekrachtigd en verheven tot wet (art. 87 Grondwet). De datum van de wet is die van de koninklijke handtekening. Behalve de regering kan ook de Tweede Kamer wetsvoorstellen indienen. Wanneer dit gebeurt wordt het wetsvoorstel behandeld als een regeringsvoorstel, met dien verstande dat Kamerleden in plaats van een minister het voorstel verdedigen.

9. Referendum en burgerinitiatief

Grondwetsherziening inzake referendum

Het kan, ondanks de zorgvuldigheid en deskundigheid bij de voorbereiding van wetsvoorstellen, toch gebeuren dat een groot deel van de bevolking op ernstige bezwaren stuit. Om deze kans te verkleinen is er verschillende keren voorgesteld om in de Grondwet bepalingen op te nemen over een referendum. Op die manier zou er een element van directe democratie worden toegevoegd.

Tijdelijke referendumwet

Tussen 1 januari 2002 en 1 januari 2005 heeft de Tijdelijke referendumwet gegolden. Deze wet was bedoeld ter overbrugging van de periode totdat de beoogde maar in 2004 in tweede lezing verworpen grondwetsherziening in werking zou zijn getreden.

Referendum over Europese Grondwet

Op initiatief van de Tweede Kamer is in 2005 en raadplegend referendum gehouden over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Het referendum had een adviserend karakter.

Burgerinitiatief

Het burgerinitiatief is geregeld in art. 132a RvO TK. Net als het referendum kan het burgerinitiatief worden beschouwd als een middel om de kans te verkleinen dat de kloof tussen kiezers en gekozenen te groot wordt en als voorbeeld van directe democratie. Het burgerinitiatief is een voorstel om een ontwerp voor te dragen voor behandeling door de Tweede Kamer en is het initiatief gericht op de vervaardiging, wijziging of intrekking van een wettelijke regeling. Zo’n voorstel moet voldoen aan formele en inhoudelijke vereisten, het moet bijvoorbeeld worden ingediend door personen die kiesgerechtigd zijn voor de Tweede Kamer en het mag niet gaan over een onderwerp dat er in de laatste twee jaar aan de orde is geweest (tenzij er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden). Ook mag het niet gaan over belastingen of begrotingen of dingen die in strijd zijn met de Grondwet. Het gaat over een onderwerp waarover de Tweede Kamer beslist.

De voorstellen worden behandeld door de Commissie van Verzoekschriften en Burgerinitiatieven.

10. Initiatiefvoorstel

Aanhangig maken, indiening en verdediging

Behalve de regering kan ook de Tweede Kamer voorstellen van wet indienen. Wanneer een of meer leden van de Tweede Kamer een initiatiefvoorstel bij deze kamer aanhangig maken wordt het behandeld als een regeringsvoorstel, met dien verstande dat de initiatiefnemers in plaats van de minister verdediging voeren en dat de initiatiefnemers niet aan het onderzoek van het voorstel deel kunnen nemen.

Bekrachtiging

Als de Eerste Kamer het voorstel ook aanvaardt en naar de regering zendt, gaat de regering zich beraden over de vraag of zij het voorstel zal bekrachtigen.

Advies Raad van State

De Tweede Kamer hoort de Afdeling Advisering van de Raad van State. Het latere advies aan de regering zal in het algemeen alleen maar over al dan niet bekrachtiging kunnen gaan. De regering kan de Afdeling advisering dus pas over initiatiefvoorstellen horen, nadat zij door de Staten-Generaal zijn aangenomen

11. Hoe komt een wet tot stand? (bekendmaking en inwerkingtreding van de wetten)

Bekendmaking

Een wet wordt bekendgemaakt of afgekondigd want iedereen die met de nieuwe regeling te maken krijgt moet haar kennen. Volgens art. 88 van de Grondwet gebeurt deze bekendmaking volgens regels door de wet te stellen.

De wet die zowel de bekendmaking als de inwerkingtreding regelt is de Bekendmakingswet van 4 februari 1988. De bekendmaking vindt plaats op last van de Koning door plaatsing van de wet in het Staatsblad.

Geen inwerkingtreding voor bekendmaking

De Grondwet verbiedt de inwerkingtreding van een wet voordat deze is bekendgemaakt maar deze mag na inwerkingtreding wel terugwerkende kracht hebben.

Inwerkingtreding

De Bekendmakingswet bevat alle voorschriften over de inwerkingtreding.

12. Hoe kan wetgeving opgedragen worden aan andere instanties dan de formele wetgever?

Algemene decentralisatie

Er zijn twee methoden om de wetgeving op te dragen aan andere instanties dan de formele wetgever, namelijk algemene decentralisatie en specifieke decentralisatie. Van algemene decentralisatie is sprake wanneer men een algemene regelingsbevoegdheid geeft aan organen van lagere lichamen. Dit is vastgelegd in art. 124, eerste lid van de Grondwet, waarbij onder meer is geregeld dat de regeling van de huishouding van provincie en gemeente aan de besturen van deze lichamen kan worden overgelaten.

Specifieke decentralisatie

Specifieke decentralisatie vindt plaats op specifiek in de wet aangegeven gebieden waarbij de formele wet aan een lager orgaan opdraagt een verordening over een bepaalde concreet aangewezen materie te maken. Deze plaatselijke verordening kan rekening houden met plaatselijke omstandigheden, iets waartoe de landelijke wetgever niet in staat is.

13. Wat is delegatie?

In een dichtbevolkt land als Nederland kan de wetgever niet zelf alle details vaststellen. Hij volstaat er daarom vaak mee hoofdlijnen uit te stippelen en de uitwerking op te dragen aan een ander orgaan. Men noemt dit delegatie. De meeste delegatie vindt plaatst door de formele wetgever aan de Kroon of aan een minister. Bij algemene decentralisatie gebruikt men niet de term delegatie maar in plaats daarvan de term attributie. Bij delegatie draagt een orgaan een eigen bevoegdheid over aan een ander orgaan, terwijl bij attributie sprake is van het creëren van een nieuwe bevoegdheid die aan een orgaan als eigen bevoegdheid wordt toegekend.

Zowel bij delegatie als attributie oefent het orgaan dat de bevoegdheid gedelegeerd of geattribueerd heeft gekregen, de bevoegdheid op eigen gezag en onder eigen verantwoordelijkheid uit. Daarin ligt het verschil tussen enerzijds delegatie en attributie en anderzijds mandaat. Bij mandaat treedt de gemandateerde namelijk op in naam en onder verantwoordelijkheid van degene die een taak heeft gemandateerd, de mandaatgever. De centrale overheid delegeert delen van zijn taak aan de Kroon, dat wil zeggen aan de Koning en de betrokken verantwoordelijke ministers. De belangrijkste koninklijke besluiten zijn de algemeen maatregelen van bestuur. Over voorstellen van algemene maatregelen van bestuur moet de Raad van State worden gehoord. Bovendien dient een algemene maatregel van bestuur altijd in het Staatsblad bekend te worden gemaakt.

14. Wat is een algemene maatregel van bestuur (AMvB)?

Een categorie koninklijke besluiten is de algemene maatregel van bestuur (AMvB).

Wat is een AMvB?

Lange tijd is de omlijning van het begrip algemene maatregel van bestuur omstreden geweest. Dit, doordat het exacte onderscheid tussen een algemene maatregel van bestuur en andere koninklijke besluiten onzeker was. Tegenwoordig bestaat meer duidelijkheid. Een algemene maatregel van bestuur wordt bij koninklijk besluit vastgesteld (89 lid 1 Gw). Maar een koninklijk besluit wordt alleen als algemene maatregel van bestuur aangemerkt indien het op een bepaalde wijze tot stand is gekomen. Een vormvoorschrift is neergelegd in de Grondwet en de Wet op de Raad van State. Volgens art 17 lid 1 sub b van de Wet op Raad van State moet de Afdeling advisering altijd om advies worden gevraagd over ontwerpen. Een tweede vormvoorschrift is niet in de Grondwet te vinden maar in de Bekendmakingswet: de algemene maatregel van bestuur dient in het Staatsblad bekend te worden gemaakt.

Wanneer een AMvB?

De regering heeft in beginsel een vrije keuze tussen de vorm van algemene maatregel van bestuur en klein koninklijk besluit. De meeste kleine koninklijke besluiten bevatten beschikkingen.

Inwerkingtreding

Er wordt geen verschil gemaakt ten aanzien van inwerkingtreding.

Wet in materiële zin in KB?

Wetgeving in materiële zin die niet is vervat in een formele wet, altijd op de Grondwet of op delegatie door de wetgever moet berusten. Dit geldt ook voor wetgeving in materiële zin door de regering. Het verschil is echter dat voor een AMvB een basis in de Grondwet te vinden is.

Grens aan wettelijke delegatie aan de regering

In beginsel is er geen grens aan de delegatiebevoegdheid van de wetgever aan de regering om bij AMvB of bij klein KB een regeling te treffen, tenzij de Grondwet voor de regeling van een bepaalde materie een wet in formele zin eist. Voor art. 89 is de bedoeling bij voorschriften door straffen te handhaven telkens een specifieke delegatiebepaling moet zijn.

15. Wat is een ministeriële regeling?

De wetgever kan, zoals eerder al werd aangegeven, de vaststelling van bepaalde regelingen ook opdragen aan een minister. Deze maakt dan een ministeriële regeling waarvan de totstandkoming niet aan vormvoorschriften is gebonden. Vroeger gebruikte men hiervoor de term 'ministeriële beschikking‘ maar omdat de term ‘beschikking’ de laatste tijd vooral wordt gebruikt voor de typische uitvoeringshandelingen van bestuursorganen heeft men gekozen voor de term ‘regeling’. Voor de beslissing in een individueel geval wordt nog wel de term ministeriële beschikking gebruikt.

Er kunnen verschillende typen ministeriële regelingen worden onderscheiden: zuiver interne, die geen effect sorteren buiten de overheidsorganisatie, beleidsregels en ministeriële regelingen die algemeen verbindende voorschriften bevatten. Overigens mag, als de wet dit toestaat, ook een algemene maatregel van bestuur weer bepaalde onderdelen delegeren aan een minister. Men noemt dit sub delegatie.

16. Hoe vindt controle van het parlement op gedelegeerde wetgeving plaats?

Delegatie van wetgeving aan de Kroon of een minister ontlast het parlement en zorgt ervoor dat door de veel eenvoudiger procedure veel sneller kan worden gereageerd op maatschappelijke ontwikkelingen. Het belang van een snelle reactie gaat soms zelfs zo ver dat de wet aan de Kroon de bevoegdheid geeft bij algemene maatregel van bestuur van de wet zelf af te wijken. Daarbij wordt dan aan de Kroon wel de verplichting opgelegd binnen een bepaalde termijn een wetsvoorstel in te dienen ter wijziging van de betrokken wet overeenkomstig die algemene maatregel. Wanneer het wetsvoorstel niet op tijd wordt ingediend of het niet wordt aangenomen moet de algemene maatregel worden ingetrokken.

De bevoegdheid om van de wet af te wijken wordt bijna nooit gecombineerd met een vergaande parlementaire controle. Meestal bepaalt de wet dat de gedelegeerde regeling, voordat zij in werking treedt, ter kennis van het parlement moet worden gebracht. Op die manier kunnen de kamers er met de betrokken ministers over spreken. Veelal delegeert de wetgever dus zonder controleregeling, zoals een ‘voorhangbepaling’ wel wordt genoemd. In punt 35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving worden voorhangbepalingen zelfs afgeraden, tenzij er bijzondere redenen voor bestaan.

17. Beleidsregels

Wat zijn beleidsregels?

Naast de interne ministeriële regelingen en ministeriële regelingen die algemeen verbindende voorschriften bevatten zijn er beleidsregels. Deze beleidsregels, die men vroeger pseudowetgeving noemde, kunnen afkomstig zijn van ministers en van andere bestuursinstanties, zoals een college van burgemeester en wethouders. Het zijn regels omtrent de uitoefening van bestuursbevoegdheden die dit bestuursorgaan toekomen of onder verantwoordelijkheid daarvan worden uitgeoefend.

Geen algemeen verbindende voorschriften

Hoewel het hier dus gaat om algemene regels kunnen zij niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften omdat zij niet op een bevoegdheid tot wetgeving zijn gebaseerd. Beleidsregels zijn daarom niet rechtstreeks bindend voor de bestuurden.

Binding aan beleidsregels

De bestuursinstantie is zelf wel in zekere mate aan de beleidsregels gebonden en daarover is sinds de jaren zestig veel jurisprudentie ontstaan.

Volgens deze jurisprudentie bracht het ongeschreven recht, en dan in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, met zich mee dat bestuursinstanties zich volgens bekendgemaakte beleidsregels behoorden te gedragen.

Recht volgens artikel 79, lid 1 onder b wet RO

Door arresten van de Hoge Raad uit de jaren tachtig en negentig is de juridische status van beleidsregels verhoogd. In 1985 werd door de Hoge Raad, in afwijking van vroegere jurisprudentie, een beleidsregel (de Sloopregeling Binnenvaart 1976) als ‘recht’ aangemerkt. Deze beslissing herhaalde de Hoge Raad in een arrest van 28 maart 1990 (NJ 1991, 118).

De Hoge Raad benadrukte in het laatste arrest dat de rechter niet tot ambtshalve toepassing van beleidsregels was gehouden, wat meebracht dat de cassatierechter slechts gehouden was over schending van beleidsregels te oordelen wanneer en voor zover over zodanige schending in cassatie was geklaagd.

Algemene wet bestuursrecht

Door de derde Tranche is de Algemene wet bestuursrecht onder meer aangevuld met een titel over beleidsregels. Art. 1:3 van deze wet is aangevuld met een vierde lid waarin de beleidsregel wordt omschreven als 'een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan '. Een tweede vernieuwing door de derde Tranche is te vinden in art. 4:84. De binding van bestuursorganen aan beleidsregels, die voorheen uit ongeschreven recht voortvloeide, heeft daardoor een wettelijke basis gekregen. Ook een besluit dat een beleidsregel inhoudt moet bekend worden gemaakt. Deze bekendmakingsplicht is tegenwoordig gegrond op afdeling 3.6 van de Awb.

18. Noodrecht

In bijzondere situaties zoals tijdens een oorlog, is regeling door de normale wetgever niet mogelijk. Toen tijdens de Tweede Wereldoorlog de Koningin en ministers in Loden gevestigd waren, kon men het parlement niet bijeen roepen. Toch heeft de regering in deze periode bij koninklijke besluiten allerlei onderwerpen geregeld. De regering had deze bevoegdheid niet verkregen krachtens een opdracht van de formele wetgever maar krachtens staatsnoodrecht. Deze besluiten waren dan ook bevoegd genomen en hadden kracht van wet. Dit had tot gevolg dat, toen na de oorlog de Staten-Generaal weer bijeen kwamen, wijziging slechts door formele wet kon plaatsvinden.

In welke gevallen sprake is van een noodsituatie, waarin een formeel onbevoegd orgaan wetsbesluiten mag nemen, hangt af van de omstandigheden. Oorlog, onbereikbaarheid van het parlement en de noodzaak om een regeling te treffen, leveren sowieso noodsituaties op. Uitzonderlijke spoed of dringende noodzaak om parlementaire publiciteit te mijden kunnen eventueel ook noodsituaties opleveren. Het zou onverstandig zijn om in wet of Grondwet te regelen wanneer een noodtoestand geacht wordt te bestaan, waarin op deze wijze van wet of Grondwet van afgeweken kan worden. De werkelijkheid is veelal gevarieerder dan de verbeeldingskracht van een wetgever. Op deze wijze zou de mogelijkheid van noodwetgeving onvoorziene noodgevallen juist uitsluiten. De rechtskracht van de noodwetgeving ligt immers in de nood en juist niet in de opdracht van de wetgever.

Hoe wordt de Grondwet herzien? - Chapter 9 (18)

1. Wat is de procedure voor grondwetsherziening?

Grondwet biedt geen garantie voor stabiliteit

De Grondwet vormt geen garantie voor stabiliteit en gehoorzaamheid aan het recht, want hoewel vrijwel alle landen een grondwet hebben wordt de wereld nog steeds geteisterd door revoluties en staatsgrepen. Uiteindelijk berust een constitutioneel regime op de bereidheid van gezagsdragers en bevolking om zich aan de constitutionele regels te onderwerpen. Dit houdt overigens ook niet in dat een grondwet helemaal niet belangrijk is, want hoewel ze dan misschien geen barrière vormt voor kwaadwillende heersers die hun eigen wil willen doorzetten, is ze toch een van de factoren die een regelmatig functioneren van de staatsorganen kunnen bevorderen. Daarvoor is wel noodzakelijk dat de grondwet in voldoende mate een weerspiegeling vormt van heersende ethische opvattingen en ook past bij de feitelijke machtsrelaties in een land.

Een grondwet moet te wijzigen zijn

Wanneer men uitgaat van dit standpunt betekent dit dat een grondwet gewijzigd moet kunnen worden. Wanneer feitelijke verhoudingen en levensbeschouwelijke visies in de samenleving veranderen moet ook een grondwet mee veranderen. Anderzijds is een grondwet toch ook bedoeld als een stabiliteit bevorderende factor. Dit betekent dat wijzigingen niet te snel en te vaak plaats moeten vinden. Dit wordt gewaarborgd door een zwaardere wijzigingsprocedure voor de Grondwet dan die van de gewone wetten.

In de eerste plaats moeten bij ons de Eerste en de Tweede Kamer de wijziging in twee lezingen behandelen, waarbij tussen beide lezingen een ontbinding van de Tweede Kamer vereist is. Dan kan de kiezer zich over de voorgenomen Grondwetswijziging uitspreken. Bij de tweede lezing is in beide Kamers een tweederde meerderheid nodig.

Rigid constitution

Het feit dat voor grondwetswijziging een zwaardere procedure is voorgeschreven dan voor gewone wetgeving betekent dat wij een ‘rigid constitution’ kennen. Wil daar sprake van zijn, dan moet er een bijzondere procedure worden gevolgd. Een voorbeeld hiervan is aanneming met gekwalificeerde meerderheid.

Eerste lezing

Art. 137, eerste lid, bepaalt dat bij een grondwetsherziening de wet verklaart dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen. Dit is de eerste lezing en daarom wordt zo’n wet ook wel ‘eerste-lezingwet’ of ‘verklaringswet’ genoemd. Na ontbinding van de Tweede Kamer volgt de tweede lezing in de Staten-Generaal. De eerste lezing heeft het karakter van een voorstel aan de grondwetgever. Over dit voorstel kan de bevolking zich in verkiezingen uitspreken. In de tweede lezing wordt over het voorstel door de kamers, samen met de regering, een beslissing genomen. De behandeling van een eerste-lezingswetsvoorstel vindt op dezelfde wijze plaats als bij een gewoon wetsvoorstel.

Ontbinding

Indien een wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet in eerste lezing de status van wet verwerft en is bekendgemaakt, moet volgens art 137 derde lid, de Tweede Kamer worden ontbonden. Dit hoeft echt niet gelijk te gebeuren en gebeurt dus vaak tegelijk met Kamerontbindingen.

Tweede lezing

Volgens het vierde lid van art 137 moeten na ontbinding van de Tweede Kamer beide kamers het in de eerste-lezingswet vervatte voorstel overwegen. Hieruit concludeert men dat de regering verplicht is een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen overeenkomstig de in de eerste lezing tot wet verheven tekst. Dit betekent niet dat de Tweede Kamer verplicht is tot aanneming.

De behandeling in de tweede lezing geschiedt door de kamers op dezelfde wijze als bij ieder ander voorstel. De Grondwet maakt hierop echter wel belangrijke uitzonderingen:

  1. Geen recht van amendement

  2. De regering mag het voorstel niet wijzigen

  3. Aanneming gebeurt met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen

Splitsingsrecht

Het vijfde lid van art. 137 geeft de Tweede Kamer het splitsingsrecht, dat ook in eerste lezing al bestond. Hierdoor is het mogelijk geworden dat een deel van het wetsvoorstel tot grondwetsherziening gered kan worden. Wel is bij de behandeling van deze bepaling uitgesproken dat zo’n splitsingsbesluit een technisch en beperkt karakter moet dragen. Voor een splitsingsrecht in de tweede lezing is ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen in de Tweede Kamer noodzakelijk.

Beperkte aanpassingen

Een andere mogelijkheid om in de tweede lezing toch beperkte tekstwijzigingen aan te brengen is opgenomen in art. 138 van de Grondwet. Dit artikel geeft een oplossing voor de problemen die kunnen ontstaan als bij een grondwetsherziening een of meer voorstellen niet worden aangenomen. Er kunnen dan onverwachte incongruenties optreden, terwijl toch bij het ontbreken van een bijzondere voorziening onderlinge aanpassingen van artikelen niet meer mogelijk zouden zijn. Dit artikel staat deze aanpassingen toe maar geeft niet de mogelijkheid in tweede lezing nog ingrijpende wijzigingen door te voeren.

Verdere procedure

Omdat een wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet een voorstel van wet is volgens art. 82 van de Grondwet, zijn op de verdere afhandeling ervan de bepalingen van de eerste paragraaf van het vijfde hoofdstuk toepasselijk, voor zover althans in het achtste hoofdstuk niet anders wordt bepaald.

Aanpassing aan het Statuut

Wanneer de Grondwet bij wet met het Statuut in overeenstemming wordt gebracht geldt niet de eis van twee lezingen met Kamerontbinding en in de tweede lezing aanname met gekwalificeerde meerderheid. Men heeft wat dit betreft bij het opstellen van het Statuut toegegeven aan verlangens van de zijde van de toenmalige rijksdelen overzee om wijziging van het Statuut niet al te moeilijk te maken.

2. Wat is het overgangsrecht?

Algemeen grondwettelijk overgangsrecht

Belangrijk is het zogenoemde overgangsrecht, ook wel transitoir recht genoemd. Dit overgangsrecht moet er voor zorgen dat regelingen die in strijd zijn met de herziene Grondwet bij inwerkingtreding ervan niet direct vervallen.

Additionele artikelen

Daarom bevat art. 140 de bepaling dat bestaande wetten en andere regelingen en besluiten die in strijd zijn met een verandering in de Grondwet, blijven gehandhaafd totdat daarvoor overeenkomstig de Grondwet een voorziening is getroffen. Met deze regeling kan echter niet in alle gevallen worden volstaan en daarom heeft men bij de grondwetsherziening van 1983 door middel van additionele artikelen de inwerkingtreding van een aantal nieuwe bepalingen uitgesteld, om zo enige tijd te winnen om regelingen aan de nieuwe grondwetstekst aan te passen.

Behoudens de nummers IX en XIX zijn overigens al deze additionele artikelen al weer vervallen Het eerstgenoemde artikel heeft een aflopend karakter, omdat het betrekking heeft op misdrijven die zijn gepleegd tijdens de Tweede Wereldoorlog. Het tweede artikel bevatte een aantal oude formulieren.

Hoe is de bestuurlijke macht geregeld in Nederland? - Chapter 10 (18)

1. Het bestuur

Zoals eerder beschreven onderscheidde Montesquieu de staatsmachten in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Tot 1983 was deze driedeling in onze Grondwet terug te vinden waarbij men er van uit ging dat de wetgever de regelingen maakte, de uitvoerende macht die regelingen uitvoerde en de rechterlijke macht de geschillen besliste. In de huidige Grondwet is de term uitvoerende macht niet meer terug te vinden en wordt in hoofdstuk 5 gesproken over de functies van de staatsorganen als wetgeving en bestuur.

Beleid

Sinds de jaren dertig van de vorige eeuw worden belangrijke beslissingen niet meer in regelgeving neergelegd maar in bestuursdaden en wanneer er nog regels worden vastgelegd gebeurt dit steeds minder in de formele wet, die meestal slechts een kader biedt. Steeds vaker worden regels vastgelegd in lagere, gedelegeerde regelingen en in feite voeren bestuursorganen dus beleid, waarbij zij gebruik maken van zowel bestuurlijke als (gedelegeerde) regelgevende bevoegdheden. De Algemene wet bestuursrecht heeft dan ook niet voor niets zowel betrekking op zuivere bestuursdaden als op regelgeving.

Betekenis van de wet in formele zin

De wet in formele zin is echter juridisch nog steeds van zeer grote betekenis, want de eerste grondregel van onze staatsorganisatie vereist dat voor iedere met dwang gepaald gaande overheidshandeling een grondslag bestaat in de wet. De wet kent bevoegdheden toe en vormt voor de rechter een centraal criterium om de geldigheid van overheidshandelen te beoordelen.

Bestuurskunde en bestuursrecht

De rechtsregels waaraan de overheid bij het besturen gebonden is, hebben zich afgesplitst van het staatsrecht en worden tegenwoordig aangeduid als bestuursrecht. Bij de huidige sterke uitbreiding van de overheidstaak op ieder maatschappelijk terrein zijn steeds meer regels nodig geworden ter bepaling van de bevoegdheid van de overheid, in het bijzonder tegenover de burgers. De grenzen tussen staatsrecht en bestuursrecht zijn uiteraard vaag. Voor de bestuurder, de rechter en voor de wetenschapsbeoefenaar is er geen grens tussen het staatsrecht en het bestuursrecht.

2. Hoe is het bestuur georganiseerd?

Bestuur als uitvoering

Bestuur is in de eerste plaatst uitvoering van de Grondwet en de wetten. Er zijn allerlei wettelijke bepalingen die een opdracht aan het bestuur bevatten om besluiten te nemen die rechtsgevolgen voor individuele burgers meebrengen. Deze besluiten noemt men beschikkingen.

Bestuur niet-uitvoering

Daarnaast is er bestuur dat niet bestaat in uitvoering van wettelijke regelingen. Beslissingen over hoe wegen moeten worden aangelegd en hoe een haven moet worden gebouwd moeten, voor zover zij liggen op het terrein van de rijksoverheid, door de regering worden genomen. Dergelijk bestuur dat niet door een wettelijk voorschrift is geregeld kan door een minister gevoerd worden uit hoofde van de taak die hem bij het instellingsbesluit van zijn ministerie is toebedeeld. Hij handelt daarbij namens de regering.

Verzelfstandiging en privatisering

Om onderdelen van het bestuur doelmatiger te laten functioneren zijn sinds het eerste kabinet-Lubbers verzelfstandiging en privatisering gemeengoed geworden. Bepaalde overheidstaken worden opgedragen aan min of meer zelfstandig fungerende organisaties die tot de overheid blijven behoren of worden overgeheveld naar de particuliere sector. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt in deze constructie beperkt, want zij kan alleen gelden voor zover de minister wettelijke toezichtbevoegdheden heeft of wanneer de aandelen nog in handen van het Rijk zijn.

Zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s)

ZBO's zijn bestuursorganen van de centrale overheid welke niet onder een minister vallen. Ze zijn niet hierarchisch ondergeschikt aan een minister, maar tot op zekere hoogte is er wel ministeriële verantwoordelijkheid van kracht. ZBO's zijn "bekleed met openbaar gezag" (zijn bevoegd bepaalde taken uit te voeren).

Zoals gezegd is de ministeriële verantwoordelijkheid in deze constructie beperkt en kan zij alleen gelden voor zover de minister wettelijke toezichtbevoegdheden heeft of wanneer de aandelen nog in handen van het Rijk zijn. Die wettelijke toezichtbevoegdheden houden in dat de betreffende minister de leden van een zelfstandig bestuursorgaan kan benoemen en ontslaan, informatie kan inwinnen bij het bestuursorgaan, beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening door het orgaan en doordat hij besluiten van het orgaan kan vernietigen.

Een zelfstandig bestuursorgaan kan uitsluitend worden ingesteld indien (Artikel 3 lid 1 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen):

  • er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid;
  • er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen;
  • participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.

3. Hoe controleert het parlement beleid?

Het parlement (Eerste en Tweede kamer) vormt niet alleen samen met de wetgever de regering maar heeft ook de taak het beleid te controleren. Dat kan door middel van het stellen van vragen, enquête en de behandeling van de rijksbegroting. Het beleid van de ministers is dus onderworpen aan parlementaire controle tenzij een minister van mening is dat het geven van informatie strijdig is met de wet. Zo´n weigering om informatie te geven kan een motie van wantrouwen tot gevolg hebben, wat uiteindelijk kan leiden tot het aftreden van één of meer ministers.

4. Het bestuursapparaat

In Nederland wordt een nieuwe minister ondersteund door een al bestaand ambtelijk apparaat hoewel ze meestal wel een partijgenoot als politiek adviseur hebben. De ambtenaren dienen de minister ongeacht of hun persoonlijke politieke opvatting met die van de minister overeenkomt. Tegenover deze loyaliteitsplicht bestaat voor hen een rechtspositieregeling, die het de minister onmogelijk maakt zich op andere dan op zakelijke gronden van hun ambtenaren te ontdoen. In de praktijk laat de minister bepaalde bevoegdheden over aan zijn secretaris-generaal, aan afdelingschefs en aan diensthoofden.

Mandaat

Men noemt de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen mandaat. De door de gemandateerde genomen besluiten gelden als besluiten van de mandaatgever, tenzij de gemandateerde zijn bevoegdheid te buiten is gegaan. De mandaatgever blijft bevoegd per geval of in het algemeen instructies te geven of de gemandateerde bevoegdheid zelf uit te oefenen. Het mandaat kan op elk moment worden ingetrokken. Soms neemt het bestuursorgaan zelf een besluit maar wordt de ondertekening namens hem aan een ondergeschikte ambtenaar opgedragen. Eigenlijk is dit 'ondertekeningsmandaat' geen echt mandaat want de gemandateerde heeft het besluit niet zelf genomen, maar in het Awb valt het er wel onder.

Ambtelijke rechtspositie

De minister is verantwoordelijk voor al hetgeen de ambtenaren doen. Tegenwoordig wordt de bijzondere rechtspositie van de ambtenaar niet in alle opzichten gerechtvaardigd. Hierdoor zijn enkele kenmerken van de bijzondere rechtspositie vervallen of aan het verdwijnen; zo is de strafbaarstelling van stakingen door ambtenaren ingetrokken. Tevens is er een 'overeenstemmingsvereiste' met betrekking tot het arbeidsoverleg neergelegd. Dit betekent dat arbeidsvoorwaarden alleen gewijzigd mogen worden als de bij het overleg betrokken vakcentrales in meerderheid daarmee instemmen.

5. Gedecentraliseerd en gedeconcentreerd bestuur

Organisatie van ministeries

Verschillende ministeries beschikken over diensten die om redenen van efficiency een bepaalde mate van zelfstandigheid hebben. De plaatselijke of regionale leiding staat echter onder directe leiding van het centrale apparaat. Wanneer het bestuur in handen ligt van de centrale overheid of van buitendiensten van een ministerie heeft de minister de zeggenschap over het apparaat.

Decentralisatie

Dat is niet het geval bij decentralisatie, wanneer de wet aan bestuursorganen van provincies of gemeenten een taak opdraagt.

Deconcentratie

Wanneer de wet een bestuurstaak niet opdraagt aan een orgaan van een zelfstandig openbaar lichaam maar aan een ambtenaar, spreekt men over deconcentratie. Voorbeelden daarvan zijn de officier van justitie en de belastinginspecteur. Men spreekt in deze gevallen niet over een mandaat omdat de ambtenaar weliswaar ondergeschikt handelt aan maar niet namens de minister. Bovendien kan de minister de aan de ambtenaar toegekende bevoegdheid niet zelf uitoefenen. Sinds 1 juli 2009 is in de Awb daarom de bepaling opgenomen dat, wanneer een bevoegdheid tot het nemen van besluiten bij wettelijk voorschrift is toebedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies kan geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid. Bovendien moet degene aan wie de bevoegdheid is toebedeeld aan het bestuursorgaan op diens verzoek inlichtingen verschaffen over de uitoefening van de bevoegdheid.

6. Territoriale en functionele decentralisatie

Territoriale decentralisatie

De belangrijkste decentralisatie is terug te vinden in bepalingen die het bestuur van de huishouding van de provincie en van de gemeente aan de provinciale staten en aan de gemeenteraad overlaten. Bijzondere bestuurstaken kunnen ook bij of krachtens de wet aan provinciale of gemeentelijke organen worden opgedragen.

Provincies en gemeenten hebben derhalve een tweeledige bestuurstaak:

  1. Uitvoering van wetten, voor zover die aan provinciale of gemeentelijke organen is opgedragen;

  2. Bestuur van de huishouding van provincie of gemeente.

In beide gevallen gaat het om decentralisatie van het bestuur. Bij medebewind gebeurt dit op grond van een speciale wettelijke bepaling die een beperkte taak aan provincie of gemeente opdraagt (bijv. uitvoering van de Wet Milieubeheer) en bij autonomie is de decentralisatie in een grondwetsregel te vinden die van meer algemene strekking is (bijvoorbeeld het beheer van wegen). Het gaat echter in beide gevallen om ontlasting van de centrale administratie.

Functionele decentralisatie

De lichamen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, zoals die zijn omschreven in art. 134 van de Grondwet, kunnen bij wet eveneens een tweeledige bestuursbevoegdheid krijgen.

Hun bevoegdheid strekt zich niet uit over een bepaald gebied, zoals bij gemeenten en provincies, maar over bepaalde beroepen en bedrijven. Daarom noemt men de decentralisatie naar provincies en gemeenten territoriale en die naar de lichamen van de bedrijfsorganisatie functionele decentralisatie.

Waterschappen

Een mengvorm openbaart zich in de bestuursbevoegdheid van de waterschappen, die in hun gebied op één bepaalde functie van het maatschappelijke leven bestuur voeren: de waterhuishouding. De decentralisatiegedachte betekent dat het bestuur niet vanuit een centraal punt maar juist door plaatselijk of functionele belanghebbenden onder eigen verantwoordelijkheid en met eigen onafhankelijke bestuursorganen wordt uitgevoerd. Zij is van zeer groot belang in het Nederlandse openbare leven.

7. De typische bestuursdaden: de beschikking en het plan

De werkzaamheid van het bestuur omvat, juridisch gezien, vele activiteiten. De overheid kan daden naar burgerlijk recht verrichten als ieder ander maar ook daden die typisch voor het bestuur zijn en rechtscheppend zijn voor anderen.

Beschikking

Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan met een concreet karakter wordt 'beschikking' genoemd. Omdat er steeds meer behoefte ontstond aan nadere regelingen betreffende de beslissing is deze problematiek afgesplitst van het staatsrecht en is het algemene gedeelte van het bestuursrecht geworden. Er moeten ook plannen voor de toekomst gemaakt worden want besturen is vooruitzien!

Plan

Daarom wordt er bijvoorbeeld een bestemmingsplan vastgesteld door de gemeenteraad en stelt het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam een regionaal structuurplan vast. Provinciale staten kunnen een streekplan vaststellen en op rijksniveau kan de ministerraad voor bepaalde aspecten van het nationale beleid plannen vaststellen. Deze laatste plannen worden ontwerp-planologische kernbeslissingen genoemd.

De wet kent voor al deze plannen inspraakregelingen, terwijl verder ten aanzien van concrete beleidsbeslissingen in bovengemeentelijke bestemmingsplannen rechtsbescherming met uiteindelijk een beroep op een onafhankelijke rechter bestaat.

Algemene wet bestuursrecht

Sinds 1983 is in art. 107, tweede lid van de Grondwet geregeld dat er een wet moet komen die algemene regels van bestuursrecht vaststelt. Van deze wet, de Algemene wet bestuursrecht, is in 1992 de Eerste Tranche tot stand gekomen. De Eerste Tranche had betrekking op algemene regels betreffende besluiten, op bezwaar en op beroep. De Tweede Tranche uit 1993 had vooral betrekking op bestuursprocesrecht. De Derde Tranche van de Awb is vastgesteld in 1998 en heeft betrekking op mandaat en delegatie, het toezicht op bestuursorganen door middel van goedkeuring, vernietiging en schorsing, subsidies, beleidsregels en handhaving. De Vierde Tranche heeft betrekking op bestuursrechtelijke geldschulden, bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete, en attributie aan ondergeschikten.

Strekking van de Awb

Eén element van de Awb moet nog duidelijk worden aangestipt. Terwijl na de Tweede Wereldoorlog aanvankelijk alle aandacht uitging naar de rechtsbescherming van de burger met betrekking tot beschikkingen is thans het inzicht doorgebroken dat de wettelijke regeling zich niet dient te beperken tot rechtsbescherming. Het moet zich ook bezighouden met de wijze waarop bestuursorganen in het algemeen omgaan met de burgers, in het bijzonder met de manier waarop besluiten genomen worden die voor de burgers van belang zijn. Daarnaast is de rechtsbescherming in de wet uitgebreid tot andere besluiten dan alleen beschikkingen. Ingevolge art. 8:1 Awb kan derhalve niet slechts beroep worden ingesteld tegen beschikkingen, maar tegen besluiten, waartoe ook besluiten van algemene strekking behoren. Algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels worden wel van het beroepsrecht uitgesloten.

8. Openbaarheid van bestuur

Openbare beraadslaging

De Grondwet bepaalt in art. 66 dat de Staten-Generaal in het openbaar moeten vergaderen. Hetzelfde bepaalt art. 125 van de Grondwet voor de provinciale staten en de gemeenteraad. Art. 121 van de Grondwet regelt dat rechters hun zittingen in beginsel in het openbaar moeten houden en hun vonnissen openbaar moeten uitspreken. Wanneer de burger in staat wil zijn de besluitvorming te begrijpen en zijn mening tijdig vóór de besluitvorming naar voren wil brengen is het noodzakelijk dat reeds in het voorstadium van de besluitvorming adviezen en andere relevante overheidsdocumenten openbaar zijn. Daartoe is de Wet openbaarheid van bestuur, de Wob, opgesteld die regels geeft ter uitvoering van het verdrag van Aarhus van 1998, betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.

De Wob draagt een informatieverplichting op aan de volgende bestuursorganen:

  • De ministers;

  • De bestuursorganen van provincies;

  • Gemeenten;

  • Waterschappen;

  • De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;

  • De bestuursorganen die onder verantwoordelijkheid van de genoemde organen werkzaam zijn.

Deze wet is ook van toepassing op andere bestuursorganen, voor zover deze niet bij algemene maatregel van bestuur zijn uitgezonderd. Wanneer informatieverstrekking in strijd met de Wob geweigerd wordt, kan degene wiens verzoek is afgewezen, nadat hij bij het betrokken bestuursorgaan bezwaar heeft gemaakt, bij de rechtbank beroep instellen. Art 8 van hoofdstuk IV verplicht bestuursorganen tot openbaarmaking uit eigen beweging, wat zich ook uitstrekt tot de adviezen van ambtelijke adviescommissies. De in de Wob opgenomen bepalingen inzake niet-ambtelijke adviescommissies zijn mede op art. 80 Gw gebaseerd.

Wat is er geregeld omtrent de financiën, het buitenlands beleid en de defensie? - Chapter 11 (18)

1. Welke speciale regelingen voor financiën, buitenlands beleid en defensie bevat de Grondwet?

De grondwet bevat een aantal voorschriften over bepaalde onderdelen van het bestuur. Die zijn ten dele ook in organieke wetten uitgewerkt. Het gaat niet alleen om bestuur maar ook om wetgeving. Deze bijzondere onderwerpen zijn te vinden in hoofdstuk 5 paragraaf 2 van de Grondwet.

2. Hoe ziet het bestuur van de financiën eruit?

a. De begroting

Het is belangrijk te weten welk deel van het nationale inkomen zal worden besteed voor de overheidsdienst en op welke wijze het zal worden besteed. Het gaat daarbij de laatste jaren niet alleen om de inkomsten en geplande uitgaven maar ook om de samenhang met beleidsdoelstellingen en beleidsverantwoordelijkheid. Vanwege de nieuwe begrotingssystematiek en financiële verantwoording is een Comptabiliteitswet vastgesteld.

Rijksbelastingen

De inkomsten van het rijk zijn voor het grootste deel afkomstig uit de geïnde belastingen. Deze belastingen gaan grotendeels terug naar de burgers als sociale voorzieningen en de rest wordt besteed aan investeringen en consumptie in de particuliere sector. Het hangt af van de doelstellingen van het regeringsbeleid en de wijze waarop de regering deze wil realiseren, welke bestemming aan de opbrengst van de belastingen zal worden gegeven. Art. 104 van de Grondwet bepaalt dat belastingen van het Rijk uitsluitend geheven kunnen worden uit kracht van een wet (wet in formele zin), tot stand gekomen door de samenwerking van de regering en de Staten-Generaal. Uit kracht van een wet duidt aan dat in de belastingwetgeving grote terughoudendheid is geboden met delegatie.

Rijksbegroting

De rijksbegroting, waarin dat allemaal wordt vastgelegd, wordt niet eenzijdig door de regering vastgesteld, maar bij de wet. Op de derde dinsdag van september, of op een eerder bij de wet te bepalen tijdstip, worden door of vanwege de Koning de voorstellen van algemene begrotingswetten voor het komende jaar bij de Tweede Kamer ingediend. De begrotingen bestaan uit een begrotingsstaat en een toelichting. De begrotingsstaat is verdeeld in artikelen die maximumbedragen bevatten voor het aangaan van verplichtingen en het verrichten van uitgaven en waarin bedragen aan geraamde ontvangsten zijn neergelegd. Iedere begrotingsstaat wordt afzonderlijk bij de wet vastgesteld. De Minister van Financiën biedt naast de rijksbegroting ook de miljoenennota aan de Staten-Generaal aan. In de eerste maanden van de parlementaire zitting vindt de parlementaire behandeling van de begroting plaats, waarbij het gehele regeringsbeleid ter sprake komt. De coördinatie van de verschillende begrotingen ligt bij de Minister van Financiën.

Begrotingsprocedure

Nadat de ministerraad besloten heeft wat het totaal bedrag van de begroting zal zijn en welke bedrag voor iedere minister beschikbaar is, dienen de ministers hun conceptbegrotingen in bij de Minister van Financiën. Hierna wordt uitvoerig overleg gepleegd tussen deze minister en de andere ministers. Wanneer over bepaalde punten geen overeenstemming wordt bereikt beslist de ministerraad en wanneer deze er niet in slaagt overeenstemming te bereiken breekt een kabinetscrisis uit.

b. De uitgaven

Machtiging tot bepaald maximum

Wanneer de begroting door de wetgever is vastgesteld, is de minister die de betrokken begroting beheert in beginsel bevoegd tot aan de vastgestelde bedragen gelden uit te geven of verplichtingen aan te gaan.

Niet-tijdige begrotingswet

Wanneer een begrotingswet niet vóór 1 januari van het jaar waarop deze betrekking heeft in werking is getreden, kunnen de ministers toch tot een zeker maximum verplichtingen aangaan en uitgaven doen. Deze bevoegdheid wordt verschaft door art. 23 van de Comptabiliteitswet.

Minister van Financiën

De Minister van Financiën moet toezicht houden op de uitvoering van de begrotingen (art. 39) en op de financiële administraties van de ministeries (art. 41) en moet daartoe regels vaststellen (art. 37, 38). Daarnaast moet hij bij de vakministers informatie inwinnen en inzage vragen. In het kader van zijn toezichthoudende functie moet hij begrotingsartikelen aanwijzen ten laste waarvan geen verplichtingen mogen worden aangegaan voordat hij daarmee heeft ingestemd.

Uiterlijk op 1 juni van ieder jaar biedt hij aan de Staten-Generaal een voorjaarsnota aan, waarin hij een overzicht geeft van eventuele wijzigingen in de begrotingen. Ook zijn in deze nota verwachtingen opgenomen over de begroting van het komende jaar. In de Miljoenennota vermeldt de Minister van Financiën noodzakelijk geachte wijzigingen en uiterlijk op 1 december van ieder jaar brengt hij de najaarsnota uit. Hierin is opnieuw een overzicht van de noodzakelijke wijzigingen van de begrotingen opgenomen. De algemene begrotingswetten kunnen door suppletoire begrotingswetten gewijzigd worden (art. 14). Tenslotte controleert de Algemene Rekenkamer de begrotingen. De Staten-Generaal hebben dus naast medebeslissingsrecht vooraf, ook de gelegenheid achteraf te beoordelen of de regering haar doelstellingen tegen de begrote kosten heeft gerealiseerd.

De suppletoire begrotingen

De algemene begrotingswetten kunnen gewijzigd worden door de suppletoire begrotingswetten (art. 14). Vaak is de begroting al overschreden op het moment dat de suppletoire begroting (die daarvoor dient als basis) ingediend wordt.

Inkadering in het EU-recht

Sinds door veel EU-lidstaten een gemeenschappelijke munt gehanteerd wordt, is het aantal maatregelen toegenomen dat erop gericht is de stabiliteit van de euro te waarborgen. Dit gebeurt vooral door ervoor te zorgen dat de begrotingen van de eurolanden geen te grote tekorten vertonen.

3. Hoe ziet het bestuur van de buitenlandse betrekkingen eruit?

a. Grondslag van het buitenlands beleid

Sinds 1953 bevat de Grondwet een bepaling die luidt: 'De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde'. Deze bepaling is nu in art. 90 te vinden. Zo een bepaling is niet door de rechter afdwingbaar maar dient uitsluitend als grondslag en richtlijn voor het door de regering te voeren buitenlands beleid.

b. Verdragen

Belangrijk zijn de bepalingen in de Grondwet over het sluiten van verdragen en de rechtsgevolgen daarvan. In art. 91 van de Grondwet wordt geregeld dat de wet de manier bepaalt waarop de goedkeuring wordt verleend. Die wet kan voorzien in stilzwijgende goedkeuring maar ook in gevallen waarin geen goedkeuring is vereist. De wet die hier wordt bedoeld is de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.

Procedure van verdragssluiting

De procedure ziet er als volgt uit: een verdrag wordt na afloop van de onderhandelingen door of namens de regering ondertekend. Bij de ondertekening wordt een voorbehoud van parlementaire goedkeuring gemaakt. Dit voorbehoud is niet nodig wanneer een verdrag een bekrachtigingsclausule bevat, want dan kan de volkenrechtelijke binding pas beginnen na die bekrachtiging (ratificatie) door de regering.

Deze parlementaire goedkeuring kan op twee manieren verkregen worden:

  1. door aan beide kamers van de Staten-Generaal stilzwijgende goedkeuring te vragen;

  2. door indiening van een wetsvoorstel ter uitdrukkelijke goedkeuring van het verdrag.

Wanneer in het eerste geval niet binnen dertig dagen na de overlegging van het verdrag een van de kamers de wens te kennen geeft dat tot uitdrukkelijke goedkeuring zal worden overgegaan, is het verdrag stilzwijgend goedgekeurd. Wanneer de wens tot uitdrukkelijke goedkeuring wordt uitgesproken, dan geschiedt goedkeuring 'bij de wet', dat wil zeggen dat daartoe de hiervoor beschreven procedure voor de totstandkoming van wetten gevolgd moet worden. De regering kan overigens ook zelf voor uitdrukkelijke goedkeuring kiezen door rechtstreeks een goedkeuringswet in te dienen. Wanneer de goedkeuring is verleend wordt het verdrag bindend.

Art. 7 van de Rijkswet somt de gevallen op waarin goedkeuring niet nodig is:

  • Een verdrag waarvoor dit bij wet is bepaald;

  • Een uitvoeringsverdrag;

  • Een verdrag dat geen belangrijke financiële verplichtingen aan het Koninklijk oplegt en voor ten hoogste een jaar is gesloten;

  • Een geheim of vertrouwelijk verdrag;

  • Een verdrag betreffende de verlenging van een aflopend verdrag;

  • Een verdrag tot wijziging van een bijlage bij een goedgekeurd verdrag.

Vertrouwelijke verdragen moeten overigens door de Staten-Generaal worden goedgekeurd zodra het geheime of vertrouwelijke karakter ervan is vervallen. Wanneer er sprake is van grote urgentie kan volgens art. 10 van de Rijkswet het Koninkrijk aan een verdrag worden gebonden vóórdat goedkeuring is gevraagd.

Voorlopige toepassing

Wanneer een verdrag wel een spoedeisend karakter heeft maar directe binding eraan niet noodzakelijk is, kan het voorlopig toegepast worden. Daarna volgt dan pas de procedure van inwerkingtreding. Op dit moment eist het parlement in bijna alle gevallen dat een verdrag wordt goedgekeurd. Aan de ene kant is dit een grote stap in de richting van het beginsel dat een orgaan (de regering) geen ongecontroleerde macht behoort te hebben. Anderzijds leidt deze feitelijke ontwikkeling tot een verzwakking van de parlementaire macht. Om de controle zo goed mogelijk te kunnen uitvoeren is de Minister van Buitenlandse Zaken op grond van art. 1 van de Rijkswet verplicht periodiek een lijst van ontwerpverdragen waarover onderhandeld wordt aan de Staten-Generaal te verstrekken.

Een ieder verbindende bepalingen

De Grondwet hecht grote waarde aan de ontwikkeling van verdragen en dat is niet voor niets. Bij verdrag kan namelijk aan volkenrechtelijke organisaties wetgeving, bestuur en rechtspraak over Nederlandse burgers worden opgedragen en daarbij kan eventueel van de Grondwet worden afgeweken. Wel is daartoe de voor de grondwetswijziging vereiste gekwalificeerde meerderheid van twee derde der uitgebrachte stemmen in elk van de kamers vereist.

De Nederlandse grondwetsbepalingen houden dus in ruime mate rekening met het steeds toenemende belang van internationale samenwerking.

Dat blijkt ook uit art. 93, dat regelt dat 'een ieder verbindende' bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, deze verbindende kracht zullen hebben, nadat zij zijn bekendgemaakt. De internationale rechtsorde gaat uit van een scheiding tussen de internationale en nationale rechtsorde. Het eerder aangehaalde art. 93 stelt tegenover deze ‘dualistische’ leer een monistische opvatting die de internationale en nationale rechtsorde als één geheel beschouwd. Verdragen en besluiten van internationale organisaties kunnen de burgers rechtstreeks rechten geven of verplichtingen opleggen, ook zonder dat een nationale wet de inhoud ervan overneemt. Voorwaarde hiervoor is dat het verdrag of besluit is bekendgemaakt.

Voorrang

Het primaat van de volkenrechtelijke regel boven de nationale blijkt uit art. 94 van de Grondwet, waarin de rechter een formele wet onverbindend mag verklaren voor zover hij deze onverenigbaar acht met een ieder verbindende bepaling van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Ongeschreven volkenrecht

Het artikel geeft de rechter zelfs de mogelijkheid grondwetsbepalingen en voorschriften in lagere regelingen dan de formele wet aan 'ieder verbindende' bepalingen te toetsen. Of burgers aan regels van ongeschreven volkenrecht rechtstreekse rechten kunnen verlenen moet door de rechter worden beslist.

Europese Gemeenschap

Door het Hof van Justitie is vastgesteld dat binnen de Europese Gemeenschap een stelsel bestaat dat lijkt op dat van art. 93 en 94 van de grondwet. Het EG-verdrag heeft een eigen rechtsorde in het leven geroepen, waarbij de lidstaten hun soevereiniteit behouden (zij het op beperkt terrein), dat bindend is voor zowel hun onderdanen als voor henzelf. Nationale wettelijke voorschriften die in strijd zijn met voorschriften van gemeenschapsrecht die voor de burgers rechten scheppen, moeten door rechters buiten toepassing worden gelaten.

Toetsingsverbod van verdrag aan grondwet

Tenslotte verbiedt art. 120 van de Grondwet de rechter om verdragen aan de Grondwet te toetsen. Dit brengt met zich mee dat de rechter zelfs niet mag beoordelen of het voorschrift van art. 91, derde lid, van de Grondwet op de juiste wijze in acht is genomen.

4. Hoe ziet het bestuur van defensie eruit?

Mislukte herzieningspogingen

De grondwetsherziening van 1983 liep wat betreft de defensiebepalingen op een mislukking uit, omdat de Eerste Kamer onoverkomelijke bezwaren had tegen het toen voorliggende herzieningsvoorstel omdat daarin de krijgsmacht niet uitdrukkelijk was genoemd. Uiteindelijk is pas in 2000 een vrij ingrijpende herziening uitgevoerd waarin de taken van de krijgsmacht tot uiting worden gebracht. De regering is daarbij de verplichting opgelegd de Staten-Generaal vooraf te informeren over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.

Taken en gezag van de krijgsmacht

In art. 97 lid 1 zijn de taken neergelegd van de krijgsmacht. Sinds 2000 blijkt uit de Grondwet dat de krijgsmacht er niet alleen is ten behoeve van de verdediging van het Koninkrijk, maar ook voor de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde. Het tweede lid bepaalt dat de regering het oppergezag heeft over de krijgsmacht.

