Hoorcollege aantekeningen Politiek en Beleid 2015-2016


Hoorcollege 1

Het lot van politieke idealen: politiek, instituties en beleid

In deze hoorcollege reeks staat beleid centraal en om hiermee te gaan werken. Nu zullen we eerst het doel van beleid bespreken. Het doel van beleid is het formuleren van maatschappelijke idealen. Zonder beleid worden de beoogde idealen dus geen werkelijkheid. Beleid vind je overal en je komt het in elke sector tegen. Er zijn verschillende definities bekend over de term beleid, hieronder enkele aangegeven:

  • Whatever governemt choose to do or not to do

  • Course of action or interaction”

  • Denkbeelden die als richtsnoer tot handelen dienen

  • Voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties, gericht op de sturing van bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen”  (sheet 6/7, A. Boin, 02-09-2015)

 

Beleid kan dus breed geïnterpreteerd worden. Deze verschillende interpretaties hebben over het algemeen vier gemeenschappelijke kenmerken:

  • Beleid gaat over de publieke sector

  • Beleid gaat over de problemen die ontstaan

  • Beleid gaat over de oplossingsrichtingen voor deze problemen

  • Beleid gaat als laatste over voorgeschreven handelingen en geboden. In de praktijk houdt dit de regels over wat we wel en niet mogen doen in.

 

Deze vierkenmerken komen voor in alle typen beleid die er bestaan. Hier maken we onderscheid tussen zeven typen beleid:

  • Explorerend beleid: hierbij gaat het vooral om het verwoorden van een denkrichting van een bepaalde visie.

  • Verdelend beleid: dit type is gericht op het verdelen van hulpbronnen zoals geld. Hierbij gaat het dus om de vraag wie krijgt wat.

  • Herverdelend beleid: dit type gaat vooral om het corrigeren van het verdelende beleid, omdat er bijvoorbeeld ontevredenheid ontstaat over de verdeling.

  • Regulerend beleid: hierbij gaat het om het ordenen en controleren van gedrag en activiteiten.

  • Faciliterend beleid: dit type is gericht op het verwezenlijken van wenselijkheden, zoals het neerzetten van extra glasbakken in bepaalde wijken.

  • Stimulerend beleid: hierbij gaat het om het opleggen van gewenst gedrag. Een voorbeeld is de promoting van groene stroom.

  • Constituerend/institutioneel beleid: Hierbij gaat het om het creëren en reorganiseren van publieke instituties en organisaties.

 

Nu de typen en kenmerken van beleid bekend zijn, gaan we kijken naar de vraag waar beleid in de samenleving te vinden is. Om deze vraag te beantwoorden wordt er eerst een onderscheid gemaakt tussen formeel en informeel beleid:

  • Formeel beleid: alles wat in documenten staat vastgesteld. Hierbij kan je denken aan wetteksten en op papier vastgestelde regels en instructies.

  • Informeel beleid: hierbij gaat het niet om alles wat is vastgelegd op papier, maar om de praktijkervaringen. Denk hierbij aan de gewoonten en waarden binnen een institutie.

 

 

Beleid kunnen we dus vinden om te kijken naar teksten, beslissingen, symbolen en de manier waarop het er in de praktijk aan toe gaat. 

 

Nu we een breder beeld hebben van beleid, komt de vraag waarom beleid is ontstaan en waarom we daar nu nog steeds gebruikt van maken. Dit heeft twee redenen:

  • Oplossing functie: Het aanpakken van problemen. Een voorbeeld hiervan is de opkomende problemen in de gezondheidszorg. Men wil dat de gezondheidszorg toegankelijk en betaalbaar is. Op dit moment gaat er erg veel geld naar uit, maar het is moeilijk vast te stellen of we in verhouding hier veel zorg voor terug krijgen. Ook komen we door de opkomende vergrijzing veel nieuwe problemen tegen. De vraag is nu wat voor beleid je hiervoor gaat maken, omdat er veel tegengestelde belangen een rol spelen. Beleidsmakers proberen het gedrag en de belangen van de mensen nog wel eens te beïnvloeden door bijvoorbeeld campagnes. Dit wordt nudging genoemd.

  • Conservatieve functie: het behoud en de bescherming van bestaande waarden. Voor veel mensen is het bekend dat beleid voor veiligheid en welvarendheid zorgt. De wereld zoals deze er nu uitziet hebben we dan ook te danken aan het beleid dat vanaf de tweede wereld oorlog is opgezet. Het was het effectief functioneren van de overheid plus het feit dat de overheid legitiem was, dat de burgers bereid waren geld uit te geven voor het mogelijk maken van goed beleid.

 

Om te weten te komen of beleid op een legitieme manier in de samenleving terecht komt maken we gebruik van de beleidsmachine. Allereerst wordt er en beslissing genomen over het desbetreffende probleem. Vervolgens wordt het beleid geformuleerd  en uitgevoerd. Hierna wordt er nagegaan of dit uitgevoerde beleid legitiem was. Is het antwoord ja, dan wordt het opgenomen in de institutionalisering. Zo nee, dan komt het beleid weer terug in de politieke arena, en zal hier opnieuw naar gekeken worden.  

Deze beleidsmachine is een goed voorbeeld van het politieke klimaat waar we nu in leven. Het kernidee van de liberale democratie is namelijk dat de politiek de lijnen van beleid uiteen zet, waarna de overheid het uit kan voeren.

 

De beleidsmachine staat nu echter onder druk. Dit heeft kort gezegd vier redenen:

  • Machteloze politiek: door de verzuiling zijn er veel nieuwe politieke partijen ontstaat, waardoor beleid doorvoeren vermoeilijkt wordt door de vele tegengestelde belangen, wat versplintering wordt genoemd.

  • Gemedialiseerde politiek: Veel politici gebruiken tegenwoordig de politieke arena om via de media te communiceren met de kiezers. Een voorbeeld hiervan is Geert Wilders.

  • Uitgeholde staat: Vroeger kon men alleen kijken naar de staat om beleid te begrijpen. Door onder andere globalisering en de emancipatie van de burgers zijn er veel meer factoren die een rol spelen bij het maken van beleid.

  • Boze burger: weinig burgers heeft meer vertrouwen in het regeringsbeleid. In Nederland is dit maar 21 procent.

 

Om dit probleem op te lossen en dus op deze manier goed beleid te maken zijn er twee vragen die de overheid zichzelf moet stellen:

Ten eerste: Wat is goed beleid?

  • Het beleid moet effectief (doeltreffend) zijn. Dit houdt in dat hetgene wordt bereikt wat van te voren is vastgesteld.

  • Het beleid moet efficiënt (doelmatig) zijn. Dit gaat vooral om de betaalbaarheid van het beleid.

  • Het beleid moet legaal zijn. Dit wil zeggen dat het moet voldoen aan de regels van de rechtstaat.

  • Het beleid moet legitiem  zijn. De burger moet het gevormde beleid acceptabel vinden.

 

Ten tweede: Hoe komt goed beleid tot stand?

Deze bovengenoemde waarde zijn echter vaak zeer tegenstrijdig aan elkaar. Het is dan ook niet mogelijk om beleid te creëren die aan alle bovengenoemde voorwaarden voldoet. Denk bijvoorbeeld aan het invoeren van de masterquota van de universiteit. Deze voldoet namelijk aan de bovenste drie kenmerken, maar de samenleving (studenten) vinden dit nieuwe beleid niet legitiem.

 

Sinds de jaren 80 van de 19e eeuw komt New Public Management op. Deze nieuwe trend van beleid heeft vier kenmerken:

  • Een ideaal is het hebben van een kleine overheid

  • Privatisering

  • Automatisering

  • Internationalisering

 

Een gevolg hiervan is dat de efficiency steeds belangrijker wordt. Waardoor de doelmatigheid van beleid hoog in het vaandel komt te staan. Ook ontstaat er een andere invulling van legitimiteit. 

 

Hoorcollege 2

Hoe komt een probleem op de beleidsagenda?

Terugblik:

Allereerst zullen we terugblikken op het vorige hoorcollege en de belangrijkste onderwerpen nog een keer op een rijtje zetten. De vraag wat beleid is hebben we uitgebreid besproken, maar het houdt breed gezegd in dat het de software is waar de maatschappij op draait. Het gaat dan ook over het vinden van problemen in de publieke sector en het vinden van de oplossingen hiervoor. Ook bevat beleid de voorgeschreven handelingen en geboden in de samenleving. Daarna maakte we een onderscheid tussen formeel en informeel beleid. Formeel beleid gaat over de in documenten vastgestelde regels, terwijl informeel beleid de gewoonten en praktijken die niet op papier staat inhield. Vervolgens hebben we het over de ontwikkelingen gehad die met betrekking tot beleid plaatsvinden, zoals de machteloze en gefragmenteerde politiek, de uitgeholde staat en de boze burger. Na dit vroegen we ons af hoe we structurele problemen te lijf gaan, wat zich resulteerde in twee deelvragen, namelijk wat is goed beleid? En hoe komt goed beleid tot stand? Om de eerste vraag te beantwoorden moest beleid effectief, efficiënt, legaal en legitiem zijn. Maar hierbij moeten we wel beseffen dat goed beleid niet volledig bestaat, aangezien er altijd een compromis moet plaatsvinden.

 

In dit hoorcollege gaan we aan de slag met de vraag wanneer een overheid succesvol is, en hoe beleid op de agenda komt. Een overheid is succesvol als het aan drie voorwaarden voldoet:

  • De overheid moet slim beleid maken. Dit houdt in principe in dat wanneer de overheid via beleid een probleem aangepakt, het probleem na deze aanpak verminderd zal zijn.

