Artikelsamenvatting bij Mainstreaming versus alienation: conceptualizing the role of complexity in migration and diversity policy making van Scholten - 2020 - Chapter


Wat is de rol van complexiteit in beleidsvorming op het gebied van migratie en diversiteit?

Veel processen van beleidsvorming met betrekking tot migratie en diversiteit lijken vaak uit de hand te lopen. Er zijn ook veel studies die zich richten op de vraag waarom migratie- en diversiteitsbeleid vaak faalt. In het huidige artikel wordt besproken dat het maken van beleid vaak ontspoort met betrekking tot de dynamiek van de beleidsvorming op deze gebieden. Dit leidt tot verschillende crises, zoals de vluchtelingencrisis, de integratiecrisis, enzovoort.

Er lijkt sprake te zijn van een complexisering van migratie en diversiteit. Dit vereist een heroverweging van de dynamiek van de beleidsvorming op deze gebieden. Belangrijke ontwikkelingen op het gebied van migratie en diversiteit hebben betrekking op de mate van complexiteit van deze kwesties. Ondanks dat de migratieniveaus stabiel zijn gebleven, is er een transformatie in de probleemkenmerken van migratie en diversiteit. Het gaat hierbij om verschillende dimensies, zoals een verbreding van migratie en diversiteit. Verbreding verwijst naar het feit dat migratie en diversiteit relevant zijn in steeds meer regio's en delen van de wereld, en dat het breder ingebed raakt in bijna elk facet van moderne complexe samenlevingen. Vanwege deze verbreding moeten migratie en diversiteit niet als separaat worden behandeld, maar als onlosmakelijk verbonden met bijna elk deel van moderne complexe samenlevingen en het sociale leven. Ten tweede gaat complexificatie gepaard met een verdieping van migratie en diversiteit. Dit betekent dat de interne complexiteit van zowel migratie als diversiteit is toegenomen. Migratie gaat steeds minder vaak gepaard met een proces waarbij een persoon of een gezin de ene plaats verlaat om zich permanent op een andere plaats te vestigen. Het gaat nu om toenemende variatie in termen van verschillende mobiliteiten. Bovendien combineren mensen met een migratieachtergrond vaak verschillende soorten diversiteit, waaronder vaak verschillende etnische identiteiten. Er is dus sprake van een diversificatie van diversiteit of superdiversiteit. Ten derde betekent complexe identificatie dat de verbreding en verdieping van migratie en diversiteit niet op één universele manier samenkomen. Tussen verschillende specifieke instellingen en over tijdsperioden heen, kunnen migratie en diversiteit zeer verschillende situationele of temporele configuraties aannemen. Ten slotte gaat complexificatie gepaard met groeiende controverses met betrekking tot migratie en diversiteit. Dit kan omvatten, maar is niet beperkt tot, politisering. Het gaat ook gepaard met onzekerheid over hoe een probleem moet worden gedefinieerd en welke beweringen als waar of onwaar kunnen worden gezien.

Wat is de complexe aanpak?

Er zijn geen duidelijke oplossingen beleidsmodellen of sjablonen voor het omgaan met complexe beleidsproblemen, omdat complexe problemen complex opgelost moeten worden. Deze constatering is in lijn met onderzoekers die het idee van specifieke modellen van migrantenintegratie of modellen van migratiebeheer hebben aangevochten. Zij stellen dat één groot theoretisch model met betrekking tot de praktijk van migratie- en diversiteitsbeleidsvorming niet geschikt is. Eén model is namelijk niet voldoende om de volledige complexiteit van beleidsproblemen te begrijpen.

In plaats van beleid te zien als specifieke output of instrument dat door een specifieke actor wordt gebruikt om een duidelijk gedefinieerd probleem op te lossen, zien complexiteitswetenschappers beleid als een meer integraal en flexibel proces dat zich bezighoudt met een breed netwerk van actoren en zich vaak richt op complexe probleemsituaties. Bovendien gaat complexiteitsbeheer niet uit van de aanwezigheid van duidelijk geïnstitutionaliseerde beleidssubsystemen, maar omvat het eerder complexe actornetwerken die verschillende soorten actoren omvatten, zoals de overheid en niet-overheid. Ten slotte ziet complexiteitsbeheer beleidsdynamiek als een opkomend proces in plaats van als iets met een duidelijke output en uitkomst.

