Hoorcollege-aantekeningen Bestuursprocesrecht - UU


College 1

Inleiding Bestuursprocesrecht

Uitgangspunten van het stelsel van bestuursrechtelijke bescherming

Het college begint met een voorbeeld.

Een aanvraag tot subsidie van A wordt afgewezen door het bestuursorgaan. Zo’n afwijzing wordt als een besluit gezien (Art. 1:3 lid 2 Awb). Dit is een primair besluit (eerste besluit). A kan hiertegen in bezwaar gaan bij het bestuursorgaan.

Als A een bezwaarschrift indient hiertegen, en de afwijzing blijft bijvoorbeeld in stand, is er sprake van een besluit op het bezwaarschrift. Er wordt dus een besluit op bezwaar gedaan. Indien er sprake is van een afwijzing, is het weer een besluit in de zin van Art. 1:3 lid 2 Awb. Indien het besluit aangepast wordt, is er wél een rechtsgevolg (namelijk dat de subsidie toch wordt toegewezen) en wordt automatisch voldaan aan de vereisten van het besluit.

Indien A na een afwijzend besluit op bezwaar in beroep gaat bij de rechtbank, is er sprake van een beroep in eerste aanleg. Let hierbij op Art. 8:1 Awb! Je kunt niet tegen alle soorten besluiten in beroep. Tevens moet je eerst als belanghebbende worden aangemerkt.

Is het beroep mogelijk en gegrond, wordt het besluit vernietigd. Dit is een uitspraak. Na de uitspraak wordt dan opnieuw in de zaak voorzien. Dit betekent dat er een nieuw besluit moet worden genomen, en dit is opnieuw een besluit op het bezwaarschrift. Dit wordt gezien als een nieuw besluit. Er moet dan dus opnieuw op het bezwaarschrift worden beslist, aan de hand van de uitspraak van de bestuursrechter

Structuur van het proces (in eerste aanleg)

Indien de rechtbank uw beroep gegrond verklaart en het besluit vernietigt, om welk besluit gaat dit dan? Dit gaat om het besluit op het bezwaarschrift. Er moet dan een nieuw besluit op bezwaar komen.

Voorbeeld 1

Stel: De Rechtbank zegt: De minister heeft een subsidie afgewezen, omdat hij vond dat bedrijf van A niet kostenefficiënt te werk ging, maar de minister heeft dit niet goed gemotiveerd.

In dit geval wordt de afwijzing vernietigd. Het besluit op bezwaar wordt dus vernietigd, maar over het primaire besluit moet dus opnieuw worden beslist. Een besluit op bezwaar is een besluit dat gaat over een ander besluit. Er moet dus opnieuw worden beslist over het primaire besluit, maar dan met inachtneming van wat de rechtbank heeft geoordeeld: in dit geval moet er dus opnieuw beslist worden met inachtneming van de motiveringsplicht. Stel dat de minister nu alsnog de subsidie aanvraag afwijst, en dit goed motiveert, kan de aanvrager opnieuw in beroep.

Waarom beslist de rechter niet zelf over de subsidie? Zou het niet veel efficiënter zijn als de rechter zelf uitspraak doet over dit soort zaken, in plaats van het terug te verwijzen naar het bestuursorgaan? Dit mag hij niet doen. Hij mag besluiten toetsen, maar niet zelf oordelen over of iemand wel of niet recht heeft op een subsidie. Dit is aan het bestuursorgaan. De rechter mag niet op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten. Dit in het licht van de machtenscheiding (Trias Politica).

Voorbeeld 2: Driehoeksgeschil

Stel dat aan X een vergunning wordt verleend (primair besluit), waartegen derde-belanghebbende Y vervolgens in bezwaar en beroep gaat, omdat hij hinder vreest (art 5:37 BW). Het bezwaar wordt vervolgens gegrond verklaard door het bestuursorgaan, waarna het primaire besluit (de vergunning) wordt herroepen. Herroepen is het ongedaan maken van het besluit in de bezwaarschriftprocedure. Het bestuursorgaan dat het besluit zelf heeft genomen kan dit doen (hetzelfde orgaan). Dit is dus iets anders dan vernietiging, hier maakt de rechter het besluit ongedaan (een hoger orgaan kan het besluit van een lager orgaan vernietigen).

Door de herroeping is X zijn vergunning weer kwijt. Hij heeft hierbij rechtsbescherming, hij kan in beroep gaan bij de rechtbank tegen de herroeping van zijn vergunning. X gaat dus in beroep (beroep in eerste aanleg). Als de rechtbank dit beroep gegrond verklaart, wordt dit bestreden besluit vernietigd. Dit is dus de vernietiging van een herroeping. Dit betekent dat de vergunning weer gelding heeft. De herroeping wordt geacht nooit te hebben bestaan.

In principe gaat de bezwaarschriftprocedure in dit geval tussen het bestuursorgaan en Y. Y is namelijk de eiser die de vergunning ongeldig wil laten verklaren, en het bestuursorgaan moet hierover beslissen. Echter is er ook nog de tussenpartij X, die zeker belang heeft bij de uitkomst van deze procedure, omdat hij wil dat de vergunning in stand blijft. X moet dus als partij mee kunnen doen in dit geschil. Art. 8:26 Awb is hierbij van belang. De vergunninghouder (in dit geval X) kan dan gevraagd worden als partij mee te doen in het proces. X kan dan opkomen voor zijn eigen belangen.

Er is nog wel de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om hiertegen in hoger beroep te gaan. De uitspraak van de rechtbank wordt dan weer ongedaan gemaakt. Als het hoger beroep gegrond is, wordt de vernietiging van de rechtbank weer vernietigd. Het besluit tot bezwaar komt dan weer terug.

De hoge beroepsrechter oordeelt niet alleen over de uitspraak van de rechtbank, maar ook over het nieuwe besluit op bezwaar dat wordt genomen na de vernietiging van die rechtbank.

Uniforme openbare voorbereiding: Ontwerpbesluit

Veel procedures beginnen niet met een primair besluit, maar met een ontwerpbesluit. Ten aanzien van dit ontwerpbesluit kunnen zienswijzen worden ingediend, op basis waarvan een primair besluit genomen wordt. Tegen dit besluit staat vervolgens de mogelijkheid tot beroep open bij de rechter. Indien de rechter dit besluit vernietigt, komt er een nieuw besluit. Dit is dus een procedure zonder de bezwaarschriftfase. Deze valt weg, nu het gaat om de voorbereiding.

Functies bestuursprocesrecht

  • Handhaving van het objectieve recht: regels moeten nageleefd worden.

  • Individuele rechtsbescherming: belanghebbende burgers dienen beschermd worden tegen die handhaving, indien zij benadeeld worden.

  • Geschilbeslechting: De rechtbank oordeelt handhavend, maar met inachtneming van de rechtsbescherming, om een eind te maken aan het geschil.

Thema’s van het vak:

  • Hoe werkt het stelsel van vernietigen en opnieuw voorzien?

  • Ontwikkeling naar subjectivering van het bestuursprocesrecht

  • Ontwikkeling naar finaliteit en conflictoplossing

Typisch bestuurshandelen

Typisch bestuurshandelen omvat allereerst het nemen van besluiten in de zin van art. 1:3 Awb. Daarnaast verricht het bestuur ook feitelijke handelingen (niet op rechtsgevolg gericht).

Bij het nemen van besluiten heeft het bestuursorgaan zich te buigen over de rechtmatigheid (die later getoetst kan worden door de bestuursrechter) en over beleidskeuzes (hierover heeft de bestuursrechter geen macht). Het bestuursprocesrecht heeft slechts betrekking op deze bestuursrechtelijke toets.

Verschil bestuur - rechter

Het verschil tussen de rechter en het bestuur is heel belangrijk in dit vak. De bestuursrechter houdt zich vooral bezig met het bestuursprocesrecht; het toetsen van rechtmatigheid. Het bestuur houdt zich bezig met de bestuurlijke besluitvorming; dus het beleid, binnen de grenzen van het recht. De rechter toetst deze besluitvorming, uitsluitend aan het recht.

In Nederland zijn er verschillende bestuursrechters, waaronder de Rechtbanken (de algemene zaken), de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (algemene hoger beroepsinstantie), Centrale Raad van Beroep (ambtenarenzaken en sociale zekerheid), College van Beroeps en bedrijfsleven (sociaaleconomisch bestuursrecht, economisch ordeningsrecht), Gerechtshoven (hoger beroep in belastingzaken), Hoge Raad (cassatie tegen uitspraken van de hoven) en het CBHO.