  • Het moet bij het beleidsveld passen. De mensen die het beleid gaan uitvoeren moeten ook de mogelijkheid en de capaciteit hebben om het beleid te verwezenlijken.

  • Het beleid moet passen bij het beeld wat de burgers verwachten. Dit is een culturele exponent, aangezien dit per regio kan verschillen.

 

Hoe komt beleid eigenlijk tot stand? Deze vraag kan je op twee manieren beantwoorden. Ten eerste kan dit op een normatieve manier. Dit is een visie die bekijkt hoe beleid zou moeten tot stand komen, het is dus een idealistische visie. Ten tweede kan dit op een descriptieve manier. Dit gaat over de praktijk, dus over hoe beleid daadwerkelijk tot stand komt. Vervolgens moet je, om de vraag te beantwoorden, bekijken hoe beleid bestudeerd wordt, aangezien je beleid altijd bekijkt via een normatief geladen theorie. Er zijn vier theoretische benaderingen die gaan over het bekijken van beleid:

  • Rationeel benadering: zij gaan er van uit dat alle informatie neutraal is. Door middel van het gebruiken van deze informatie kan je op een rationele manier tot beleid komen.

  • Politieke benadering: het beleid is een uitkomst van een machtsstrijd die gestreden wordt binnen de politieke arena. Degene die deze machtsstrijd wint, is degene die het beleid uiteindelijke maakt. De informatie is hier alles behalve neutraal, omdat de strijdende machten deze informatie manipuleren.

  • Culturele benadering: hierbij wordt beleid gevormd door de dominante normen en waarden binnen een samenleving. Dit is een conservatieve manier van naar beleid kijken.

  • Institutionele benadering: Dit wordt ook wel eens een bestuurskundige benadering genoemd, aangezien je vooral kijkt naar organisaties en ambtenaren en hun onderlinge relaties.

Geen van deze vier benadering is correct of altijd te gebruiken. Het naar beleid kijken wordt dus op een normatieve manier gedaan, afhankelijk van welke benadering je gebruikt. Toch zullen we nu eerst naar de meest dominante benadering gaan kijken, namelijk het rationele beleidsmodel.

 

De kenmerken van het rationele beleidsmodel zijn:

  • Om aan beleid te komen moet je ten eerste alle benodigde informatie verzamelen.

  • Vervolgens identificeer je alle opties en mogelijkheden tot een bepaald beleid.

  • Om te kijken of het beleid zou kunnen werken bekijk je vervolgens de consequenties van elke optie, denk bijvoorbeeld aan de kosten van beleid.

  • Ten vierde relateer je de consequenties aan waarden. Je kijkt bijvoorbeeld of beleid legitiem of effectief is.

  • Als laatste stel je vast wat en wanneer iets moet gebeuren, en op welke manier dit het beste kan.

Hieruit komt een matrix naar voren waar de beste optie duidelijk wordt. Dit is ook weer een normatieve manier van beleid maken, aangezien de beleidsmaker (de technocraten) beslissen op een top-down manier.

 

Bij dit model gaan we echter van assumpties uit, waardoor dit model zou kunnen werken. Deze assumpties zijn:

  • Er is altijd consensus over de doelen die vastgesteld zijn.

  • Het is altijd duidelijk wat we tegen een probleem moeten doen, er is dus een goede beleidstheorie aanwezig.

  • Iedereen erkent dit probleem, en doet mee aan de aanpak hiervan

  • Er bestaat een perfecte coördinatie over het beleid

  • Er is voldoende tijd en er zijn voldoende middelen om dit beleid uit te voeren.

 

Dit wordt ook wel perfect administration genoemd. Echter deze normatieve assumpties zijn niet gelijk aan hoe het er in de werkelijkheid uit ziet. De descriptieve assumpties zien er dan ook als volgt uit:

  • Er zijn meerdere conflicterende waarden in de maatschappij.

  • Organisaties zoals de politie beschikken maar over beperkte capaciteiten.

  • Er zijn nooit voldoende middelen om het beleid te verwezenlijken.

  • Of beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd is moeilijk te controleren.

  • De problematiek veranderd constant, er is dus een maatschappelijke en politieke shift gaande.

  • Er is een dynamische beleidsomgeving. Dit houdt in dat de problemen ten eerste complex zijn. Ten tweede is er ook sprake van een snelle verandering van deze problemen, wat het vaststellen van beleid vermoeilijkt. Ten derde is de beleidsomgeving media gestuurd. Ten vierde is de politiek gefragmenteerd en als laatste zijn er enorm veel bezuinigingen, waardoor de middelen om beleid uit te voeren niet aanwezig zijn.

  • Er is sprake van limited rationality. Dit houdt in dat er nooit sprake kan zijn van volledige rationaliteit van de mens. De relatie tussen beleidsoutput en beleidsuitkomsten gaat samen met het menselijke gedrag, en de percepties die deze aanneemt, en de stabiliteit daarvan. Mensen kunnen geen keuzes maken op basis van neutrale informatie aangezien deze informatie altijd beïnvloed wordt door psychologische mechanismen.

 

De conclusie die hieruit voortkomt luidt als volgt:

  • Politieke ideeën zijn altijd slecht geformuleerd en hebben veel tegenstrijdigheden en conflicten. Het is dan aan de beleidsmakers om te beslissen wat hun het belangrijkste vinden, wat effect kan hebben op de uitkomst van het beleid.

  • Er ontstaat een proces van muddling through. Omdat er zoveel factoren een rol spelen bij het maken van beleid, is het moeilijk om verandering door te voeren. Wanneer dit wel gebeurd zal dit dan ook in kleine stapjes gebeuren

  • Er zijn heel veel actoren en netwerken met tegenstrijdige belangen

  • Omdat beleid maken een politiek proces is, en het in Nederland gebeurt wordt de consensus vaak belangrijker geacht dan de kwaliteit van beleid.

Hieruit kunnen we opmaken dat beleid inherent is aan de politiek. Toch zijn er ondanks deze knelpunten wel beleidssuccessen, zoals bijvoorbeeld de dijken en onze infrastructuur.

 

We zullen ons nu gaan richten op de vraag hoe beleid op de agenda komt. Aan de hand van het fasenmodel zal dit worden uitgelegd: Ten eerste krijgt een probleem in de samenleving politieke aandacht. Door deze aandacht bereikt het probleem de politieke agenda. Vervolgens komt het ook in de beleidsagenda terecht. Wanneer het door beiden beleidsagenda’s gekomen is, wordt er daadwerkelijk beleid gemaakt. Hierna vind de implementatie van dit beleid in de samenleving plaats, waarna er vervolgens een evaluatie van het gevormde beleid zal plaatsvinden.

 

Hierboven is gebleken dat er drie soorten agenda’s zijn waaruit het fasenmodel onder andere bestaat. Dit zijn namelijk de: publieke agenda, politieke agenda en de beleidsagenda. Dit zijn drie verschillende domeinen met elk hun tegengestelde belangen. Er kunnen maar een beperkt aantal onderwerpen besproken worden, waardoor problemen moeten ‘vechten’ om aandacht. Om deze reden hebben de agenda’s allemaal maar een beperkte carrying capacity.

 

Een definitie die vaak aan de beleidsagenda wordt gegeven luidt als volgt: “The list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time.” (sheet 24, A. Boin, 07-09-2015)

 

Zoals we net besproken hebben is er sprake van een agendaprobleem. Dit houdt in dat er te veel problemen zijn , en te weinig ruimte om al deze problemen in beleid om te zetten. Wanneer er namelijk een nieuw probleem op de beleidsagenda terecht komt, betekent dit ook dat er een ander probleem van de agenda afgehaald wordt. Het belang dan de agenda ligt dan ook vrij simpel. Als het probleem niet op de agenda komt gebeurd er niks. Actoren hebben er dan ook belang bij dat bepaalde zaken wel, of juist niet op de beleidsagenda komen.

 

Nu komen we bij de vraag hoe een probleem op de beleidsagenda komt. Het antwoord ziet er als volgt uit:

  • De actor die het probleem tot beleid wil omzetten moet macht en invloed hebben

  • Er moet een goede reputatie van de clientgroep zijn

  • Er moet voldoende wetenschappelijke informatie over het probleem en de oplossing daarvan beschikbaar zijn.

  • Bij een ramp of crisis zal de nood om op de beleidsagenda te komen hoger zijn

  • Er moet geen sprake van toeval zijn tussen het probleem en de gevonden oplossing

  • Het kan ook een combinatie van factoren zijn die voor problemen zorgen, dus zo komt het gemakkelijker op de agenda terecht.

 

 

Om te zorgen dat problemen op de beleidsagenda komen is het formuleren van een probleemconstructie belangrijk. Een goede probleemconstructie ziet er als volgt uit: “actoren fabriceren een verhaal dat aandacht en steun genereert voor hun definitie van het probleem en de beoogde oplossing voor dat probleem.” (sheet 31, A. Boin, 07-09-2015) Dit wil wel zeggen dat objectieve problemen niet bestaan. Op basis van informatie zal niet iedereen het eens zijn over het probleem. Daarom is een het geven van een probleemdefinitie belangrijk. Dit zorgt namelijk voor versimpeling en framing van het probleem. Vaak zijn de oorzaken en de aard van een probleem niet duidelijk en zullen er shortcuts gemaakt moeten worden zodat het probleem hanteerbaar wordt. Wanneer je een probleemconstructie gaat vormen moet je rekening houden met vier dimensies:

  • De causaliteit: wiens schuld is het probleem? Hierbij kan het gaan om een persoonlijkheid of een omgeving en de opzettelijke of de onopzettelijkheid van een actie.