Complexiteitsbestuur neemt dus een middenweg tussen ordelijke en wanordelijke of chaotische beleidsvorming. Het verwerpt het idee dat beleidsvorming, wanneer het wordt geconfronteerd met complexe problemen, volledig rationeel kan zijn en gebaseerd op aannames van voorspelbaarheid en controleerbaarheid. Het verwerpt echter ook dat complexiteit relativisme of chaos betekente en dat er niets kan worden gedaan als reactie op complexiteit. Het pleit voor het om kunnen gaan met complexiteit. Beleidsvorming vereist reflexiviteit als kenmerk van de kwaliteit van het beleidsvormingsproces. Reflexiviteit houdt in dat actoren zich bewust worden van de oorzaken en gevolgen van problemen en van hun handelen ten aanzien van deze problemen en dat zij hun handelen kunnen aanpassen. Bij het omgaan met complexe problemen zijn er echter veel factoren die deze reflexiviteit kunnen remmen.

Wat is vervreemding?

Ontsporen tijdens migratie- en diversiteitsbeleidsvorming gaat vaak gepaard met het niet eens woren met betrekking tot complexiteit. Dit wordt geconceptualiseerd als vervreemding. Er is een onderscheid tussen verschillende vormen  van vervreemding. Dit concept is al eerder breder toegepast in de sociale wetenschappen op situaties waarin structurele elementen van de samenleving vormen van vervreemding veroorzaken, zoals tussen de werknemers en de uitkomsten van zijn of haar werk, tussen een individu en bredere maatschappelijke verwachtingen van dit individu, of tussen de acties en diepere professionele overtuigingen van publieke professionals. Vervreemding wordt op dit moment echter gedefinieerd als een kenmerk van beleidsdynamiek, als vervreemding van beleidsprocessen van complexiteit. Het wordt niet gedefinieerd als iets dat mensen expres doen, maar als iets wat mensen geneigd zijn om te doen.

Wat is probleemvervreemding?

Met betrekking tot de rol van kennis in de beleidsdynamiek, houdt probleemvervreemding in dat het probleembegrip van actoren vervreemdt van de complexiteit van de probleemsituatie. Probleemvervreemding treedt op wanneer er geen serieus gesprek is over de probleemsituatie. Dit betekent dat kennis, informatie en expertise niet of slechts selectief worden gebruikt, of wanneer kennis om andere redenen actoren niet in staat stelt om met de complexiteit van een probleemsituatie om te gaan. Onderzoek en gegevens tonen bijvoorbeeld vrij consequent een relatie aan tussen milieuverandering en migratie, maar bij beleidsvorming wordt deze relatie vaak genegeerd. Er wordt nu daarom geen onderscheid gemaakt tussen milieumigranten of milieuvluchtelingen. Dit is een vorm van probleemvervreemding die het potentieel voor het migratiebeleid van de EU om in te spelen op de huidige complexiteit van migratie zou kunnen ondermijnen. Probleemvervreemding gaat niet alleen over de vraag of kennis wordt gebruikt, maar ook waarvoor het wordt gebruikt, bijvoorbeeld of kennis wordt gebruikt voor het beheersen van een probleem, of voor het begrijpen van en reageren op complexiteit.

Wat is institutionele vervreemding?

Institutionele vervreemding houdt in dat institutionele structuren en processen vervreemd raken van de complexiteit van probleemsituaties. Het gaat om een falen van instellingen om tegemoet te komen aan en te reageren op complexiteit. Deze vorm van vervreemding kan worden gedreven door het feit dat instellingen de neiging hebben om hun eigen dynamiek te volgen, in plaats van te proberen te reageren op complexe omstandigheden. Institutionele vervreemding kan ook worden veroorzaakt door een gebrek aan coördinatie tussen instellingen en institutionele processen in het licht van complexe situaties. Dit kan leiden tot institutionele ontkoppeling of een onvermogen om de complexe en flexibele institutionele verbindingen te vormen die complexe problemen vereisen. Een vaak bestudeerd voorbeeld in migratiestudies betreft de transformatie van welvaartsstaten in de context van de complexificatie van migratie en diversiteit. De padafhankelijkheid van gevestigde welvaartsstaten kan ertoe leiden dat ze zich niet aanpassen aan de complexiteit van migratie. Dit wordt geïllustreerd door studies over welzijnstoerisme, waar welzijnsregimes een magneet voor migratie kunnen worden, evenals welvaarts chauvinisme waarbij de angst voor welzijnstoerisme een drijvende kracht wordt achter anti-immigratiesentimenten. Deze vorm van institutionele vervreemding moet niet worden gezien als iets dat specifiek is voor migratie- en diversiteitsbestuur. In plaats daarvan verwijst het naar een bredere observatie in de literatuur over complexiteitsbeheer dat padafhankelijkheid van instellingen problemen kan veroorzaken voor institutionele veerkracht in het licht van complexiteit. Een ander voorbeeld van institutionele vervreemding zijn de complicaties in het multi-level governance van migratie in Europa, die verwijzen naar het gebrek aan verbinding tussen instellingen in complexe omgevingen.