Dienstplicht

Tot 1995 bepaalde art. 98 lid 1 van de Grondwet dat de krijgsmacht bestond uit vrijwillig dienende en uit dienstplichtigen. Het einde van de Koude Oorlog was aanleiding de krijgsmacht te verkleinen en dienstplichtigen niet meer in werkelijke dienst op te roepen. Bij de grondwetsherziening van 1995 werd bepaald dat de krijgsmacht mede uit dienstplichtigen kan bestaan.

Gewetensbezwaren

Een bepaling over vrijstelling van militaire dienst wegens ernstige gewetensbezwaren is gehandhaafd omdat de dienstplicht niet formeel is afgeschaft. Daarom is de Wet gewetensbezwaren nog steeds van kracht.

Civiele verdediging

Als gevolg van aanneming van een amendement bij de behandeling in de Tweede Kamer van de eerste lezing van de grondwetsherziening 2000 bepaalt art. 99a dat eventuele oplegging van plichten t.b.v. de civiele verdediging op een wettelijke basis moet berusten.

Informatieplicht

In 2000 was art. 100 een compleet nieuwe bepaling. Deze verplicht de regering vooraf inlichtingen te verstrekken aan de Staten-Generaal, over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde (incl. humanitaire hulpverlening) in geval van een gewapend conflict. Dit geldt niet als dwingende redenen het vooraf verstrekken van de inlichtingen verhinderen, maar dan moet de informatie alsnog zo spoedig mogelijk worden verstrekt. In de praktijk streeft de regering naar breed draagvlak voor de inzet van delen van de krijgsmacht, waartoe het Toetsingskader wordt gehanteerd.

5. Hoe ziet het bestuur eruit in oorlogstijd en bij zeer ernstige binnenlandse spanningen?

Grondwettelijke uitzonderingstoestand

Wanneer het voortbestaan van de staat wordt bedreigd door in- of uitwendige spanningen dient ieder activiteit van het bestuur ondergeschikt gemaakt te worden aan de verdediging van het de staat en de gemeenschap. Daarom is in art. 103 van de Grondwet een bepaling opgenomen om ter 'handhaving van de uit- of inwendige veiligheid' een uitzonderingstoestand af te kondigen.

Coördinatiewet uitzonderingstoestanden

De zogenoemde Coördinatiewet uitzonderingstoestanden uit 1996 uniformeert en systematiseert de noodwetgeving door de invoering van twee uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand. Deze noodtoestanden worden, op voordracht van de Minister-president, afgekondigd bij koninklijk besluit en zo snel mogelijk bekend gemaakt aan de bevolking. De rechtsgevolgen van de afkondiging van noodtoestanden zijn niet in de Coördinatiewet zelf geregeld, maar in wetsbepalingen waarnaar een bijlage bij de wet verwijst. Het is ook mogelijk om specifieke bepalingen van noodwetten in werking te stellen, zonder dat een noodtoestand wordt afgekondigd. Deze regeling is eveneens in afzonderlijke noodwetten opgenomen.

Oorlogswet voor Nederland

In de Oorlogswet worden noodbevoegdheden aan de Minister van Defensie toegekend en, in het geval van een noodtoestand, aan het militaire gezag. Ingeval van algemene noodtoestand bestaat de bevoegdheid onder andere niet-militaire werkzaamheden aan burgers op te dragen en zelfs niet-militairen op te roepen om deel uit te maken van de krijgsmacht.

Wet BBBG

De Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, de Wet BBBG, heeft geen betrekking op de uitoefening van een militaire taak, maar verleent aan burgerlijke autoriteiten buitengewone bevoegdheden met betrekking tot de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De instelling van militaire gezag in oorlog is een noodzakelijk kwaad. Alle activiteit, ook die van het burgerlijk bestuur, wordt dan aan de militaire taak ondergeschikt gemaakt. De militaire gezagdragers hebben vooral een militaire taak en zullen niet ingrijpen in het bestuur, tenzij dit voor de vervulling van die primaire taak nodig is. De concentratie van bevoegdheden bij bepaalde burgerlijke gezagdragers is een veel moeilijker aanvaardbaar stelsel.

Hoe is de rechterlijke macht geregeld in Nederland? - Chapter 12 (18)

1. Strafrechtspraak

Uit het legaliteitsbeginsel volgt dat geen feit strafbaar is dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling. In het eerste lid van art. 113 van de Grondwet wordt vastgelegd dat het opleggen van straf een typische rechtstaak is, die aan organen van de uitvoerende macht onttrokken behoort te zijn. Er bestaan tal van bijzondere wetten waarvan de naleving gehandhaafd wordt door middel van bestuurlijke boetes, op te leggen door een bestuursorgaan. Wel geldt altijd dat een belanghebbende in beroep kan gaan bij een rechter. Tegen bestuurlijke boetes staat beroep open bij de bestuursrechter, tegen een strafbeschikking bij de strafrechter.

Tuchtrechtspraak

Ook waar de wet aan bepaalde, niet-rechterlijke organen de bevoegdheid geeft om wegens overtreding van groepsnormen sancties op te leggen (tuchtrecht), is controle van rechters gebruikelijk.

Deelneming van leken

Art. 116 van de Grondwet biedt personen die niet tot de rechterlijke macht behoren, de mogelijkheid aan de rechtspraak deel te nemen. Gedacht moet dan worden aan het inschakelen van leken in de civiele rechtspraak.

Doodstraf

Art. 114 verbiedt het opleggen van de doodstraf. Erg belangrijk hierbij is de bescherming door het 6e en 13e protocol bij het EVRM, en het 2e facultatieve protocol bij het IVBPR.

2. Burgerlijke rechtspraak

In de Grondwetten van 1814 en 1815 werd uitdrukkelijk een monopolie voor de rechterlijke macht in burgerlijke zaken geregeld. Ook de huidige Grondwet heeft dit uitgangspunt overgenomen wat onder meer tot gevolg heeft dat de staat, net als ieder burger, aan de rechtsmacht van de onafhankelijke rechter is onderworpen, zodra het geschillen over burgerlijke rechten of over schuldvorderingen betreft. Geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan kunnen door anderen dan de rechterlijke macht beslist worden. Het is echter niet geoorloofd de berechting van dergelijke geschillen van publiekrechtelijke aard, die als onderwerp burgerlijke rechten of schuldvorderingen hebben, aan ieder rechterlijk oordeel te onttrekken.

Administratief beroep

Art. 115 bepaalt tenslotte dat met betrekking tot publiekrechtelijke geschillen ook administratief beroep kan worden opengesteld (art. 1:5, tweede lid Awb). Hierbij moet opgemerkt worden dat het openstellen van administratief beroep geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de rechterlijk macht (art. 112 GW). Art. 114 GW verbiedt de oplegging van doodstraf.

3. Bestuursrechtspraak

Ten aanzien van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, is dus berechting door andere gerechten niet tot de rechterlijke macht behorend, en administratief beroep mogelijk. De Algemene wet bestuursrecht bracht in 1994 een ingrijpende vernieuwing en stroomlijning.

4. De rechterlijke macht

Rechters en OM vormen de rechterlijke macht

De Grondwet regelt het bestaan van de rechterlijke macht die zowel uit rechters als uit leden die niet met de rechtspraak zijn belast bestaat. Met deze laatsten bedoelt men het openbaar ministerie dat met de vervolging is belast. Aan het hoofd van het openbaar ministerie staat het college van procureurs-generaal, maar het is uiteindelijk ondergeschikt aan de Minister van Justitie. Bij de Hoge Raad functioneren ook een procureur-generaal en enkele advocaten-generaal maar deze functionarissen behoren niet tot het openbaar ministerie en hebben meestal ook geen vervolgingstaak. Zij hebben als taak aan de Hoge Raad advies uit te brengen, conclusies genoemd, niet alleen over strafzaken, maar ook over civiele en andere zaken. Rechters houden zich bezig met beslissingen in geschillen van allerlei aard en met strafrechtspraak.

Onafhankelijkheid der rechtsprekende leden

Rechters die vonnissen formuleren moeten onafhankelijk van de regering en het parlement hun werk kunnen doen. Deze onafhankelijkheid geldt niet voor griffiers en voor het openbaar ministerie maar wel voor de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Deze laatste heeft namelijk tot taak ministers wegens ambtsmisdrijven te vervolgen ter effectuering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid.

5. Waarborgen van onafhankelijkheid

In art. 117 lid 4 van de Grondwet is geregeld dat de rechtspositie van de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de Hoge Raad bij de wet wordt geregeld. In dit artikel is tevens vastgelegd dat deze functionarissen voor het leven worden benoemd en slechts in gevallen bij de wet aangewezen kunnen worden geschorst of ontslagen bij uitspraak van een college van de rechterlijke macht zelf.

De regering kan – behalve op verzoek en bij het bereiken van de leeftijdsgrens van zeventig jaar – een rechter niet ontslaan want dat kan alleen gebeuren door een tot de rechterlijke macht behorend gerecht. De organisatie van de rechterlijke macht is geregeld in de wet op de rechterlijke organisatie.

6. De Hoge Raad der Nederlanden

De rechtspositie van rechterlijke ambtenaren, inclusief de mogelijkheid van onvrijwillig ontslag door de Hoge Raad, is geregeld in de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren. Sinds 2001 is er de Raad voor de Rechtspraak die in meerderheid uit rechters bestaat en in beginsel onafhankelijk van de Minister van Justitie functioneert. Deze raad is belast met overkoepelende bevoegdheden op het terrein van de bedrijfsvoering van de gerechten. Daarnaast biedt ze ondersteuning aan de activiteiten van de gerechten die gericht zijn op uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit. Ze mag zich echter niet bemoeien met rechtszaken. De raad adviseert de regering en de Staten-Generaal.

Benoeming der leden van de Hoge Raad

De leden van de Hoge Raad worden door de regering benoemd uit een voordracht door de Tweede Kamer van drie personen. Wanneer er een vacature is maakt de Hoge Raad zelf een aanbeveling op van zes personen, waarvan bijna altijd de eerste drie op de voordracht worden geplaatst en de eerste steeds wordt benoemd.

Bevordering van de rechtseenheid

De Hoge Raad oordeelt in beginsel uitsluitend over schending van het geschreven en ongeschreven recht door lagere rechters en vernietigt eventueel hun uitspraken. Ze oordeelt ook over schending van de wet. De kleine cassatiebevoegdheid van de Hoge Raad maakt het mogelijk dat er met een relatief klein college in hoogste instantie recht gedaan wordt, hoewel ze de laatste jaren zoveel zaken aangeboden krijgt dat er grote achterstanden zijn ontstaan. Deze concentratie van een relatief kleine college van de Hoge Raad bevordert de rechtseenheid.

7. Het begrip rechterlijke macht

Onder de rechterlijke macht vallen officieel alleen de Hoge Raad, het gerechtshof en de rechtbank. De laatste jaren zijn er echter andere gerechten ontstaan, die eigenlijk ook tot de rechterlijke macht zouden moeten behoren. Te denken valt aan de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Zolang zij echter niet bij de wet tot onderdeel van de rechterlijke macht zijn gemaakt, gelden in principe niet de onafhankelijkheidswaarborgen van art. 117 van de Grondwet.

8. Controle van de rechter op de wetgeving

De bevoegdheden om een onderwerp bij wet of verdrag te regelen wordt beperkt door de grenzen zoals die in de Grondwet zijn vastgelegd. Art. 120 bepaalt dat de rechter wetten en verdragen niet mag toetsen op al dan niet overeenstemming met de Grondwet. Dit betekent dat de rechter een wet dus ook mag toepassen wanneer zij, naar zijn mening, in strijd is met de Grondwet. Dit zogenoemde toetsingsverbod geldt niet alleen met betrekking tot de inhoud van een wet of verdrag, maar voor een groot deel ook voor de vraag of bij de totstandkoming de juiste grondwettelijke procedure is gevolgd.

Toetsingsverbod ten aanzien van formele wetten

In 1988 en 1989 probeerde men de wet in formele zin aantastbaar te maken door toetsing aan het statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden en aan ongeschreven rechtsbeginselen. De Landelijke Studenten Vak Bond (LSVB) en enkele studenten spanden een kortgedingprocedure aan bij de president van de rechtbank. Hierin eisten zij dat een bepaalde wet in formele zin (de zgn. Harmonisatiewet) niet zou worden toegepast, omdat deze in strijd zou zijn met art. 43 van het Statuut. De president van de rechtbank verrichtte de toetsing en wees de eis op die grond toe maar vervolgens stelde de Hoge Raad (HR 4 april 1989, NJ 1989, 469) de LSVB en de betrokken studenten volledig in het ongelijk. Volgens de Hoge Raad heeft de rechter nu eenmaal niet de bevoegdheid om een wet in formele zin aan het statuut te toetsen. Ook mag hij een formele wet niet toetsen aan ongeschreven rechtsbeginselen. Alleen in uitzonderingsgevallen mag de rechter de toepassing van een in het algemeen bindende, formele wetsbepaling achterwege laten, namelijk in het bijzondere geval dat de strikte toepassing van deze bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een ongeschreven fundamenteel rechtsbeginsel. Het moet dan gaan om situaties die niet bij de vaststelling van de wet waren voorzien en die in dat bijzondere geval indruisten tegen ongeschreven rechtsbeginselen. In het boek wordt het voorbeeld genoemd van iemand die in goed vertrouwen afgaat op door de minister vastgestelde en bekendgemaakte beleidsregels die vervolgens door de rechter in strijd met de wet worden geacht. Ondanks dit alles is er in de Grondwet toch één uitzondering op art. 120 opgenomen. Het gaat hier om de omstandigheid dat de rechter een formele, door regering en Staten-Generaal gezamenlijk gemaakt wetsbepaling buiten toepassing laat, omdat de toepassing ervan strijdig zou zijn met een ieder verbindende verdragsbepaling of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie.

Deze beperking van het rechterlijke toetsingsrecht geldt niet voor lagere regelingen. Een algemene maatregel van bestuur moet als onverbindend worden beschouwd, wanneer de regering haar bevoegdheden te buiten is gegaan.

Hetzelfde geldt voor provinciale en gemeentelijke verordeningen die in strijd zijn met hogere regelingen, inclusief de Grondwet. In een arrest van 16 mei 1986 (AB 1986, 574) bleek de Hoge Raad bereid algemeen verbindende voorschriften die niet waren neergelegd in een wet in formele zin, te testen aan ongeschreven recht.

9. Controle op de rechter

Hoger beroep

Zoals eerder beschreven zijn rechters onafhankelijk en onafzetbaar en staan ze onder geen enkel gezag. Dit is echter in strijd zijn met het beginsel dat een orgaan geen bevoegdheid kan hebben zonder verantwoordingsplicht en daarom is de openbaarheid van de rechterlijke uitspraken in de wet opgenomen. De rechter moet in het openbaar vonnis wijzen en ieder vonnis moet gemotiveerd zijn.

Openbaarheid

Ook de rechtszittingen zijn, behoudens uitzonderingen, openbaar. Dat betekent dus dat de gehele rechterlijke werkzaamheid in beginsel openbaar is. De verantwoordingsplicht van de rechter is er dus een aan de openbare mening. Deze kan ertoe bijdragen dat de wetgever bepaalde regels wijzigt, wanneer hij van mening is dat toepassing door de rechter onbevredigend is. Een tweede controle mogelijkheid is dat er hoger beroep mogelijk is, waardoor de uitspraak van een rechter aan de uitspraak van een andere rechter kan worden onderworpen.

Hoe is de rechtsbescherming tegen de overheid geregeld? - Chapter 13 (18)

1. Inleiding

Vooral in de periode na de Tweede Wereldoorlog heeft de overheid maar ook de lagere overheid, steeds grotere invloed gekregen op het maatschappelijke leven.

De beschikking

De overheid oefent haar invloed op de rechtspositie van de burgers uit door middel van de beschikking. Dit is een schriftelijke, concrete beslissing van een bestuursorgaan dat een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat. De inhoud ervan kan heel verschillend van aard zijn. Beschikkingen komen vooral voor op de vele terreinen van het maatschappelijke leven, maar beïnvloeden ook de rechtspositie van de burger tot wie zij gericht zijn. Op grond van verschillende wetten heeft de overheid die een beschikking heeft uitgevaardigd, het recht om die beschikking te executeren. De overheid heeft daardoor grote macht gekregen, maar is niet onfeilbaar. Burgers die door beschikkingen in hun belang getroffen zijn zullen daardoor de behoefte voelen het besluit van de administratie door een objectieve instantie te laten toetsen, met de mogelijkheid het besluit door die instantie te laten vernietigen.

2. Rechter of bestuur?

Bezwaar tegen bestuursrechtspraak

Met dit gegeven komt dan wel de vraag naar voren welke instantie deze overheidsbeschikkingen moet beoordelen. In de gevallen waarin de wet aan de overheid een grote beleidsruimte gelaten heeft, is het zowel voor de overheid als voor de burger niet aantrekkelijk een beroep op de rechter te doen als deze toch alleen maar over wetsinterpretatie mag oordelen. Wat de wetgever wel kan doen is de rechter laten oordelen over de beleidsgronden of het beroep openstellen op een bestuurlijk orgaan. Omdat de wetgever van mening was dat beleidsoordelen niet door de rechter gegeven konden worden heeft hij vooral beroep opengesteld op een administratief orgaan. In bepaalde gevallen heeft hij zelfs helemaal geen beroep geopend.

Rechter of bestuur?

In de gevallen waarin de wet een grote beleidsruimte heeft gelaten aan de overheid, is een beroep op de rechter noch voor de overheid noch voor de burger aantrekkelijk als de rechter alleen mag oordelen over wetsinterpretatie. De wetgever kan twee dingen doen als hij rechtsbescherming wil bieden: hij kan de rechter ook laten oordelen over de beleidsgronden of hij kan een beroep openstellen op een bestuurlijk orgaan. Onze wetgever vond echter dat beleidsoordelen niet gegeven konden worden aan de rechter.

Bestuursrechtspraak ten aanzien van sociale verzekeringen en belastingen

Alleen in gevallen dat de wettelijke regeling zo volledig was dat alleen door toepassing van de regeling de beschikking viel af te leiden, zonder dat daarbij beleidsoverwegingen in beschouwing genomen behoefden te worden, heeft men beroep bij de rechter ingesteld. Dit gebeurde voor het eerst in 1902 op het terrein van de sociale verzekeringen en vervolgens in 1914 met betrekking tot de belastingen. Verder vond bestuursrechtspraak plaats op het terrein van het ambtenarenrecht (1929) en de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (1954).

Enumeratiestelsel

Dit alles leidde tot een zeer ingewikkeld stelsel van rechtsbescherming, met uiteenlopende, van elkaar onafhankelijke rechterlijke instanties. Men noemde dit het enumeratiestelsel en het werd door de burgers als zeer onbevredigend ervaren, omdat men de indruk had dat met name bij het administratief beroep, dus beroep van een overheidsbeschikking op een ander overheidsorgaan, de overheidsorganen elkaar de hand boven het hoofd hielden.

Door een voortdurende uitbreiding van de bestuursrechtspraak heeft men veel lacunes in het systeem gedicht en in vrijwel alle gevallen waarin de basisregeling geen beroep openstelde, werd nu beroep mogelijk gemaakt op een administratieve rechter. Bovendien was nu ook in gevallen waarin de basisregeling beroep bij een bestuursorgaan opende, beroep mogelijk bij de administratieve rechter. Het aantal gevallen waarin slechts een beroep op een orgaan binnen de administratie mogelijk was, zonder dat uiteindelijk een rechterlijk oordeel kon worden ingewonnen, werd daardoor sterk beperkt.

Uitbreiding rechtsbescherming door algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Na de Tweede Wereldoorlog was een ieder het er over eens dat het bestuur bij het geven van beschikkingen niet alleen gebonden is aan voorschriften die de basisregeling geeft, maar ook aan ongeschreven regels die men algemene beginselen van behoorlijk bestuur noemt. De rechter mag geen beleidsbeslissingen nemen maar kan wel constateren dat bijvoorbeeld aan een bepaalde persoon een bouwvergunning geweigerd is, terwijl aan de buurman in hetzelfde rijtje een dergelijke vergunning wel is verleend. Dat kan de rechter niet anders concluderen dan dat het gemeentebestuur in dit geval heeft gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden. Het gemeentebestuur heeft met deze beslissing een rechtsregel overtreden en de rechter kan daarop beslissen dat men de afwijzing van de aanvraag moet vernietigen.

Ook beslissingen die op een volstrekt onredelijke belangenafweging berusten vallen onder beginselen van behoorlijk bestuur en vallen onder het zogenoemde willekeurverbod. Wanneer de overheid haar beslissingen niet voldoende motiveert, handelt zij in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur dat een gegeven motivering de erop berustende beschikking moet kunnen dragen. De overtredingen van beginselen van behoorlijk bestuur zijn dus overtredingen van rechtsregels en kunnen de rechter aanleiding geven de aangevallen beschikking te vernietigen. Het bestuursorgaan moet in zo’n geval een nieuwe beschikking maken. Er komen soms zelfs gevallen voor waarin de rechter dit doet.

Opnemingen van beginselen in de AWB

Dit alles heeft er toe geleid dat de wetgever een groot aantal beginselen van behoorlijk bestuur nadrukkelijk in de wet heeft opgenomen. Zij zijn daarin niet meer als toetsingsgronden voor beroepsinstanties vermeld, maar vooral als normen waaraan bestuursorganen zich in het algemeen moeten houden. De wettelijke opsomming van beginselen is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht, de Awb, uit 1994. Deze opsomming is echter niet limitatief want het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zijn er niet in opgenomen maar de gelding ervan is onbetwist.

De belangrijkste zijn:

  • Het verbod van ‘détournement de pouvoir’, de overheid mag een bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan waarvoor ze gegeven is (art. 3:3 AwB);

  • Het verbod van willekeur (art. 3:4 lid 1 AwB);

  • Het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 AwB);

  • Het motiveringsbeginsel (art. 3:46 AwB);

  • Het rechtszekerheidsbeginsel;

  • Het gelijkheidsbeginsel (art. 1 GW);

  • Het beginsel van ‘fair play’ ( art. 2:4 AwB).

De rechter blijft te allen tijde vrij om andere beginselen van behoorlijk bestuur te ontwikkelen.

Ongeschreven beginselen

Behalve algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn er ook algemene rechtsbeginselen die niet alleen in het bestuursrecht maar ook daarbuiten gelden, zoals:

  • Het beginsel dat wat ten onrechte als betaling is ontvangen terug moet worden betaald;

  • Het beginsel dat een sanctie evenredig behoort te zijn aan de ernst van het feit;

  • Het ‘ne bis in idem’-beginsel (geen herhaalde bestraffing om hetzelfde feit)

Door het in de wet opnemen van een groot aantal beginselen van behoorlijk bestuur is het aantal gevallen waarin geschreven rechtsregels geschonden worden geacht uitgebreid. Waar vroeger een beroep op ongeschreven beginselen gedaan moest worden, kan nu meestal naar een specifieke wettelijke bepaling worden verwezen.

3. Het oude stelsel van administratieve rechtspraak

De wetgever heeft al vroeg beroep op de administratieve rechter opengesteld in gevallen waarin voornamelijk kwesties van wetsinterpretatie aan de orde waren, waarbij dus nauwelijks beleidsoverwegingen in ogenschouw genomen hoefden te worden. Dit geschiedde voor het eerst op grond van de Beroepswet van 1902, op het terrein van de sociale verzekeringen.

Verder waren er specifieke beleidsterreinen waarop bestuursrechtspraak, uitgeoefend door gespecialiseerde administratieve rechters, aanvaardbaar werd geacht: het ambtenarenrecht (1929) en het economisch bestuursrecht (1954). Er ontstond een stelsel van rechtsbescherming dat veel weg had van een lappendeken, er was een grote diversiteit aan beroepsmogelijkheden ontstaan.

Wet Arob

In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd de bestuursrechtspraak uitgebreid met de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, de Wet Arob. Hiermee werd het enumeratiestelsel aangevuld met algemene aanvullende rechtsbescherming voor gevallen waarin daarvoor geen beroepsmogelijkheid bij een administratieve rechter bestond. Daarnaast bood de Wet Arob aanvullende rechtsbescherming als een voorziening binnen de administratie mogelijk was. Dit kon administratief beroep zijn of het recht bezwaar te maken. Na de beslissing op het beroep, uitgezonderd het Kroonberoep, stond nu namelijk Arob-beroep open.

De administratieve rechter in Arob-zaken was de afdeling rechtspraak van de Raad van State. De Wet Arob was een groot succes maar zorgde ook voor problemen. Doordat de Wet Arob uitging van rechtspraak door slechts één instantie, raakte de Afdeling rechtspraak overbelast en ontstond er grote vertraging bij de afhandeling van zaken. Dit leidde ertoe dat men besloot tot een ingrijpende reorganisatie van de rechterlijke organisatie. De eerste fase daarvan is in 1994 voltooid door de inwerkingtreding van de Awb. Bij die gelegenheid is de Wet Arob vervallen en werd de Afdeling rechtspraak van de Raad van State afgeschaft.

Kroonberoep

Een vorm van administratief beroep die in het verleden zeer belangrijk was maar in 1994 werd afgeschaft was het ‘Kroonberoep’, waarbij de beslissing op het beroep werd genomen door de regering bij koninklijk besluit. Dat het Kroonberoep werd afgeschaft vond zijn oorzaak in een arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens van 23 oktober 1985.

Het Benthem-arrest

In de zaak Benthem (EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102) oordeelde het Hof dat een geschil over de verlening van een bestuursrechtelijke vergunning als een geschil over een burgerlijk recht in de zin van art. 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, het EVRM, moest worden beschouwd. Omdat de zaak in Nederland in hoogste instantie in Kroonberoep was afgedaan oordeelde het Hof dat daarbij geen sprake was geweest van een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, omdat het koninklijk besluit afkomstig was van een minister die verantwoording schuldig was aan het parlement. Hier was dus sprake van schending van art. 6 EVRM. Voor dit probleem werd een tijdelijke oplossing gecreëerd door het beroep op de Kroon te vervangen door beroep bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State.

De adviserende functie van de raad werd dus omgezet in onafhankelijke rechtspraak.

De Tijdelijke wet Kroongeschillen

Naast de Afdeling rechtspraak werd, op grond van de Tijdelijke wet Kroongeschillen, een tweede rechterlijk college binnen de Raad van State gecreëerd, te weten de Afdeling voor de geschillen van bestuur. In 1994 is, tegelijk met de Wet Arob, de Tijdelijke wet Kroongeschillen vervallen en de Afdeling voor de geschillen van bestuur en de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State afgeschaft. Ook het oude kroonberoep is geheel verdwenen.