  • De impact: hoe erg is het probleem op dit moment in de maatschappij? Hierbij moet je kijken naar de schade van het probleem, hoeveel mensen er last van hebben, of het alleen voorkomt in crisis tijden of ook regelmatiger en of het een probleem is wat zich alleen nu afspeelt of ook in de toekomst.

  • De frequentie: hoe vaak komt het probleem op jaarbasis voor?

  • De oplossing: is er een mogelijkheid om het probleem op te lossen?

 

Hoorcollege 3

Hoe komt een probleem op de beleidsagenda?

Terugblik:

Vorig hoorcollege hebben we het gehad over het probleem van het agenda traject. Er zijn te veel nieuwe problemen die naar beleid moeten worden omgezet, maar daarvoor is te weinig plek. We hebben het gehad over de drie verschillende agenda’s , namelijk de publieke, politieke en de beleids agenda. Deze hebben allemaal maar een beperkte carrying capacity, wat beleid maken vermoeilijkt. Ook hebben we gezien dat de kernthese van het maken van beleid gaat om verschillende actoren die er belang bij hebben dat bepaalde zaken wel of niet op de agenda komen. Beleid maken is daarom ook een politiek proces waarbij het belangrijk is dat het probleem goed gedefinieerd wordt. We hebben dan ook vaak te maken met een probleem definitie, waarbij het aard en oorzaken van het probleem niet eenduidig zijn. Hierdoor is het nodig om shortcuts te maken, zodat het probleem hanteerbaarder wordt. Zo kun je vaak het beste een probleem omschrijven via vier dimensies, namelijk de causaliteit, de impact, de frequentie en de oplossing.

Dit hoorcollege zullen we verder gaan op de vraag hoe een probleem op de beleidsagenda komt. Eerst zullen we het belang van taal en symboliek bespreken, aangezien dit een grote rol kan spelen bij het beantwoorden van deze vraag.

Politiek gaat om het neerzetten van een statement wat je kan bereiken door het goed gebruiken van taal en symbolen. Er zijn vijf manieren waarop taal slim gebruikt kan worden in de politiek om zo beleid sneller op de agenda te krijgen:

  • Verhalen: het versimpelen van problemen zodat het voor de samenleving vatbaarder wordt.

  • Metaforen: veel politici maken hier tegenwoordig gebruik van, om een statement neer te zetten. Denk hierbij als termen zoals vluchtelingentsunami.

  • Ambiguïteit: vaak kan het neerzetten van een bepaald beleid te hard zijn qua omschrijving. Op deze manier verzacht je hard beleid. Denk hierbij aan blue on blue in plaats van het neerschieten van onze eigen mensen.

  • Militaire taal: dit geeft daadkracht aan het neerzetten van beleid.

  • Medische termen: Dit geeft mensen een veilig gevoel en een gevoel van expertise.

Er zijn zes verschillende actoren die het beleidsproces op verschillende manieren kunnen beïnvloeden. Deze zes zijn:

  • Burgers: om iets nieuws op de agenda te krijgen moeten burgers in beweging worden gebracht. Je moet een manier vinden om hun een bepaald standpunt te laten krijgen over het probleem. Dit doe je niet aan de hand van objectieve feiten, want daar kunnen burgers zich niet mee verbinden. Burgers kunnen het beleid vaak wel op een bepaalde manier beïnvloeden door de zogenaamde agenda ADHD. Dit houdt in dat burgers al snel afgeleid zijn van problemen, doordat er andere problemen hun aandacht vragen of ze beseffen hoe het kostenplaatje eruit gaat zien.

  • Politici: een feit is dat politici alles zal doen om verkozen te worden. Hierdoor moeten ze dus een probleem vinden die stemmen op zal leveren. Op deze manier kan een probleemdefinitie anders neergezet worden zodat ze meer stemmen zullen krijgen.

  • Beleidsmakers: zij vertalen de wensen van de ministers en staatssecretarissen, maar ze kunnen natuurlijk niet alle wensen omzetten in beleid. Ze moeten daarom een evenwicht ziet te vinden tussen de wensen van de ministers te dienen, en de ruimte pakken om goed beleid te maken. Tussen beleidsmakers is er sprake van een parafencultuur: beleid wordt in kleine stapjes gemaakt doordat alles op papier moet worden gezet. Dit beleidspapier begint onderaan bij een beleidsmaker. Deze moet telkens een stap omhoog gaan naar andere beleidsmakers, maar bij elke stap moet er wel een paraaf onder worden gezet. Op deze manier zal beleid dus erg langzaam veranderen, waardoor het beleid conservatiever wordt.

  • Media: de media en de politici beïnvloeden elkaar. De politici moeten vaak meegaan in problemen die door de media worden opgelegd. Vaak dienen zij echter wel het commerciële belang. De vraag is wel of zij ook daadwerkelijk de problemen op de agenda proberen te krijgen. Waarschijnlijk is dit nu minder het geval dan vroeger, maar het belang van sociale media is wel aan het groeien.

  • Lobbyisten: hun taak is om beleidsmakers te helpen, met bijvoorbeeld het zoeken naar oplossingen. Echter is gebleken dat lobbyen minder belangrijk is dan men altijd dacht. Lobbyisten werken elkaar namelijk tegen. Ze hebben maar beperkte invloed op het maken van beleid, aangezien beleidsmakers vaak te weinig tijd hebben om de lobbyisten hun werk volledig te laten doen. Een andere reden is dat de status quo in de maatschappij zwaar meeweegt.

  • Belangengroepen : zij hebben dan weer meer invloed dan dat men vaak denkt. Belangengroepen kennen vaak maar een enkel belang, waardoor ze weinig tot geen afwegingen hoeven te maken. Ze hebben de mogelijkheid om aandacht te generen aangezien ze gemakkelijk een kleine groep kiezers kunnen mobiliseren. Belangengroepen zoals Greenpeace zijn moeilijk te negeren doordat zij goed georganiseerd en gefinancierd zijn.

Deze zes actoren werken allemaal samen in de beleidsarena’s. Dit is de plek waar beleid gemaakt wordt. Elke arena is anders samengesteld, aangezien we verschillende beleidsarena’s hebben. Enkele hiervan zijn de wetgevende organen, de media, de publieke organisaties, de rechtbanken, de inspraakorganen, de verenigingen, de belangenorganisaties en de onderzoekers. Ook kan er een onderscheid gemaakt worden tussen open en gesloten arena’s.

Een open arena houdt in dat iedereen toegang hiertoe heeft. Het beste probleem wint, aangezien het volk mag beslissen welk probleem in hun ogen het belangrijkste is. Dit proces van beleid maken is dan ook volledig transparant.

Een gesloten arena houdt in dat beleid erg ingewikkeld is, aangezien het zich afsluit van de buitenwereld. Dit komt onder andere door iron triangles en corporatisme. Iron triangles houden hechte beleidsgemeenschappen in. Zij houden zich bezig met permanente problematiek die opgelost wordt door technocraten. Er is hier sprake van een geïnstitutionaliseerde samenwerking, waardoor er sprake is van wederzijdse afhankelijkheden. Op deze manier wordt de geslotenheid van de arena nog verder bevorderd.

Corporatisme houdt het volgende in: “the institutionalization of socio-economic cooperation between organized capital, organized labour and government (…) interest representation by a number of internally coherent and well-organized interest groups which are recognized by the state and have privileged or even monopolized access to it.”(sheet 29, A. Boin, 09-09-2015)

De voordelen van deze beleidsgemeenschappen zien er als volgt uit:

  • Het zorgt voor consultatieve beleidsvorming.

  • Alles binnen deze gemeenschap is overzichtelijk.

  • Het is voorspelbaar en stabiel.

  • Voor de samenleving vind er een fictie van depolitisering plaats.

Een nadeel van de beleidsgemeenschap is dat deze beleidsmakers weinig openstaan voor veranderingen. Ook wordt de samenleving niet bij het proces betrokken, wat het niet-democratisch en conservatief maakt.

Recente ontwikkelingen om deze geslotenheid te verbeteren zijn onder andere:

  • New public management: hierbij gaat het vooral om het vaststellen van transparante en heldere doelen.

  • Deregulering: dit houdt in dat ze de wetgeving en regels binnen het maken van beleid gaan versoepelen.

  • Agentschappen: dit is een zelfstandig onderdeel van het ministerie dat haar eigen beleid voert.

  • ICT en open government: hierbij zetten de beleidsmakers de informatie en het beleidsproces online, zodat het beleid transparanter wordt.

Als resultaat geeft dit dat verschillende sectoren steeds meer autonomie krijgen . Hierdoor raken de ministers echter hun grip kwijt, waardoor ze juist weer meer controle maatregelen gaan treffen, en hun autonomie proberen terug te krijgen.

Issue networks is ook een factor die beleid kan beïnvloeden. De kenmerken hiervan zijn:

  • Ze hebben een groot netwerk, waarbij verschillende actoren een rol kunnen spelen.

  • Ze hebben wisselende contacten. Per issue network kan dit verschillen, aangezien zie ieder hun eigen specifieke probleem hebben.

  • De middelen die ze gebruiken zijn niet stabiel.

  • Sommige actoren binnen het network zullen meer macht hebben dan anderen.