Historie van dit systeem

In 1887 werd in de Grondwet de bestuursrechtspraak mogelijk gemaakt (niet verplicht). Indien de wetgever dit bepaalde, kon bestuursrechtspraak dus worden ingesteld. In 1902 werd hiervan gebruik gemaakt en werden de raden van beroep opgericht. Vervolgens wordt ook de belastingrechtspraak in het leven geroepen. In 1905 wordt door Loeff een voorstel ontworpen voor algemene bestuursrechtspraak. In 1910 echter, gaat de Amsterdamse hoogleraar Struycken hier tegenin. Hij stelt namelijk dat de mogelijkheid van beroep tegen besluiten gevaarlijk is, omdat niet duidelijk is waaraan de besluiten van het bestuur getoetst moeten worden, omdat in veel gevallen voor de bevoegdheden van bestuursorganen geen duidelijke normering bestaat. Een bestuursorgaan mag immers veel meer overwegingen maken dan die in de wet zijn opgenomen (redelijkheid, noodzaak etc). De rechter zou niet in staat zijn om behoorlijk bestuur te toetsen. Pas in 1976 wordt met de Wet arob een algemene bestuursrechter in het leven geroepen. Naast deze wet arob bleef de bijzondere regeling van het kroonberoep bestaan. Met het arrest Benthem kwam hier echter een einde aan.]

College 2

Toegang tot de bestuursrechtelijke voorziening en bestuurlijke voorprocedures

Functies van het bestuursprocesrecht

Ook deze week zijn de functies van het bestuursprocesrecht van belang, omdat van deze functies afhangt wie toegang tot de bestuursrechtelijke procedure heeft.

Een van de functies van het bestuursprocesrecht is de handhaving van het objectieve recht. In het kader hiervan zouden de bestuurlijke juridische procedures zeer breed toegankelijk moeten zijn. Om het algemeen belang te beschermen moet er dus laagdrempelige toegang zijn. De handhaving van het objectieve recht is, vanwege het gebrek aan efficiëntie, sinds de invoering van de Awb in 1994 niet meer leidend.

Veel meer wordt tegenwoordig gekeken naar individuele rechtsbescherming. In het belang hiervan is laagdrempelige toegang voor belanghebbenden het streven (dus niet meer toegang voor eenieder). Vanaf dit moment wordt veel meer gekeken naar het te beschermen belang.

In het licht van de geschilbeslechtende functie van het bestuursrecht is ook de toegang voor belanghebbenden van belang. De laagdrempeligheid van deze toegang is hier minder relevant, omdat ook aandacht besteed wordt aan andere vormen van geschilbeslechting.

Laagdrempelige toegang

In het bestuursrecht bestaat geen verplichte procesvertegenwoordiging. Je mag jezelf verdedigen, hiervoor heb je geen advocaat nodig. Je mag dus ook een deskundige of jurist raadplegen, die geen advocaat is. Wat is hier de reden van? Dit is zo omdat je in het bestuursrecht een zo laagdrempelig mogelijke toegang moet hebben tot de rechtsbescherming. Een advocaat is duur, dit zou je kunnen afhouden van het zoeken naar rechtsbescherming. Vandaar geen verplichte procesvertegenwoordiging.

De griffierechten (vergoeding voor de kosten die men maakt om uw zaak te behandelen) zijn in het bestuursrecht relatief laag. De burger wordt tot slot niet veroordeeld tot betaling van de proceskosten van de tegenpartij, indien hij de zaak verliest. Dit in tegenstelling tot het civiele recht. Deze regel geldt zowel voor de proceskosten die het bestuursorgaan maakt als de proceskosten die een eventuele derde partij maakt. Er zijn wel uitzonderingen op, bv. wanneer je misbruik maakt van je procesrecht. Dit komt echter nauwelijks voor. Denk bv. aan het eindeloos doorprocederen alleen maar om de gemeente te pesten. Indien jij de zaak wint, is de overheid wél gehouden om jouw proceskosten te betalen. De regeling is er dus echt om de rechtsbescherming van de burger te waarborgen.

Er geldt in het bestuursrecht dus een laag procesrisico.

Keerzijde van laagdrempelige toegang

De keerzijde hiervan is dat bestuursrechtelijke geschillen heel complex kunnen zijn, vooral in samenhang met bijzondere wetgeving (milieurecht, mededingingsrecht, omgevingsrecht etc.). Procedures kunnen zo ingewikkeld zijn, dat het toch maar beter is hier deskundigen bij te halen, zoals een advocaat, of je wilt een deskundige inschakelen om bewijs te vergaren (bv. Je schakelt een specialist in omdat je rugklachten hebt, en je wilt op deze manier bewijzen dat je recht hebt op een uitkering). Hier maak je dan wel alsnog kosten voor. Je komt dan uiteindelijk toch tot hoge proceskosten (rechtsbijstand en onderzoek). Er bestaat een forfaitaire vergoeding van deze eigen gemaakte kosten (art. 8:75 Awb + Besluit proceskosten bestuursrecht), maar deze is helaas maar gering.

Toegang tot de procedure

De toegang tot de rechter is niet onbeperkt (niet absoluut). De toegang is beperkt, omdat de mogelijkheid tot beroep aan beperkingen is gebonden; waartegen is beroep mogelijk (object van geschil)? Voor wie is dit mogelijk (beroepsgerechtigden)? En wanneer (bezwaar- en beroepstermijn)?

Je kunt alleen in beroep tegen een appellabel besluit (art. 8:1 Awb). Er zijn ook uitzonderingen, zo kun je niet in beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. Alleen beroepsgerechtigden kunnen in beroep gaan, dit zijn vaak alleen belanghebbenden. En de bezwaar- en beroepstermijn is vaak 6 weken. Dit zijn dus allemaal dingen die de toegang tot de rechter enigszins beperken. De toegang is niet absoluut, maar er moet aan deze vereisten zijn voldaan, voordat beroep mogelijk is.

De toegang tot de rechter kan ook beperkt worden, door het feit dat we eerst door een bestuurlijke voorfase heen moeten, zoals bv. het administratief beroep of de bezwaarschriftprocedure. Het verschil tussen deze procedures, is dat je bij de bezwaarschriftprocedure je richt tot het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, en bij het administratief beroep richt je je tot een hoger bestuursorgaan. Ook heb je nog de uniforme openbare voorbereidingsprocedure; eerst een ontwerpbesluit, dan inbreng van zienswijzen en tot slot het definitieve besluit.

Deze fases zijn in het leven geroepen met het doel dat niet iedereen meteen maar in beroep gaat bij de bestuursrechter.

Beroepsgerechtigden

Je bent beroepsgerechtigd als je belanghebbende bent in de zin van art. 1:2 Awb jo. 8:1 Awb. Je moet dan een persoonlijk, eigen, objectief geraakt, actueel belang hebben (OPERA-criteria). Het moeilijkst hierbij is wanneer iemand een persoonlijk belang heeft. Dit is het geval als je je als persoon voldoende onderscheid van de massa, door je relatie met het besluit.

Bestuursorganen kunnen ook in beroep, art. 1:2 lid 2 jo. 8:1 Awb. Dit kan het geval zijn wanneer het bestuursorgaan in beroep gaat tegen een besluit van een ander bestuursorgaan. Let hierbij ook op art. 1:4 jo. 1.1 Crisis- en herstelwet! Hier is geregeld dat het afschaffen voor het beroepsrecht voor het bestuursorgaan alleen maar geldt voor bepaalde gevallen (bv. procedures die slecht zijn voor de economie).

Belangenorganisaties kunnen ook in beroep conform art. 1:2 lid 3 Awb, onder de voorwaarden die bij kernvak 2 behandeld zijn (algemeen of collectief belang, feitelijke werkzaamheden, specifieke doelstelling). Volgens het Europees Recht hebben milieuorganisaties altijd recht op toegang tot de rechter. Zij kunnen ten alle tijden in beroep. Het beroepsrecht voor milieuorganisaties is dus behouden gebleven.

Er zijn dus drie soorten beroepsgerechtigden.

Er hebben zich omtrent beroepsgerechtigden ontwikkelingen voorgedaan die een fundamentele verschuiving hebben teweeggebracht. Vroeger waren er besluiten waartegen niet alleen belanghebbenden in beroep konden gaan, maar echt iedereen ‘’een ieder’’. De gedachte hier achter was, dat het een ‘’actio popularis’’ betrof, het ging een ieder aan. Deze is rond 2005 verdwenen. Het was namelijk niet goed dat een burger, ergens in een ander land, zonder belang, in beroep gaat tegen een bepaald besluit.