4. De herziening van de rechterlijke organisatie en het huidige stelsel van administratieve rechtspraak

De ingrijpende reorganisatie van zowel de rechterlijke macht als de administratieve gerechten in 1994 ging gepaard met de inwerkingtreding van de Awb. Het huidige stelsel ziet er als volgt uit:

  1. Er is nu algemene bestuursrechtspraak in twee instanties. De eerste instantie is de rechtbank die nu algemene bestuursrechter is geworden.

  2. Hoger beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In uitzonderingsgevallen is rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak mogelijk als eerste en enige instantie.

  3. Het hoger beroep in sociale zekerheidszaken, ambtenarenzaken en studiefinanciering is opgedragen aan de Centrale Raad van Beroep. Voor een deel van het economische bestuursrecht kan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven dat ook is belast met rechtspraak in eerste en enige instantie ten aanzien van en ander deel van het economische bestuursrecht.

  4. Bij bestuursrechtelijke geschillen moet degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep bij de administratieve rechter in te stellen, eerst tegen dat besluit bezwaar aantekenen bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft. Er kunnen dus in een beroepszaak dus drie stadia worden onderscheiden:

  • De bezwaarprocedure,

  • Het beroep bij de rechtbank

  • Het hoger beroep

  1. In de Awb zijn algemene regels van bestuursprocesrecht opgenomen, die in beginsel voor de belangrijkste bestuursrechters gelden.

  2. Een aantal van het bovenstaande stelsel afwijkende rechtsgangen is ook daadwerkelijk gehandhaafd. De hier bedoelde rechtsgangen zijn beroepen die ingesteld worden door de rechterlijke macht of door een gespecialiseerd gerecht.

Er zijn een aantal van het bovenstaande rechtsstelsel afwijkende rechtsgangen die in beroepszaken kunnen worden ingesteld bij:

  1. De rechterlijke macht, of

  2. een gespecialiseerd gerecht.

De rechterlijke macht

  • Men kan volgens de Algemene wet inzake rijksbelastingen tegen een aanslag van de belastinginspecteur in beroep komen bij de belastingkamer van het gerechtshof. Hiertegen is beroep mogelijk bij de Hoge Raad.

  • Niet in de herziening zijn betrokken de bepaling van de schadevergoeding bij onteigening op grond van de onteigeningswet en de vaststelling van het Nederlanderschap op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap.

  • Als administratieve sanctie kunnen, op grond van de Wet administratiefrechtelijke sancties, boetes worden opgelegd wegens gedragingen die in strijd zijn met verkeersvoorschriften. Hiertegen is administratief beroep mogelijk bij de officier van justitie. Tegen diens beslissing staat beroep open bij de rechtbank en hoger beroep bij het gerechtshof in Leeuwarden. Tenslotte kan de procureur-generaal in cassatie gaan ‘in het belang der wet’.

Gespecialiseerd gerecht

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven is hoger beroepsinstantie en rechter in eerste en enige aanleg. Op grond van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie van 1954 is tegen beschikkingen van bedrijfslichamen ook beroep mogelijk bij dit College. Nadat de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie was afgerond volgde de tweede fase waarin het bestuur van de gerechten werd gereorganiseerd, de Raad voor de Rechtspraak werd ingesteld en de kantongerechten werden geïntegreerd in de rechtbanken. Het kabinet besloot uiteindelijk van een derde fase af te zien en in plaats daarvan enkele meer beperkte maatregelen te nemen. De belangrijkste daarvan is de instelling van een gemeenschappelijke Rechtseenheidskamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven gezamenlijk, waaraan rechters prejudiciële vragen zouden kunnen stellen. Ook wil men de wettelijke regeling van het hoger beroep in bestuursrechtelijke zaken overbrengen naar hoofdstuk 8 van de Awb. Er is echter wat deze plannen betreft nog geen wetsvoorstel ingediend.

5. Het begrip besluit

Definitie besluit

Onder de Wet Arob was het recht beroep in te stellen gebaseerd op het begrip ‘beschikking’. In de Awb staat daarentegen het ruimere begrip ‘besluit’ centraal. Het wordt in art. 1:3 omschreven als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hierdoor zijn rechtshandelingen naar burgerlijk recht en feitelijk handelen uitgesloten.

In het tweede lid van art. 1:1 wordt een aantal organen, personen en colleges uitgezonderd en daarvan zijn de belangrijkste:

  1. de formele wetgever,

  2. de kamers van de Staten-Generaal,

  3. alle onafhankelijke rechters,

  4. de Raad van State en anderen.

De eisen voor een besluit zijn:

  1. beslissing

  2. schriftelijk

  3. afkomstig van bestuursorgaan

  4. publiekrechtelijk

  5. rechtshandeling

Een besluit is afkomstig van een orgaan die krachtens publiekrecht is ingesteld. Er zijn a-organen en b-organen. Een voorbeeld van een a-orgaan is het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Een b-orgaan is een ander persoon of college die met enig openbaar gezag is bekleed. Het orgaan of college moet publiekrechtelijke bevoegdheden hebben, om rechten of plichten van andere rechtssubjecten te bepalen.

Beschikkingen en besluit van algemene strekking

Zoals eerder werd opgemerkt is het begrip ‘besluit’ ruimer dan het begrip ‘beschikking’ omdat het volgens art. 1:3, tweede lid Awb, zowel de ‘beschikking’ als ‘het besluit van algemene strekking’ omvat. In art. 1:3, tweede lid, wordt het begrip ‘beschikking’ uitgebreid door ook de afwijzing van de aanvraag van een beschikking er in onder te brengen. Binnen de ‘besluiten van algemene strekking’ zijn besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden en verdere besluiten van algemene strekking te onderscheiden.

Wat betreft besluiten van algemene strekking die geen ‘algemeen verbindend voorschrift’ inhouden, moet men denken aan besluiten die enerzijds geen concreet karakter hebben, zodat zij geen beschikkingen zijn, maar anderzijds ook geen algemene, voor herhaalde toepassing vatbare regels inhouden, die de burgers of andere overheidslichamen extern binden. Het gaat hierbij meestal om besluiten tot vaststelling van een beleidsregel, een plan tot aanwijzing van terreinen etc. Het materiële bestuursrecht van de Awb dat in de eerste drie hoofdstukken is beschreven geldt voor het ruime begrip ‘besluiten’.

Besluit bij bezwaar en beroep: fictieve weigering

Hoofdstuk 6 van de Awb gaat over de bezwaarschriftprocedure, administratief beroep en beroep op de administratieve rechter.

Met een besluit wordt gelijkgesteld (art. 6:2)

  1. een schriftelijke weigering een besluit te nemen

  2. het niet tijdig nemen van een besluit (fictieve weigering)

Besluit bij beroep op de rechtbank

Hoofdstuk 8 gaat over beroep bij de rechtbank. Hoofdstuk 6 is de algemene regeling over het beroep bij de rechtbank. Art. 8:1 geeft een verruiming op het beroep bij de rechtbank. Met besluit wordt gelijkgesteld een andere handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een ambtenaar of een dienstplichtige als zodanig. Dit betekent dus dat feitelijke handeling vatbaar zijn voor beroep, dit is het enige geval waarin dat mogelijk is. Art. 8:2 sluit een aantal categorieën van besluiten van algemene strekking uit van het beroepsrecht. Algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en andere besluiten die daarmee verband houden zijn niet voor beroep vatbaar.

Artikel 8:6 Awb

Het tweede lid van art. 8:6 Awb bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit waartegen administratief beroep kan worden ingesteld of door de belanghebbende kan worden ingesteld. De strekking van dit artikel is om ervoor te zorgen dat wanneer een wettelijk voorschrift de mogelijkheid van administratief beroep opent, daarvan dan eerst gebruik wordt gemaakt voordat beroep bij de rechtbank wordt ingesteld.

6. De bezwaarfase en het beroep op de rechtbank

Bezwaar

Algemene bepalingen over bezwaar en beroep worden gevonden in hoofdstuk 6 Awb. Volgend uit art. 6:7 Awb is de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken. Dat geldt niet voor bezwaar of beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit (6:12 Awb). Art. 3:45 en 6:23 Awb stellen dat wanneer beroep kan worden ingediend tegen een beslissing, dit gemeld moet worden bij bekendmaking van de beslissing. Als dit niet gebeurt, kan men de burger niet verwijten dat hij te laat is met het instellen van bezwaar of beroep (art. 6:11 Awb).

Volgens art. 8:1 Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Een belanghebbende is iemand wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (1:2 Awb). Degene die dit beroep wil gaan instellen moet, volgens art. 7:1, echter eerst tegen dit besluit bezwaar maken. Evenals bij het administratieve beroep wordt bij bezwaar voorziening tegen een besluit gevraagd bij een bestuursorgaan. Het verschil is echter dat in geval van administratief beroep de voorziening wordt gevraagd bij een ander bestuursorgaan dan hetwelk het besluit heeft genomen, terwijl in geval van bezwaar aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen gevraagd wordt dit te heroverwegen. Deze verplichting geldt ook voor andere vormen van administratieve rechtspraak.

In hetzelfde artikel worden tegelijkertijd vier uitzonderingen op de eis van een voorafgaande bezwaarschriftprocedure geformuleerd:

  1. Als het besluit op bezwaar of in administratief beroep is genomen,

  2. Als het besluit aan goedkeuring is onderworpen,

  3. Als het besluit de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt,

  4. Als het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3:4.

In bovenstaande gevallen kan dus direct beroep op de administratieve rechter worden ingesteld zonder eerst een bezwaarschriftprocedure te doorlopen. Met het invoeren van het vereiste van de verplichte bezwaarschriftprocedure worden drie doelstellingen nagestreefd:

  • De heroverweging van het besluit op grond van het bezwaarschrift verbetert de kwaliteit van het bestuur,

  • De verplichte heroverweging is dienstbaar aan de rechtsbescherming van de burger,

  • De bezwaarschriftprocedure zal het aantal beroepen op de administratieve rechter verminderen omdat de heroverweging ertoe kan leiden dat de belanghebbende hetzij tevreden gesteld wordt hetzij van zijn ongelijk overtuigd raakt.

Beroep

Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld op grond van art. 8:1, eerste lid, Awb of op grond van een andere wet inzake bestuursrechtspraak. Op grond van art. 6:13 Awb kan dit beroep niet worden ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een derde-belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt tegen het oorspronkelijke besluit. Art. 3:45 en 6:23 Awb bepalen dat wanneer bezwaar of beroep tegen een beslissing kan worden ingesteld, daarvan bij de bekendmaking van de beslissing melding moet worden gemaakt. Wanneer deze mededeling door de overheid ten onrechte achterwege is gelaten zal de burger meestal niet verweten kunnen worden dat hij te laat is met het instellen van bezwaar of beroep. Na de bezwaarschriftprocedure of het administratief beroep kan dus beroep worden ingesteld bij de rechtbank tenzij een andere administratieve rechter is aangewezen. Uit art. 8:10 Awb blijkt dat bestuursrechtelijke zaken door de rechtbank in beginsel door een enkelvoudige kamer worden behandeld. Volgens art. 8:72 Awb vernietigt de rechtbank het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk, als hij het beroep gegrond verklaart.

Uitspraak

De rechtbank kan het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten óf kan bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. Ook kan de rechtbank een termijn stellen, een dwangsom opleggen, tot een schadevergoeding veroordelen of een partij veroordelen in de proceskosten van een andere partij.

Het kan gebeuren dat de burger veroordeeld wordt in de kosten die door het bestuursorgaan zijn gemaakt maar dat kan alleen wanneer hem kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht verweten kan worden. De administratieve rechter moet de zaak toetsen aan rechtsnormen waartoe ook (ongeschreven) beginselen van behoorlijk bestuur en algemene rechtsbeginselen behoren. De rechter mag niet oordelen over zuivere beleidsvragen.

Voorlopige voorziening

In de derde titel van het achtste hoofdstuk van de Awb is de ‘voorlopige voorziening’ geregeld. Volgens art. 50 van de Wet RO kan de voorzieningenrechter namelijk op verzoek een voorlopige voorziening treffen. Dit kan bijvoorbeeld door het tijdelijk buiten werking stellen van een besluit of het tijdelijk verlenen van een vergunning.

Zo’n voorlopige voorziening kan worden aangevraagd wanneer beroep bij de rechtbank is ingesteld of, daaraan voorafgaand, bezwaar of administratief beroep. In principe bepaalt de voorzieningenrechter wanneer de voorziening vervalt maar dit gebeurt in het geval wanneer:

  • de termijn voor het instellen van beroep bij de rechtbank is verstreken,

  • het bezwaar of beroep is ingetrokken,

  • de rechtbank uitspraak heeft gedaan, tenzij bij de uitspraak een later tijdstip is bepaald.

De voorlopige voorziening is dus afhankelijk van de bodemprocedure en kan daardoor niet tot een echte kortgedingprocedure uitgroeien. In bepaalde gevallen kan de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Dit wordt ‘kortsluiting’ genoemd. Wanneer beroep in eerste en enige aanleg kan worden ingesteld bij de ABRvS, de CRvB of het CBb, is de voorlopige voorzieningenprocedure van overeenkomstige toepassing. In al deze gevallen is kortsluiting alleen mogelijk als partijen daarvoor toestemming hebben gegeven.

7. Hoger beroep

Er staat hoger beroep open tegen uitspraken van de sector bestuursrecht van de rechtbank. Dit is niet van toepassing voor de voorlopige voorziening, tenzij de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak heeft gedaan (art. 8:86) Het hoger beroep van uitspraken van de sector bestuursrecht van de rechtbank is geregeld in de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak, tenzij hoger beroep ingesteld kan worden bij de Centrale Raad van Beroep (art. 18 lid 1 Beroepswet) of het College van Beroep op het bedrijfsleven (art. 20 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie).

De Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven zijn de hoogste instanties op hun terrein. Cassatie is in de meeste gevallen uitgesloten.

8. Controle van burgerlijke rechter op handelingen van de overheid

Ook de overheid is aan het burgerlijk recht en het gezag van de burgerlijke rechter onderworpen. Wie dus een civielrechtelijke aanspraak tegen de overheid heeft, kan bij de rechter een vonnis tegen de overheid vragen. De jurisprudentie heeft de controle op de overheid gebaseerd op art. 6:162 BW: ‘Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.

Bevoegdheid

Wanneer een vordering op grond van dit artikel wordt ingesteld, verklaart de burgerlijke rechter zich altijd bevoegd om daarvan kennis te nemen. Deze controle is gebaseerd op de interpretatie van het woord ‘onrechtmatig’ in art. 6:162 BW.

Uitbreiding van bescherming tegen burgerlijke rechter

De rechter heeft zijn controle op de overheid uitgebreid in de loop van de twintigste eeuw: Wanneer de rechter een handeling van de overheid onrechtmatig acht, treedt de schadevergoedingsplicht in werking, maar ook de mogelijkheid om een verbod te geven (verdere) dergelijke handelingen tegenover de klager te plegen op verbeurte van een dwangsom. De rechter beschouwd een overheidsdaad als onrechtmatig wanneer ze belangen niet of niet redelijk heeft afgewogen (HR 25 februari 1949, NJ 1949, 558). Dit voorheen ongeschreven rechtsbeginsel wordt het willekeursverbod genoemd en is opgenomen in art. 3:4 van de Awb. Overigens is de burgerlijke rechter lange tijd niet bereid geweest overheidsgedragingen rechtstreeks te toetsen aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Pas in uitspraken van de Hoge Raad van 27 maart 1987 (AB 1987, 273) en 24 april 1992 (AB 1992, 542) werd vastgesteld dat op grond van art. 3:14 jo. 3:12 BW, bestuursorganen bij de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden de regels van publiekrecht en algemeen erkende rechtsbeginselen in acht moesten nemen, dus ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Hoge Raad is er verder aarzelend toe overgegaan ook op de overheid ‘als zodanig’ de zorgvuldigheidsnorm toe te passen, die sinds 1919 een centrale rol speelt bij het beoordelen van gedragingen van particulieren (HR 27 juni 1986, NJ 1987, 726).

Een rechter is niet bereid de rechtmatigheid van een overheidsbesluit in het kader van een onrechtmatige daadactie te beoordelen, wanneer tegen dat besluit bestuursrechtspraak mogelijk is of een behoorlijke administratieve beroepsgang openstaat of opengestaan heeft (HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687). De administratieve rechtsbescherming die zich in de loop van de vorige eeuw ontwikkeld heeft had dus tot gevolg dat de burgerlijke rechter steeds meer terugtrok. Dit werd nog versterkt door de inwerkingtreding van de Awb die de rechtsbescherming heeft uitgebreid tot bijna alle ‘besluiten’.

Aanvullende rechtsbescherming door burgerlijke rechter

Dit alles wil echter niet zeggen dat de bescherming van de burgerlijke rechter op grond van onrechtmatige overheidsdaad geheel is verdwenen, want op een aantal terreinen is nog een taak voor deze rechter weggelegd:

  • Schadevergoeding

    Art. 8:73 Awb geeft de rechtbank de bevoegdheid op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon tot schadevergoeding te veroordelen. De mogelijkheid van beroep tegen een ‘zuiver schadebesluit’ is in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak verruimd. Een zuiver schadebesluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek dat uitsluitend is gericht op schadevergoeding. De administratieve rechter is alleen bevoegd over een zuiver schadebesluit te oordelen indien deze rechter ook bevoegd is te oordelen op een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Dit wordt de eis van connexiteit genoemd.

  • Besluiten die uitgezonderd zijn in de Awb

    Het gaat in dit kader om besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften of een beleidsregel. Art. 8:2 is van toepassing. Ten aanzien van besluiten die in de Awb zijn uitgesloten, is er nog een taak voor de burgerlijke rechter weggelegd. Dit geldt in het bijzonder voor de besluiten inhoudend algemeen verbindende voorschriften.

  • Feitelijk handelen van bestuursorganen

    De Awb geeft geen bescherming aangaande het feitelijke handelen van bestuursorganen, zodat de onrechtmatige daad-jurisprudentie op dat terrein belangrijk blijft. Wanneer iemand schade heeft geleden vanwege het op zichzelf rechtmatige gebruik van strafvorderlijke dwangmiddelen, kan hij via de onrechtmatige daadactie vergoeding vorderen als die schade onevenredig is. De Hoge Raad heeft dit beschreven als wanneer het buiten het normale maatschappelijke risico valt (o.a. HR 30 maart 2001).

  • Onrechtmatige rechtspraak

    Men kan geen beroep op grond van de Awb instellen tegen een rechterlijke beslissing. Wel kunnen bij de voorbereiding van een rechterlijke beslissing de fundamentele rechtsbeginselen zodanig zijn veronachtzaamd dat men niet meer kan spreken over een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak. Wanneer zo’n geval zich voordoet kan de staat aansprakelijk worden gesteld voor de uit die beslissing voortvloeiende schade (HR 12 februari 1993, NJ 1993, 524).

  • Verdragsuitsluiting

    De burgerlijke rechter is tot nu toe steeds geneigd de regering de vrije hand te laten over de voorgenomen verdragsuitsluiting.

Uit deze opsomming blijkt dat de rechtsbescherming, ondanks de Awb, toch nog van betekenis is. Als in de toekomst ook beroep opengesteld wordt tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels, zal dit wel weer tot een verder terugtrekken van de burgerlijke rechter leiden. Concrete plannen hiervoor zijn er nog niet.

Wat is de rol van grondrechten en welke worden er onderscheiden? - Chapter 14 (18)

1. Begrip en ontstaan der grondrechten

Van oorsprong zijn mensenrechten negatieve verplichtingen voor een staat. Dit betekent dat de staat de rechten en vrijheden van een persoon niet mag schenden.

Toen bleek dat dit niet afdoende was om mensenrechten te waarborgen, zijn de positieve verplichtingen ontstaan. Kort gezegd moet een staat om aan die verplichting te voldoen zekere maatregelen treffen om de rechten te beschermen (mensenrechten moeten dus actief beschermd worden door de staat). Men beoordeelt positieve en negatieve verplichtingen op basis van de criteria noodzaak en fair balance.

Middeleeuwen

In de gesloten middeleeuwse maatschappij waren de belangen van het individu en de gemeenschap identiek. Iedereen had zich naar de regels van de godsdienst te gedragen.

Renaissance

De ontdekking van de individuele geest en het individuele geweten schiep de mogelijkheid van tegenstelling en conflict tussen overheid en onderdaan. In deze verhouding vraagt de onderdaan aan de vorst waarborging van de individuele vrijheid. De theoretische fundering van deze waarborgen werd gelegd in het natuurrecht. Later wordt de macht van de overheid beperkt door positieve grenzen. Het natuurrecht geeft steeds uitgebreider de overheidsvrije sfeer aan.

Unie van Utrecht & de 17e eeuw

Een eerste positief rechtelijke bepaling van deze aard is onze Unie van Utrecht van 1579. De zeventiende eeuw bouwt voort op deze gedachte van begrenzing van de macht van de overheid door individuele rechten. Politieke macht wordt door rationeel handelende individuen overgedragen aan de staat om hun traditionele rechten in de samenleving veilig te stellen. Daarom kan deze macht geen ander doel hebben dan ‘to preserve the members of that society in their lives, liberties and possessions’, schrijft Locke.

Declaration of Virginia

De volgende stap was een codificatie van individuele vrijheden als grondwettelijke rechten. De eerste formulering van grondrechten geschiedde in een Engelse sfeer bij de Declaration of Rights van 1776 van de staat Virginia.

Franse Déclaration

Zowel het Engelse staatsrecht als het Amerikaanse hebben in de Franse Revolutie grote invloed uitgeoefend. Op 26 augustus 1789 neemt de constituerende vergadering in Frankrijk de ‘Déclaration des Trois de l’Hommes et du Citoyen’ aan die nog tot heden deel van de Franse constitutie uitmaakt.

Verenigde Staten

Een andere vroeg opsomming van grondrechten die nog steeds geldt, is in 10 artikelen te vinden die in 1791 aan de grondwet van de Verenigde Staten van Amerika zijn toegevoegd. Ook de Nederlandse grondwet bevat de grondrechten.

2. Klassieke en sociale grondrechten

De grondrechten hebben een ontwikkeling doorgemaakt. Dit heeft meegebracht dat zowel naar tijd als naar land verschillend gedacht wordt over de vraag of een recht als grondrecht moet worden aangemerkt, en zo ja, in welke omvang.

Karakter van klassieke grondrechten

Klassieke grondrechten beschermen de burger tegen bemoeienis of inmenging door de overheid. Ze worden ook wel vrijheidsrechten genoemd. Enkele voorbeelden van de klassieke grondrechten zijn: gelijke behandeling in gelijke gevallen, vrijheid van meningsuiting, vrijheid van godsdienst, vrijheid van vereniging, kiesrecht en de onaantastbaarheid van het lichaam.

Grondrechten hebben iets gemeenschappelijks: traditioneel garanderen zij een staatsvrije sfeer, waarin de burgers zonder overheidsinmenging van zekere vrijheden gebruik kunnen maken. De overheid moet zich in principe van ingrijpen onthouden. Juist omdat het bij de grondrechten in ons stelsel in beginsel gaat om een niet-doen van de overheid, kunnen de grondrechten ook als juridische aanspraken van de burger jegens de overheid worden geformuleerd.

Een staat waar de overheid zich zo min mogelijk bemoeit met de burgers wordt ook wel een nachtwakersstaat genoemd. Belgie en Nederland waren gedurende de 19e eeuw nachtwakersstaten.

Sociale grondrechten

Iets geheel anders is dat in ons deel van de wereld al sinds lang het besef bestaat dat overheidsinstanties tot taak hebben door het treffen van voorzieningen een samenleving te bevorderen waarin burgers in staat worden gesteld een menswaardig bestaan op te bouwen. Bij de sociale grondrechten gaat het vrijwel steeds om taakstellingen van de overheid. Van rechtstreeks door rechters te handhaven aanspraken van de burgers kan hierbij meestal geen sprake zijn.

Geen scherpe scheiding

De geschetste scheiding tussen klassieke en sociale grondrechten moet echter niet worden overdreven. Er is nauw samenhang tussen sociale en klassieke grondrechten. Het is daarom beter de strekking van een grondrecht niet het daarop geplakte etiket, klassiek of sociaal, af te leiden, maar per grondrecht zorgvuldig na te gaan wat de bedoeling ervan is. Hierbij is het van belang ieder grondrecht de strekking goed voor ogen te houden. Dit is belangrijk omdat tegenwoordig steeds meer stemmen opgaan die de overheid tot ingrijpen willen bewegen ter verwezenlijking van grondrechten. Het is niet ondenkbaar dat handelend optreden van de overheid ten behoeve van zo’n grondrecht ertoe leidt dat sommige burgers zich in hun grondrechten belemmerd voelen. De strekking van de diverse grondrechten is dus van groot belang, maar deze valt niet eenvoudigweg af te leiden uit de indeling in sociale en klassieke grondrechten. Die historisch verklaarbare indeling is niet beslissend bij de vaststelling van het karakter van concrete grondrechten.

3. Internationale regeling van Grondrechten

Universele verklaring

Na de Tweede Wereldoorlog ontwaakte het besef dat handhaving van de grondrechten meer betekende dan het de burger in staat stellen een menswaardig bestaan te leiden. De organisatie van de in 1945 opgerichte Verenigde Naties kreeg een afdeling voor de rechten van de mens. In het jaar 1948 nam de Algemene Vergadering de ‘Universele verklaring van de rechten van de mens’ aan, waarin zowel klassieke als sociale grondrechten van de mens zijn geformuleerd. Er is geen formele binding aan haar inhoud, omdat zij een verklaring is en geen verdrag. Toch is zij juridisch niet irrelevant, want bij de interpretatie van grondrechtelijke bepalingen in verdragen en grondwetten kan de rechter mede rekening houden met de Universele verklaring.

EVRM

Toch heeft men ook op internationaal terrein een verdergaande binding aan grondrechten noodzakelijk geacht. In het kader van de Raad van Europa het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden tot stand. Omdat juridische binding gewenst was bleef de inhoud beperkt tot klassieke grondrechten.

In Nederland heeft het verdrag directe werking: de desbetreffende rechterlijke macht moet alle wetgeving en bestuur direct aan het EVRM toetsen (Art. 94 Grondwet).

Individueel klachtrecht bij Hof

In 2 opzichten is de juridische betekenis van dit verdrag zeer groot. In de eerste plaats wordt bij het verdrag een Europees Hof voor de rechten van de mens ingesteld. Burgers en lidstaten kunnen bij dit EHRM klachten indienen wegens schending van het verdrag.