Nu zullen we ons op het theoretische aspect van beleid richten. Er zijn vier dominante theorieën die de vraag, hoe komen problemen op de agenda, kunnen verklaren. Dit hoorcollege zullen we er drie bespreken. Deze theorieën zijn:

  • Agenda-setting theory: deze theorie gaat er vanuit dat er drie verschillende agenda’s zijn, namelijk de media, de publieke en de beleid agenda. Daarna moet een probleem een bepaalde lading krijgen, die het bijvoorbeeld door de media kan krijgen. Binnen deze theorie speelt de media dan ook een cruciale rol. Ook staat hier de issue-attention cycle centraal. Deze houdt in dat problemen maar een korte aandachtpanne heeft. De samenleving werpt de problemen al snel weer van de agenda af, waardoor er weer nieuwe problemen opkomen. Deze theorie is echter een ‘dunne theorie’, het verklaart namelijk niet waarom er soms geen beleid op de agenda komt en andere keren wel.

  • Advocacy theory/coalition (Sabatier et al): Hierbij draait het om technische informatie over oorzaken, gevolgen, oplossingen en problemen binnen de gesloten beleidsnetwerken. Het probleem wordt vaak bekeken via een lange-termijn perspectief, wat ongeveer 10 jaar inhoudt. Doordat het beleid maken voor de buitenwereld een onzichtbaar project is, is het van belang om het belief system en de policy subsystem te identificeren. Dit houdt kortgezegd in dat je doorhebt hoe een sector in elkaar zit. Deze twee systems worden samen de unit of analysis genoemd. Hierin zitten drie lagen verwerkt. Namelijk de deep core, dit houdt de diepste waarden van een samenleving is, bijvoorbeeld het onderscheid tussen goed en slecht. De tweede laag is de policy core, dit is een laag die gaat over hoe je waarden gestalte kan geven. De laatste laag is de secondary aspects, dit gaat over hoe je deze waarden kan omzetten naar bijvoorbeeld subsidie. Deze drie lagen spelen zich allemaal af in een georganiseerde belangenpresentatie in een complex netwerk. Deze theorie gaat uit van dat het problemen op de agenda krijgen een politiek proces van duwen en trekken is, waar macht en manipulatie vaak gebruikt wordt. Een voorbeeld vanuit deze benadering is de vorming van een nationale politiekracht, aangezien de bezuinigingen en drang naar effectiviteit hier tot hebben geleidt.

  • Punctuated equilibrium (Baumgartner en Jones): deze theorie gaat ervan uit dat beleid stabiel is, en er over de jaren heen weinig veranderd. Er moet echt een omslag plaatsvinden voordat beleid zal veranderen. Binnen deze theorie staan instituties centraal. Een institutie houdt het volgende in: “stable, valued, recurring patterns of behaviour.”( sheet 40, A. Boin, 09-09-2015). Het zijn dus eigenlijk regels die gedrag van mensen reguleren, van deze regels afwijken staat niet ter discussie. Dit lijdt tot de facto, op de praktijk gerichte, beleidsmonopolies. Hierbij is het belang van legitimiteit en feedback erg belangrijk. Het is echter moeilijk te verklaren waarom beleid dan wel veranderd. Een verklaring hiervoor is eigenlijk dat stabiliteit altijd een schijn is, want hoe stabieler een systeem, hoe groter de mogelijke veranderingen lijken.

Hoorcollege 4

Hoe komen problemen op de agenda? Naar theorie.

Terugblik:

We hebben het vorig hoorcollege gehad over de vele problemen die in de samenleving ontstaan, waarbij we er achter zijn gekomen dat objectieve problemen niet bestaan. Daarbij vroegen we ons af waarom sommige problemen wel slagen om op de agenda te komen en andere niet. Dit kan deels liggen aan de actoren die meespelen in het beleidsproces. Deze actoren zijn: burgers, politici, beleidsmakers, media, lobbyisten en belangengroepen. Vervolgens hadden we het gehad over de beleidsarena, wat de plek is waar beleid wordt gemaakt. Tevens hadden we ook de vier dominante theorieën besproken die ieder een ander idee hadden over hoe problemen op de beleidsagenda komen. We hadden de agenda setting theorie, de advocacy coalition, de punctuated equilibrium, en het stromenmodel.

 

In dit hoorcollege zullen we eerst verder gaan met de punctuated equilibrium van Baumgarther en Jones. Deze theorie gaat uit van een institutioneel perspectief, wat een set van regels inhoudt die voorschrijven hoe mensen met elkaar omgaan. Deze regels worden erg gewaardeerd, aangezien het ordende waardes zijn. Deze institutionele regels zijn dan ook erg stabiel. Dit heeft echter als nadeel dat wanneer iets buiten de institutie valt, er ook geen beleid komt. De essentie van de beleidsarena van deze theorie is een evenwicht tussen de verwachtingen van de samenleving en de prestaties van bijvoorbeeld de politie. Dit evenwicht is meestal in balans, maar mensen gaan pas vragen stellen wanneer dit contract ter discussie komt, er treedt dan erosie op. Dit wil zeggen dat er een gat bestaat tussen de verwachtingen en hetgeen dat daadwerkelijk gedaan wordt. Er ontstaat dus ruimte voor andere ideeën, als dat gat niet wordt opgevuld. Er is een grote kans dat er zo’n gat ontstaat, aangezien collectieve verwachtingen vaak mee veranderen met waardenpatronen. Het aanpassen (herbalanceren) is altijd risicovol, omdat er bijvoorbeeld ook nog een groter gat kan ontstaan. Wanneer de ruimte wordt opgevuld met nieuwe ideeën die tot beleid kunnen leiden noemen we dat een tipping point.

Het gat wat ontstaan is door de erosie biedt dus de kans voor het openen van nieuw beleid. De ruimte die ontstaat kan je op twee manieren voorspellen:

  • Change in tone’. Dit houdt in dat het coderen van veranderingen rondom beleid zichtbaar wordt gemaakt door de media. Een onderwerp kan bijvoorbeeld voorpagina nieuws worden.

  • Venue shopping’. Hierbij krijgt het probleem een andere vorm. Een voorbeeld hiervan is dat het gevangeniswezen eerst wordt besproken in de vaste Kamercommissie. Een venue change houdt dan in dat het probleem een Kamervraag wordt of een plenair debat.

In de praktijk wil dit het volgende zeggen: op het begin is er door die instituties stabiliteit. Op het geven moment veranderd dit door een gat dat ontstaat tussen de verwachtingen en hetgeen dat gebeurd. Hierdoor treedt erosie op. Vervolgens gaat men hiermee aan de slag en vindt er adaptatie plaats. Wanneer dit wel wordt geaccepteerd door de samenleving vindt er institutionalisering plaats, en leidt dit weer tot stabiliteit. Wanneer de samenleving deze aanpassingen echter niet waardeert ontstaat er venue change en tone change, waardoor er delegitimatie plaats vindt.

We zullen het nu over de vierde theorie gaan hebben, namelijk de theorie van het stromenmodel. Om dit uit te leggen zullen we eerst kijken naar de theorie van het Georganiseerd toeval, van het artikel van Cohen, March en Olsen. Deze theorie is een revolutionair idee, aangezien ze op een creatieve manier naar organisaties kijken. Ze vinden dat mensen niet handelen volgens het rationele keuze model en dat het maken van beleid een georganiseerd toeval is. Volgens hun bestaan er vier stromingen, namelijk problemen, oplossingen, participanten en keuzemomenten. Wanneer deze elkaar toevallig tegenkomen kan er op een bepaalde manier beleid ontstaan. Ze noemen het ook wel eens: “Solutions looking for problems, decisionmakers looking for work.” (sheet 17, A. Boin, 14-09-2015).

Een deel van dit idee wordt overgenomen door het stromenmodel van Kingdon. Hierbij wordt gebruikt gemaakt van drie stromen:

  • Problem stream: Dit is alle informatie die rond een probleem circuleert. Het gaat hier vooral om de vraag hoe problemen aan het licht komen. Dit komt onder andere door indicatoren, evaluaties, klachten, wetenschappelijke rapporten en crisis situaties. Een voorbeeld hiervan is coma-zuipen.

  • Policy stream: Hier worden de mogelijke oplossingen voor het probleem gezocht. Denk hier bijvoorbeeld aan denktanks, politieke programma’s, expert interviews en burger initiatieven.

  • Politcal system: Dit is de manier waarop er wordt nagedacht over problemen. Voorbeelden hiervan zijn de beleidscycli en de budgetcycli.

De kernvraag die deze theorie probeert te beantwoorden is hoe beleid op de agenda komt. De twee stromen die dit kunnen zijn de problem stream en de political system. Toch de policy stream ok belangrijk. Er kan namelijk een bandwagon effect ontstaan. Dit is in principe een wisselwerking tussen de vraag een aanbod van beleid. Er kan namelijk een structurele shift van de publieke opinie ontstaan, waardoor de policy stream niet geheel onbelangrijk is. We kunnen dus concluderen dat eerst alle drie de stromingen samen moeten komen voordat er een probleem op de beleidsagenda komt te staan. Hierbij is het begrip window of opportunity erg belangrijk. Dit houdt eigenlijk in dat een oplossing op het juiste moment en plaats zijn probleem ‘’vindt”. Het is dus eigenlijk een kans binnen de samenleving die je moet aannemen, waarbij er ineens oplossingen aan een probleem gekoppeld kunnen worden. Wanneer dit gebeurd ligt er een beleidsvoorstel op de agenda.