Wat is politieke vervreemding?

Politieke vervreemding verwijst naar vervreemding dat wordt aangedreven door bredere machtsstructuren, machtsverhoudingen en door belangen gedreven spanningen. Politieke vervreemding kan worden gedefinieerd als vervreemding van complexificatie gedreven door de reproductie van structurele ongelijkheden en conflicten. In plaats van in het reine te komen met complexiteit, gaat politieke vervreemding gepaard met interessegedreven en selectieve manieren om complexiteit te ontkennen of te verminderen. Het kan ook worden aangedreven door de selectieve mobilisatie van belangen. Ten slotte kan het gaan om de reproductie van bredere structuren van sociale stratificatie, zoals ongelijkheden tussen groepen, tussen migranten en niet-migranten, of genderongelijkheid. Een belangrijke illustratie van politieke vervreemding is cliëntpolitiek. Dit is een manier van beleidsvorming die wordt aangedreven door de selectieve mobilisatie van belangen. Zo is de uitbreiding van de sociale rechten van migranten in West-Europa sterk beïnvloed door maatschappelijke organisaties. Op mondiaal niveau zijn het vaak georganiseerde zakelijke belangen die profiteren van relatief open migratieregimes en ook de middelen hebben om hun belangen te mobiliseren in de beleidsvorming. Migranten zelf zijn vaak niet zo georganiseerd dat ze hun belangen op dezelfde manier kunnen mobiliseren als andere belangen.

Wat is sociale vervreemding?

Sociale vervreemding wordt gedreven door gesprekken over specifieke groepen of actoren die betrokken zijn bij migratie- en diversiteitsbeleid. Bepaalde gesprekken of verhalen, zoals beleidsverhalen of de sociale constructie van specifieke groepen, kunnen een vervreemdend effect hebben op de rol en positie van deze groepen en actoren in beleidsprocessen. Dit kan betrekking hebben op groepen waarop beleid is gericht, zoals specifieke migrantengroepen of gemeenschappen, evenals andere actoren die op de een of andere manier betrokken zijn bij het maken van migratie- en diversiteitsbeleid, zoals eerstelijnswerkers of bureaucraten. Een van de meest voor de hand liggende vormen van sociale vervreemding in migratie en diversiteitsbestuur betreft de kwestie van sociale categorisering. Sociale categorisering van migrantengroepen, zoals in de kleurenblinde of de kleurgerichte benadering, ontkent de complexiteit van migrantengroepen. Een andere vorm van sociale vervreemding houdt in hoe beleidsgerelateerde gesprekken beleidsactoren zelf kunnen vervreemden door hen een zinvol kader om complexiteit te begrijpen, te ontnemen. Beleidsactoren hebben vaak een sterke neiging om vereenvoudigende verhalen die betekenis geven aan beleid en gemakkelijk kunnen worden gecommuniceerd naar een breed scala aan actors te ontwikkelen en te onderhouden. Deze verhalen kunnen richting geven aan acties, maar kunnen ook de actoren die betrokken zijn bij beleidsvorming vervreemden door hen te helpen de complexiteit te ontkennen of te vereenvoudigen in plaats van aan te pakken.

Wat is mainstreaming?