‘Een ieder verbindende’ bepalingen

Een tweede juridische consequentie is voor ons land zo mogelijk nog belangrijker. Bepalingen van verdragen die ieder kunnen verbinden hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekend gemaakt (art. 93 GW). Op dergelijke bepalingen kan men zich voor de Nederlandse rechter beroepen.

Beperkingsmogelijkheden in EVRM

Grondrechten in het EVRM bevatten beperkingsmogelijkheden. De vraag of bepaalde beperkingen die bij de wet worden voorzien in een democratische samenleving nodig zijn ten behoeve van een van de opgesomde belangen, wordt door de rechter soms marginaal beoordeeld. Dit betekent dat hij niet zelf kijkt of hij een beperking nodig acht, maar alleen toetst of de beperking nodig geoordeeld kon worden. Het EHRM heeft inmiddels uitvoerige jurisprudentie ontwikkeld over dergelijke vragen. Voor die democratische samenleving zijn pluralisme, tolerantie en vrijheid van politieke discussie essentieel. Beperkingen moeten aan een dringende maatschappelijke behoefte beantwoorden, evenredig zijn aan het nagestreefde legitieme doel en de aangevoerde gronden voor beperking moeten relevant en toereikend zijn. In navolging van het Hof neemt de Nederlandse rechter sinds de jaren ’80 een kritischer houding aan, ook bij de toetsing van de formele wet aan het EVRM.

Andere verdragen

In het kader van de Raad van Europa is het Europees Sociaal Handvest overeengekomen. Dit verdrag bevat sociale grondrechten. De Nederlandse rechter zal bepalingen van dit Handvest niet als een ieder verbindend beschouwen. Het Handvest kent een collectieve klachtenprocedure. Klachten worden beoordeeld door het Europees Comité voor de Sociale Rechten. Conclusies van het Comité zijn formeel niet bindend, maar zijn wel van betekenis.

IVBPR en IVESCR

Het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten heeft betrekking op klassieke grondrechten. Het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten bevat vooral sociale grondrechten. De inhoud van het eerste verdrag loopt in hoge mate overeen met het EVRM, al zijn er verschillen. Het IVBPR kent geen internationaal Hof, maar wel een individueel klachtrecht. In ons land vormt dit verdrag een belangrijke aanvulling op het EVRM. Het IVESCR leent zich in het algemeen niet voor toepassing door de Nederlandse rechter en kent vooralsnog geen individueel of collectief klachtrecht.

Grondrechten in EU-recht

Binnen het recht van de Europese Unie bestaat ook bescherming van grondrechten. Hoewel de EU ingevolge art. 6 lid 2 VEU verlicht is toe te treden tot het EVRM, is dit nog niet gebeurd. Dit betekent dat tegen besluiten van de EU-instellingen geen klacht in Straatsburg kan worden ingediend. In 2010 heeft een wijziging van art. 59 EVRM de belemmeringen aan de zijde van het EVRM weggenomen. Voordat feitelijke toetreding plaats kan vinden, zullen er echter nog wat procedurele kwesties moeten worden geregeld.

4. Waarom grondrechten in de Grondwet, naast verdragen?

Nationale grondrechten meer waarborgen

Een vraag die bij de opstelling van de herziene Grondwet van 1983 natuurlijk onder ogen moest worden gezien, was of nog wel behoefte bestaat aan grondwettelijke grondrechten naast de vele uitgebreide waarborgen in verscheidene verdragen opgenomen. Een argument van de grondwetgever is het verschil in behandeling wat betreft het rechterlijke toetsingsrecht. Een tweede argument is dat grondrechten wat gelding en formulering geheel van nationale instanties afhankelijk is.

Tegenargumenten

In tal van bepalingen wordt aan de wetgever een ruime beperkingsbevoegdheid gegeven. Daardoor krijgt de formele wetgever de vrije hand wat nog versterkt wordt door het rechterlijke toetsingsverbod. Een tweede punt van zwakte bij de grondwettelijke grondrechten is dat sommige ervan nogal techniek afhankelijk zijn geformuleerd.

De grondrechten in het EVRM zijn daarentegen door hun formulering minder afhankelijk van bestaande technieken.

5. Systematiek van de Grondwet inzake grondrechten

Alle grondrechten in hoofdstuk 1?

In de grondwet zijn de grondrechten gezamenlijk in het eerste hoofdstuk opgenomen. Hierdoor is de eminente positie die deze rechten naar de mening van de grondwetgever in ons staatsbestel tot uitdrukking gebracht. In het zesde hoofdstuk staan ook nog een aantal artikelen die (enige mate) van grondrechtelijke aard zijn.

Klassieke en sociale grondrechten bij elkaar geplaatst

Er is nauwelijks onderscheid gemaakt tussen klassieke en sociale grondrechten. Van scheiding is geenszins sprake, zo is er wel bewust afgezien van een indeling in 2 paragrafen. Deze opzet van het eerste hoofdstuk is gemotiveerd met een verwijzing naar de samenhang tussen beide soorten grondrechten: bij beide gaat het namelijk om de persoonlijke ontplooiing van de mens. Het uiteen halen van die twee soorten zou bovendien scheiden wat bijeen hoort.

De additionele artikelen

In 1983 werden met betrekking tot veel grondrechtenbepalingen additionele artikelen achter de grondwetstekst opgenomen, maar deze zijn bijna allemaal geschrapt.

6. Horizontale werking van grondrechten

Het vraagstuk van horizontale werking

Grondrechten zijn oorspronkelijk bevochten tegen overheden die een te grote macht uitoefenden jegens de onderdanen. Er zijn echter ook andere machten in onze samenleving die het leven en welzijn van burgers nauwelijks minder ingrijpend kunnen beïnvloeden. De vraag of grondrechten ook tegen dergelijke machten zijn in te roepen is een vraag van horizontale werking ofwel derde werking. Dit is de vraag van werking van grondrechten tussen burgers of privaatrechtelijke instellingen onderling. Een verwante vraag is, of overheidsinstanties die op gelijke voet met de burgers aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer deelnemen, aan grondrechten gebonden zijn.

Het traditionele antwoord

Het traditionele antwoord luidde dat de horizontale werking niet moest worden aangenomen. Wel konden grondrechten indirect in privaatrechtelijke rechtsverhoudingen doorwerken. Bij deze beoordelingen kon de rechter de inbreuk op grondrechten laten meewegen.

Grondwetsherziening 1983

Bij de behandeling van de grondwetsherziening van 1983 is uitdrukkelijk uitgesproken dat de overheid aan grondrechten gebonden is, ook waar overheidsinstanties aan privaatrechtelijk rechtsverkeer met burgers deelnemen. Wat betreft relaties tussen burgers onderling (en particuliere instellingen) is men bij de behandeling van die grondrechtsherziening er eveneens van uit gegaan dat de grondrechten in beginsel horizontale werking hebben. De term horizontale werking werd in ruime zin gehanteerd.

Horizontale werking van verdragsgrondrechten

Er is een zekere horizontale werking van grondrechten van het EVRM in de jurisprudentie erkend, namelijk waar het EHRM staten heeft veroordeeld wegens het niet voldoen aan de positieve verplichting om de naleving van grondrechten door burgers onderling te waarborgen.

7. Beperking van grondrechten

Beperkingsclausules

Onze grondwetgever heeft gekozen voor een precies mogelijke formulering van de aanspraken van de burger. Dit noodzaakte tot het opnemen van talrijke beperkingsmogelijkheden. Grondrechten zijn in het positieve recht neergelegde waarborgen die in de samenleving functioneren en zich dus ook enigszins moeten aanpassen aan de omringende rechtsorde.

Soorten clausules

De beperkingen kunnen van verschillende aard zijn. Soms wordt de wetgever tot het maken van regels verplicht, meestal krijgt hij een bevoegdheid tot regeling. In enkele gevallen zijn regelingen alleen toegestaan als zij op een bepaald doel zijn gericht. Andere grondrechten mogen alleen beperkt worden met inachtneming van bepaalde procedurevoorschriften. Het is van groot belang goed op de terminologie in de wet te letten als men wil weten wat een grondwetsbepaling inhoudt en of regelstelling aan lagere organen mag worden gedelegeerd.

Vertrouwen in formele wetgever

De in de formele wet neergelegde beperkingen kunnen wegens artikel 120 Gw niet door de rechter aan de grondwet worden getoetst, zodat de formele wetgever in veel gevallen het laatste woord heeft. Wel is toetsing mogelijk aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen.

Aanvulling door lagere regelgevers

Waar de Grondwet een concrete aanpak aan de burger geeft, dus bij de meeste klassieke grondrechten, is zelfstandige regelgeving van provincies en gemeenten niet meer geoorloofd. Waar het echter gaat om taakstellingen voor de overheid, zoals bij de meeste sociale grondrechten, blijft een zelfstandige bevoegdheid van lagere regelgevers in beginsel bestaan.

Algemene beperkingen

Er zijn ook beperkingen die niet met het oog op een bepaald grondrecht zijn vastgesteld, maar die veroorzaakt worden doordat een geheel buiten de sfeer van een grondrecht gelegen regeling als neveneffect heeft dat de uitoefening van het grondrecht beperkingen ondergaat. Dit zijn algemene beperkingen. Onder de herziene Grondwet moet op grond van de parlementaire behandeling worden aangenomen dat dergelijke bepalingen alleen geldig zijn, als de Grondwet deze uitdrukkelijk toestaat.

Bijzondere rechtsverhoudingen

Een problematiek die nauw verwant is aan de kwestie van de algemene beperkingen, betreft de vraag of grondrechten ook gelden voor personen die tot de overheid in een bijzondere rechtsverhouding staan. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan gedetineerden en ambtenaren. Grondrechten gelden ook in die situaties. Beperkingen zijn hier alleen geoorloofd, indien zij tot de grondwettelijke clausuleringen te herleiden zijn.

Ambtenaren

Voor ambtenaren zijn beperkingen in de uitoefening van hun grondrechten, dus alleen mogelijk voor zover de Grondwet deze uitdrukkelijk toelaat. De ambtenaar mag het overheidsbeleid bekritiseren, maar hij ‘dient zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of het uitoefenen van het recht tot vereniging, tot vergaderen en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd’.

Gedetineerden

Voor gedetineerden is in de Grondwet wel een specifieke bepaling opgenomen: Art. 15 lid 4, bepaald dat hij aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen, kan worden beperkt in de uitoefening van zijn grondrechten voor zover deze zich niet met de vrijheidsontneming verdraagt. De woorden ‘voor zover’ duiden aan, dat dit artikel geen algehele ontzegging van de uitoefening van grondrechten toestaat.

Botsing van grondrechten

Een beperking van een grondrecht is tenslotte mogelijk doordat een beroep op een grondrecht door de een in een bepaalde situatie in botsing komt met een beroep op een grondrecht door de ander. Komt een beroep op een sociaal grondrecht in conflict met een beroep op een klassiek grondrecht, dan gaat het laatste voor. Bij collisie van beroepen op 2 sociale grondrechten zal in het concrete geval een afweging moeten plaatsvinden. Dit is ook noodzakelijk als 2 klassieke grondrechtenclaims met elkaar in botsing komen. Daarbij dient er naar gestreefd te worden al betrokken grondrechten tot hun recht te laten komen en dus niet het ene aan het andere op te offeren.

8. Bespreking van afzonderlijke grondrechten

Art. 1 Grondwet: Gelijkheid

De Grondwet bevatte voor 1983 een artikel dat bepaalde aspecten van het gelijkheidsbeginsel inhield, maar in de praktijk had het artikel geen betekenis. In de huidige tekst van de Grondwet is het gelijkheidsbeginsel zeer ruim geformuleerd en als eerste grondrecht opgenomen. Voor een democratische rechtsstaat is het beginsel van kardinaal belang; dit is de reden waarom het artikel zich niet alleen tot bestuur en rechtspraak richt, maar tevens een norm poogt te zijn voor wetgeving.

Wat zijn gelijke gevallen?

De eerste zin gebiedt dat allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Het kernprobleem is: wanneer zijn gevallen zozeer gelijk, dat een verschil in behandeling gerechtvaardigd is? Gelijkheid moet worden opgevat als een juridisch begrip: het overeenkomen van relevante aspecten. Als dit zich voordoet, dient gelijke behandeling plaats te vinden. Dit betekent in feite dat differentiatie geoorloofd is, mits deze niet willekeurig maar zakelijk verantwoord en gemotiveerd geschiedt.

Rechterlijke toepassing van de regelgeving

In de jurisprudentie is gebleken dat het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot bestuursdaden goed te hanteren is. Bij wetgeving ligt het problematischer. Niettemin is de rechter bevoegd bepaalde door hem als willekeurig aangemerkte onderscheidingen in lagere regelingen wegens strijd met artikel 1 van de Grondwet onverbindend te verklaren. Evenzeer heeft de regering de bevoegdheid een bepaling van gemeentelijke verordening te vernietigen wegens strijd met het eerste grondwetsartikel.

Discriminatieverbod

De tweede zin van artikel 1 verbiedt discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook. Dit is een nadere uitwerking en verbijzondering van het voorafgaande: het maakt duidelijk dat onderscheid in beginsel niet geoorloofd indien dit geschiedt op grond van persoonsgebonden groepskenmerken. Het niet-limitatieve karakter van de opsomming blijkt uitdrukkelijk uit de op aandringen van de Tweede Kamer toegevoegde woorden ‘of op welke grond dan ook’.

Tijdelijke voorkeursbehandeling

Het is geoorloofd vrouwen of personen behorend tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep tijdelijk een bevoorrechte positie toe te kennen teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen of te verminderen. Dit geoorloofde verschil in behandeling dient overigens wel gericht te zijn op de opheffing van feitelijke ongelijkheden en in een redelijke verhouding te staan tot dat doel.

Welke onderscheidingen zijn geoorloofd?

Ook hier speelt de vraag welke onderscheidingen wel en welke niet geoorloofd zijn. In de parlementaire behandeling is deze kwestie vooral besproken in verband met het verbod van discriminatie wegens politieke gezindheid. De regering meende dat dit geoorloofd was. Ook hier komt men uiteindelijk uit bij de nogal amorfe opvattingen in de samenleving.

Indirecte discriminatie

Hiermee wordt gedoeld op onderscheid dat niet op grond van persoonsgebonden groepskenmerken gemaakt wordt, maar op andere, schijnbaar neutrale gronden, waarbij echter in de praktijk hetzelfde resultaat bereikt wordt als bij directe discriminatie. Dit is ook verboden.

Algemene wet gelijke behandeling (Awgb)

Sinds het begin van de jaren 80 is getracht een Algemene wet gelijke behandeling tot stand te brengen, die in 1994 uiteindelijk tot stand is gekomen. Ondanks de weidse naam, heeft de wet alleen betrekking op onderscheid tussen personen op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. Het verbod geldt niet voor indirect onderscheid indien dat onderscheid objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn. Positieve discriminatie of tijdelijke voorkeursbehandeling blijft geoorloofd, mits de randvoorwaarden in acht worden genomen, die ervoor moeten zorgen dat positieve discriminatie niet denatureert. Tenslotte houdt de wet de instelling van een Commissie gelijke behandeling in. Deze Commissie heeft ruime onderzoeksbevoegdheden, maar heeft geen beslissingsbevoegdheid. Desondanks hebben haar oordelen groot gezag.

Specifieke wetgeving

Al veel eerder dan de Algemene wet gelijke behandeling is voor specifieke terreinen wetgeving tot stand gekomen. In het Wetboek van Strafrecht is discriminatie op grond van ras strafbaar gesteld net als belediging van een groep mensen wegens hun ras, hun godsdienst of hun levensovertuiging. In 1991 zijn het verbod iemand wegens hetero- of homoseksuele gerichtheid te beledigen en het verbod van deelneming of steunverlening aan activiteiten gericht op discriminatie van mensen wegens hun ras, godsdienst, levensovertuiging, geslacht of hetero- of homoseksuele gerichtheid hieraan toegevoegd. De bevoegdheid van de Commissie gelijke behandeling strekt zich ook uit tot het terrein dat door deze wetgeving bestreken wordt.

Verdragen

Het gelijkheidsbeginsel is ook in verdragen te vinden. Onder andere in de VN-conventie uit 1966 inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie, Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen en het EVRM en IVBPR. In verdragen betreffende sociale grondrechten zijn ook gelijkheidsrechten te vinden, zoals bijvoorbeeld in het IVESCR. Tenslotte bevatten de EU-verdragen bepalingen waarin discriminatie verboden wordt.

Art. 2 Grondwet: Nederlanderschap, toelating en uitlevering

Het eerste lid van art. 2 bepaalt dat de wet regelt wie Nederlander is. Aangezien het werkwoord ‘regelen’ gebruikt wordt, is delegatie toegestaan.

Toelating en uitzetting van vreemdelingen

Volgens het tweede lid van art. 2 regelt de wet de toelating en uitzetting van vreemdelingen. Overeenkomstig deze bepaling is de Vreemdelingenwet 2000, nader uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit en het Voorschrift Vreemdelingen van datzelfde jaar. Hierbij valt op dat daarin geen recht van Nederlanders op toelating tot Nederland is neergelegd.

Uitlevering

Het derde lid bepaalt dat uitlevering slechts kan geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften omtrent uitlevering moeten bij wet, dus zonder delegatiemogelijkheid, worden gegeven. Uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie is geregeld in de overleveringswet van 2004. Overlevering vindt plaats op grond van een Europees aanhoudingsbevel.

Het recht het land te verlaten

Het vierde lid is een vernieuwing uit 1983. De grondwetsbepaling geeft ieder het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen bij de wet bepaald.

Art. 3 Grondwet: gelijke benoembaarheid, en art. 4 Grondwet: kiesrecht

Artikel 3 en 4 bevatten gelijkheidsaspecten en hangen in zoverre samen met artikel 1. Artikel 3 bepaalt dat alle Nederlanders op gelijke voet benoembaar zijn. Dit betekent uiteraard niet dat er geen geschiktheidseisen kunnen worden gesteld. Openbare functies waarvoor de eis van Nederlanderschap geldt, moeten uitdrukkelijk in de betreffende regeling worden aangewezen.

Kiesrecht

Artikel 4 Grondwet verheft het kiesrecht tot grondrecht, hetgeen gezien de grote betekenis ervan voor ons staatsbestel terecht is. Het geldt alleen voor Nederlanders. Artikel 130 van de Grondwet maakt echter mogelijk bij de wet het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraad toe te kennen aan ingezetenen die geen Nederlander zijn. Het is niet geoorloofd om sommige Nederlanders meer stemmen te geven dan anderen. Artikel 4 bepaalt wel dat het kiesrecht geldt behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.

Art. 5 Grondwet: petitie

Ieder heeft het recht verzoeken schriftelijk bij het bevoegd gezag in te dienen, zo luidt het recht dat vanouds wordt aangeduid als petitierecht. Het verbiedt de overheid en ook de wetgever dit recht te belemmeren. Het recht omvat echter niet een aanspraak op een antwoord: wel mag men tenminste verwachten dat van het verzoekschrift kennisgenomen wordt. Een centrale plaats om petities aan te richten, wat de rijksoverheid betreft, is de Commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven van de Tweede Kamer.

Art. 6 Grondwet: godsdienst en levensovertuiging

In overeenstemming met verdragen worden in de Grondwet tegenwoordig godsdienst en levensovertuiging in een adem genoemd. Het kan soms moeilijk zijn uit te maken of van godsdienst sprake is, gelet op de grote diversiteit aan vormen van religieuze beleving en uitingen daarvan. In de jurisprudentie zullen criteria moeten worden ontwikkeld om beide grondrechten te onderscheiden.

Gewetensvrijheid

De gewetensvrijheid zelf is in de Grondwet niet neergelegd. De reden daarvoor is geweest dat men bevreesd voor vormen van burgerlijke ongehoorzaamheid en anderzijds niet de zin in zag van erkenning van het recht gepaard gaande met een overdaad aan beperkingsmogelijkheden. In onze wetgeving wordt wel op een aantal plaatsen met het geweten rekening gehouden, bijvoorbeeld in de Algemene Ouderdomswet en in de Wet gewetensbezwaren militaire dienst.

Belijdenisvrijheid

Artikel 6 geeft iedereen het recht zijn godsdienst of levensovertuiging individueel of in gemeenschap met anderen vrij te belijden. Onder belijden moet niet alleen het huldigen van een overtuiging worden verstaan, maar ook het zich ernaar gedragen - je mag aan anderen laten zien wat jouw geloof of levensovertuiging is. De clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ brengt beperkingen toe.

Lid 2 stelt dat ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels gesteld mogen worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Het gaat hier bij lid 2 dus om een competentievoorschrift (de wet/ wetgever mag beperken) en doelcriteria (men wijst doeleinden omwille waarvan beperking is toegestaan aan).

Wet openbare manifestaties

Mede op grond van artikel 6 lid 2 van de Grondwet is de Wet openbare manifestaties van 1988 tot stand gekomen. Deze wet betreft uitsluitend religieuze en levensbeschouwelijke samenkomsten op openbare plaatsen. Daarbij maakt de wet onderscheid tussen samenkomsten ten behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging enerzijds en vergaderingen en betogingen anderzijds. De wettelijke regels zijn echter voor beide categorieën grotendeels analoog. De gemeenteraad dient bij verordening regels vast te stellen met betrekking tot de gevallen waarin voor die samenkomsten op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving is vereist.

Art. 7 Grondwet: meningsuiting

Drukpersvrijheid

De oude bepaling met betrekking tot de drukpersvrijheid is ongewijzigd gelaten in 1983, omdat men de daarop gebaseerde jurisprudentie wilde behouden. De betekenis is namelijk door de rechter gepreciseerd en uitgebouwd.

Censuurverbod

Het eerste lid verbiedt in de eerste plaats overheidscensuur op door de drukpers geopenbaarde gedachten of gevoelens. De clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ heeft betrekking op in formele wetten neergelegde regels waaraan men zich ook bij de uiting door middel van drukpers niet kan onttrekken.

Wanneer is een beperking gerechtvaardigd?

Het Hof stelt dat er voorwaarden zijn waaraan moet worden getoetst om te kijken of beperkingen van de vrijheid van meningsuiting (en andere grondrechten) gerechtvaardigd zijn. Zo moet er worden gekeken of de beperking bij wet is voorzien (de regel moet toegankelijk zijn en voldoende duidelijk), het moet een legitiem doel dienen en de beperking moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving (hierbij gaat het om een dringende sociale behoefte en proportionaliteit).

Art. 8 Grondwet: vereniging

In art. 8 van de Grondwet wordt het recht tot vereniging erkend. Dit is ook van belang voor de burger om op grond van bepaalde meningen contacten met anderen vrij te mogen onderhouden. Dit recht kan worden beperkt in belang van de openbare orde. Het verenigingsrecht is uitgewerkt in het tweede boek van het Burgerlijk Wetboek. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een rechtspersoon waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde en één waarvan het doel in strijd is met de openbare orde. Het onderscheid heeft te maken met wie door de rechtspersoon wordt ontbonden.

Art. 9 Grondwet: vergadering en betoging

Artikel 9 van de Grondwet erkent het recht tot vergadering en betoging. Het wordt erkend behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Deze beperkingsmogelijkheid maakt het mogelijk in de formele wet, zonder delegatie, strafbepalingen op te nemen.

Wet openbare manifestaties

Het tweede lid machtigt tot regulering van het vergader- en betogingsrecht ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Dergelijke regels kunnen in de formele wet worden opgenomen, maar ook krachtens delegatie in lagere regelingen. De Wet openbare manifestaties geeft regels in verband met vergaderingen en betogingen.

Vijandig publiek

Door de Wet openbare manifestaties zijn bepalingen in het Wetboek van Strafrecht aangevuld. Niet alleen het hinderen of storen van een geoorloofde openbare vergadering is nu strafbaar, maar ook dergelijke gedragingen tegenover een geoorloofde betoging.

Art. 10 Grondwet: Persoonlijke levenssfeer; Art. 11 Grondwet: Onaantastbaarheid van het menselijk lichaam; Art. 12 Grondwet: het huisrecht; Art. 13 Grondwet: het postgeheim.

De artikelen 10 tot en met 13 van de Grondwet hangen met elkaar samen, daar zij allen betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer. Ondanks de erkenning als grondrecht zijn toch talrijke inmengingen in de persoonlijke levenssfeer mogelijk. Daarbij is het wel van belang onderscheid te maken tussen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de regelingen die betrekking op bescherming en verwerking van persoonsgegevens anderzijds.

Verdragen

Ook in verdragen heeft de persoonlijke levenssfeer erkenning gevonden. Dit staat onder andere in het EVRM en IVBPR. Ten aanzien van bepaalde aantastingen van de lichamelijke of geestelijke integriteit bevatten deze verdragen bovendien specifieke bepalingen. Vooral artikel 8 EVRM (dat voorziet in voorziet in het recht op respect voor privé- en familieleven, het eigen huis en het briefgeheim) speelt een steeds belangrijkere rol in het Nederlandse recht. De arresten van het EHRM over artikel 8 zijn talrijk en hebben betrekking op zeer uiteenlopende terreinen.

Eerbiediging persoonlijke levenssfeer

Artikel 10 eerste lid van de Grondwet bepaalt eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Dit op zich nogal vage begrip bevat de lichamelijke en geestelijke integriteit en heeft voorts een ruimtelijke aspect. Het tweede en derde lid van artikel 10 bevatten instructienormen voor de wetgever en geen aanspraken voor de burger. De Wet bescherming persoonsgegevens is de belangrijkste wet die met het tweede en derde lid samenhangt.

Family life

Artikel 8 EVRM strekt zich uit tot een aantal aspecten van de persoonlijke levenssfeer die in de Grondwet niet worden genoemd. Bescherming van het gezinsleven is daarvan in de praktijk het belangrijkst.

Onaantastbaarheid van het lichaam

In artikel 11 staat het recht op de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam centraal. Dit houdt in dat iedereen zelf mag bepalen wat er met zijn of haar lichaam gebeurt, welke medische handelen er worden verricht en welke medicijnen worden ingenomen. Beperkingen zijn alleen mogelijk als dit wettelijk is geregeld.

De behoefte aan een uitdrukkelijke bepaling over dit recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam werd ingegeven door bezorgdheid over een aantal ontwikkelingen in het buitenland en in ons land, zoals geïsoleerde opsluiting in gevangenissen, voorgenomen onderzoekingen van Tbs-gestelden, en bepaalde medische experimenten. Het artikel heeft echter ten opzichte van artikel 10 uitsluitend explicatieve betekenis.