De media speelt volgens Kingdon een belangrijke rol. Zonder de media komt er geen aandacht voor een onderwerp waardoor er geen window of opportunity kan ontstaan. Media is dus eigenlijk een messenger zonder agenda en heeft dan ook een agenda-zettende rol.

Nu we hebben bekeken dat er een window kan ontstaan, zullen we ons nu op de vraag richten hoe zo’n window dan kan ontstaan. Er moet een beweging ontstaan waardoor de drie stromingen naar elkaar toe bewegen. Soms is het te voorspellen wanneer deze stromingen naar elkaar zullen toe bewegen, en er dus een window zal ontstaan. Maar een opening van een window garandeert geen succes. Voorstellen moeten voor de opening van de window al klaarliggen en uitvoerbaar zijn. Het openen van een window is vaak te herkennen aan:

  • Een aantal standaardmomenten. Deze momenten zijn de perfecte manier om een idee of probleem op de agenda te krijgen. Voorbeelden hiervan zijn een herzieningen van een wet, Prinsjesdag en de evaluatie week van de Tweede Kamer. Een standaardmoment heeft een erg hoge voorspelbaarheid.

  • Een verandering in de politieke stroom. Dit is moeilijker te voorspellen, aangezien er vaak onverwachte gebeurtenissen kunnen plaats vinden. Voorbeelden hiervan zijn het opstellen van een nieuwe regering, een opschuiving van politieke verhoudingen en een verschuiving van het nationale standpunt over een bepaald onderwerp.

  • Een dominant geworden probleem. Dit heeft een zeer slechte voorspelbaarheid. Denk hier aan een structureel probleem dat ineens door de media belicht wordt, zoals mensenhandel. Een ander goed voorbeeld zijn “focusing events”, zoals 9/11, waardoor er ineens een enorme window ontstond met betrekking tot veiligheid.

Het is echter moeilijk te zeggen of een window echt open is, veel politici proberen het namelijk ook weer te sluiten. Een manier op de window zo snel mogelijk te sluiten is actoren te laten denken dat het probleem is opgelost, of dat er überhaupt geen oplossing bestaat. Een andere manier is kenbaar maken dat de oplossingen te duur zijn of alleen maar meer problemen met zich mee brengen. Ook vertraging is een manier, hoe langer een probleem namelijk lijkt te bestaan hoe minder belangrijk het lijkt te zijn. Het veranderen van de probleem definitie is ook een manier samen met het geven van een alternatieve emotionele lading van het probleem.

Hoorcollege 5

Naar slim en legitiem beleid

Terugblik:

Het vorige hoorcollege hebben we gekeken naar de vraag waarom sommige problemen er wel in slagen om het agenda traject te volbrengen terwijl ze misschien onbelangrijker lijken dan andere problemen die niet op de agenda komen. Hierna hebben we vier dominante theorieën besproken die dit dilemma ieder op hun eigen manier uitleggen. Namelijk de agenda-setting theorie , de advocacy theorie, de punctuated equilibrium theorie en het stromenmodel.

 

Dit hoorcollege zullen we beginnen met het artikel van Pralle. Zij legt het stromenmodel van Kingdon uit op een manier waarop je het ook in de praktijk kan toepassen. Hierbij gebruikt zij venue shopping, wat inhoudt dat je een thema op verschillende manieren kan uitleggen en beargumenteren. Als je iets op de agenda wilt zetten moet je volgens haar een probleem een morele lading geven. Dit heeft onder andere met een communicatie strategie te maken. Pralle legt hier vaak de nadruk op, en gebruikt hierbij wetenschappelijke consensus en politieke onrust.

 

Vorig hoorcollege hebben we het concept window besproken. Een nadeel hier aan is echter dat je op het unieke moment moet wachten. Dit is in principe een vreemde manier van beleid maken aangezien je niks doet wanneer er zich geen kans voordoet. Een ander nadeel wordt ook wel pandora’s box genoemd, wat inhoudt dat er veel onvoorspelbare uitkomsten kunnen zijn en consequenties die je niet zou verwachten bij het voorbereiden van je beleid.

 

We hebben nu bekeken hoe beleid geformuleerd wordt, nu gaan we verder met de vraag hoe beleid daadwerkelijk gemaakt wordt. We zijn dus nu bij de vierde stap van het fasenmodel:

  • een probleem krijgt politieke aandacht

  • het probleem bereikt de politieke agenda

  • er wordt besloten beleid te formuleren

  • beleid wordt gemaakt

  • implementatie

  • evaluatie

  • aanpassing

  • nieuw probleem krijgt aandacht.

 

De kernthese hierbij is dat effectief beleid niet noodzakelijkerwijs legitiem beleid hoeft te zijn. Hiertussen zit bijna altijd spanning. Een andere these bij het uitvoeren van beleid is dat het proces een politiek en technisch proces is, dus ook nadat het probleem in de politieke arena is terecht gekomen blijft het een politiek proces. De keuzes bij het beleid maken zijn gebaseerd op bepaalde ideologieën en filosofieën en goed beleid heeft vaak ook nog een symbolistische kant.

 

De Troonrede is een voorbeeld van het beslissen hoe je aan problemen gestalte gaat geven. Hierbij worden vier ontwerp-logica’s gebruikt. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat dit fictieve ontwerpen zijn, en deze dus niet in de werkelijkheid worden gebruikt.

  • Rationele benadering

  • Politieke benadering

  • Culturele benadering

  • Institutionele benadering

Er zijn verschillende uitdagingen voor beleidsmakers waarbij deze vier ontwerpen allemaal een rol in spelen. De vijf genoemde uitdagingen zijn:

  • Specificeren van beleidsintenties. Dit heeft vooral te maken met de rationele benadering. Het specificeren van beleidsintenties kun je het beste doen door gebruik te maken van een causaal model. Je moet ten eerste weten waar het probleem vandaan komt, en hoe je dit het beste kan oplossen. Een probleem hierbij is echter dat het vaak onbekend is wat de exacte relaties tussen probleem en oplossing nu precies is. Wanneer dit wel het geval is, en beleid dus wordt vastgelegd, dan wordt er een keuze gemaakt tussen verschillende causale modellen. Dit houdt dus in dat de adoptie van het causale model politiek bepaald is.

  • Kiezen van beleidsinstrumenten. Dit heeft vooral te maken met de rationele benadering. De definitie van een beleidsinstrument ziet er als volgt uit: Techniques of control designed to cause people to do things, refrain from doing things, or continue doing things that they would otherwise not do.” (A. Boin, sheet 26, 16-09-2015). Het is dus makkelijk gezegd de gereedschapskist van de overheid. De overheid zet meestal beleidsinstrumenten in die direct invloed hebben op de burgers. Vijf soorten van deze meest gebruikte beleidsinstrumenten zijn ten eerste wetten. Je weet wat je wilt, dus het opstellen van een wet kan duidelijk en transparant zijn. Door gebruik te maken van een wet is het beleid zeer legitiem, toch kunnen er nadelen aan vast zitten, zoals tegenstrijdigheden en het controleren van de naleving. Ook kan het gevaar ontstaan van het dichtregelen van de samenleving, of een averechtse werking van de wet. Ten tweede worden diensten vaak gebruikt als beleidsinstrument. Voorbeelden hiervan zijn de politie, de brandweer, het onderwijs en de GGD. Het is vaak heel effectief beleid, maar toch zijn er veel nadelen aan verbonden, zoals de prijs, het moeilijk terug te brengen beleid en het moeilijk vaststellen van de uitvoering. Ten derde zijn economische instrumenten erg belangrijk. Voorbeelden hiervan zijn uitkeringen, contracten, leningen, subsidies en verzekeringen. Dit beleidsinstrument is politiek erg aantrekkelijk, aangezien je er veel stemmen mee wint, en het lijkt zeer effectief. Toch is er een erg groot bureaucratisch apparaat voor nodig. Een ander nadeel is dat het vak fraudegevoelig is. Ten vierde worden er vaak belastingmaatregelen genomen. Voorbeelden hiervan zijn het verlagen van de BTW, sommige goederen meer belasten en het gebruik maken van de inkomenspolitiek. Voordelen hiervan zijn dat het weinig geld kost, dus het politiek aantrekkelijk maakt. Ook is het effectief aangezien je vak direct resultaat ziet. Een nadeel hiervan is echter dan het niet legitiem is, en dus niet populair bij de bevolking. Ook is het fraudegevoelig. Het laatste beleidsinstrument is gedragsbeïnvloeding of nudging. Voorbeelden hiervan zijn statiegeld, sollicitatie training, licenties en campagnes. Het gebruikt maken hiervan is niet duur, maar het beïnvloeden van gedrag op deze manier is wel moeilijk te bewerkstelligen. Tussen al deze beleidsinstrumenten moet een keuze gemaakt worden. Bij zo’n keuze overweging moet je rekening houden met de volgende aspecten: zekerheid, effectiviteit, tijdshorizon, beschikbare middelen, flexibiliteit, zichtbaarheid, wettelijke beperkingen, keuze vrijheid van burgers en de vraag of het politiek haalbaar is. Wanneer op deze manier een keuze gemaakt gaat worden, krijg je ook nog te maken met een strijd tussen verschillende rationaliteiten zoals politiek, juridisch, economisch en technische onderwerpen. De laatste jaren zijn we ook een ontwikkeling opkomen dat een beleidsoplossing evidence-based moet zijn. Dit houdt in dat je alleen beleid zal uitvoeren waar hard bewijs voor is dat het daadwerkelijk werkt. Dit is vaak natuurlijk niet zo, en zo blijven onderwerpen vaak op de agenda liggen. Daarom gaan beleidsontwikkelaars vaak met big data aan de slag om hun kansen te vergroten.