Vergeet nooit het onderscheid te zien tussen de bestuurlijke fase en de rechterlijke fase. In de bestuurlijke fase kunnen zienswijzen soms door een ieder gedaan worden, in de rechterlijke fase alleen door de belanghebbenden (de beroepsgerechtigden).

Relativiteit bij de rechterlijke toetsing (art. 8:69a Awb). Komt terug in thema 3 en 4. Voorbeeld: te lage plafonds in kantoorpanden.

Procesbelang

Een belanghebbende is iemand die een belang heeft bij het besluit, en daarom in bezwaar mag gaan. Een procesbelang is het belang dat je hebt bij het resultaat van de bezwaar- of beroepsprocedure. Dit is dus een verschil. De indiener moet belang hebben bij het resultaat, er moet wél een geschil zijn van feitelijk belang, en het procesbelang kan tijdens de procedure verloren gaan. Dit kan komen door wijziging van omstandigheden of door wijziging van het bestreden besluit. Stel; je huurt ergens en je hebt een prachtig uitzicht op het park. Hier gaan ze een appartementencomplex plaatsen. Als je de huur opzegt, omdat je gaat verhuizen naar Groningen, omdat hier een interessante baan voor je in het verschiet ligt. Dan heb je geen procesbelang meer. Je zegt dan namelijk de huur op vanwege de baan, en niet vanwege het appartementencomplex. Het appartementencomplex is niet de reden dat je weg bent gegaan.

Dit ligt anders als je schade hebt geleden, deze moet wel aannemelijk zijn. De mogelijkheid van schadevergoeding kan dus procesbelang zijn. Het procesbelang is een tweede vereiste om in beroep te kunnen. Deze dien je te beoordelen naast het belanghebbendenbegrip.

De bezwaarschriftprocedure

Dit is een voorportaal naar het beroep bij de rechter. Er wordt een heroverweging gedaan door het bestuursorgaan, over de besluitvorming. Er kan een hernieuwd onderzoek gedaan worden naar de feiten, er wordt opnieuw een belangenafweging gedaan, er is de mogelijkheid tot aanvulling van gegevens, incl. bewijs door de indiener, er is een nieuwe invulling van beleids- en beoordelingsvrijheid. Er wordt dus eigenlijk een volledige heroverweging gedaan.

Waarom hebben we die procedure? Daarvoor zijn verschillende redenen aan te voeren, zoals dat het bestuur en de burger een herkansing krijgen. Wat er is misgegaan, kan alsnog hersteld worden. Daarnaast geldt de rechtsbescherming, als de wet is overtreden dient dit hersteld te worden. Vervolgens is van belang dat er snelle en eenvoudige geschillenbeslechting kan plaatsvinden. Beroep duurt vaak langer. Een bezwaarschriftprocedure is een uitkomst voor de indiener, eenvoudig en snel. Vervolgens is er de zeeffunctie.

Tot slot is de bezwaarschriftprocedure een voorbereiding op een eventuele beroepsprocedure. Er worden in de procedure zienswijzen gepresenteerd, zodat de rechter makkelijk de kern van het geschil kent.

Art. 7:1 Awb ‘Op de grondslag van het bezwaar’

De bezwaarde bepaalt de grenzen van het geschil.

  • Geen reformatio in peius: de indiener van het bezwaarschrift mag er niet slechter vanaf komen dan wanneer hij geen bezwaarschrift had ingediend.

  • Heroverweging van onbestreden aspecten/onderdelen van het besluit in beginsel niet verplicht, tenzij deze onverbrekelijk samenhangen met wel bestreden aspecten/onderdelen (aan de orde is gesteld).

  • Bestuursorgaan moet de bezwaren uitleggen naar hun strekking, de bedoeling van de indiener. Het bestuursorgaan moet daarnaast zelf de rechtsnormen toepassen. Dus stel dat een burger het verkeerde artikel noemt, moet het bestuursorgaan dit corrigeren. Deze moet kennis hebben van het recht.

Bestuurlijke voorprocedures

Voordat de bestuursrechter kan worden benaderd, eerst een bezwaarschriftprocedure, tenzij een van de gevallen van art. 7:1 sub a t/m g Awb zich voordoet. Bv. het besluit is in bezwaar of administratief beroep genomen, het besluit is aan goedkeuring onderworpen, het besluit houdt een goedkeuring of een weigering daarvan in, het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, het besluit is voorbereid met toepassing van afd. 3.4 Awb etc.

Controleer dit dus altijd!

Besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van;

  • Gewijzigde feiten en omstandigheden na het primaire besluit

  • Gewijzigde voorschriften na het primaire besluit

  • Gewijzigd beleid na het primaire besluit

Let op bij de toepassing van de hoofdregel op;

  • Besluiten gerelateerd aan een bepaalde periode of een bepaald moment

  • Wijziging van voorschriften (soms bij wijze van uitzondering in de jurisprudentie)

  • Sanctiebesluiten na ongedaanmaking besluit

Hoofdregel is dat het besluit in bezwaar genomen moet worden met inachtneming van gewijzigde feiten en omstandigheden, gewijzigde voorschriften en gewijzigd beleid (alles zoals dit er voorstaat op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar).

Er is echter een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel. Besluiten die gerelateerd worden aan een bepaalde periode of een bepaald moment (zoals het vaststellen van belastingen over een bepaald jaar of vaststelling van een uitkering), moeten worden getoetst op basis van de destijds geldende feiten. Een variant hierop zijn de sanctiebesluiten na ongedaanmaking van een overtreding: ook deze moeten beoordeeld worden aan de hand van de feiten die golden op het moment van oplegging van de sanctie.

Een wijziging van voorschriften tijdens de bezwaarprocedure moet volgens de hoofdregel leiden tot toepassing van de nieuwe voorschriften. Hierbij dient gekeken te worden naar het overgangsrecht. Bij wijze van uitzondering volgt uit een bijzondere wet of jurisprudentie dat getoetst moet worden op basis van de regelgeving op het moment van de aanvraag (bijvoorbeeld ten aanzien van bouwaanvragen).

Op grond van art. 7:11 Awb moet op het bezwaar worden beslist op de grondslag van het bezwaar. De indiener van het bezwaarschrift bepaalt dus de grenzen van het geschil. Het is dus niet mogelijk dat de bezwaarde er door indienen van het bezwaarschrift slechter vanaf komt dan wanneer hij dit niet ingediend had (geen reformatio in peius). Dit mag echter niet te snel aangenomen worden, omdat het wel mogelijk is dat op grond van de verordening waarop het bestuursorgaan het primaire besluit genomen had de bevoegdheid bestaat om de voorwaarden van het besluit naar beneden bij te stellen. Eventuele negatieve gevolgen van de bezwaarschriftprocedure worden dan niet gezien als een reformatio in peius.

Ook geldt op grond van art. 7:11 Awb dat bezwaren naar hun strekking in redelijkheid moeten worden uitgelegd door het bestuursorgaan.

College 3

Beroep bij de rechter (omvang van het geding, bewijs)

Op grond van art. 8:1 Awb kan een belanghebbende bij de bestuursrechter in beroep gaan. Bij beroep bij de rechter beperkt hij zich tot de toetsing aan het recht. Dit is een veel beperktere activiteit dan bij een bezwaarschriftprocedure. Bij een bezwaarschriftprocedure wordt er door het bestuursorgaan ex nunc beoordeeld. Een rechter doet dit niet, deze toetst het bestreden besluit uitgaande van de regels en feiten zoals ze waren toen het bestreden besluit genomen werd (ex tunc). Dit komt voort uit het idee dat je het een bestuursorgaan niet tegen kunt werpen dat het een verkeerd besluit heeft genomen, als het toen hij het besluit nam wel een goed besluit was. Hier zijn wel uitzonderingen op (bv. asielrecht: verslechterende omstandigheden in het land van herkomst moeten worden meegenomen en dus moet zo’n asielaanvraag ex nunc beoordeeld worden).

Dus : Primair besluit: Ex nunc en Besluit op bezwaar: ex nunc, en Beroep: ex tunc.

Art. 6:13 Awb

In art. 6:13 Awb bepaalt dat in beginsel slechts mensen die deelgenomen hebben aan de bestuurlijke voorprocedure (dus bezwaar of uov), kunnen worden toegelaten tot de bestuursrechtelijke procedure. Het artikel heeft echter nog verder strekkende betekenis: in beroep kunnen slechts die onderdelen van een besluit worden betwist, ten aanzien waarvan dit ook al in de bestuurlijke voorfase is gebeurd.