Art. 14 Grondwet: Onteigening

Het eigendomsrecht heeft geen plaats onder de grondwettelijke grondrechten verworven. Het is wel te vinden in artikel 1 van het eerste protocol van het EVRM. Het begrip eigendom in deze bepaling wordt ruim uitgelegd, want het is niet alleen van toepassing op eigendom van zaken, maar ook andere rechten en belangen die vermogensbestanddelen zijn.

Voorwaarden voor onteigening

Indirecte bescherming geniet het eigendomsrecht op grond van artikel 14 van de Grondwet, waarin onteigening aan stringente voorwaarden is gebonden. Hierbij is aangetekend dat ook rechten die niet als eigendomsrecht worden aangeduid kunnen worden onteigend.

Vernietiging en onbruikbaarmaking

Het derde lid van artikel 14 betreft vernietiging of onbruikbaarmaking van eigendom of beperking van de uitoefening van het eigendomsrecht. Vernietiging en onbruikbaarmaking verschillen principieel van onteigening, omdat daarbij geen sprake is van eigendom opdat dit door een ander in het algemeen belang kan worden aangewend. Deze twee termen hebben onder meer betrekking op het uit het verkeer halen van gevaarlijke of schadelijke goederen.

Art. 15 Grondwet: Vrijheidsontneming; behoorlijke berechting

Artikel 15 geeft voornamelijk procedurele waarborgen tegen willekeurige vrijheidsontneming. Over de gevallen waarin deze vrijheidsontneming mag plaatsvinden en over de daarop eventueel volgende berechting zwijgt het grondwetsartikel.

Art. 5 EVRM

In het eerste lid van artikel 5 staat het begrip vrijheidsontneming centraal. De interpretatie is ruim: ook bepaalde militaire tuchtstraffen vallen daaronder. Vrijheidsontneming is alleen rechtmatig als zij geschiedt overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure en in de gevallen die in het eerste lid onder a tot en met f zijn opgesomd.

Art. 6 EVRM

Artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beschermt het recht op een eerlijk proces.

Het eerste lid van artikel 6 lijkt op het eerste gezicht een beperkte strekking te hebben: er wordt immers slechts gesproken van het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen, en van strafvervolging. De afbakening van de reikwijdte van artikel 6 heeft het EHRM wel voor bijzondere problemen gesteld.

De Grondwet

Artikel 15 van de Grondwet heeft in verhouding tot de genoemde verdragsbepalingen minder betekenis. Het grondwetsartikel gebruikt telkens het woord vrijheidsontneming, dit is meer dan formele inhechtenisneming. Het eerste lid van artikel 15 bepaalt dat buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaalt, niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen.

Art. 16 Grondwet: Nulla poena-beginsel

Artikel 16 bevat het beginsel dat ook wel wordt omschreven als het “Nulla poena sine praevia lege poenali”, dat wil zeggen: geen strafoplegging zonder voorafgegane wettelijke strafbepaling. Het artikel vereist niet dat deze strafbepaling in een formele wet is vervat, maar een wettelijke grondslag is natuurlijk wel vereist.

Art. 17 Grondwet: Ius de non evocando

In artikel 17 is het oude ius de non evocando opgenomen. Het vormt een waarborg tegen overheidsmaatregelen waardoor de toegang tot de rechter zou worden afgesneden en deze door arbitrage zou worden vervangen.

Art. 23 Grondwet: onderwijs

Artikel 23 vormt in veel opzichten al sinds 1917 de hoeksteen van het Nederlandse onderwijsrecht. Het regelt de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. Deze bijzondere constructie was het resultaat van een compromis tussen de belangrijkste politiek stromingen. In 2006 kwam een belangrijke wijziging tot stand waarbij de samenwerkingsschool mogelijk werd gemaakt.

Klassiek en sociaal grondrecht

Artikel 23 wordt wel een combinatie van klassiek grondrecht met sociale grondrechten genoemd. Het klassieke grondrecht dat een onthoudingsplicht voor de overheid meebrengt zou in het tweede lid over de vrijheid om onderwijs te geven zijn vervat en wellicht ook in het derde lid.

De schoolstrijd

Art. 23, lid 2, bepaalt dat het geven van onderwijs binnen zekere grenzen vrij is. De kern hiervan staat sinds 1848 in de Grondwet en de eerste fase van de schoolstrijd (de strijd om vrijheid van onderwijs) was daarmee beëindigd. De schoolstrijd vanaf 1848 ging niet langer om vrijheid van onderwijs, maar om overheidsbekostiging om van deze vrijheid gebruik te maken. De derde fase, 1889-1917, ging om financiële gelijkstelling en onderwijspacificatie.

Verschillende politieke stromingen waren tijdens de schoolstrijd sterk verdeeld over het vraagstuk van het algemeen mannenkiesrecht, iets dat liberalen en socialisten erg belangrijk vonden. Dat vormde een machtsmiddel voor de religieuze partijen, die akkoord gingen met de invoering van het algemeen mannenkiesrecht en in ruil daarvoor werd een volledige gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs opgesteld in de wet - de "Pacificatie van 1917" was geboren. De financiële gelijkstelling werd uiteen gezet in de Wet op het Lageronderwijs van 1920, en zorgde ervoor dat bijzondere scholen (net als openbare scholen) aanspraak konden maken op overheidssubsidie.

9. De overige grondrechten: sociale grondrechten

Zwak rechtskarakter

De overige artikelen van het eerste hoofdstuk van de grondwet bevatten bepalingen inzake sociale grondrechten. Zoals eerder opgemerkt gaat het bij sociale grondrechten in het algemeen om taakstellingen van de overheid, om aansporingen om het overheidsbeleid, inclusief de wetgeving op bepaalde doeleinden te richten. Een moeilijkheid daarbij is dat sociale grondrechten onderling kunnen botsen. De overheid zal van geval tot geval belangen af moeten wegen. Dit heeft tot gevolg dat het rechtskarakter van dergelijke sociale grondrechten, zo al aanwezig, zeer zwak is.

Deze conclusie geldt niet helemaal voor drie bepalingen: art. 18 lid 1, art. 19 lid 3 en art. 20 lid 3. Deze bepalingen vestigen aanspraken van de burger op de overheid.

Artikel 18 regelt de rechtsbijstand. Iedereen kan zich bij de rechter of bij een geschil met de overheid laten bijstaan een ander, bijvoorbeeld een advocaat. Volgens het tweede lid kan het niet zo zijn dat iemand op grond van zijn geringe financiële draagkracht deze bijstand niet krijgt.

Artikel 19 stelt dat de overheid probeert te zorgen voor genoeg werk voor iedereen die kan werken. Het tweede lid stelt dat in de wet de rechten en plichten van werknemers staan. Volgens het derde lid mag iedere Nederlander zelf kiezen wat voor werk hij wil doen. In de wet staan de uitzonderingen. Ook kan in de wet staan dat iemand anders uitzonderingen mag maken.

Artikel 20 gaat over bestaanszekerheid, welvaart en sociale zekerheid. Volgens het artikel moet de overheid een beleid voeren gericht op de bestaanszekerheid van de bevolking en spreiding van welvaart. De wetgever moet regels maken voor de sociale zekerheid (tweede lid). Nederlanders in Nederland die niet in hun bestaan kunnen voorzien, hebben recht op bijstand - dit moet in een wet nader geregeld zijn.

Hier zijn stellig aanspraken gecreëerd, zij het dat de concretisering grotendeels, met de mogelijkheid van delegatie, is overgelaten. Ten slotte zijn bepalingen over sociale grondrechten ook in verdragen te vinden, onder andere in het ESH en het IVESCR. Deze verdragen bevatten over het algemeen echter geen bepalingen waarop men zich voor een rechter kan beroepen.

Wat houdt decentralisatie in? - Chapter 15 (18)

1. Het beginsel van de decentralisatie.

De centrale wetgever en het centrale bestuur kunnen ontlast worden van een deel van hun wetgevende en bestuurlijke taak, doordat dit bij de wet wordt overgedragen aan organen van territoriaal gedecentraliseerde, zelfstandige lichamen. Deze lagere rechtsgemeenschappen, zoals de provincies en gemeenten, die niet aan de centrale overheid ondergeschikt zijn, verzorgen een deel van de wetgeving en het bestuur en zijn zelfstandig in hun gebied.
Decentralisatie kan functioneel of territoriaal van aard zijn. Territoriaal houdt in dat bestuursorganen op hun eigen territoir wetgeving en bestuur verzorgen ter behartiging van hun huishouden. Functioneel houdt in dat er bestuursbevoegdheid wordt uitgeoefend over een bepaalde tak van werkzaamheden.

Decentralisatie kan ook plaatsvinden naar organen van publiekrechtelijke lichamen die op het gehele grondgebied van het Rijk voor een bepaalde tak van werkzaamheid wetgevende en bestuursbevoegdheid uitoefenen. Het gaat hier om openbare lichamen voor beroep en bedrijf (zoals de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en de Nederlandse orde van advocaten). De waterschappen, die een publiekrechtelijke taak op een bepaald onderdeel van de overheidszorg uitoefenen, vormen wat dat betreft een tussenvorm omdat zij werkzaam zijn op een bepaald, territoriaal beperkt gebied.

2. Twee vormen van decentralisatie: autonomie en medebewind

Omdat de burger moet weten waar hij voor bepaalde diensten terecht kan, is het noodzakelijk dat er een duidelijke afbakening van taken is tussen de organen van de centrale overheid en die van gedecentraliseerde lichamen.

Autonomie

Het is zo geregeld dat aan lager rechtsgemeenschappen ‘de regeling en het bestuur van de huishouding’ van provincie of gemeente is overgelaten (art. 124 Grondwet). Dit is het terrein van de autonomie, waarop deze organen zelfstandig regelend en bestuurlijk kunnen optreden, of dit, als zij dit niet willen, kunnen nalaten. Autonomie geeft dus een algemene bevoegdheid aan de lagere gemeenschappen, waarvan de werkelijke inhoud echter niet door een vage formule van de ‘huishouding’ van de provincie of gemeente wordt bepaald. Deze bevoegdheid is geregeld in de Provincie- en de Gemeentewet. Ook wanneer zo’n algemene wet concrete verplichtingen aan het bestuur van provincie of gemeente oplegt spreekt men van autonomie.

Medebewind

Daarnaast kan een hoger orgaan bij algemeen verbindende regeling een lager orgaan verplichten tot medewerking aan de uitvoering van die hogere regeling. In allerlei wetten wordt aan de provinciale en gemeentelijke organen een taak opgedragen. Men noemde deze vorm van decentralisatie zelfbestuur maar heeft deze term inmiddels vervangen door medebewind, omdat het algemeen aanvaard is dat de wet aan de gemeente ook het maken van verordeningen kan opdragen.

Wanneer dus een andere wet dan de Provinciewet of de Gemeentewet verplichtingen oplegt aan provincie- respectievelijk gemeentebestuur, of dit gebeurt krachtens een andere wet, spreekt men van medebewind. In feite gaat het hier om door de legislatieve techniek veroorzaakte varianten van één bestuur figuur, de decentralisatie, en is er geen reden tussen beide een verschil in rechtsgevolgen aan te nemen.

Verschil in rechtsgevolgen

Een verschil in rechtsgevolgen ontstaat alleen, als men uitgaat van de gedachte dat autonomie de wezenlijke, eigen taak van de lagere gemeenschappen is, maar dat bij het verrichten van daden in medebewind hun organen als het ware namens het hogere lichaam optreden. Deze opvatting leidt op twee punten tot een onderscheid dat inmiddels tot de geschiedenis is gaan behoren. Maar met betrekking tot twee andere punten is nog steeds een verschil in rechtsgevolgen tussen autonomie en medebewind aan te wijzen.

  1. Aansprakelijkheid

    Voor de civiele aansprakelijkheid van gemeente of provincie maakt het niets uit of een daad krachtens een zogenoemde autonome bevoegdheid of in medebewind krachtens de opdracht van een hogere regeling is verricht. De lagere gemeenschap is in beide gevallen aansprakelijk voor haar daden. De organen van de lagere gemeenschap zijn ook niet ondergeschikt aan die van hogere lichamen; er is slechts onderworpenheid aan de wet en aan daarop gebaseerde regelingen die de medebewind-taak voorschrijven.

  2. Verantwoordingsplicht

    Gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders zijn verantwoording schuldig aan provinciale staten of gemeenteraad. Dit volgens de grondregel: geen bevoegdheid zonder verantwoordingsplicht. Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw heeft het dagelijkse bestuur in de provincie en de gemeente verantwoordingsplicht voor daden zowel in autonomie als in medebewind verricht.

  3. Bevoegdhedentoedeling

    Alleen provinciale staten of de gemeenteraad kunnen autonome bevoegdheden aan andere organen toekennen, want zelfs de wetgever is daartoe niet bevoegd. Voor medebewind geldt deze beperking niet.

  4. Voorziening bij verwaarlozing

    Art. 132 van de grondwet maakt het mogelijk om bij bijzondere wet af te wijken van de normale bestuursorganisatie van een provincie of gemeente. Dit kan alleen gebeuren wanneer het betrokken bestuur zijn taken ernstig verwaarloost. Deze voorziening is vooral bedoeld bij ernstige verwaarlozing van autonome taken, maar gezien de formulering van het grondwetsartikel is toepassing bij medebewind niet uitgesloten.

3. Toezicht van hogere lichamen

Door decentralisatie worden de wetgevende en bestuurlijke bevoegdheid over organen van verschillende, zelfstandige rechtsgemeenschappen verdeeld. Het is daarbij niet wenselijk dat een bepaald belang bestuurlijk verschillend wordt behartigd door verschillende lichamen. Om dit te voorkomen is er wat betreft decentralisatie voorzien in toezicht door organen van hogere lichamen op die van lagere.

Soorten van toezicht

Dit toezicht kan preventief of repressief zijn. Bij preventief toezicht eist de wet voor bepaalde daden van lagere lichamen goedkeuring door een orgaan van een hoger lichaam. Het repressieve toezicht bestaat uit de mogelijkheid van vernietiging van bepaalde besluiten van lagere lichamen door organen van hogere lichamen wegens strijdigheid van die besluiten met het recht of het algemeen belang. Vooral het preventief toezicht kan de zelfstandigheid van lagere lichamen ondermijnen.

4. Goedkeuring

De meest strikte vorm van toezicht is de voorwaarde van het eisen van hogere goedkeuring voor bepaalde besluiten van lagere lichamen. Is die goedkeuring er niet, dan kan het betrokken besluit niet in werking treden.

Er zijn met betrekking tot dit goedkeuringsrecht beperkingen:

  • De goedkeuring mag niet worden gebruikt om mee te gaan wetgeven of besturen. De goedkeuring mag daarom niet voor bepaalde tijd worden gegeven of onder voorwaarden worden verleend. Ze mag ook niet worden ingetrokken.

  • Gedeelte goedkeuring is strijdig met het karakter ervan en het goedkeurend orgaan mag niet door goedkeuring aan de ene bepaling van een verordening te onthouden en voor de andere te verlenen, een door het lagere orgaan ontworpen besluit wijzigen.

5. Vernietiging

Schorsing en vernietiging

De goedkeuringseis geldt alleen voor bijzonder belangrijke besluiten krachtens de wet bepaald. Wanneer er sprake is van spoed kan men een besluit eerst schorsen. Gedurende de schorsingsperiode kan men het besluit vernietigen. Dit is niet meer mogelijk wanneer de schorsing is geëindigd.

‘Spontaan’ vernietigingsrecht

De regering kan de bevoegdheid besluiten te schorsen of te vernietigen ook op eigen initiatief uitoefenen. Men spreekt in dit geval dan ook van een ‘spontaan vernietigingsrecht’.

Vernietigingsbevoegdheden

Men heeft dit recht beperkt door in art. 15, derde lid, van de Wet op de Raad van State, de zinsnede op te nemen dat de regering ontwerpen van vernietigingsbesluiten om advies aan de Raad van State moet voorleggen. Men spreekt sinds 1983 over vernietiging wegens ‘strijd met het recht of het algemeen belang’.

Vernietigingsgronden

Vernietiging wegens strijd met het recht is mogelijk in geval van strijd met de formele wet, hogere regelingen, niet zijnde wet in formele zijn, niet in de wet opgenomen algemene beginselen van behoorlijk bestuur en algemene rechtsbeginselen. Vernietiging van een provinciaal of gemeentelijk besluit wegens strijd met het algemeen belang komt voor wanneer geen geschreven of ongeschreven recht geschonden is, maar het regeringsbeleid wordt doorkruist.

6. Voorziening bij taakverwaarlozing

Een verdere vorm van toezicht op provincies en gemeenten wordt in art. 132 lid 5 van de Grondwet genoemd. Het gaat hier om voorziening bij taakverwaarlozing door de besturen van provincies en gemeenten.

Voorziening bij medebewind

De eerste volzin spreekt van het in gebreke blijven van provinciale of gemeentelijke organen ten aanzien van medebewind-taken. Hier dient op grond van de wet een voorziening te worden getroffen.

Voorziening bij autonomie en medebewind

De tweede volzin maakt het mogelijk om bij bijzondere, formele wet af te wijken van de normale bestuursorganisatie van provincie of gemeente, indien het betrokken bestuur zijn taken grof verwaarloost. Deze voorziening is vooral bedoeld voor het geval van ernstige verwaarlozing van autonome taken.

7. Co-existentie van wetten en verordeningen

Omdat de goedkeuring van wetten slechts in uitzonderingsgevallen wordt voorgeschreven moet er rekening mee gehouden worden dat verordeningen van lagere organen een onderwerp regelen, dat ook in een algemeen verbindende regel van een hoger orgaan behandeld is. De wetgever heeft hiervoor algemene regels gegeven, de zogenoemde conflictenregels, die men aantreft in wetten die decentralisatie van wetgeving instellen zoals de Grondwet en Gemeentewet.

Er zijn twee gevallen denkbaar:

  1. Een posterieure verordening

    Een lagere verordening komt in strijd met een bestaande hogere regeling. Meestal is de vraag naar de geldigheid van deze verordening er een van interpretatie van de hogere regeling.

  1. Een anterieure verordening

    Een hogere regeling regelt een onderwerp dat reeds in een lagere verordening was voorzien. De bepalingen van deze verordening zijn van rechtswege vervallen, zodra in het onderwerp daarvan door een hogere regeling wordt voorzien.

8. Financiële verhouding

Decentralisatie ontlast de centrale overheid, omdat de lagere organen zelfstandig een deel van de hen, krachtens de wet opgedragen, overheidstaak vervullen. Dit heeft bovendien als voordeel dat het bestuur op deze wijze wordt aangepast aan regionale en plaatselijke behoeften en omstandigheden. Dat besturen niet alleen verbieden is, is algemeen bekend want besturen betekent ook dat men zich bezig houdt met noodzakelijke voorzieningen. Wanneer een lager orgaan dit zelfstandig en aangepast aan de plaatselijke behoeften wil doen, zal het over de nodige financiën moeten beschikken.

Provinciefonds en Gemeentefonds

Deze financiën komen voor een deel uit de opbrengst van de rijksbelastingen die de overheid uitkeert aan de provincies (Provinciefonds) en aan de gemeenten (Gemeentefonds). Iedere burger draagt naar de algemene maatstaven van de rijksbelastingen bij in de kosten van de gezamenlijke provincies en gemeenten. De Financiële-Verhoudingswet regelt de uitkeringen van het rijk aan de provincies en de gemeenten en jaarlijks wordt bij wet een bedrag ten behoeve van beide fondsen afgezonderd.

Verdeelmaatstaven

In art. 8 van de Financiële-Verhoudingswet zijn verdeelmaatstaven opgenomen, zoals belastingcapaciteit, inwoneraantal, omvang van het grondgebied etc. In lagere regelingen worden deze maatstaven geconcretiseerd. Naast algemene uitkeringen zijn specifieke uitkeringen, die zijn bedoeld voor de bestrijding van specifiek aangeduide kosten, zeer belangrijk. Gedacht moet worden aan bijstand, sociale werkvoorziening en onderwijs. De lagere gemeenschappen hebben weinig vrijheid ten aanzien van de besteding van deze middelen.

Belasting en verdere inkomsten

Behalve de algemene fondsen en specifieke uitkeringen hebben de provincie en gemeenten de bevoegdheid op een beperkt gebied belastingen te heffen, zoals de gemeentelijke belastingen ter zake van onroerend goed, parkeerbelastingen etc. Tenslotte kunnen deze openbare lichamen inkomsten verwerven uit nutsbedrijven en privaatrechtelijke overeenkomsten.

Welke rol vervullen de provincie, gemeente en waterschap? - Chapter 16 (18)

1. De provincie

Oorsprong

Provincies zijn regionale rechtsgemeenschappen die slechts bevoegdheden hebben voor zover de centrale overheid die niet aan zich heeft getrokken. Onze Grondwet gaat ervan uit dat de provincies bestaan. Art. 123 zegt dat provincies en gemeenten bij de wet kunnen worden opgeheven dat op dezelfde manier nieuwe provincies en gemeenten kunnen worden ingesteld. Het tweede lid maakt grenswijzigingen van provincies en gemeenten bij of krachtens de wet in principe mogelijk.

Positie en taken van provincies

Volgens art. 124 van de Grondwet bestaat hun taak uit het regelen en besturen van de huishouding van de provincie en het verrichten van madebewindstaken. Het werkterrein van de provincie beslaat onder meer water- en milieubeheer, het beheer van wegen, regionaal sociaaleconomisch beleid, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting en het toezicht op gemeenten.

Het provinciaal bestuur bestaat uit provinciale staten, gedeputeerde staten en de commissaris van de koning die zelfstandige organen zijn en geen bevelen van de centrale overheid hoeven af te wachten. Aan het hoofd van de provincie staan provinciale staten.

Bestuurlijke reorganisatie

De bestuurlijke inrichting van het land is al tientallen jaren onderwerp van discussie. Het tweede kabinet-Rutte dat in 2012 van start ging, streefde naar een enorme schaalvergroting. Volgens het regeerakkoord zouden de twaalf provincies vervangen moeten worden door vijf landsdelen. De gemeenten moesten vergroot worden en het aantal waterschap beperkt tot maximaal twaalf. Het bleek echter zeer lastig te zijn. In 2014 schreef de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer dat de regering afzag van het indienen van een wetsvoorstel.

2. Provinciale organen

Aan het hoofd van de provincie staan de provinciale staten. Het provinciale bestuur bestaat uit provinciale staten, gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning (art. 125 lid 2 GW). Ieder van die organen kan dus door de wet bevoegdheden opgedragen krijgen. Provinciale staten en gedeputeerde staten zijn, als uitvoerders van de wet, zelfstandige organen en hoeven geen bevelen van de centrale overheid af te wachten. De controle van het Rijk op hun daden bestaat uit het wettelijk voorziene preventieve of repressieve toezicht.

Dualisering

Vanwege de duidelijkheid werd het wenselijk geacht de formele structuur, voor zover mogelijk, aan die ontwikkeling in dualistische richting aan te passen. Dit gebeurde door een overheveling van bestuurlijke taken van het vertegenwoordigende orgaan naar het orgaan van dagelijks bestuur en door een ontvlechting van de organen wat betreft hun samenstelling.

3. Provinciale Staten

Kiesrecht en samenstelling

De provinciale staten zijn het vertegenwoordigende lichaam in de provincie en de leden ervan worden rechtstreeks door de burgers voor een periode van vier jaar gekozen. De vergaderingen van provinciale staten worden voorgezeten door de commissaris van de Koning, die wel aan de beraadslagingen kan deelnemen maar daarin geen stemrecht heeft.

Een lid van de provinciale staten moet zich ontzien van enkele functies (art. 13 Provinciewet), waaronder de functies van minister, staatssecretaris, commissaris van de Koning en ambtenaarschap, door of vanwege het proviciebestuur of daaraan ondergeschikt. Voor de dualisering was het lidmaatschap van provinciale staten met het ambt van gedeputeerde wettelijk voorgeschreven. Sindsdien zijn ze echter onverenigbaar (art. 13, eerste lid).

Bevoegdheden

De bevoegdheden van het provinciale bestuur zijn:

  1. Het instellen van Statencommissies die besluitvorming van provinciale staten kunnen voorbereiden en met gedeputeerde staten of de commissaris kunnen overleggen.

  2. Het instellen van bestuurscommissies en daaraan eigen bevoegdheden overdragen.

  3. Het instellen van adviescommissies.

Versterking van controlerende en financiële bevoegdheden van provinciale staten

De dualiseringsoperatie heeft geleid tot een vermindering van de bestuurstaken van provinciale staten, maar daar staat een versterking van de wetgevende en controlerende bevoegdheden tegenover. Dit is vooral veroorzaakt door het opnemen van bepaalde specifieke rechten in de Provinciewet, zoals het recht van initiatief, amendement, het vragen- en interpellatierecht en het recht van onderzoek. Ook zijn de bevoegdheden op financieel gebied versterkt.

Verkiezing Eerste kamer

Een geheel andere taak van de leden van provinciale staten is het kiezen van de leden van de Eerste Kamer. Deze taak wordt niet vermeld in de Provinciewet, maar is te vinden in art. 55 Grondwet en art. Q 1 van de Kieswet.

4. Gedeputeerde Staten

Benoeming

Het dagelijks bestuur van de provincie ligt in handen van gedeputeerde staten dat bestaat uit de commissaris van de Koning, die voorzitter is, en gedeputeerden. Door de dualisering van het provinciale bestuur is de combinatie van lidmaatschap van provinciale staten en van gedeputeerde staten verboden. De gedeputeerden worden benoemd door provinciale staten die vrij is gedeputeerden ook van buiten provinciale staten te kiezen. Wanneer iemand gekozen wordt die zitting heeft in de provinciale staten moet deze wel eerst zijn lidmaatschap daarvan opgeven.

Collegiaal bestuur

De bevoegdheid tot dagelijks bestuur berust bij het college en niet bij individuele gedeputeerden. Wel bepaalt de Provinciewet van 1992 uitdrukkelijk dat gedeputeerde staten een of meer van hun leden kunnen machtigen tot uitvoering van een of meer van hun bevoegdheden, waarbij deze leden uit naam en onder verantwoordelijkheid van het college optreden.

Dagelijks bestuur

Het dagelijks bestuur van de provincie is een dagtaak die bestaat uit het voorbereiden en uitvoeren van besluiten van provinciale staten en in het zorgen voor een goede dagelijkse gang van zaken.