  • Politiek-bestuurlijke arrangementen vaststellen. Dit heeft vooral te maken met de politieke benadering. Dit gaat vooral om de vraag wie het beleid gaat uitvoeren. De vraag die dan opkomt is of het belangrijk is of er toezicht gehouden wordt op het maken/uitvoeren van beleid. Ook de vraag wie er verantwoordelijk voor is geeft weer vorm aan het beleid. In het artikel van May en Burby laten ze twee typen beleid zien. De eerste is beleid dat op een top-down manier wordt uitgevoerd en de tweede is een manier waarop de uitvoerders zelf vorm mogen geven aan het beleid. De algemene boodschap die de twee auteurs hier willen overbrengen is dat wanneer de uitvoerders geloven in het beleid, dan wordt het beleid vaak eerder uitgevoerd dan wanneer dit op een top-down manier zou gebeuren. Dit alles heeft dus te maken met de vraag wie het beleid moet gaan uitvoeren.

  • Procedurele elementen . Dit heeft vooral te maken met de intentionele benadering. Dit wordt vaak ook wel herkend als de juridische kant van beleid. Een afweging die hier vaak wordt gemaakt is het belang van klantvriendelijkheid versus controle.

  • Symbolische elementen. Dit heeft vooral te maken met de culturele benadering. Een voorbeeld hiervan is de architectuur van het stadhuis in Den Haag. Dit moet de transparantie van de overheid uitbeelden. Naast uitstraling is taal hier ook een belangrijk onderdeel van. De taal van beleidsprogramma’s helpt je te ontleden waar het beleid nu precies over gaat.

Hoorcollege 6

Van papier naar praktijk: de cruciale rol van implementatie.

 

Vorige week hebben we het fasenmodel besproken, en hebben we gezien dat we bij de vierde stap waren, namelijk het maken van beleid. Dit hoorcollege gaan we ons richten op de vijfde stap, namelijk de implementatie van beleid. We hebben onder andere al gezien dat het legitiem zijn van beleid erg belangrijk is. Voorbeelden van beleid wat niet legitiem is, is het controleren van achterlichten door de politie. Volgens Easton is beleid pas legitiem als dit : “Valid or justified by those to whom it applies”. (A. Boin, sheet 11, 21-09-2015). Easton zegt dan ook dat er drie dimensies zijn waaraan je de legitimiteit van beleid kan testen namelijk de input legitimiteit, de throughput legitimiteit en de output/outcome legitimiteit. Let wel dat er een verschil gemaakt kan worden tussen output en outcome. De output houdt dat wat vastgesteld is op papier in. De outcome bekijkt wat het beleid beoogt te bereiken.

De vraag die nu nog beantwoord moet worden is waarom het van belang is dat beleid legitiem is. Dit kan worden uitgelegd door een cirkel van oorzaak en gevolg:

  • De acceptatie door cliënten ( de burgers uit de samenleving) van het beleid. Dit zorgt voor maatschappelijke steun. Wanneer de bevolking zich namelijk gaat roeren om beleid dan zat dit maatschappelijk niet geaccepteerd worden.

  • Deze maatschappelijke steun zorgt er ook voor dat het desbetreffende beleid politieke steun krijgt.

  • Deze politieke steun zorgt op zijn plaats weer voor rust in de samenleving.

  • Wanneer er rust in de samenleving ontstaat, zal beleid ook effectiever worden toegepast.

  • En effectiever beleid zorgt er weer voor dat de cliënten het beleid makkelijker zullen accepteren, en zo zijn we weer bij het begin van de cirkel.

Legitimiteit komt echter niet vanzelf , en kan op elk moment weer verdwijnen. Beleid moet dus telkens weer vernieuwd worden en aan de wensen van de samenleving worden aangepast. Dit wordt ook de legitimiteit als smeerolie genoemd.

Bij het maken van legitiem beleid moet je rekening houden met drie overwegingen, namelijk:

  • Doelgroep: Bij sommige doelgroepen is het makkelijker om beleid legitiem te maken dan bij andere doelgroepen. Soms heeft het beleid hierdoor al weinig kans van slagen, wat ook wel impossible jobs wordt genoemd. Het beleid maken voor kinderen zal eerder als legitiem worden gezien dan het beleid maken voor drugsverslaafden bijvoorbeeld. Sommige issues zoals het integratiebeleid zijn erg controversieel. Dit houdt in dat je altijd tegenstand van een bepaalde doelgroep zal krijgen, wat de uitkomst ook is. Ook de reputatie van de uitvoerders is van belang. Bij de samenleving is het bij sommige uitvoerders van beleid niet bekend wat ze nu eigenlijk doen, dus dit vermoeilijk het proces van het maken van legitiem beleid.

  • Kosten en baten: Hierbij geldt de vraag waar het geld vandaan komt en wie het uiteindelijk krijgt. Om dit te begrijpen wordt gebruik gemaakt van een tabel van Wilson, waarbij hij onderscheid maakt tussen dispersed en concentrated costs. De beste optie zou degene zijn waarbij de costs en benefits beiden dispersed zouden zijn. Dit houdt in dat iedereen een klein beetje van zijn geld moet afgeven en in ruil daarvoor heeft iedereen hier profijt van. De slechtste optie is dat een kleine groep, vaak de rijken, betalen voor een zeer kleine groep. Beleid is dan ook weinig legitiem als maar een klein deel van de bevolking hier profijt van heeft.

  • Wie maakt beleid: Het is bekend dat er belangrijke keuzes worden gemaakt als het om het maken van beleid gaat. Echter is voor de samenleving vaak onbekend wie deze keuzes dan eigenlijk maken. Hierbij heb je twee manieren om dit te bekijken, namelijk normatief en empirisch. Later zullen we hier verder op terug komen.

Op deze drie manieren kan beleid dus legitiem worden. Nu is het ook belangrijk om ons af te vragen wanneer legitimiteit prevaleert. Dit gebeurt bij snel beleid en bij populair beleid. Snel beleid houdt in dat het eigenlijk een symbool wordt. Een voorbeeld hiervan is de vloeistof controle op het vliegveld. Er heeft zich maar één incident voorgedaan met betrekking tot dit onderwerp en wordt gelijk beleid over gemaakt. Overhaast beleid kan dan ook snel leiden tot “dom beleid”. Populair beleid staat vaak gelijk aan duur beleid. Vaak wordt er door het hoog in het vaandel stellen van legitimiteit met het motto “beter te veel dan te weinig “gedacht, wat kan leiden tot te duur beleid.

Zoals we bij het derde punt hierboven hebben gezien, is er een discussie gaande over wie het beleid zou moeten maken. Zijn dit de :

  • Politici: de normatieve manier van denken wordt vooral ondersteund door Woodrow Wilson. Hij ging er van uit dat politici de richtlijnen van beleid bepaalden, en de ambtenaren dit dan uitvoerden. Een andere wijze van het normatief denken over het maken van beleid is de denkwijze van het taylorism. Deze theorie zegt dat politici beleid bepaald, en er veel organisaties zijn die op een zo efficiënt mogelijke wijze het beleid maakt. De vraag hierbij is echter of politici beleid wel kunnen maken als we het op een empirische wijze bekijken. Er wordt bijvoorbeeld zelden gebruik gemaakt van het recht van initiatief van de Tweede Kamer. De meeste beleidsvoorstellen komen vaak toch uit het ambtelijke apparaat, aangezien hun de meeste expertise hebben op dat gebied. Ook het beleid moet vaak door anderen dan de politici worden uitgevoerd. Vaak wordt dan ook veel ruimte gegeven aan de uitvoerders omdat hun meer kennis van het uitvoeringsproces zouden hebben. Tevens hebben politici beperkte middelen en tijd om het beleid geheel zelf te maken.

  • Ambtenaren : empirisch gezien wordt beleid voor het grootste deel door de ambtenaren gemaakt. Waar dit precies gedaan wordt is vaak nog onduidelijk. Vaak zien de ministers helemaal niet wat er uit hun naam wordt geproduceerd aan beleid. Hierdoor wordt er dan ook vaak gewerkt op basis van aanwijzingen van ministers, en wordt het daadwerkelijk uitgevoerd door de ambtenaren. Hiertussen zie je wel vaak dat er spanningsvelden ontstaan tussen beleid en bureaucratie. Dit zie je vaak terugkomen in spanningen tussen ambtenaren en politici, namelijk het debat tussen het belang van expertise versus eindverantwoordelijkheid. Ook kan je het terug vinden in de intradepartementale spanningen, namelijk de spanningen tussen ambtenaren onderling. Zij willen ieder hoger op komen. Spanningen tussen het moeder departement en de netwerken noemen we horizontale spanningen, terwijl we spanningen tussen centraal en decentraal gebied verticale spanningen noemen. Op dit moment is er echter wel een ontwikkeling aan de gang namelijk de politisering en de afnemende kwaliteit. Centralisatie zorgt voor externe adviseurs , waardoor er een politisering van ambtenaren en het beleidsproces plaats vindt. Onder andere hierdoor en door het slecht anticiperen op politieke wensen, neemt de kwaliteit van beleid af.

  • Burgers: de vraag of de rol van burgers in het maken van beleid een Utopia is, is moeilijk te beantwoorden. Op een bottom-up manier zouden normatief gezien burgers de volgende instrumenten kunnen gebruiken: inspraak, referenda en enquêtes. Het voordeel aan dat burgers beleid maken is dat het grote draagvlak voor het beleid de uitvoering gemakkelijker maakt. Nadelen zijn echter dat het veel tijd kost, burgers vaak weinig kennis hebben van de stand van zaken en burgers vaak een lage opofferingsgezindheid hebben.