Je kunt bij de rechter nieuwe beroepsgronden aanvoeren, zolang je dit doet tegen een onderdeel dat al eerder is behandeld in een voorfase. Het moet dus wel onder hetzelfde onderdeel gaan als eerder is behandeld, maar je mag dan dus wel nieuwe gronden aanvoeren. Nieuwe gronden zijn dus toegestaan (niet eerder naar voren gebracht), zolang het maar gaat over een onderdeel dat al wel eerder aan bod is geweest. Dit dient te gebeuren binnen de grenzen van de wet en de goede procesorde. Denk bv. aan een redelijke indieningstermijn.

Bij de rechter kan dus geprocedeerd worden over alle onderdelen die ook in de voorfase zijn bestreden. Ter onderbouwing van deze onderdelen mogen echter wel alle gronden worden aangevoerd, ook als dit pas bij de bestuursrechter gebeurt (er is dus geen sprake meer van een grondenfuik of grondentrechter).

De vraag is echter wat gezien kan worden als een onderdeel van een besluit. De rechtspraak heeft, om deze vraag te ontwijken, gesteld dat bijna alle besluiten één en ondeelbaar zijn. Een besluit wordt slechts opgedeeld in onderdelen als daarvoor goede redenen zijn. Een voorbeeld hiervan is te vinden bij de omgevingsvergunning: alle van de in art. 2.1 en 2.2 Wabo bedoelde toestemmingen wordt gezien als een onderdeel van een besluit (ABRvS 9 maart 2011 (Boxmeer)). Als in de bestuurlijke voorfase dus slechts het bouwen van een bouwwerk (activiteit ex art. 2.1 lid 1 onder a Wabo) in geschil geweest is, kan niet bij de bestuursrechter ook nog de ingebruikneming van een bouwwerk (activiteit onder d, 2:1 Wabo) betwist worden.

Een nieuw onderdeel kan dus niet worden aangevoerd bij de bestuursrechter. Een beroepsgrond is echter iets anders dan een onderdeel. Een nieuwe beroepsgrond mag dan ook wel degelijk bij de bestuursrechter worden aangevoerd.

De omvang van het geding

Relevante bepaling is art. 8:69 Awb. Uit dit artikel vloeien een aantal stappen voort:

  1. De rechter beoordeelt ambtshalve de kwesties van openbare orde;

  2. De rechter doet vervolgens uitspraak op de door partijen bepaalde punten van geschil (art. 8:69 lid 1 Awb). De rechter beperkt zich tot de punten waarover de partijen van mening zijn dat ze in geschil zijn.

  3. De rechter moet op de grondslag van het geschil de rechtsgronden aanvullen (art. 8:69 lid 2 Awb);

  4. De rechter kan de feiten aanvullen (art. 8:69 lid 3 Awb). De Afdeling kan zich laten adviseren door bijvoorbeeld de Stab (Stichting advisering bestuursrechtspraak) of de rechter kan zelf onderzoek doen als partijen niets aanleveren.

Ambtshalve beoordeling van kwesties van openbare orde

Kwesties van openbare orde zijn zaken waarover partijen niet de vrije beschikking hebben. Dit begrip wordt restrictief (nauw) geïnterpreteerd. De rechter hoeft dan ook slechts ambtshalve te kijken naar bevoegdheidsvragen (zowel de eigen bevoegdheid alsook de bevoegdheid van het bestuursorgaan dat het bestreden besluit genomen heeft) en ontvankelijkheidsvragen (vragen met betrekking tot belanghebbendheid en termijnen).

Ten slotte moeten ook de essentiële regels over de omvang van het geding en de intensiteit van de rechterlijke toetsing en de meest fundamentele beginselen van behoorlijke rechtspleging door de hogerberoepsrechter getoetst worden. De hogerberoepsrechter moet dus de rechter in eerste aanleg ambtshalve corrigeren op dit vlak.

Door partijen bepaalde grenzen van het geding

In art. 8:69 lid 1 Awb wordt zowel het verbod van Reformatio in Peius (Ook in te lezen in art. 7:11 Awb) (het beroep mag niet leiden tot een slechtere situatie voor de persoon die in beroep gegaan is) als het verbod van ultra petitum (de rechter treedt niet buiten de grenzen van het geding) gelezen.

Dit verbod geldt echter niet als de slechtere situatie ook zou kunnen ontstaan zonder dat in beroep gegaan wordt.

De grondslag van het geschil

Uit art. 8:69 lid 1 Awb vloeit voort dat de rechter de zaak beoordeelt op grondslag van het geschil. Door interpretatie/door het maken van een vertaalslag bepaalt de rechter op grond van de voorprocedure en op grond van de verhalen van partijen, de grondslag van het geschil.

Aanvullen rechtsgronden

Als eenmaal bepaald is wat de grondslag van het geschil is, vult de rechter de rechtsgronden aan: hij bepaalt welke regelgeving van toepassing is. Ook als niet toepasselijke regelgeving wordt aangedragen, moet de rechter de wel toepasselijke regelgeving toepassing. Dit vloeit voort uit het beginsel ‘ius curia novit’ (de rechter kent het recht) en de compensatie van de ongelijkheid tussen burger en bestuursorgaan.

Toepassen Europees recht

De nationale rechter is verplicht het Europese recht ambtshalve toe te passen, indien hij deze plicht of mogelijkheid ook heeft krachtens het nationale recht. De rechter past het Europese recht dus net zo toe, als hij het nationale recht toepast. Een nationaalrechtelijke bevoegdheid brengt dus een communautaire plicht met zich mee.

Kwesties van openbare orde worden dus, net als in het nationale recht, ambtshalve toegepast, ongeacht of het gaat over regels met een Europeesrechtelijke grondslag of nationaalrechtelijke grondslag. Vergelijk hiervoor ook de uitspraak HvJ EG: Van der Weerd.

Bewijs

In het bestuursrecht is sprake van een actieve rechter. Deze moet alle ruimte kunnen hebben om de materiële waarheid achter het geschil te verkrijgen. Lijdelijkheid is dus niet het uitgangspunt. De bestuursrechter moet meerdere belangen afwegen, niet alleen dat van de procespartijen, maar ook dat van derden en algemene belangen (rechtsbescherming). Het objectieve recht moet goed gehandhaafd worden en tot slot moet de rechter helpen met ongelijkheidscompensatie. Er zijn namelijk ongelijkheden in het bestuursprocesrecht, namelijk een bestuursorgaan heeft meer macht, kennis etc. dan een burger. De rechter moet machtsmisbruik voorkomen.

De rechter moet zo vrij mogelijk zijn de waarheid te achterhalen. Zo kan hij deskundigen en getuigen oproepen, onderzoek doen en inlichtingen opvragen bij partijen.

Dit is wel een simpele voorstelling van zaken volgens velen, omdat de rechter partijen tegenover zich heeft die het niet met elkaar eens zijn. De waarheid is niet iets wat je zomaar even uit de kast trekt, daar kun je anders tegenaan kijken. Het is dus niet zo eenvoudig de waarheid te verkrijgen. De rechter moet dan toch de partijen aan het woord laten om zo de waarheid te verkrijgen. Wie draagt er het bewijsrisico? Dit is een onvermijdelijk punt in een geschil. Uiteindelijk krijgt een van de partijen gelijk.

Bij de aanvraag van een subsidie ligt de verantwoordelijkheid en dus het bewijsrisico bij de aanvrager. Bij het nemen van een zelfstandig besluit ligt de verantwoordelijkheid en dus het bewijsrisico bij het bestuursorgaan (art. 4:2 Awb). Het verstrekken van verkeerde gegevens valt ook onder dit risico.

Vier ervaringsregels (geen rechtsregels):

  1. Eigen handelen of nalaten van een partij kan gevolgen hebben voor de bewijslast (als je bewijs in handen had, maar je hebt dit weggegooid, breng je een bewijsprobleem in het geschil; dus moet je maar op een andere manier zien dat je het bewijst)

  2. Partij die het eerder in de hand heeft gehad de gegevens voor het latere bewijs te vergaren of bewaren

  3. Wie heeft de beste mogelijkheden om het bewijs te leveren? (bv. geld op je bankrekening, je bent de enige die iets aannemelijk kan maken).

  4. Wie zich op een uitzondering beroept, draagt de bewijslast (afwijken van wat normaal is, moet je zelf aannemelijk maken. Dit heet ook wel de adstructieplicht). Bij een beroep op een zelfstandige norm (Ja, maar…): De feitelijke gronden voor de stelling van de wederpartij worden niet bestreden, maar er wordt een andere norm met bijbehorende feiten tegenovergesteld. Iemand beroept zich dan op een zelfstandige norm die hen bevrijdt van hetgeen hen wordt verweten. In zo’n geval moet je dit zelf aannemelijk maken.