Door de dualiseringswet zijn enkele belangrijke bestuurstaken van provinciale staten overgeheveld naar gedeputeerde staten, o.a.:

  1. benoeming en ontslag van provinciale ambtenaren;

  2. oprichting van en deelneming aan privaatrechtelijke rechtspersonen;

  3. het nemen van beslissingen in medebewind;

  4. het uitvoeren van taken die door provinciale staten aan hen gedelegeerd zijn;

  5. het delegeren van, door het provinciebestuur, aan hem opgedragen medebewindsbevoegdheden tot regeling en bestuur aan besturen van gemeenten en waterschappen;

  6. het beslissen in administratief beroep;

  7. Medewerking aan toezicht op de gemeenten en waterschappen;

Verantwoordingsplicht

Gedeputeerde staten hebben over de gehele linie verantwoordingsplicht aan provinciale staten. De leden van gedeputeerde staten zijn, gezamenlijk en ieder afzonderlijk, aan provinciale staten verantwoording schuldig voor het door hen gevoerde bestuur.

5. Commissaris van de Koning

Commissaris als provinciaal orgaan

De Grondwet noemt de commissaris van de Koning uitdrukkelijk als provinciaal orgaan (art. 125 GW). Hij wordt bij koninklijk besluit benoemd en provinciale staten hebben het recht van aanbeveling inzake de benoeming gekregen. Hij is voorzitter van provinciale staten, met het recht in de vergadering aan de beraadslaging deel te nemen maar zonder daarin stemrecht te hebben. Hij is, met volledig stemrecht, lid van gedeputeerde staten.

De commissaris van de Koning heeft een aantal taken:

  • een coördinerende taak,

  • hij bevordert de samenwerking met andere provincies en andere overheden,

  • hij bewaakt de kwaliteit van procedures betreffende burgerparticipatie en de afhandeling van bezwaarschriften en klachten,

  • hij brengt jaarlijks een burgerjaarverslag uit over de provinciale dienstverlening en de burgerparticipatie,

  • hij bevordert een goede behartiging van de provinciale aangelegenheden,

  • hij vertegenwoordigt de provincie in en buiten rechte,

  • hij wordt geïnformeerd over de uitkomsten van de college-onderhandelingen en kan zijn mening over het ontwerp-collegeprogramma kenbaar maken,

  • hij moet besluiten van het provinciebestuur, die, naar zijn oordeel voor vernietiging in aanmerking komen, bij de Minister van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties signaleren.

Commissaris als rijksfunctionaris

Zijn taak als rijksfunctionaris is gebaseerd op art. 126 van de Grondwet. Dit houdt in dat bij wet kan worden bepaald dat de commissaris wordt belast met de uitvoering van een door de regering te geven ambtsinstructie. De commissaris heeft volledige verantwoordingsplicht, zowel voor het door het college gevoerde bestuur, als voor het door hem als orgaan van de provincie gevoerde bestuur.

6. De provinciale verordening

De verordeningsbevoegdheid van de lagere organen leidt tot een ingewikkelde grensbepaling. Bij de behandeling van de gemeentelijke verordening zal op dit vraagstuk nader worden ingegaan. Het is met name op dat terrein, en niet op het gebied van de provinciale verordening, dat de moeilijkheden zich hebben voorgedaan. Doordat provincies minder verordeningen plegen te maken, komen daar minder moeilijkheden voor.

7. Toezicht

Preventief toezicht

De taak van de regering betreffende het preventieve toezicht op provinciale besluiten wordt steeds geringer. De algemene goedkeuringseisen zijn in de Provinciewet komen te vervallen maar de eis van voorafgaande goedkeuring voor het oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen is gehandhaafd. Ook de begroting wordt in bepaalde gevallen nog aan een goedkeuringsprocedure onderworpen.

Repressief toezicht

Op grond van de Waterschapswet moet een besluit van provinciale staten tot het opheffen of instellen van een waterschap of tot vaststelling of wijziging van het reglement voor een waterschap, goedgekeurd worden door de Minister van Verkeer en Waterstaat. Tenslotte is er het repressieve toezicht van de regering op provinciale besluiten. Op grond van art. 261 e.v. van de Provinciewet kan een besluit, dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het provinciale bestuur, bij koninklijk besluit worden vernietigd.

Gemeente

8. Bestuurlijke organisatie

Stelsel van 1851

De grote verdienste van de Gemeentewet van 1851 was dat zij een eenvormig bestuurssysteem voor alle gemeenten in het land invoerde. Overal werden gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders en burgemeesters de gemeentelijke organen. Maar het stelsel van 1851 begon wel steeds nijpender problemen op te leveren. Steden bouwden hun grondgebied vol en stuitten op randgemeenten die niet geannexeerd wilden worden, maar wel van de voorzieningen en voordelen van de nabijheid van de stad wilden profiteren. De voor de hand liggende oplossing om de centrumgemeente uit te breiden met al het omliggende gebied leidt tot andere bezwaren. Zo zou er een monstergemeente komen die zo groot wordt en zo moeilijk te besturen, dat de belangstelling van de bevolking voor de gemeentelijke problemen dreigt te verdwijnen. Het democratische doel van het betrekken van de bevolking bij het besturen van de eigen gemeenschap kan alleen worden bereikt indien er nog gemeenschapsbanden gevoeld worden. Dit zou bij het te groot worden van de eenheden niet meer het geval zijn.

Inter- of bovengemeentelijke oplossing?

Men kan twee kanten op om een oplossing te vinden:

  1. De eerste kant gaat in de richting van samenwerking van gemeenten op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Men kan bepaalde belangen gezamenlijk behartigen en ook een lichaam daartoe instellen. De moeilijkheid is dat niet alle gemeenten die een gemeenschappelijk belang hebben, het nu van een gemeenschappelijke regeling inzien. Een bezwaar dat ook door instelling bij de wet niet wordt verholpen is dat gewestelijke formaties een tussenlaag in het bestuur vormen tussen gemeenten en provincies.

  2. In 1975 is de regering een andere kant opgegaan: zij kwam met een plan om een aantal bevoegdheden van gemeenten (vooral bij ruimtelijke ordening) toe de delen aan provincies en die belangrijk kleiner te maken dan zij nu zijn. In dat systeem is geen bestuurlijke tussenlaag en komen er geen nieuwe organen, waardoor verkiezingen niet nodig zijn anders dan voor gemeenteraden en provinciale staten. Een bezwaar is dat de relatie tussen verkleinde provincies en grote steden weer problematisch is. Daarnaast zou de opdeling van het gehele land in kleinere provincies grote kosten met zich meebrengen.

De Kaderwet bestuur in verandering

In 1994 is de Kaderwet bestuur in verandering tot stand gekomen. In eerste instantie was het de bedoeling dat uiteindelijk in een of meer stedelijke gebieden bij wet stadsprovincies zouden worden ingesteld maar het tweede kabinet Kok heeft deze plannen niet doorgezet.

Wgr-plus

Als voorlopige oplossing werden op grond van deze wet in zeven stedelijke gebieden regionale openbare lichamen (ROL) ingesteld met belangrijke bevoegdheden op het gebied van grondbeleid, huisvesting, verkeer en vervoer en economische samenwerking.

Het functioneren van deze openbare lichamen is inmiddels geëvalueerd en men kwam tot de conclusie dat deze niet-vrijblijvende samenwerking tussen gemeenten in de stedelijke gebieden in de vorm van regionale openbare lichamen moest worden voortgezet. Over een verdere invulling van het bestuur rond de grote steden wordt tot op heden gediscussieerd. De organen van de gemeente zijn de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. Het zijn bestuursorganen die van niemand instructies in ontvangst hoeven te nemen. Ieder orgaan kan, hetzij door de Gemeentewet, hetzij bij of krachtens een andere wet, een taak opgedragen krijgen. De burgemeester moet hieraan altijd meewerken, hetzij als voorzitter van de raad of van het college, hetzij als zelfstandig orgaan. In 1992 trad een nieuwe Gemeentewet in werking ter vervanging van de oude wet uit 1851.

9. De organen van de gemeente

De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders én de burgemeester maken deel uit van het bestuur van de gemeente. De gemeenteraad wordt rechtstreeks door de inwoners gekozen en telt, naar gelang het aantal inwoners van de gemeente, negen tot vijfenveertig leden. De raad vergadert onder voorzitterschap van de burgemeester die aan de beraadslagingen deel kan nemen maar geen stemrecht heeft. De bevoegdheden van de raad en overige organen zijn op dezelfde wijze geregeld als die van het provinciale bestel.

Daarnaast kunnen de raad, het college van B&W en de burgemeester gezamenlijk één of meer deelgemeenten (bestaande uit een deelraad en een dagelijks bestuur) instellen die een aantal belangen van deze deelgemeente gaan behartigen.

Verder worden aan de deelraden de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften t.a.v. de deelgemeenten geheel of gedeeltelijk gedelegeerd. Evenals dat bij de provincie het geval is gaat de dualisering van bevoegdheden ook bij de gemeente gepaard met een uitbreiding van de controlerende en financiële bevoegdheden van de gemeenteraad.

10. De gemeenteraad

Aan het hoofd va de gemeente staat de gemeenteraad. De Grondwet bepaalt daarnaast uitdrukkelijk dat ook het college van burgemeester en wethouders deel uitmaken van het bestuur van de gemeente.

Kiesrecht en samenstelling

De rechtstreeks door inwoners gekozen raad telt, naar gelang het aantal inwoners van de gemeente, van 9 tot en met 45 leden. De raad vergadert onder voorzitterschap van de burgemeester, die aan beraadslaging kan deelnemen maar geen stemrecht heeft.

Bevoegdheden

Het stelsel van bevoegdhedenverdeling tussen de raad en de overige organen wijkt wezenlijk niet af van het provinciale bestel. Aan de raad komt de verordenende bevoegdheid in beginsel toe. Het primaat van de raad als wetgevend orgaan is hiermee bevestigd.

De madebewindsbevoegdheden van bestuurlijke aard komen in beginsel aan het college van burgemeesters en wethouders toekomen.

Commissies en deelgemeenten

De gemeentewet onderscheidt drie soorten commissies:

  1. raadscommissies – bereiden besluitvorming van de raad voor

  2. bestuurscommissies – oefenen bevoegdheden uit voor de raad, het college van B&W of de burgemeesters die zijn gedelegeerd

  3. andere commissies (meestal adviescommissies)

De raad, het college van B&W en de burgemeester kunnen gezamenlijk deelgemeenten samenstellen.

Versterking van controlerende en financiële bevoegdheden van de raad

Net als bij de provincie is de dualisering van bevoegdheden ook bij de gemeente gepaard gegaan met een uitbreiding van de controlerende en financiële bevoegdheden van het vertegenwoordigend lichaam. Daarnaast zijn de bevoegdheden van de raad op financieel niveau versterkt.

11. Het college van Burgemeesters en Wethouders

Benoeming

Het college van B&W wordt door de raad benoemd. De Wet dualisering heeft de functies van raadslid en van wethouder onverenigbaar verklaard. De raad mag wethouders vanuit of buiten de raad benoemen maar een wethouder die raadslid is moet deze functie opgeven.

Collegiaal bestuur

De burgemeester is voorzitter van het college van B&W en heeft daarin volledig stemrecht. Net als bij het bestuur door gedeputeerde staten is hier sprake van collegiaal bestuur.

Dagelijks bestuur

Het dagelijks bestuur van de gemeente berust bij het college van B&W, voor zover niet bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast. Tot het dagelijkse bestuur behoort het voorbereiden en uitvoeren van beslissingen van de raad alsmede taken zoals die worden omschreven in art. 160 van de Gemeentewet. Besluiten van het college tot oprichten van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen moeten tevoren voor advies aan de raad worden voorgelegd en moeten goedgekeurd worden door gedeputeerde staten.

De raad kan eigen bevoegdheden aan het college overdragen, mits de aard van de bevoegdheid zich daartegen niet verzet. De raad kan geen bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften delegeren aan de burgemeester. Wel heeft het college van B&W een belangrijke medebewindstaak want diverse vergunningen worden door hen afgegeven. De raad is haar bevoegdheid hiertoe beleidsregels vast te stellen, als gevolg van de Wet dualisering gemeentebestuur, kwijtgeraakt.

Bestuursdwang en dwangsom

Tenslotte is een belangrijke bevoegdheid van het college van B&W de uitoefening van bestuursdwang. Het gaat hier om feitelijk overheidsoptreden gericht op het doen naleven van wettelijke voorschriften.

12. De burgemeester

Benoeming of verkiezing?

Er is de laatste jaren veel te doen geweest over de meest wenselijke aanstellingswijze van de burgemeester. Er worden in theorie twee mogelijkheden bepleit:

  1. benoeming van de burgemeester door de raad,

  2. rechtstreekse verkiezing van de burgemeester door de gemeentelijke bevolking.

Huidige aanstellingswijze

Het boek beperkt zich tot de geldende regels die zijn neergelegd in art. 61 e.v. van de Gemeentewet. Dit houdt in dat de burgemeester op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij koninklijk besluit wordt benoemd voor een periode van zes jaar. Wanneer een burgemeestersvacature ontstaat, overlegt de commissaris van de Koning met de raad over de eisen die aan de te benoemen burgemeester moeten worden gesteld. De vacature wordt opengesteld en de raad stelt een vertrouwenscommissie in die de sollicitanten beoordeelt.
Deze commissie brengt een vertrouwelijk verslag uit aan de raad en de commissaris en stuurt aan de Minister een aanbeveling van twee personen die volgens haar benoemd kunnen worden als burgemeester. In deze aanbeveling mag alleen in bijzondere gevallen volstaan worden met het noemen van één naam en het is aan de Minister om te beoordelen of dit met voldoende motivering is onderbouwd. Wanneer dit niet het geval is wordt deze aanbeveling genegeerd. De Minister volgt in zijn voordracht aan de Koning meestal de aanbeveling, inclusief de daarin gehanteerde volgorde, mits hij op zwaarwegende gronden aanleiding ziet daarvan af te wijken. Hij moet deze afwijking motiveren. Deze procedure is vergelijkbaar met die van de benoeming van de commissaris van de Koning. Dit geldt niet voor het burgemeestersreferendum, waarbij aan de kiesgerechtigden binnen de gemeente de vraag wordt voorgelegd welke van de twee, door de raad geselecteerde, sollicitanten zij als eerste op de aanbeveling wensen.

De raad is niet verplicht een dergelijk referendum te houden en de uitslag ervan is uitdrukkelijk raadplegend, maar wordt wel als politiek-bindend ervaren. Bij herbenoeming van een burgemeester brengt de raad eveneens een aanbeveling uit maar in dit geval is een referendum niet mogelijk. De commissaris van de Koning adviseert de Minister over de aanbeveling van de raad, waarvan slechts zelden wordt afgeweken.

Taken en bevoegdheden

De burgemeester is voorzitter van de raad en van het college van B&W. Hij mag in raadsvergaderingen aan de beraadslagingen deelnemen maar heeft er geen stemrecht. In het college van B &W heeft hij dit stemrecht wel. Door de Wet dualisering gemeentebestuur is zijn positie ten aanzien van het college van B&W versterkt en mag hij zijn mening kenbaar maken over voorstellen ten behoeve van het collegeprogramma. Hij kan zelf onderwerpen aan de agenda voor collegevergaderingen toevoegen en eigen voorstellen ten aanzien van geagendeerde onderwerpen aan het college voorleggen.

Voor het overige is de burgemeester zelfstandig orgaan van het gemeentebestuur, waar de wet hem bevoegdheden toekent en taken oplegt.

Taken van de burgemeester zijn:

  • hij heeft een zorgplicht t.a.v. de samenwerking met andere gemeenten en m.b.t. de relatie tussen gemeentebestuur en de burgerij.

  • hij brengt een burgerjaarverslag uit, waarin hij rapporteert over de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening,

  • hij vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte,

  • handhaving van de openbare orde (art. 172, eerste lid). Enkele voorbeelden hiervan: Volgens art. 175 is de burgemeester in geval van oproerige beweging, ernstige wanordelijkheden, rampen of ernstige vrees voor het ontstaan hiervan bevoegd om aan eenieder bevelen te geven. In zulke bijzondere gevallen kan volgens de Gemeentewet van wettelijke voorschriften worden afgeweken, maar niet van de Grondwet. In zulke gevallen kan ook een noodverordening worden uitgevaardigd (art. 176), waarbij eveneens van wettelijke voorschriften kan worden afgeweken (maar wederom niet van de Grondwet). Wanneer personen zo'n bevel of voorschrift groepsgewijs niet naleven, kunnen zij tijdelijk gedetineerd worden. Ook kan de raad de burgemeester de bevoegdheid geven een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen (art. 151b). Men kan dan bijvoorbeeld preventief fouilleren binnen dit gebied. Volgens art. 174a kan de burgemeester een woning, niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een hierbij horend erf sluiten mits er sprake is van verstoring van de openbare orde als gevolg van gedragingen in woning of lokaal of op het erf.

  • medebewind. Een voorbeeld hiervan is dat de burgemeester bevoegdheden heeft met betrekking tot vergaderingen en betogingen (Wet openbare manifestaties), hij kan bijvoorbeeld voorschriften en beperkingen stellen of de betoging helemaal verbieden (art. 5), en als het nodig is de betoging beëindigen. Een ander voorbeeld is dat de burgemeester een last tot inbewaringstelling kan geven bij mensen die psychisch niet in orde zijn en gevaar opleveren voor zichzelf of de omgeving (art. 20 Wet BOPZ).

13. Verantwoordingsplicht van college van burgemeester en wethouders en van de burgemeester

Verantwoordingsplicht

Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is over de gehele linie verantwoordingsplicht ingevoerd, met als enige uitzondering de taakvervulling van de commissaris voor zover deze als rijksorgaan optreedt. Wat betreft de gemeente zijn de leden van het college van B&W gezamenlijk én ieder afzonderlijk voor het door het college gevoerde bestuur verantwoording schuldig aan de raad. De burgemeester is verantwoording verschuldigd aan de raad voor het door hem gevoerde bestuur. De betrokkenen hebben de plicht hun beleid te motiveren en te verdedigen.

Daarnaast is er een inlichtingenplicht die niet alleen geldt bij vragen van de raad, maar ook bij vragen van individuele leden. Er zijn sancties wanneer men zich niet houdt aan de verantwoordingsplicht. Volgens art. 49 van de Gemeentewet kan de raad een of meer wethouders ontslag verlenen. Hiertegen kan de wethouder niet in beroep gaan bij de bestuursrechter. De burgemeester is een door de regering benoemde functionaris en kan niet door de raad ontslagen worden. Wanneer er echter sprake is van een verstoorde verhouding tussen burgemeester en raad kan de raad wel een aanbeveling tot ontslag zenden aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor het uiteindelijke ontslag is een koninklijk besluit vereist.

14. Gemeentelijke verordening

Omgrenzing verordeningsbevoegdheid

Volgens art. 127 van de Grondwet stelt de gemeenteraad, behoudens bij de wet of door hemzelf krachtens de wet te bepalen uitzondering, de gemeentelijke (posterieure) verordeningen vast.

Posterieure verordening

Art. 121 van de Gemeentewet bepaalt dat de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen t.a.v. het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd blijft voor zover de verordeningen daarmee niet in strijd zijn. Bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, vervallen van rechtswege. De rechter toetst bepalingen van gemeenteverordeningen aan anterieure of posterieure wetten én aan de positieve omgrenzing van de autonome verordeningsbevoegdheid van de raad. Het is moeilijk vast te stellen wat nu precies de omvang is van een onverbindendverklaring.

In de eerste plaats moet er van uitgegaan worden dat het steeds gaat om toetsing van bepalingen van een verordening aan oudere of latere hogere regelingen of aan art. 149 Gemeentewet. Een onverbindendverklaring heeft dan ook alleen betrekking op die betrokken bepalingen en laat het overige gedeelte van de verordening onaangeroerd. Maar ook wat die specifieke bepalingen betreft is er geen duidelijke jurisprudentie beschikbaar. De bepalingen verbieden namelijk nooit wat de hogere regeling uitdrukkelijk toestaat of omgekeerd. Integendeel, de verordening bevat meestal een ruim geformuleerde verbodsbepaling die juist door de ruime formulering in bepaalde situaties in strijd komt met een op een speciaal gebied gegeven hogere regeling, dan wel met art. 149 Gemeentewet.

De leer van de onsplitsbare wilsverklaring is jarenlang de leer van de rechtspraak geweest. Wanneer een bepaling van een verordening te ruim geredigeerd was en daardoor een hogere regeling overlapte, werd zij geheel onverbindend geacht. Dit betekent echter niet dat de Hoge Raad altijd deze leer hanteerde want dat zou het de gemeentelijke wetgever te moeilijk maken.

Het nadeel van het loslaten van de leer is dat men uit de tekst van een gemeentelijke verordening dan niet meer kan lezen voor welke gevallen zij nu eigenlijk wel en voor welke zij niet geldt.

15. Hoger toezicht: Goedkeuring

Goedkeuring in het algemeen

Onder de oude gemeentewet van 1851 was het preventieve toezicht op besluiten van gemeentebesturen uitgebreider dan onder de nieuwe wet. Goedkeuring van gedeputeerde staten is alleen nog vereist voor het oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen. Besluiten daartoe worden, sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur, door het college van B&W genomen en niet meer door de raad. Voor het overige zijn de goedkeuringseisen vervallen maar kan de begroting wel aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen worden.

Preventief toezicht bij medebewind

In bijzondere wetten kunnen gemeentebesturen madebewindstaken opgelegd krijgen en daartoe kan preventief toezicht opgelegd worden. Volgens art. 259 van de Gemeentewet kan dit preventieve toezicht alleen opgelegd worden in bij de wet of in krachtens de wet bij provinciale verordening bepaalde gevallen.

16. Hoger toezicht: Vernietiging door de regering

Vernietigingsrecht in Gemeentewet

Een besluit of een schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van de raad, het college van B&W, de burgemeester en alle verdere bevoegde organen van de gemeente, kan bij koninklijk besluit worden vernietigd. De vernietigingsgronden zijn geregeld in art. 10:35 Awb. Een belanghebbende kan tegen een koninklijk besluit tot vernietiging van een gemeentelijk besluit beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 281a Gemeentewet). De belanghebbende hoeft niet eerst een bezwaarschrift in te dienen.

17. Samenwerking van gemeenten

De gemeentelijke taken zijn talrijk en belangrijk. De uitvoering ervan eist vaak kostbare voorzieningen, die door kleinere gemeenten alleen niet kunnen worden opgebracht. Er zijn verschillende voorzieningen zoals het ophalen van huisvuil, die investeringen eisen maar pas bij een bepaald aantal inwoners economisch verantwoord is.

Privaatrechtelijke rechtspersonen

Een weg naar het oplossen van die problemen is het oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon waarin belanghebbende gemeenten participeren en samen het bestuur vormen. Een dergelijke rechtspersoon kan geen verordeningen maken waaraan burgers gebonden zijn. Het dient slechts ter ondersteuning.

Wet gemeenschappelijke regelingen

De mogelijkheid tot het oprichten van een nieuw openbaar lichaam door een aantal gemeenten te behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten worden geopend in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Die wet vindt haar grondslag in art. 135 Grondwet. Aan het bestuur van een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam kunnen door de betrokken gemeenten bevoegdheden tot regeling en bestuur worden overgedragen, maar uiteraard niet meer dan dat op dit terrein aan de gemeente zelf toekomst. Van belang is verder dat naast de mogelijkheid van vrijwillige samenwerking ook de gedwongen oplegging van een gemeenschappelijke regeling voorzien is, voor het geval dat een deel van de belanghebbende gemeenten wel en een deel niet meewerkt aan een regeling.

Waterschappen

18. Taak en bevoegdheid van de waterschappen

Functionele en territoriale decentralisatie

Waterschappen hebben publiekrechtelijke bevoegdheden van bestuur en wetgeving. Er is dus decentralisatie, maar naar twee criteria: naar het territoir enerzijds, naar een beperkte functie op dit terrein anderzijds. In 1992 is de Waterschapswet in werking getreden en in art. 1 van deze wet worden de waterschappen omschreven als openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.

De waterschappen hebben de volgende taken:

  • de zorg voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide,

  • de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden.

Verbrokkelde regelgeving

De waterschappen zijn in veel delen van het land net zo oud als de gemeenschap zelf. De regeling was onder de Republiek zaak van de provincies. Onder ons staatsbestel is dit voor een deel zo gebleven. De regelgeving was echter erg verbrokkeld over de Grondwet en de Gemeentewet, slechts enkele onderwerpen waren geregeld door formele wetten. De laatste jaren is het aantal waterschappen drastisch verminderd door reorganisaties en fusies.

Waterschapswet

In 1992 is de Waterschapswet in werking getreden. Door deze wet zijne enkele oude wetten ingetrokken en is verder het gedeelte van de Waterstaatswet 1900 dat betrekking had op de waterschappen vervallen. Echter, ook de nieuwe Waterschapswet biedt geen volledige uniforme bestuursstructuur, maar er zijn wel enkele minimumeisen in neergelegd waaraan de bestuursorganisatie van een waterschap moet voldoen.

Bestuursorganisatie

Het bestuur van een waterschap bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De leden van het algemeen bestuur worden rechtstreeks door de betrokken categorie belanghebbenden gekozen. Het dagelijkse bestuur bestaat uit de voorzitter en een bij reglement te bepalen aantal leden. De voorzitter wordt bij koninklijk besluit benoemd en de overige leden worden in beginsel door het algemeen bestuur gekozen.

Taken waterschapsbestuur

Wat betreft de autonome taak van het waterschapsbestuur is geen sprake van een ruim omschreven bevoegdheid tot regeling en bestuur van de ‘huishouding’ van het waterschap. De autonome taak beperkt zich tot de behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. Medebewind kan bij wet, algemene maatregel van bestuur of bij provinciale verordening worden gevorderd.

Het algemeen bestuur maakt verordeningen op overtreding waarvan straf is gesteld of waarvan handhaving door bestuursdwang mogelijk is. Deze verordeningen worden keuren genoemd. Belanghebbenden kunnen administratief beroep instellen bij gedeputeerde staten tegen besluiten betreffende de vaststelling of wijziging van een keur.

Toezicht

Bij reglement kunnen beslissingen van waterschapsbesturen aan goedkeuring van gedeputeerde staten worden onderworpen. Besluiten dan wel niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van waterschapsbesturen kunnen door gedeputeerde staten worden vernietigd voor zover zij met het recht of met het algemeen belang in strijd zijn. Hiertegen kan weer beroep bij de rechtbank worden ingesteld.