  • Niemand, en leren we van anderen die voor ons al beleid hebben gemaakt. Het artikel van Linblom is hierbij erg belangrijk. Hij schreef een revolutionair artikel, aangezien hij zei dat het rationele model niet werkt. Als tussenweg bood hij de manier van muddling true aan. Dit houdt in dat je beleid maakt op basis van wat er nu al bestaat, en door middel van kleine stapjes ga je het veranderen zodat je er op de lange termijn meer mee kan bereiken. Hierbij focus je je op het oplossen van oplosbare problemen, en kom je hier door trial en error. Deze manier van beleid maken wordt ook wel incrementalisme genoemd.

 

Hoorcollege 7

Hoorcollege 7 was een gastcollege en hier zijn geen aantekeningen van gemaakt.

Hoorcollege 8

Van papier naar praktijk: de cruciale rol van implementatie.

Vorige week hebben we besproken dat het grootste deel van beleid wordt gemaakt door ambtenaren, maar dat vaak onbekend is waar dit beleid dan precies gemaakt is. Wanneer beleid eenmaal gemaakt is, werd er vroeger weinig aandacht meer besteed aan wat er vervolgens zou gebeuren. In de jaren 70 werd de rol van implementatie steeds belangrijker.

Het debat over de implementatie van beleid kan op twee manieren gevoerd worden, namelijk op een top-down, je bestudeerd beleid vanuit de top en volgt dit naar onder, en een bottom-up manier, je begint bij het beleid en kijkt waar dit vandaan komt. Vervolgens zijn er vier verschillende implementatiestudies die ieder op hun eigen manier die debat voeren. Deze vier zijn:

  • Volgen van het beleidsinitiatief ( ideeën van Pressman en Wildavsky)

  • Bestuderen van street-level bureaucrats (idee van Michael Lipsky)

  • Bestuderen van uitvoerende organisaties (ideeën van Philip Selznick en James Q Wilson)

  • Principal-agent approach (idee van Terry Moe)

Pressman & Wildavksy: zij bestuderen beleid, en kwamen erachter dat de uitvoering van het opgelegde beleid niet goed waren. Ze bekeken beleid op twee zones, namelijk de verticale zone, waar het gaat om het multi-level karakter van het beleidsproces, en de horizontale zone, namelijk hoeveel partners en netwerken bij het beleid betrokken zijn. Ze kwamen erachter dat bij elk van deze zones verschillende vetopoints aanwezig zijn, waar beleid op kan mislopen. Hoe meer van dit soort vetopoints er aanwezig zijn, hoe groter de kans dat beleid gaat afwijken van het oorspronkelijke plan. Wanneer het beleid afwijkt van wat er door de ministers is vastgesteld noem je dit een implementation gap. De generalisering die we hieruit kunnen opmaken is dat er bij het maken van beleid veel uitvoerders aanwezig zijn. We moeten voor het begrijpen van de implementatie van beleid dus kijken naar de intra-en interorganisationele internacties tussen de verschillende uitvoerders. De uitvoerders zijn autonome actoren , dus bevoegd om bepaalde dingen tegen te houden of juist over te onderhandelen. Dit zullen zij moeten doen, aangezien de uitvoerders met cliënten werken die zich niet naar het beleid zullen schikken.

Volgens de eerste implementatie studie kan beleid niet op een top-down manier worden uitgevoerd. De reden waarom zij dit denken is omdat ze weten dat er moeilijke keuzes gemaakt moeten worden bij het maken van beleid. Deze keuzes zijn voor politici erg moeilijk te maken, vandaar dat ze er geen probleem mee hebben dat de uitvoerders deze keuzes maken. Om deze reden wordt er aan deze uitvoerders discretionaire ruimte bewust toegekend. Discretionaire ruimte houdt simpelweg in dat er beleidsvrijheid ontstaat voor de ambtenaren die het beleid uiteindelijk uitvoeren. Een andere definitie luidt als volgt: “legitimate right to make choices on one’s authoritative assessment of the situation.” ( A. Boin, sheet 18, 28-09-2015). De uitvoerders van beleid zijn dus bezig met het beïnvloeden van beleid. Door dus naar de implementatie van beleid te kijken, zien we dat het beleidsproces in de praktijk dus heel anders tot stand komt.

Waarom is het zo belangrijk dat de ambtenaren deze discretionaire ruimte hebben? Het beleid moet worden vertaald naar de praktijk, aangezien er in de praktijk uitzonderlijke situaties voorkomen, waar de beleidsmakers niet op voorbereid waren. Door de discretionaire ruimte die de ministers aan de ambtenaren geven, kunnen de ambtenaren makkelijker op dit soort situaties inspelen, en dus flexibel met de zaken omgaan. Ook weten de ministers dat er expertise nodig is voor het uitvoeren van beleid. Deze kennis van zaken hebben de ambtenaren, en dat zien de ministers dan ook in. De uitvoerders weten beter hoe ze met beleidsinstrumenten moeten omgaan, en hoe er aan de randvoorwaarden voldaan kan worden.

Op deze manier wordt de discretionaire ruimte vaak als oplossing gezien. Conflicten en onverwachte situaties kunnen op voorhand niet beslecht worden, vandaar dat er van de ambtenaren flexibiliteit wordt verwacht. Dit houdt echter wel in dat de gevolgen van de gespecificeerde beleid niet te voorspellen zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het vluchtelingen probleem waar Nederland nu mee kampt.

De conclusie die getrokken kan worden hierover is dat wanneer je meer over beleid te weten wilt komen je niet kan kijken naar wat er op papier staat vastgesteld. We moeten dus naar de praktijk kijken, aangezien beleid pas echt bestaat als het eenmaal wordt uitgevoerd.

We zien dus dat er een wenteling plaats vindt van het kijken naar beleid via een top-down manier naar een bottom-up benadering. Met deze wenteling komen we terecht in de tweede implementatiestudie. De street level bureaucrats theorie neemt aan dat beleid tot stand komt door de interactie van cliënten, uitvoerders, middelen en beleidsambities. Op deze manier kan beleid dus niet achter de tekentafel worden bedacht, hier is de wereld te complex voor, waardoor de legitimiteit van beleid zal wegvallen. De normatieve assumptie dat beleid uitgevoerd moet worden komt dus te vervallen, aangezien we nu op een bottum-up benadering naar beleid kijken.

Bij deze implementatiestudie kijken we vooral naar de ideeën van Lipsky’s street-level bureaucrats. De mensen die hieronder vallen zijn de politie, leraren, loket medewerkers en bewakers. De assumptie is dat deze mensen geen heldere constructies krijgen, waardoor ze vaak regenstrijdige doelen in de praktijk moeten toepassen. De moeten concrete belangen toetsen aan het beleid, maar hebben hiervoor vaak te weinig middelen, tijd, en te hoge druk. De beste manier op hier mee om te gaan is het invoeren van coping mechanismen. Dit houdt makkelijk gezegd in dat ze niet elke keer de situaties apart analyseren, maar een gemakkelijke en eenduidige oplossing vinden die uiteindelijk tot beleid wordt omgezet. De daadwerkelijke doelstellingen worden dus door de uitvoerders bijgesteld.

Tevens vindt deze theorie dat street-level bureaucrats meer te zeggen moeten hebben, en vanaf het begin niet moeilijk uit te voeren beleid op hun bord moeten krijgen. Deze mensen zijn namelijk professionals, dus zouden meer autonomie moeten krijgen. Je bent een professional als je aan de volgende voorwaarden voldoet:

  • Een gedeelde opleiding

  • Gedeelde waarden/cultuur

  • Een gedeelde beleidstheorie

  • Het hebben van autoriteit/legitimiteit

  • Het hebben van ethische codes.

Ook wordt er vaak vanuit gegaan dat er bepaalde ambtelijke deugden zijn waar iedere topambtenaar aan moet voldoen, namelijk:

  • Betrokken, mensgericht

  • Samenwerkingsgericht

  • Verantwoordelijk

  • Meedenkend

  • Delegerend

  • Creatief

  • Ondernemend, experimenterend

  • Authentiek, spontaan

  • Vraaggericht

In de praktijk kan dit echter nog wel eens tegenvallen, denk bijvoorbeeld aan lange wachttijden bij dokters.

Toch ontstaat er een contra-reactie op de discretionaire ruimte die de street-level bureaucrats hebbe. Politici en beleidsmakers verliezen de grip op hun beleid, en willen deze weer terug winnen. Toch kunnen zij niet zonder de ambtenaren door onder andere de professionaliteit van hun. Ook is het ambtelijk gedrag een reactie op de regeldichtheid en performance indicators (waarbij de ministers de prestaties proberen te meten). De ministers proberen dus hun grip terug te krijgen door de vastgestelde doelen van het beleid te specificeren met kengetallen. Een nadeel hiervan is echter wel dat de cliënten hiervan het slachtoffer zijn, waardoor de legitimiteit van de uitvoerders achteruit zal gaan.

Ook is er kritiek op de bottom-up theorie. Een eerste kritiekpunt is dat de vraag bij deze visie verschoven is van waarom mislukt beleid, naar hoe komt beleid tot stand. Ook is deze visie normatief geladen, aangezien zij de uitvoerders als de echte beleidsmakers zien. Ook zijn de verantwoordelijkheidsrelaties niet duidelijk, aangezien je begint te kijken naar beleid vanaf onder. 