Het hangt er vanaf hoe de rechter tegen het geschil aankijkt. Je hebt rechters die kijken achterom (retrospectieve benadering): Welk besluit had genomen moeten worden uitgaande van wat het bestuursorgaan wist of behoorde te weten over de feiten zoals ze toen waren (ex tunc).

En de integrale benadering: Welk besluit had genomen moeten worden uitgaande van wat de rechter nu weet over de feiten?

College 4

Bewijslast in het bestuursproces

De bewijslast wordt niet geregeld in de Awb. Dit is bewust zo gedaan, omdat de wetgever de rechter de ruimte wil geven om te zoeken naar de materiële waarheid en in het kader daarvan bewijs aan partijen op te dragen. Dit omdat de rechter op deze manier op zoek naar de waarheid de burger effectief kan beschermen tegen de overheid (rechtsbescherming, ongelijkheidscompensatie) en omdat op deze manier het algemeen belang het beste behartigd kan worden.

De bewijslastverdeling bij de rechter vormt een afgeleide van de bewijslast in de bestuurlijke voorfase. Er wordt dan ook aansluiting gezocht bij de (beperkte) regels die hiervoor gelden in de voorfase. Met name de art. 3:2 en 4:2 Awb zijn van belang. In art. 3:2 Awb wordt het bestuursorgaan verplicht de relevante feiten te onderzoeken. Er komt dus een bewijsrisico te liggen bij het bestuursorgaan. Als het bestuursorgaan namelijk niet in staat is voldoende feiten te verzamelen, zal de bestuursrechter het besluit moeten vernietigen.

Art. 4:2 Awb legt echter in gevallen waarin de burger een aanvraag doet, het bewijsrisico bij de burger.

Om deze uitgangspunten verder te nuanceren zijn in de literatuur vier richtlijnen/vuistregels ontwikkeld:

  1. Het eigen handelen of nalaten van een partij kan gevolgen hebben voor de bewijslast.

  2. Partij die het eerder in de hand heeft gehad de gegevens voor het latere bewijs te vergaren of bewaren;

  3. Wie heeft de beste mogelijkheden het bewijs te leveren?

  4. Wie zich op een uitzondering beroept, draagt de bewijslast.

Indien belanghebbende zich beroept op een ‘zelfstandige norm’ (‘ja, maar…’-verweer), rust de bewijslast (bewijsrisico) op deze belanghebbende. Bij een dergelijk verweer worden de feitelijke gronden voor de stelling van de wederpartij niet bestreden, maar wordt er een andere norm die toepasbaar is op deze feiten tegenovergesteld. Het verweer richt zich dus niet tegen de feiten, maar tegen de toepasselijke norm. Voorbeelden zijn beroepen op de hardheidsclausule of het vertrouwensbeginsel.

Het moment van het leveren van bewijs

In de regel geldt dat bewijs dat al in de bestuurlijke voorfase geleverd had moeten worden, bij de rechter niet meer in behandeling genomen wordt (bewijsfuik). De bestuursrechter toetst immers of het bestuursorgaan op basis van de beschikbare informatie een redelijk besluit genomen heeft (en als het bewijs in de voorfase niet aangedragen was, kón het bestuursorgaan deze informatie ook niet meenemen in het te nemen besluit). Hij kon hier op dat moment dan geen rekening mee houden.

Taakopvatting van de bestuursrechter

Volgens de retrospectieve benadering toetst de bestuursrechter welk besluit genomen had moeten worden uitgaande van de informatie waarover het bestuursorgaan op het moment van het te nemen besluit beschikte (dit sluit dus aan bij bovenstaande). Dit is dus een ex tunc toetsing.

Daar tegenover staat de opvatting dat de rechter volgens de integrale benadering onderzoekt welk besluit genomen had moeten worden uitgaande van wat de rechter nu weet over de feiten destijds. Dit is dus ook een ex tunc toetsing.

Jurisprudentie bewaarprei

In de casus die leidde tot deze uitspraak had een boer winter-bewaarprei gezaaid, maar door regen raakte deze prei verrot terwijl deze nog in de grond zat. Vervolgens deed de boer een beroep op een regeling die in tegemoetkoming in de schade voorzag. De vergoeding werd hem toegewezen, maar omdat hij vond dat het bedrag te laag was (winter-bewaarprei is meer waard), ging hij in bezwaar. Zijn verzoek om verhoging werd niet toegewezen, omdat in de bezwaarschriftprocedure niet bewezen was dat er sprake was van bewaarprei. Hiertegen ging de boer in beroep. De bestuursrechter oordeelde dat de eisen van behoorlijk bestuur vergen dat het bestuursorgaan ten behoeve van het leveren van het benodigde bewijs de juiste vragen moet stellen in de bestuurlijke fase. Dit was in casu niet gebeurd.

Het bestuursorgaan moet dus de juiste vragen stellen, en de belanghebbende moet de juiste antwoorden geven. Als het bestuursorgaan de juiste vragen niet heeft gesteld in de bestuurlijke fase, kan de belanghebbende dat als grond aanvoeren. Als er sprake is van een slechte behandeling, het bestuursorgaan heeft de belanghebbende niet gewezen op de mogelijkheid om te bewijzen, kan de belanghebbende alsnog bewijzen aanvoeren bij het hoger beroep.

Art. 6:22 Awb Passeren van gebreken

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De voorwaarde is dus dat het aannemelijk moet zijn dat de belanghebbende niet is benadeeld.

Relativiteit in het bestuursrecht

Het relativiteitsvereiste houdt in dat een beroep slechts gegrond verklaard kan zijn als de norm waarop iemand zich beroept ook daadwerkelijk bedoeld is om deze persoon te beschermen.

Dit relativiteitsvereiste is neergelegd in art. 8:69a Awb: de bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk (=onmiskenbaar) niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Met de in dit artikel bedoelde belangen, worden ook parallelle belangen bedoeld. Ook belangen van derden tellen mee bij het relativiteitsvereiste. Ook rechtspersonen met een algemeen belang kunnen meetellen met het relativiteitsvereiste (Art. 1:2 lid 3 Awb). Een nadere invulling van een open norm bepaalt in het concrete geval het beschermingsbereik. Voor een rechtspersoon die het algemeen belang behartigt geldt dus ook ditzelfde vereiste.

Daarnaast zullen open normen in een concreet geval moeten worden ingevuld, om het beschermingsbereik van deze norm te bepalen.

Finale geschillenbeslechting

In het kader van de finale geschillenbeslechting kan de rechter in gevallen waarin geen sprake is van politieke besluitvorming (wel of niet ontpolderen etc.), het bestuursorgaan opdragen om bewijs te vergaren en vervolgens op basis van deze nieuwe gegevens in samenspraak met partijen tot een oplossing te komen en eventueel zelf in de zaak te voorzien (art. 8:72 lid 3 sub b Awb).

Finale geschilbeslechting is niet mogelijk als een bepaalde voorbereidingsprocedure verplicht is voor het nieuwe besluit of als belangen van derden die in het geschil geen partij zijn, betrokken zijn.

In de bestuurlijke lus geeft de rechter aan het bestuursorgaan aan dat een besluit niet juist is en neemt het bestuursorgaan vervolgens een nieuw BOB op basis van de door de rechter aangedragen verbeterpunten. De toetsing van dit nieuwe BOB leidt vervolgens tot een einduitspraak. In een lichtere variant kan de rechter niet een nieuw BOB, maar ook een nieuw stuk aanvragen.

Bij de informele lus is er geen sprake van een tussenuitspraak, maar alleen van een brief of verzoek van de rechter. Hiervoor is geen hele procedure nodig, belanghebbenden hoeven niet op de hoogte te worden gesteld.

Art. 8:41a Awb draagt de bestuursrechter op een geschil zo finaal mogelijk te beslechten (van geval van geval te bekijken).

Er is sprake van het volgende stappenplan:

  1. Is art. 6:22 Awb van toepassing? Zo ja: het beroep is ongegrond (de gemaakte fout is niet zwaar genoeg om tot vernietiging te leiden.

  2. Als art. 6:22 Awb niet van toepassing is, zal het besluit vernietigd moeten worden.

  3. Wel kan ervoor gekozen worden om de rechtsgevolgen in stand te laten.

  4. Ook kan de bestuursrechter zelf in de zaak voorzien (art. 8:72 lid 3 sub b).

  5. Kan een informele of bestuurlijke lus toegepast worden (art. 8:51a Awb).

  6. En kan op basis van de uitkomst hiervan het geschil finaal beslecht worden.

  7. Als bovenstaande allemaal niet mogelijk is, zal de rechter vernietigen en het besluit terugverwijzen (geen finale geschilbeslechting).

College 5

Hoger beroep

Het Hoger beroep kan verschillende functies hebben.