Vervreemding signaleert het falen om met complexiteit om te gaan, terwijl mainstreaming een benadering biedt om in het reine te komen met complexiteit in beleidsvorming. Samen vormen ze het tweeledige karakter van beleidsvorming tijdens complexiteit. Het vertegenwoordigt een complexe benadering van complexe problemen. Complexe kwesties zoals gender, handicap en milieu moeten worden behandeld als kwesties die diep verweven zijn met reguliere kwesties zoals economie, politiek en samenleving. Er zijn verschillende kenmerken van mainstreaming in complexe probleemgebieden, zoals een integrale benadering van een probleemsituatie, met een flexibel en adaptief proces, binnen complexe actornetwerken en gericht op de hele bevolking.

Wat is een integrale benadering van een complexe probleemsituatie?

Mainstreaming omvat de inbedding van een probleembenadering in mainstream beleid, instellingen en structuren. Het is gebaseerd op de overtuiging dat wanneer complexe kwesties worden behandeld als op zichzelf staande kwesties, dit zal leiden tot probleemvervreemding. Mainstreaming daarentegen definieert complexe kwesties als een integraal onderdeel van de mainstream. Dit vereist een integrale aanpak die traditionele beleidssectoren en -niveaus doorkruist. Complexe vraagstukken als migratie en diversiteit stoppen niet bij de grenzen en blijven ook niet binnen hun duidelijke departementale silo's. Mainstreaming houdt dus een verschuiving in van een probleemspecifieke aanpak met een duidelijk beleidssubsysteem naar een polycentrische benadering gericht op complexe probleemsituaties. Een integrale benadering van de complexiteit van migratie en diversiteit omvat een diversiteits- en mobiliteitsbestendigheid van mainstream beleid, instellingen en structuren om deze in staat te stellen om te gaan met de complexiteit van diversiteit en migratie. Dit kan gepaard gaan met verschillende inhoudelijke beleidsdoelen en keuzes. Ongeacht of een land een actief of restrictief immigratiebeleid wil voeren, of een multiculturele of een assimilatiebenadering, het centrale punt is dat de complexiteit van migratie en diversiteit een mainstreambenadering vereist om dergelijke beleidsdoelstellingen te bereiken.

Wat wordt bedoeld met een proces in plaats van een oplossing?

Mainstreaming verwijst ook naar een situationeel proces in plaats van een specifieke one-size-fits-all oplossing of model. Omgaan met complexiteit betekent het herconceptualiseren van beleidsvorming als een opkomend proces, dat flexibiliteit en reactievermogen vereist. Het vereist dat instellingen en structuren voortdurend opnieuw worden gekalibreerd in het licht van de situationele en temporele ontwikkelingen. De complexiteit ligt in het feit dat elke situatie en elke periode zijn eigen contingente aanpak kan vereisen. Zo is er grote variatie in lokale contexten voor migratie en diversiteit. Sommige steden worden gekenmerkt door wat wordt beschreven als superdiversiteit, terwijl in andere steden diversiteit heel verschillende configuraties heeft. Zelfs in één land, zoals Spanje, kunnen verschillende steden zoals Madrid en Barcelona zeer verschillende bestuursbenaderingen gebruiken. Migratie omstandigheden kunnen ook aanzienlijk variëren tussen plaats en tijd. Terwijl Engeland een restrictief immigratiebeleid voorstelt, stelt Schotland een actiever immigratiebeleid voor om demografische en economische redenen. Hier zou een one-size-fitds-all-benadering de complexiteit van beleidsvorming niet vatten.

Wat wordt bedoeld met complexe actornetwerken?

Ten derde gaat mainstreaming gepaard met complexe actornetwerken. Complexiteit heeft de neiging om complexe actornetwerken met diffuse rollen en posities te betrekken. Dit kan omvatten, maar zal meestal niet beperkt zijn tot overheden. Door de complexisering van migratie en diversiteit is het niet mogelijk om een groep actoren af te bakenen die verantwoordelijk is voor migratie en diversiteit. Mainstreaming betekent dat migratie en diversiteit voor bijna iedereen relevant zijn geworden. Een voorbeeld van complexe actornetwerken is dat het migratie- en diversiteitsbeleid omhoog is gegaan (zoals Europeanisering, internationalisering), zijwaarts (NGO's, bedrijven) en naar beneden (lokale gemeenschappen, decentrale overheden). Dit heeft veel vragen opgeroepen in migratiestudies over multi-level governance, zoals de complexe interacties tussen nationale en internationale overheden en organisaties in migratiegovernance. Macht speelt een rol in zulke complexe netwerken. Bij machtsverhoudingen is echter niet langer sprake van een specifieke actor die de touwtjes in handen heeft. In complexe actornetwerken is macht ingebed in de complexe onderlinge afhankelijkheden tussen actoren. Bewustzijn van onderlinge afhankelijkheden in deze netwerken en een goed beheer van de relaties tussen actoren in deze netwerken zijn vereist om met complexiteit om te gaan.