Welke structuur heeft het Koninkrijk? - Chapter 17 (18)

1. Inleiding

Het Koninkrijk der Nederlanden omvat sinds 10 oktober 2010 vier landen: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Tot Nederland behoren naast het gebied in Europa ook de Caribische eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hiervoor kende Nederland ook koloniën. Indonesië is na de Tweede Wereld gescheiden met Nederland. De afwikkeling met Suriname en de Nederlandse Antillen is meer geleidelijk gegaan. In het laatste geval is het zelfs nog niet voltooid.

Statuut

In 1954 heeft men tussen Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen een eigensoortig federaal verband opgezet, geregeld in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Sinds Suriname zich lost heeft gemaakt met toestemming van beide landen zijn de betrekkingen met Suriname alleen van volkenrechtelijke aard.

“Status aparte” van Aruba

Op 1 januari 1986 vindt er wederom een ingrijpende verandering plaats. Op die datum is het land ‘de Nederlandse Antillen’ gesplitst in twee gelijkwaardige landen: de Nederlandse Antillen en Aruba. Voor Aruba stond op dat moment in het Statuut dat vanaf 1 januari 1996 het land onafhankelijk zou zijn. Het Nederlandse beleid inzake de West heeft sinds de jaren tachtig steeds in het teken gestaan van de naderende onafhankelijkheid van Aruba en de Nederlandse Antillen. In beide landen bestond echter algemeen de wens op een staatsrechtelijke band met het Koninkrijk der Nederlanden te handhaven. Dit ging vooral om het waarborgen van de grondrechten, rechtszekerheid en een democratisch en deugdelijk bestuur.

Handhaving van het Koninkrijksverband

Het derde kabinet-Lubbers heeft in 1990 een ommekeer teweeggebracht in het Nederlandse beleid door uitdrukkelijk uit te spreken dat de staatsrechtelijke band met het Koninkrijk ook op langere termijn kon blijven bestaan. Dit betekende dat de onafhankelijkheidsdatum van Aruba kwam te vervallen.

Nieuwe structuur

Al enige tijd bestond zowel bij de Nederlandse Antillen als bij Nederland grote ontevredenheid over de bestaande bestuurlijke verhoudingen. Sint Maarten, Bonaire en Curaçao hadden een behoefte aan grotere zelfstandigheid. De kleinere eilanden hadden de wens minder afhankelijk te zijn van de grotere eilanden. Een speciaal samengestelde werkgroep gaf als advies het land Nederlandse Antillen op te heffen, de status van land toe te kennen aan Curaçao en Sint Maarten, en aan Bonaire, Saba en Sint Eustatius de nieuwe status te geven van ‘koninkrijkseiland’. In 2005 zijn er nieuwe afspraken gemaakt die in veel opzichten aansluiten bij het advies van de werkgroep. Op 10 oktober 2010 is het Statuut bij rijkswet in werking getreden.

De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben een staatsrechtelijke positie gekregen binnen het Nederlandse staatsbestel. In het Statuut is de mogelijkheid voor de eilanden gecreëerd om af te wijken van het Europese beleid.

2. Verhouding tussen Statuut en Grondwet

Statuut boven de Grondwet

Volkenrechtelijk bestaat als rechtssubject alleen het Koninkrijk der Nederlanden, bestaande uit Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het Statuut geldt voor het hele Koninkrijk, de Grondwet alleen voor het Nederlandse rijksdeel. In een systematische behandeling van het Nederlandse staatsrecht behoort het federale koninkrijksrecht voorop te gaan. Daarna behoort het in dat koninkrijksrecht passende Nederlandse landsstaatsrecht te volgen.

3. Grondslagen van het Statuut

Koning en ministers

Art. 1a stelt vast dat de Kroon van het Koninkrijk gedragen wordt door Juliana en haar opvolgers. De onschendbare Koning wordt bijgestaan door de ministerraad van het Koninkrijk en andere koninkrijksorganen. Daarnaast voert volgens art. 2 de Koning de regering van elk van de landen. Er is per land dus ook een ministerraad. De staatsregelingen van de andere landen worden door die landen zelf vastgesteld op basis van het Statuut.

Afbakening van bevoegdheden

Het eerste probleem van iedere federale staatsregeling is een afbakening te vinden tussen de bevoegdheden van de federatie en die van zijn deelstaten. Het is de bedoeling om de deelstaten zo veel mogelijk vrij te laten. In de meeste federale staatsregelingen worden de bevoegdheden van het federale gezag opgesomd. Alle andere bevoegdheden behoren tot de bevoegdheden van de deelstaten.

Grondslagen

In het beginsel bemoeit het Statuut zich niet met de interne zaken van elk van de landen. Men vindt wel dat in alle federale grondwetten bepaalde grondslagen voor het staatsleven ook in de deelstaten gelden. Zo worden de grondrechten gegarandeerd.

4. De organen van het Koninkrijk

Gouverneur

In Aruba, Curaçao en Sint Maarten wordt de Koning vertegenwoordigd door een gouverneur. Diens bevoegdheden dienen in een rijkswet geregeld te worden. De gouverneur heeft een dubbele positie. Enerzijds vertegenwoordigt hij de regering van het Koninkrijk en is hij dus koninkrijksorgaan. Anderzijds vertegenwoordigt hij de Koning als hoofd van de landsregering en is hij dus hoofd van de regering van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Koninkrijksministerraad

Het voornaamste bestuursorgaan van het Koninkrijk is de Raad van Ministers van het Koninkrijk, waarvan de samenstelling en de werkwijze in het Statuut geregeld worden. Hij bestaat uit de door de Koning benoemde ministers en uit een door de regering van Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten benoemde gevolmachtigde minister. Bepalingen over de functionering van de ministerraad staan in het Statuut en in het reglement van orde voor de ministerraad.

Voortgezet overleg

Op het eerste gezicht schijnt de positie van Nederland in de raad overheersend. Echter, de gevolmachtigde ministers hebben een soort vetorecht wat de gelding voor zijn land betreft.

Raad van State

Er is ten slotte een Raad van State van het Koninkrijk. Zijn positie is geregeld in art. 13 van het Statuut. Het is de Nederlandse Afdeling advisering, aangevuld op verzoek met een lid uit de staatsraad van Aruba, Curaçao of Sint Maarten

Geen koninkrijksparlement

Er bestaat geen, zoals in andere federale staten, rijksparlement. Het is minder nodig doordat het aantal aangelegenheden van het Koninkrijk geringer is dan in bijvoorbeeld de Verenigde Staten. Dit omdat de landen een verspreide ligging hebben. In de plaats hiervan is er een samenwerking van landsparlementen.

5. De Rijkswetgeving

Wanneer een aangelegenheid van het Koninkrijk regeling bij wet vereist, moet er bij gebrek aan rijksparlement een andere methode van samenwerking worden gevonden. Die is te vinden in art. 15-21 van het Statuut. De wetgever van het Koninkrijk bestaat uit de Koninkrijksregering en de Nederlandse Staten-Generaal.

Rijkswet

Eerst wordt en ontwerp van rijkswet op grond van art. 4 lid 2 sub a van het reglement van orde voor de ministerraad, in de ministerraad van het Koninkrijk gebracht. Een voorstel wordt door de Koning, nadat advies is ingewonnen bij de Raad van State, bij de Staten-Generaal ingediend. Gelijktijdig wordt het gezonden naar de vertegenwoordigende lichamen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Wanneer de Tweede Kamer tot openbare behandeling overgaat, wordt advies gegeven door één of meer bijzondere gedelegeerden van het vertegenwoordigend lichaam waarin de regeling zal gelden. Ook krijgen zij de gelegenheid amendementen in te dienen.

Algemene maatregel van rijksbestuur

Ter uitvoering van rijkswetten kunnen algemene maatregelen van rijksbestuur worden afgekondigd. Zij worden op dezelfde manier vastgesteld als de Nederlandse maatregelen van bestuur. In plaats van de Nederlandse ministerraad komt de ministerraad van het Koninkrijk en in de plaats van de Raad van State komt de Raad van State van het Koninkrijk.

Welke materie in een rijkswet?

De vraag die ontstaat is, welke materie moet in een rijkswet geregeld worden? Zoals eerder vermeld geeft art. 3 een opsomming van een aantal aangelegenheden van het Koninkrijk. Als daarover een regeling gemaakt moet worden, gebeurt dit bij rijkswet.

6. Verdragen

Verdragen die rijksdelen raken

Overeenkomsten met andere staten en met volkenrechtelijke organisaties die Aruba, Curaçao of Sint Maarten raken, moeten, volgens art. 24 van het Statuut, gelijktijdig aan de Staten-Generaal en het vertegenwoordigende lichaam van Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten worden overgelegd.

Wanneer raakt een verdrag een land?

Art. 11 van het Statuut geeft om die vraag een opsomming. De mening van de desbetreffende regering geeft uiteindelijk de doorslag bij die vraag. Dit veronderstelt dus dat er verdragen kunnen zijn die niet een van de landen in de West raken en inderdaad is dit het geval. De landen moeten dus zelf uitmaken of een bepaald verdrag hen raakt. Is dit niet het geval, dan wordt het alleen voor het wel geïnteresseerde land gesloten.

Het is dus heel goed denkbaar dat een overeenkomst door het Koninkrijk gesloten wordt die uitsluiten in Aruba, Curaçao of Sint Maarten zal gelden. Art. 26 van het Statuut constateert dit uitdrukkelijk met de beperking dat de verbondenheid in het Koninkrijk zich niet tegen dergelijke overeenkomsten moet verzetten.

7. Samenwerking

De binding in één rijk heeft natuurlijk alleen maar een duurzame betekenis als er tussen de landen een meer dan alleen maar formele band is. Culturele en sociale banden zijn belangrijker dan juridische. Het Statuut bepaalt daarom dat er onderlinge bijstand, overleg en samenwerking is. Alle aangelegenheden kunnen, als landen dat willen, bij rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur geregeld worden. Ook kunnen er bij onderlinge regeling voorzieningen worden getroffen voor de behandeling van onderlinge geschillen. Dit gaat ook bij rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur. Volledige uniformiteit is dus niet voorgeschreven.

8. Toetsingsrecht door de rechter

Op ons juridisch stelsel is door het Statuut een dak geplaatst. Art. 5 van het Statuut bepaalt dat de Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht neemt. Daarmee rijst de vraag van toetsingsrecht.

Het Harmonisatiewet-arrest

Bij beantwoording van die vraag vormt art. 49 van het Statuut een complicatie. Dit artikel maakt het mogelijk dat bij rijkswet regels worden gesteld omtrent de verbindendheid van wetgevende maatregelen die in strijd zijn met het Statuut. Deze rijkswet is er echter nooit gekomen. Er is dus geen antwoord op de vraag. Uiteindelijk in het arrest Harmonisatiewet er een principiële uitspraak over gedaan. De Hoge Raad wees toetsing van formele wet aan het Statuut categorisch af. Het arrest van de Hoge Raad had echter alleen betrekking op een gewone Nederlandse formele wet. Het is duidelijk dat de overwegingen ook toetsing van grondwetsbepalingen of bepalingen van een rijkswet aan het Statuut uitsluiten.

9. Wijziging van het Statuut

Een wijziging van het Statuut geschiedt bij rijkswet. De medezeggenschap van de Arubaanse, Curaçaose en Sint Maartense Staten is echter in dit geval sterker gewaarborgd dan bij andere rijkswetten. Er wordt uitdrukkelijk in het Statuut bepaald dat alle Staten het voorstel moeten aanvaarden. Ook zijn er speciale procedurevoorschriften, geregeld in art. 55 lid 3 van het Statuut.

Wat is de rol van de Europese Unie? - Chapter 18 (18)

1. Inleiding

Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat ook nog als internationaal rechtssubject en intern heeft het nog steeds zijn eigen rechtsstelsel. De integratie binnen de Raad van Europa en de Europese Unie zijn ook van groot belang voor ons land. Nationale wetgeving, bestuur en rechtspraak worden ingrijpend beïnvloed door het Europese recht. De Raad van Europa, die veel meer lidstaten heeft dan de Europese Unie (bijna vijftig), doet zijn invloed gelden op het terrein van de grondrechten. De Europese Unie doet zijn invloed voornamelijk gelden op een tal andere terreinen. De territoriale werking van de diverse verdragen, waarop de Europese Unie is gebaseerd, is beperkt tot Nederland.

2. Geschiedenis

De Europese Unie is ontstaan uit drie verdragen: het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) van 1951, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) van 1957 en het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG), ook uit 1957. De achterliggende gedachte was dat vormen van economische samenwerking en het wegnemen van belemmeringen voor het economisch verkeer tussen Europese staten de kans op een militair conflict op Europees grondgebied zou verkleinen.

De volgende staten zijn (in die volgorde) lid geworden van de huidige Europese Unie: Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, België, Luxemburg, Engeland, Ierland, Denemarken, Griekenland, Spanje, Portugal, Zweden, Finland, Oostenrijk, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slowakije, Slovenië, Tsjechië, Bulgarije en Roemenië. Met Kroatië en Servië zijn onderhandelingen in een vergevorderd stadium.

In 1993 is het Verdrag van Maastricht in werking getreden en werd de EU opgericht. Deze Unie rustte op drie pijlers:

  1. de drie Europese gemeenschappen werden verder versterkt, mede door de oprichting van een Economische en Monetaire Unie en het beleidsterrein van de EG werd uitgebreid;

  2. samenwerking op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid;

  3. samenwerking met betrekking tot justitie en binnenlandse zaken.

Het Verdrag van Amsterdam en het Verdrag van Nice handhaafden de drie-pijlerstructuur. Sinds 2001 is op initiatief van de Europese Raad door verschillende instanties gewerkt aan plannen voor een Europese Grondwet. Inwerkingtreding heeft echter nooit plaatsgevonden. Bij referenda in Frankrijk en Nederland werd de goedkeuring door een duidelijke meerderheid van de burgers afgewezen. Na een adempauze werd in 2007 een juridisch-technisch compleet anders opgezet geheel gepresenteerd, dat leidde tot het Verdrag van Lissabon. De inhoud van dit verdrag is echter vrijwel helemaal identiek aan die van het Grondwettelijk Verdrag van 2004. Het Verdrag leidt ertoe dat het EU-recht voortaan is gebaseerd op het VEU en het VWEU.

3. Instellingen

Algemeen

In verdragen zijn bepalingen weggelegd betreffende het institutionele kader van de EU. Er zijn zeven instellingen: het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Europese Commissie, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer. Bepalingen omtrent deze instellingen zijn te vinden in het VEU en het EU-Werkingsverdrag.

Europese Raad

Dit is de belangrijkste instelling van de Europese Unie. Hij is samengesteld uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten en de voorzitter van de Commissie, en de voorzitter van de Europese Raad. De taak van deze instelling is het geven van nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en het vaststellen van de algemene politieke beleidslijnen (art. 15 VEU).

Raad

De Raad bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten op ministerieel niveau (art. 16 VEU). Welke ministers dit zijn hangt af van het onderwerp van bespreking. De belangrijkste regelgevende besluiten worden in de Europese Unie door de Raad genomen. Er zijn regels voor het aantal benodigde stemmen, voor gevoelige besluiten geldt de unanimiteitseis.

Commissie

Benoeming van de leden van de Commissie vindt plaats door de Europese Raad en is voor een periode van vijf jaar (art. 17 VEU). Benoeming gebeurt door de Europese Raad en formeel hebben lidstaten geen directe invloed meer zodat de onafhankelijkheid van de Commissie gegarandeerd kan worden. De voorzitter heeft een bijzondere positie omdat hij leden kan dwingen ontslag te nemen. Bij een motie van afkeuring door het Europees Parlement moet de hele Commissie ontslag nemen. De commissie functioneert geheel onafhankelijk van de nationale regeringen.

De taken en bevoegdheden van de commissie zijn de volgende:

  • het doen van voorstellen aan de Raad en het Europees Parlement inzake communautaire wetgeving,

  • van de Raad afgeleide taken op het gebied van regelgeving en bestuur

  • een kleinere originaire bestuurstaak, en ten slotte

  • uitoefenen van toezicht op de naleving van het Europese recht.

Europees Parlement

Sinds 1979 worden de leden rechtstreeks voor vijf jaar gekozen. De bevoegdheden van het EP waren aanvankelijk vooral adviserend van aard. In de loop van de tijd zijn de taken belangrijk uitgebreid. Art. 14 VEU noemt de wetgevingstaak, de begrotingstaak, politieke controle, adviserende taken en het kiezen van de voorzitter van de commissie.

Betreft de communautaire wetgeving kennen de verdragen een aantal verschillende procedures. De gewone wetgevingsprocedure is neergelegd in art. 294 EU-Werkingsverdrag. Hierin kan het EP amendementen voorstellen en heeft het, in geval van blijvende onenigheid met de Raad, een vetorecht. Het verschil met onze wetgeving wat betreft amendementen is dat een amendement wordt onderworpen aan uitvoerige beraadslaging en bemiddeling. Democratische controle is in belangrijke mate nog aanwezig door middel van het intergouvernementele karakter van de Raad en Europese Raad.

Hof van Justitie en Gerecht

De veranderingen door de Verdragen van Nice en Lissabon van de rechterlijke macht waren gericht op vermindering van de overbelasting van het Hof van Justitie. Daarom zijn er diverse rechterlijke instanties opgericht. Sinds het Verdrag van Lissabon omvat het Hof van Justitie en Gerecht een Hof, een Gerecht en gespecialiseerde rechtbanken. Een van de belangrijkste bevoegdheden van het Hof van Justitie is het beantwoorden van prejudiciële vragen van rechterlijke instanties van lidstaten.

Prejudiciële vragen

Op grond van art. 267 EU-Werkingsverdrag zijn rechterlijke instanties van de lidstaten bevoegd tot het stellen van prejudiciële vragen.

Het doel van de beantwoording van prejudiciële vragen door het Hof van Justitie is de eenheid van uitlegging en toepassing van het Europese recht te bevorderen. Veelal worden op Europees niveau algemene voorschriften gegeven waarvan de nadere uitwerking en uitvoering door de organen van de lidstaten geschiedt. Op die manier komt de Europese burger indirect in contact met het Hof van Justitie.

Rekenkamer

De Rekenkamer verricht de controle van de rekeningen (art. 285 VWEU).

4. De doorwerking van het EU-recht

Rechtstreekse werking en voorrang

Het EU-recht kan verdeeld worden in het primaire recht dat in de Verdragen is neergelegd, en het secundaire recht, dat door de instellingen op grond van de Verdragen wordt gevormd. Ten aanzien van het secundaire recht onderscheidt het EU-Werkingsverdrag: verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. De laatste twee zijn niet verbindend. Een verordening heeft een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen voor degenen tot wie het uitdrukkelijk is gericht. Bepalingen van gemeenschapsrecht, die voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn rechtstreekse werking hebben. Nationaal recht dat met dergelijke bepalingen in strijd is, dient buiten toepassing te worden gelaten.

Conforme interpretatie en staatsaansprakelijkheid

Als een richtlijn niet voor rechtstreekse werking in aanmerking komt, kan deze toch niet door de nationale rechter terzijde gelaten worden, want als het nationale recht in overeenstemming met de richtlijn te interpreteren moet dit gebeuren.

Bovendien kan nalatigheid bij de omzetting van richtlijnen tot aansprakelijkheid van de staat leiden, waardoor een schadevergoedingsplicht ontstaat. Dit kan ook gebeuren als nationale rechtspraak het Europese recht schendt.

Grondwet

De heersende opvatting in Nederland is dat de rechtstreekse werking en voorrang van het Europese recht voortvloeien uit de Verdragen, zoals deze door het HvJ geïnterpreteerd zijn. Volgens sommigen maakt dit art. 93 en 94 van de Grondwet wel van toepassing ten aanzien van de doorwerking van het Europese recht. Deze controverse heeft geen praktische betekenis.

5. Betekenis van de Europese Unie voor Nederland

Specifieke bevoegdheidsattributies

De Europese Unie heeft uitsluitend bevoegdheden voor zover deze door de lidstaten in de Verdragen aan haar zijn toegekend. Het werkterrein van de Europese Unie is door opeenvolgende verdragswijzigingen uitgebreid, maar het is nog steeds niet onbepaald. Het is geen soevereine superstaat; een kenmerk van de soevereiniteit van een staat is dat ze de bevoegdheden van organen kan uitbreiden.

Wetgeving

Binnen het kader van het werkterrein van de Unie is zij van grote betekenis voor de lidstaten. De wetgever mag op sommige terreinen geen regels meer vaststellen en op een nog veel groter terrein wordt de nationale wetgevingsbevoegdheid ingeperkt. Een toenemend deel van de Nederlandse wetgeving bestaat uit de omzetting van richtlijnen waartoe de staat gehouden is.

Bestuur

De bestuurlijke uitvoering van het EU-recht is grotendeels overgelaten aan de organen van de lidstaten. Dit zijn zowel organen van de lagere overheden als organen van de centrale overheid. Hierdoor is de macht van bewindspersonen minder dan vroeger. Daar staat wel tegenover dat ze medezeggenschap hebben door middel van deelname aan de Raad en Europese Raad.

Rechtspraak

In het Waterpakt-arrest staat de vraag centraal of de Nederlandse rechter bevoegd is om de staat te bevelen formele wetgeving tot stand te brengen, als Nederland in gebreke is een richtlijn te implementeren en deze implementatie op grond van bestaande wetgeving uitsluitend mogelijk is bij formele wet. Het antwoord van de Hoge Raad hierop is ontkennend.

6. De parlementaire controle op de Europese Unie

Controle op de Europese Verdragen

Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de nationale parlementen actief bijdragen tot de goede werking van de Europese Unie. Ontwerpen tot herziening van de Europese Verdragen moet op grond van art. 12 VEU aan de nationale parlementen worden toegezonden.

Als de Europese Raad vervolgens besluit dat de voorgestelde wijzigingen worden besproken dan wordt een Conventie samengeroepen. Deze Conventie heeft als taak bij consensus een aanbeveling aan te nemen ten behoeve van een Conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. Deze Conferentie stelt vervolgens wijzigingen vast, uiteraard met nationale goedkeuring.

Controle op besluiten van EU-instellingen

Hierop wordt ook parlementaire controle uitgeoefend. Het Europees parlement is in beginsel betrokken bij de vorming van het secundaire Europese recht.

Instemmingsrecht

In het verleden is door de Rijkswetten een parlementair instemmingsrecht ten aanzien van bepaalde voorgenomen besluiten op grond van het EG- of EU-verdrag toegekend. Het is nu nog op zeer beperkt terrein toepasbaar, namelijk bij voorgenomen besluiten waarvoor eenparigheid van stemmen in de Raad vereist is en het Europees Parlement slechts adviesrecht heeft.

Parlementair behandelvoorbehoud

Op grond van art. 4 Goedkeuringswet kan elk van beide kamers besluiten dat zij een Europees voorstel van zodanig politiek belang acht dat zij over de behandeling daarvan op bijzondere wijze wenst te worden geïnformeerd. Het is vooral bedoeld om de informatiepositie van de kamers te versterken en de dialoog met de regering te stroomlijnen.

Ministeriële verantwoordelijkheid en inlichtingenplicht

Los van de hiervoor genoemde instrumenten kunnen de kamers en hun commissies de grondwettelijke ministeriële verantwoordelijkheid en inlichtingenplicht benutten.

Raadsvergaderingen en Europese voorstellen kunnen hierdoor van te voren worden besproken tijdens algemene overleggen.

Subsidiariteitstoets

Art. 5 lid 3 VEU bepaalt dat de Europese Unie alleen op mag treden als de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. Dit is het subsidiariteitsbeginsel dat er mede voor moet zorgen dat de besluiten zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Op grond van art. 6 kan de nationale regering een gemotiveerd advies toezenden waarin zij uiteenzetten waarom het betrokken onderwerp niet in overeenstemming is met dit beginsel. Er moet dat een gemotiveerde heroverweging door de Europese Commissie plaatsvinden.

Politieke dialoog met de Europese Commissie

Sinds september 2006 biedt de Europese Commissie nationale parlementen de mogelijkheid om rechtstreeks met haar te communiceren. Om dit te faciliteren stuurt zij al haar wetgevende voorstellen en discussiedocumenten direct naar de nationale parlementen. Deze vaste praktijk is gecodificeerd in het Protocol bij het Verdrag van Lissabon betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie. In de politieke dialoog kan een nationaal parlement of een kamer of commissie daarvan met betrekking tot een voorstel allerlei vragen en opmerkingen aan de Commissie voorleggen. Een manco in de huidige praktijk is dat zij er zelden in slaagt binnen de door haarzelf gestelde streeftermijn van drie maanden te antwoorden.

7. Grondrechten

Rechten van Unie-burgers

In het Europese recht zijn vijf vrijheden verankerd:

  • het vrije verkeer van goederen,

  • het vrije verkeer van werknemers

  • het vrije verkeer van diensten

  • het vrije verkeer van kapitaal

  • de vrijheid van vestiging voor ondernemingen en personen.

Deze vrijheden zijn gegeven voor de burgers van de lidstaten van de Unie. Het is daarom twijfelachtig of deze vrijheden als grondrechten te beschouwen zijn. Voor al deze rechten geldt de nationaliteit van een lidstaat als vereiste, zodat het grondrechtelijk karakter ook van deze rechten betwistbaar is.

Grondrechten

Grondrechten in de zin van aan iedere mens toekomende fundamentele rechten waren in de oorspronkelijke verdragen niet te vinden. Vanaf 1986 zijn onder invloed van jurisprudentie ook in de Verdragen verwijzingen naar grondrechten opgenomen. Er wordt onder andere verwezen naar het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Het fundamentele belang van het EVRM voor het unierecht is door het Hof van Justitie benadrukt in het belangrijke arrest van 3 september 2008 in de zaak Kadi.

Handvest grondrechten

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bindende status. Sinds het Handvest verbindende status heeft is de grondrechtenjurisprudentie van zowel het HvJ als die van het EHRM zich veel meer rekenschap gaan geven van de mogelijke betekenis van de daarin opgenomen grondrechten. Voor het EHRM is dit niet zonder meer vanzelfsprekend, voor het HvJ wel. De dialoog tussen deze twee hoven over de betekenis van de grondrechten vormt een belangrijke bijdrage aan het zich ontwikkelende Europese constitutionele recht.

Page access
Public
Comments, Compliments & Kudos

Add new contribution

CAPTCHA
This question is for testing whether or not you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
Image CAPTCHA
Enter the characters shown in the image.