De eerste functie is de controlefunctie. Daarin staat de vraag centraal of de uitspraak van de rechtbank goed is gedaan. Dit wordt gecontroleerd. Heeft de rechtbank op de juiste manier gereageerd op de aangevoerde gronden? Het Hoger Beroep omvat dus het besluit van de rechtbank.

De tweede functie is de herkansingsfunctie. Daarbij gaat het erom dat partijen een tweede kans krijgen om de rechtbank te overtuigen (een andere of nieuwe benadering van het vraagstuk). Hier gaat het erom nogmaals te bekijken of het besluit van het bestuursorgaan rechtmatig was. Het Hoger beroep omvat zowel het besluit van de rechtbank als het besluit van het bestuursorgaan.

In theorie is dit duidelijk, maar in de praktijk is het niet zo zwart-wit te zien. De nadruk ligt wel sterker op de controlefunctie. In Hoger Beroep kun je dus niet zomaar met nieuwe beroepsgronden komen, daar had je dan in eerste aanleg al mee aan moeten komen. Dit sluit echter niet uit dat mensen vaak in Hoger Beroep nieuwe bewijsmiddelen aan kunnen dragen, ter ondersteuning van bewijs dat ze al in eerste aanleg hebben aangedragen. Men mag dus wel voortbouwen op wat men in eerste aanleg heeft aangevoerd bij de Rechtbank. Nadere onderbouwing is dus toegestaan. Gehele nieuwe gronden en nieuw bewijsmateriaal botsen met de centrale controlefunctie. Er moet een juist evenwicht zijn tussen de voortgang van het proces en de verdediging van de wederpartij (goede procesorde). De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt vaak de controlefunctie, de Centrale Raad van Beroep geeft weer veel meer ruimte aan de herkansingsfunctie.

Nieuw besluit hangende hoger beroep

De procedure begint met het primaire besluit, dan wordt een besluit op bezwaar genomen, dan volgt de beroepsfase. Stel: de rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar. Als er intussen hoger beroep wordt ingesteld door het bestuursorgaan, wordt het ingewikkeld. Ondertussen moet dat bestuursorgaan wel een nieuw besluit op bezwaar nemen, omdat de Rechtbank het eerdere besluit op bezwaar vernietigd heeft. De Hoger beroepsrechter kan de uitspraak van de rechtbank vernietigen. De vernietiging is daarmee vernietigd en het besluit op bezwaar is herleefd. Maar intussen is er ook een nieuw besluit genomen. Dat wordt ingewikkeld.

Wat gebeurt er dan verder? De Hoger Beroepsrechter moet dan de knoop doorhakken. Stel dat het bestuursorgaan dan wint, waarbij de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd; welk besluit geldt dan? Het besluit op bezwaar of het nieuwe besluit op bezwaar? Het nieuwe besluit op bezwaar moet dan weg, dat heeft als het ware verloren. Het oude besluit op bezwaar heeft het uiteindelijk gewonnen. De Hoger Beroepsrechter kan het nieuwe besluit op bezwaar beoordelen en vernietigen. Dit heeft als resultaat dat het oude besluit op bezwaar blijft gelden.

‘Brummen’ lijn

De casus is niet belangrijk. Puur het systeem is belangrijk. Er is een besluit op bezwaar genomen, daartegen worden 3 beroepsgronden aangevoerd (a, b en c). De rechtbank vernietigd het bestreden besluit op grond a, maar verwerpt b. Over grond c wordt helemaal niets gezegd. Lang niet alles wordt dus opgelost. Wat gebeurt er dan? Er moet een nieuw besluit worden genomen. In dat nieuwe besluit moet het gebrek a worden hersteld. Dat was namelijk de gegronde beroepsgrond. Maar aan b hoeft niets hersteld te worden, want die grond is verworpen. Stel dat het bestuursorgaan dan in beroep gaat, omdat hij het niet eens is met de verwerping van b. Daarvan heeft de ABRvS gezegd dat het niet opgaat. Als je het niet eens bent met de verwerping van grond b, dan had je daartegen maar hoger beroep moeten instellen.

‘’Het niet instellen van hoger beroep tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank, heeft tot gevolg dat indien in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd, die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan’’.

Je kunt tegen de verwerping van de rechtbank dus niet opnieuw een rechtszaak starten bij de rechtbank. Dan moet je gewoon in Hoger Beroep gaan. Dit is de Brummen lijn. Over grond c wordt in deze lijn niets gezegd. Over c kun je nog wel doorprocederen, want daarover is nog geen rechterlijke uitspraak.

Stel dat er wel Hoger beroep wordt ingesteld tegen de verwerping van grond b, en dit wordt gegrond verklaard, moet er een nieuw besluit op bezwaar genomen worden met herstel van zowel grond a als grond b.

Casus: incidenteel hoger beroep (art. 8:110 t/m 8:112 Awb)

We beginnen weer met een primair bezwaar. Er zijn twee beroepsgronden aangevoerd: x en y. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit op grond van x, en verwerpt y. Er wordt hoger beroep ingesteld door het bestuursorgaan, want hij is het niet eens met de vernietiging op grond van grond x. Er is niemand in beroep gegaan op grond van de verwerping van grond y. Dat had de burger kunnen doen, maar die heeft het niet gedaan. Besluit is toch al vernietigd, dus waarom zou ik in beroep gaan op grond van grond y.

Echter, als het hoger beroep gegrond wordt verklaard, dan wordt de vernietiging op grond x ongedaan gemaakt en dan betekent dat dus dat het besluit weer herleefd wordt. Dan wordt het voor de belanghebbende burger interessant om te weten hoe het afloopt met grond y. Hiertegen is hij niet in hoger beroep gegaan, dus dit komt niet meer aan de orde. De belanghebbende burger heeft dan dus ook geen kans meer om in Hoger beroep te gaan tegen grond y. Dit was de situatie tot 2013.

Dan komen we bij het incidenteel hoger beroep. Dit betekent dat als hoger beroep is ingesteld, degene die dit ook had kunnen instellen, maar dit niet heeft gedaan, alsnog incidenteel hoger beroep kan instellen. Dit kan binnen 6 weken nadat de Hoger beroepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de belanghebbende partij heeft verzonden. Er is dan dus een gewoon hoger beroep van het bestuursorgaan en een incidenteel hoger beroep van de belanghebbende burgerpartij.

Als het hoger beroep niet gegrond is, kan het incidentele hoger beroep ook niet meer doorgaan.
 

  1. De burgerlijke rechter en de onrechtmatige overheidsdaad

De burgerlijke rechter en de onrechtmatige overheidsdaad

Dit onderwerp hoort eigenlijk bij week 6, maar omdat het moeilijk gevonden wordt, wordt deze week al een deel van deze stof behandeld.

HR Guldemondt/Noordwijkerhout: Dit is een van de fundamenten van ons rechtsstelsel geworden. De burgerlijke rechter is bevoegd kennis te nemen van de publiekrechtelijke geschillen (objectum litis).

Als het gaat om schadevergoeding moet er onderscheid gemaakt worden tussen rechtmatige daad en onrechtmatige daad.

De formele rechtskracht is van belang: als een appellabel besluit niet is vernietigd, herroepen of ingetrokken, wordt het geacht rechtmatig te zijn jegens de personen die ertegen in beroep zijn gegaan of hadden kunnen gaan. Daarnaast is de omgekeerde situatie van belang: met de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter is de onrechtmatigheid van dat besluit gegeven.

De burgerlijke rechter heeft in het bestuursrecht een aantal functies. Allereerst kan hij een oordeel geven over alle regels ten aanzien waarvan de bestuursrechter niet bevoegd is (niet appellabele besluiten zoals avv’s, beleidsregels, wetten in formele zin): hij heeft een vangnetfunctie (vgl. ook Guldemond/Noordwijkerhout). Daarnaast is er sprake van bevoegdheid ten aanzien van de onrechtmatige overheidsdaad (niet in alle gevallen) en privaatrechtelijk en feitelijk overheidshandelen (zoals over contracten en eigendom, tenzij art. 8:2 Awb anders bepaalt).

De competentieverdeling tussen de verschillende rechters in juridische procedures valt niet samen met de opdeling in materiële rechtsgebieden. Zo kan een beleidsregel (bestuursrechtelijk) slechts worden aangevochten bij de burgerlijke rechter.

  1. De onrechtmatige daad: rechtsmachtverdeling:

  • De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op het terrein van de ABRvS, CBb (indien het gaat om vorderingen boven de 25.000), niet- appellabele besluiten, ander publiekrechtelijk overheidshandelen en stilzitten en niet publiekrechtelijk overheidshandelen.