Wat is een hele samenlevingsaanpak?

Het laatste kenmerk van mainstreaming is een benadering die gericht is op de hele bevolking. Door de complexiteit is het niet mogelijk om het beleid alleen te richten op de direct betrokken migranten of op specifieke migrantengroepen of -gemeenschappen. In plaats daarvan moet het gericht zijn op de hele samenleving.

Wat wordt bedoeld met reflexieve onderzoeks-beleidsdialogen?

De conceptualisering van mainstreaming versus vervreemding maakt het mogelijk om de duale aard van beleidsvorming in het licht van complexiteit te kunnen begrijpen. Mainstreaming probeert bij te dragen aan reflexiviteit onder wetenschappers door hen in staat te stellen vervreemding en mainstreaming te herkennen bij actoren die te maken hebben met complexiteit. Het zorgt voor een dieper heuristisch begrip van beleidsdynamiek, toegepast op het probleem van migratie en diversiteit, maar generaliseerbaar voor vergelijkbare complexe problemen. Dit zegt echter niets over hoe wetenschappers daadwerkelijk kunnen bijdragen aan het voorkomen van vervreemding en het bevorderen van mainstreaming. Een belangrijke bijdrage ligt dan ook in de configuratie van reflexieve onderzoeks-beleidsdialogen. Het configureren van onderzoeks-beleid relaties als dialogen biedt mogelijkheden om het type reflexiviteit te genereren dat nodig is om met complexiteit om te gaan. Er kunnen verschillende voorwaarden worden onderscheiden voor de configuratie van reflexieve onderzoeks-beleidsdialogen. Ten eerste is er behoefte aan meer systematische kennisaccumulatie en theorievorming in migratiestudies. Ten tweede vereist reflexiviteit reflexieve dialogen tussen onderzoekers en actoren die betrokken zijn bij het beleidsproces. Complexiteit vereist dat actoren toegang hebben tot relevante kennis en informatie om te kunnen reageren op opkomende situaties. Ten derde is een voorwaarde voor reflexieve onderzoeks-beleidsdialogen reflexieve kennisproductie. Dit betekent constant bewustzijn van de wortels en potentiële vooringenomenheid van bestaande concepten en theorieën in het licht van complexiteit. Ten slotte moeten beleidsdialogen over reflexief onderzoek in staat zijn om kwesties van migratie en diversiteit systematisch te verbinden met bredere maatschappelijke ontwikkelingen.

Wat valt er te concluderen?

Het is belangrijk om te begrijpen waarom processen van beleidsvorming op het gebied van migratie en diversiteit zo vaak de neiging hebben te ontsporen of uit de hand te lopen. Migratie en diversiteit zijn belangrijke voorbeelden van complexe beleidsvraagstukken. De conclusie is dat beleidsvorming vaak ontspoort door het niet omgaan met de complexiteit van migratie en diversiteit. Er zijn echter veel neigingen in de beleidsvorming in het licht van complexiteit om complexiteit te negeren, te ontkennen, te vereenvoudigen of er niet op te reageren. Dit wordt geconceptualiseerd als vervreemding, die in verschillende vormen voorkomt: probleemvervreemding, institutionele vervreemding, politieke vervreemding en sociale vervreemding. Mainstreaming wordt geconceptualiseerd als een alternatieve benadering die belooft complexiteit te vangen als een inherent onderdeel van beleidsvorming. Dit concept probeert complexiteit te vangen door middel van een generieke aanpak die migratie en diversiteit niet als op zichzelf staande onderwerpen behandelt, maar als complexe sectoroverschrijdende en niveauoverschrijdende probleemsituaties, die gericht zijn op de hele bevolking, die complexe actornetwerken en een contingent en emergent proces omvat in plaats van een one-size-fits-all beleidsmodel.

Page access
Public
Comments, Compliments & Kudos

Add new contribution

CAPTCHA
This question is for testing whether or not you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
Image CAPTCHA
Enter the characters shown in the image.