  • De bestuursrechter is exclusief bevoegd op het terrein van sociale zekerheid, ambtenaren, vreemdelingen en belastingen (art. 8:88 en 8:89 Awb). Deze is ook bevoegd op het terrein van de ABRvS en de CBb (Indien het gaat om minder dan 25.000 euro). Hier is dus een keuze in.

Indien het dus gaat om een vordering boven de 25.000,- is de burgerlijke rechter exclusief bevoegd, gaat het om een lagere vordering is er de keuze tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter.

  1. De rechtmatige daad: rechtsmachtverdeling

  • De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op het terrein van formele wetgeving en strafvorderlijk optreden. De bestuursrechter heeft hier niets over te zeggen volgens Hoofdstuk 1 van de Awb.

  • De bestuursrechter is exclusief bevoegd op het terrein van appellabele besluiten, niet-appellabele besluiten en ander publiekrechtelijk overheidshandelen en stilzitten. De bestuursrechter beslist over nadeelcompensatie. Aansprakelijkheid uit rechtmatige daad wordt niet door de burgerlijke rechter beoordeeld.

Competentieverdeling

Hebben we te maken met een onrechtmatige daad (titel 8.4 Awb) of een rechtmatige daad (art. 4:126 Awb)? De onrechtmatige daad houdt verband met een besluit, daarom staat het in die titel.

Op het terrein van de CRvB en belastingrecht: art. 8:89 Awb: De bestuursrechter is exclusief bevoegd als die wordt gebaseerd op onrechtmatigheid van besluiten. Op het terrein van ABRvS en CBb wordt het onderscheid gemaakt tussen de grote en kleine schalen (onder en boven de 25.000 euro). Bij vorderingen boven de 25.000 euro is de burgerlijke rechter exclueif bevoegd (art. 8:89 lid 2 Awb). Bij vorderingen onder de 25.000 euro geldt een keuzevrijheid. Wel mag maar één rechter tegelijk naar de zaak kijken (art. 8:89 lid 3 en lid 4 Awb).

Let op titel 8.4! art. 8:88 Awb bepaalt over wat voor soort schadeoorzaken een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter kan gaan. Dit kan alleen als het gaat om een onrechtmatig besluit, of onrechtmatige handelingen ter voorbereiding van een besluit, of het niet tijdig nemen van een besluit etc. Dus niet bij iedere vordering onder de 25.000 euro staat een verzoekschriftprocedure open (procedurele connexiteitsvereiste. Als er geen beroep openstaat tegen de soort schade, kun je hiertegen ook geen verzoekschriftprocedure starten. Je moet dan alsnog naar de burgerlijke rechter).

Geen bestuursrechter na keuze voor burgerlijke rechter

Er zijn bepalingen aan de wet toegevoegd waarin staat dat als je eenmaal bij de burgerlijke rechter bent begonnen, er geen weg meer openstaat voor de bestuursrechter. Andersom is dit wel mogelijk (art. 8:89 lid 4 Awb). Na afloop van de bestuursrechtelijke procedure kan de eiser naar de burgerlijke rechter voor schade die boven de 25.000 uitgaat. Andersom is dit niet nodig. Kies je eenmaal voor de burgerlijke rechter, kun je niet meer terug.

College 6

Bevoegdheid bestuursrechter bij schadevergoeding uit onrechtmatige daad

De figuur van het zelfstandige schadebesluit is lang een noodoplossing geweest voor rechtsbescherming bij schadeveroorzakende handelen van de overheid bij de bestuursrechter. Art. 8:88 Awb zorgt er echter voor dat een verzoekschriftprocedure doorlopen kan worden met betrekking tot schade die door overheidshandelen ontstaan is (daarvoor is dus een schadebesluit door een bestuursorgaan niet meer vereist).

Volgens de artikelen 8:88 lid 2 en 8:90 lid 1 Awb is de rechter slechts bevoegd over de vergoeding te oordelen als diezelfde rechter ook bevoegd zou zijn te oordelen over de oorzaak van die schade. Indien de schade dus ontstaan zou zijn door een beleidsregel, is de bestuursrechter niet bevoegd te oordelen over schadevergoeding, omdat over een beleidsregel nooit geprocedeerd kan worden.

Van belang is dat op terrein van schade die ontstaat door een besluit waarover de vreemdelingenrechter (artt. 71a en 72a Vreemdelingenwet 2000) of de CRvB bevoegd zijn te oordelen, de bestuursrechter exclusief bevoegd is te oordelen over de schade (er is dus geen vrijheid om voor de burgerlijke rechter te kiezen).

Op terrein van de ABRvS en het CBb is de burgerlijke rechter exclusief bevoegd bij vorderingen hoger dan €25.000,- (art. 8:89 lid 2 Awb), terwijl er voor de burger keuzevrijheid bestaat bij vorderingen tot €25.000,-. Wel van belang is dat slechts bij een van beide rechters een procedure doorlopen kan worden: als eenmaal de gang naar de burgerlijke rechter is ingezet, is de bestuursrechter onbevoegd geworden. De omgekeerde gang van zaken (eerst bestuursrechter, dan burgerlijke rechter) is echter wel mogelijk als het verzoek bij de bestuursrechter niet meer aanhangig is, ten aanzien van de schade die de €25.000,- te boven gaat (art. 8:89 lid 3 en lid 4 Awb).

Met deze bedragen is aansluiting gezocht bij de kantonrechtergrens. Zo’n financiële grens bestaat niet bij sociale zekerheidsbesluiten (financieel bestuursrechter), omdat deze besluiten over het algemeen minder complex zijn.

Bovenstaande regeling heeft slechts betrekking op schadevergoeding bij onrechtmatige daad, en niet op nadeelcompensatie bij rechtmatige daad.

Aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten bij de burgerlijke rechter en de bestuursrechter

Als de bestuursrechter een besluit vernietigt, impliceert dit de onrechtmatigheid van dit besluit. De onrechtmatigheid is dan gegeven. Art. 8:72 Awb is hierbij een kernbepaling; als het beroep gegrond is, vernietigt de bestuursrechter het bestreden besluit. De bestuursrechter toetst uitsluitend aan het recht. Als er dus een besluit is vernietigd, is er onrechtmatig gehandeld door het bestuursorgaan. De toerekenbaarheid van schuld of risico is ook van toepassing op onrechtmatig appellabele besluiten.

In beginsel is dus gegeven dat als er sprake is van een onrechtmatige daad, en de bestuursrechter het besluit vernietigt, er tevens sprake is van toerekenbaarheid aan het bestuursorgaan. Onrechtmatigheid van een besluit leidt dus ook tot toerekenbaarheid aan het bestuursorgaan. Zie hierbij ook HR 1991 Van Gog/Nederweert. Echter, ook wanneer het niet verwijtbaar is, komt de onrechtmatigheid voor het risico van het bestuursorgaan. Dit is vastgesteld naar verkeersopvatting. Iets kan in sommige gevallen beter aan de overheid worden toegerekend dan aan de burgerlijke partij (risicosfeer).
 

Onrechtmatige besluiten bij herroeping

Niet alle onrechtmatige besluiten komen bij de bestuursrechter terecht. Ook het bestuursorgaan zelf kan hier iets mee, deze kan het besluit herroepen. Dit wordt gedaan in de bezwaarfase. Bij het primaire besluit is onrechtmatig gehandeld en kan dit worden herroepen door het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan beoordeelt/heroverweegt ex nunc. Hij neemt dus alle gewijzigde feiten en omstandigheden mee. De burgerpartij heeft al een tijd last van deze onrechtmatigheid. Is er dan sprake van aansprakelijkheid van het bestuursorgaan? Dat ligt eraan wat de oorzaak van de herroeping. Als er eenmaal is herroepen op grond van rechtmatigheidsoverwegingen, dan is ook in de bezwaarschriftprocedure de toerekenbaarheid in de zin van schuld of risico aan het overheidsorgaan in beginsel gegeven.

Onrechtmatig jegens wie?

Jegens wie wordt er onrechtmatig gehandeld? ABRvS 24 maart 2004 & HR 19 juni 1998 Kaveka/Apeldoorn: Het vernietigde besluit is rechtmatig jegens degene die het bezwaar of beroep heeft ingesteld, maar het vernietigde besluit is rechtmatig jegens degene die wel in bezwaar en beroep kon gaan, maar dat niet heeft gedaan.

Indien A dus in beroep gaat en B niet, en het beroep van A is gegrond. Het besluit dat A bestrijdt wordt dan vernietigd. A kan dan het bestuursorgaan aansprakelijk stellen. Er is namelijk sprake van een onrechtmatigheid. B kan dit niet; omdat B niet in bezwaar of beroep heeft ingesteld, is er geen sprake van een onrechtmatigheid. Waarom? Dat er sprake is van een onrechtmatigheid jegens A, is onderzocht en staat vast. Dat wil echter niet zeggen dat er ook zomaar sprake is van onrechtmatigheid jegens B. Nu B geen bezwaar of beroep heeft ingesteld wordt dit ook niet onderzocht.
 

Beginsel van formele rechtskracht

Een besluit dat niet is vernietigd, herroepen of ingetrokken, wordt in beginsel geacht rechtmatig te zijn genomen (indien het besluit wel appellabel was). Dit houdt dus in; als er een mogelijkheid is geweest tot bezwaar/beroep of herroeping, en dit is niet gebeurd, wordt het besluit als rechtmatig beschouwd.

Uitzonderingen op dit beginsel HR Heesch/vd Akker: De daaraan verbonden bezwaren kunnen door bijkomende omstandigheden zo klemmens worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hant bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval.

Wanneer wordt zo’n uitzondering nou aanvaard:

  • Erkenning van het bestuursorgaan dat er sprake is van een onrechtmatig besluit (HR St. Oedenrode/Van Aarle). Belanghebbende heeft schade geleden in het tijdsverloop. Deze zegt: Het eerste besluit was een onrechtmatige daad, het bestuursorgaan heeft het zelf toegegeven. Bestuursorgaan: Je bent er nooit tegen in bezwaar gegaan, dus het besluit kent formele rechtskracht. De bestuursrechter zegt: Je hebt als bestuursorgaan de onrechtmatigheid erkend, dat is de enige reden dat de burgerpartij geen bezwaar heeft ingesteld. Er geldt een uitzondering op de formele rechtskracht.

  • ABRvS, BR2005, 140: Een erkenning wordt gedaan op een moment er geen bezwaar of beroep meer openstaat. Dit had dus al eerder moeten gebeuren. Een erkenning heeft anders geen effect meer. Erkenning moet dus gedaan worden als het bezwaar/beroep nog kan worden ingediend of doorgezet.

  • Als het de burger niet kan worden aangerekend dat hij geen bezwaar of beroep heeft ingesteld, omdat het aan het bestuur lag (HR Heesch/vd Akker).

  • Strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel in de bestuursrechtelijke rechtsgang kan gecorrigeerd worden

Schade ten gevolge van feitelijk handelen voorafgaand aan het besluit

Indien een besluit wel rechtmatig is, kunnen er echter wel feitelijke handelingen zijn die toch onrechtmatig zijn. Als er sprake is van feitelijk handelen dat onafhankelijk van het besluit onrechtmatig is (HR: Staat/Bolsius, onjuiste inlichtingen), beoordeelt de burgerlijke rechter (niet de bestuursrechter, want het betreft geen besluiten) de onrechtmatigheid van het voorafgaande feitelijke handelen.

Dit is niet mogelijk als het feitelijk handelen zozeer samenhangt met het beoogde besluit dat zijn ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter draagt: het besluit en het feitelijke handelen komen dan inhoudelijk op hetzelfde neer.

Niet-belanghebbende benadeelden

Het is ook mogelijk dat een niet-belanghebbende schade leidt door een besluit. Omdat de schade wordt geleden door een niet-belanghebbende, kan hem niet verweten worden dat hij niet in bezwaar- of beroep gegaan is. De formele rechtskracht geldt dus ten aanzien van hem niet.

Vernietiging en het nieuwe besluit

Met de vernietiging van het besluit op bezwaar is de onrechtmatigheid van dit besluit gegeven. De vraag is echter of het primaire besluit hiermee ook onrechtmatig is. Deze vraag kan op twee manieren beantwoord worden. Allereerst kan gesteld worden dat ook bij dit besluit dezelfde fout gemaakt is als bij het primaire besluit en daarmee dus onrechtmatig. De tweede benadering houdt in dat het primaire besluit niet onrechtmatig is, totdat het wordt herroepen met een nieuw besluit op bezwaar. Dit is namelijk wat procedureel gezien zou moeten gebeuren. In de praktijk gebeurt dit meestal niet. Als een bestuursorgaan dan aansprakelijk gesteld wordt voor dit primaire besluit, zou zij zich kunnen beroepen op de formele rechtskracht van dit besluit.

De burgerlijke rechter stelt dat in dergelijke gevallen formele rechtskracht voor het primaire besluit geldt en dat op grond van deze formele benadering geen aansprakelijkheid kan ontstaan. De burger had dan volgens de burgerlijke rechter ex art. 6:2 Awb een nieuw besluit op bezwaar moeten uitlokken.

De bestuursrechter gaat uit van een meer materiële benadering en stelt dat ook het primaire besluit onrechtmatig is als uit de uitspraak volgt dat ook dit besluit in primo onrechtmatig was.

Stel dat de rechter slechts stelt dat een besluit op bezwaar vanwege het ontbreken van een hoorzitting onrechtmatig is, zegt dit dus niets over het primaire besluit. In dit soort gevallen gaat bovenstaande redenering dus niet op.

Causaal verband

Voor het ontstaan van aansprakelijkheid is ook het causale verband tussen het besluit en de schade vereist. Voor de invulling van dit causale verband is van belang of het bestuursorgaan op het moment dat het onrechtmatige besluit genomen werd, ook een rechtmatig besluit had kunnen nemen met dezelfde gevolgen. De vraag is dus of het binnen de kaders van de regelgeving mogelijk is om tot hetzelfde besluit te komen.

Dit blijkt onder anderen uit twee uitspraken van 15 december 2004: Meerssen en Ameland: er is geen sprake van een causaal verband als er ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Van belang is dus of deze zelfde schade ook rechtmatig toegebracht zou kunnen worden. Dit moet door het bestuursorgaan aannemelijk gemaakt worden: de bewijslast hiervan ligt bij het bestuursorgaan. Het besluit dat in werkelijkheid genomen is, vormt een aanwijzing dat een ander besluit niet genomen had kunnen worden. Je vergelijkt wat is gebeurd, met wat zou kunnen gebeuren. Het bestuursorgaan moet dit zelf aannemelijk maken.

Relativiteit

Art. 6:163: ‘’geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden’’. Deze regel geldt ook in het bestuursrecht.

Art. 8:69a Awb stelt dat een bestreden besluit niet wordt vernietigd als de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de persoon die zich op die norm beroept. In het kader van aansprakelijkheid gaat het er, net als in het burgerlijke recht, om dat de geschonden norm ertoe strekt de opgetreden schade te voorkomen. Hoewel dit dus een andere invulling is dan het relativiteitsvereiste dat geldt voor vernietiging, komt het in veel gevallen op hetzelfde neer.
 

Eigen schuld en risico

Het gebruik van een nog niet onherroepelijke vergunning (dus tijdens de bezwaar- en beroepstermijn, bezwaar en beroep hebben ex art. 6:16 Awb geen schorsende werking) valt onder het eigen risico van de burger. Als de vergunning dus herroepen of vernietigd wordt, draait de gebruiker zelf op voor de kosten die gemoeid zijn met het ongedaan maken van de gevolgen van het gebruik. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij art. 6:101 Awb.

Niet tijdig beslissen

In een arrest van de HR in 2010 werd overwogen dat het enkele overschrijden van de beslistermijn niet onrechtmatig is. Dit is slechts het geval als in strijd gehandeld wordt met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnormen. Ook kan een overschrijding onrechtmatig zijn in het licht van bijkomende omstandigheden, waaronder de mate van overschrijding, de oorzaak daarvan en de kenbaarheid van de betrokken belangen.

Bij niet tijdig beslissen is ook het causale verband van belang. Daarbij is van belang wat er beslist zou zijn als er wel tijdig een besluit genomen wordt.

Contributions, Comments & Kudos

Add new contribution

CAPTCHA
This question is for testing whether or not you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
Image CAPTCHA
Enter the characters shown in the image.
Summaries & Study Note of Rechten World Supporter
Join World Supporter
Join World Supporter
Log in or create your free account

Why create an account?

  • Your WorldSupporter account gives you access to all functionalities of the platform
  • Once you are logged in, you can:
    • Save pages to your favorites
    • Give feedback or share contributions
    • participate in discussions
    • share your own contributions through the 11 WorldSupporter tools
Content
Access level of this page
  • Public
  • WorldSupporters only
  • JoHo members
  • Private
Statistics
30 1
Promotions
wereldstage wereldroute

Tussenjaar of sta je op het punt op kamers te gaan?

Wereldroute biedt jou een leerzaam en onvergetelijk Student Prepare Program aan