Hoorcollege 9

Van papier naar praktijk: de cruciale rol van implementatie

 

Vorig hoorcollege hebben we het gehad over de discretionaire ruimte die ambtenaren krijgen. Dit is niet een negatief fenomeen, het is echter wel onontkoombaar. Vervolgens hebben we gezien dat er vier implementatiestudies waren. We hebben het beleidsinitiatief van Pressman en Wildavsky besproken. Ook hebben we aandacht besteed aan het bestuderen van de Street-level bureaucrats van Micheal Lipsky.

 

Dit hoorcollege zullen we het hebben over de derde implementatiestudie, namelijk het bestuderen van uitvoerende organisaties van Philip Selznick en James Q Wilson. Bij de studie speelt de netwerkbenadering een grote rol. Deze benadering zegt dat je om beleid uit te voeren meerdere organisaties nodig hebt die met elkaar samenwerken. Deze organisaties zijn autonoom, waardoor er weinig hiërarchie bestaat. De netwerkbenadering gaat uit van drie punten:

  • Regie als zelfbesturing: dit houdt het onderling organiseren van de actoren in de organisaties in.

  • Regie door de leiders: dit houdt eigenlijk in dat de organisatie wordt geleid door een formeel persoon. Dit is echter tegenstrijdig, aangezien deze theorie uitgaat van autonome organisaties, waardoor er dus geen hiërarchie bestaat.

  • Regie door ketenregisseurs: dit houdt in dat men geen gezag heeft over de keten, maar men moet activiteiten in de organisatie wel regisseren.

Dit is dus vooral een horizontale benadering als het om verschillende organisaties gaat. Bínnen de organisatie bestaan er echter wel veel verticale assen. De uitvoering van beleid is dus zeer complex, wat zorgt voor een grote random factor in de praktijk.

 

Nu we hebben gezien dat organisaties een grote rol spelen, zullen we nu gaan bekijken wat het precieze belang van deze organisaties is. Wij leven volgens de organisatiestudie in een “organizational society”. Dit wil zeggen dat veel mensen deel zijn van een organisatie aangezien ze er werken of er tussen leven. Iedere organisatie heeft zijn eigen cultuur en identiteit die beïnvloedt hoe hun werknemers met de discretionaire ruimte omgaan.

 

In de organisatietheorie zijn er verschillende kernvraagstukken, zoals waarom doen organisaties wat zij doen, waarom zijn sommige organisaties succesvol en staan andere constant onder druk, wat kunnen managers doen om hun organisatie beter te laten presteren, wat maakt een publieke organisatie legitiem en waarom willen mensen in een publieke organisatie werken? Om deze vragen te beantwoorden zijn er verschillende organisatietheorieën ontwikkeld. Vooral Chester Barnard probeert antwoord op deze vragen te geven, met als uitgangspunt : “people want to be led. They also want to be part of something.” (A.boin, sheet 23, 31-09-2015). Organisaties zijn volgens hem een coöperatief systeem , waarbij een equilibrium erg belangrijk is en er een grote rol is weggelegd voor de uitvoerende beleidsmakers. Dit komt doordat hun belangrijke beslissingen moeten nemen, en het mogelijk maken dat organisaties kunnen samenwerken. Ook moeten organisaties legitiem van aard zijn. Uit deze definitie van een organisatie zijn drie presmissen voort gekomen, namelijk:

  • Mensen willen ergens bij horen.

  • Werknemers moeten slim aangestuurd worden door de werkgevers.

  • Een organisatie heeft legitimiteit nodig.

 

 

Uit Barnards definitie en uit deze drie premissen zijn dan weer drie verschillende stromingen ontstaan:

  • De human relations school: bij deze school staat het Hawthorne Effect centraal. Dit effect houdt in dat het gedrag van een individu erg veranderd als deze weet dat hij in de gaten wordt gehouden. Een voorbeeld hiervan is dat kinderen zich netter zullen gedragen wanneer er een gezaghebbend persoon bij is. Door dit effect is de effectiviteit van leiderschap erg belangrijk. Door goed leiderschap, wat democratisch, bottum-up en mensgericht is, zullen de werknemers ook goed werk verrichten. De organizational behaviour school heeft op deze theorie veel invloed gehad op theoretisch vlak. In de praktijk heeft de leiderschapsindustrie hier echter veel mee te maken.

  • Herbert Simon’s decision-making school/Carnegie School: bij deze school gaat het meer om een psychologisch/economische benadering. De vraag die hier centraal staat is hoe mensen beslissingen maken in een organisatie. Om deze te beantwoorden gaat deze theorie uit van een design perspective. Dit houdt in dat de werkgever de werknemers te maken beslissingen wil beïnvloeden. Hierbij moet de werkgever wel in de gaten houden dat individuen een bounded rationality hebben. Dit houdt in dat mensen gebonden rationeel zijn, dus niet altijd met de beste uitkomst zullen komen. Wel zijn zij satisficing, de mensen nemen het beste alternatief als keuze. Volgens deze theorie moet de werkgever dan ook door middel van informatie en communicatie de werknemer beïnvloeden zodat hij tot het juiste alternatief zal komen.

  • Selznick’s institutional school: Bij deze school gaat het om een grote toevalsfactor. Organisaties gaan een eigen leven leiden, waardoor de organisatie niet als instrument gezien kan worden. Wel kan het gezien worden als een organisme, waarbij de organisatie bepaald wat de mensen in deze organisatie zullen doen. Hierbij zijn bepaalde waarden in de organisatie ingebed, waar de individuen door beïnvloed worden. Selznick heeft hieruit 2 draden over organisaties opgemaakt: ten eerste is het van te voren bij een organisatie niet te voorzien wat er gaat gebeuren. Ten tweede kun je organisaties wel sturen. Selznick zag het belang van instituties in. Dit heeft twee dimensies, namelijk de interne, wat inhoudt dat er een gedeelde interpretatie van het kernprobleem is: wat is het, en hoe moet het worden opgelost. De externe dimensie gaat vooral over legitimiteit. Instituties zijn erg bijzonder aangezien de mensen door middel van dominante kernwaarden in de institutie worden geïndoctrineerd. De omgeving moet de institutie wel acceptabel vinden, vaak gebeurd dit wel aangezien er een ruime mate van steun is in de politieke en maatschappelijke omgeving. Door middel van een institutie omzeil je de fragmentatie factoren, waardoor er relatief weinig appreciative gaps zijn. De gap tussen wat de beleidsmakers hebben bedacht en wat de beleidsuitvoerders uiteindelijk doen komt dus weinig voor. Wanneer dit wel het geval is, leidt dit juist vaak tot nieuwe inzichten. Voorbeelden van instituties zijn NASA en de Marines. Selznick zegt dat institutionalisering in de praktijk maar weinig voorkomt, maar dat het om de mate van institutionalisering gaat.

 

Leiderschap is dus in alle drie de scholen erg belangrijk omdat dat de werknemers kan beïnvloeden. Leiderschap heeft drie taken:

  • het formuleren van een missie: voor een organisatie brengt een missie duidelijkheid, consensus en meer bereidwilligheid voor het bereiken van doelen. Het moet dus eigenlijk een begrijpelijke handleiding worden van een complexe taak die voor veel mensen haalbaar is. Vervolgens moet men beslissen of ze hiervoor een top-down of een bottom-up benadering voor zullen gebruiken. J.E Hoover gaat er vaak vanuit dat de missie door de leider wordt opgelegd, maar meestal sanctioneert de leider een spontaan normeringsproces.

  • Indoctrinatie : er moet een gedeelde cultuur ontstaan waardoor je de missie goed kan laten uitvoeren door de werknemers. Dit doe je door middel van het programmeren van het onderwerp en vervolgens het geven van feedback. De bureaucratie is hiervoor de perfecte vorm.

  • bewaken van institutionele integriteit

Hoorcollege 10

Hoorcollege 10 was een gastcollege en hier zijn geen aantekeningen van gemaakt.

Hoorcollege 11

Van papier naar praktijk: de cruciale rol van instituties

 

Vorige week hebben we de rol van leiderschap als een set van taken besproken. De eerste taak was het formuleren van een missie. De tweede taak hield het indoctrineren van normen en waarden in. De derde taak was het bewaken van de institutionele integriteit. Hier zullen we deze week mee verder gaan. Dit houdt het bewaken van de balans tussen wat organisaties doen en voor staan in en wat de omgeving hiervan vindt. Het komt er dus op neer dat het gaat om het vertrouwen van de burger in het openbare bestuur. Om deze institutionele integriteit te bewerkstelligen zijn er twee strategieën, namelijk:

  • Bewerkstelligen autonomie: Deze strategie bestaat uit twee onderdelen, namelijk hetgeen wat je doet, en wat andere denken dat je doet. Als je institutionele integriteit wilt bewerkstelligen moet je speelveld voor jezelf creëren. Dit kan door middel van jurisdictie, waarbij het gaat om ruimte voor interpretatie en mazen in de wet. Ook moet je een goed verhaal hebben, wat de agency myth inhoudt. De burgers moeten denken dat er nuttige en gewenste dingen gebeuren. Een andere manier om autonomie te krijgen is coöptatie, waarbij de leden van het bestuur zelf nieuwe leden mogen aanwijzen. Ook moet er een gepaste bescheidenheid bestaan. Als laatste moet er een mate van transparantie bestaan. Je moet de burgers het idee geven dat ze begrijpen wat er gedaan wordt, maar hierbij moet je niet alles vrijgeven.

  • Adaptatie : dit houdt in dat je moet inzien dat de wereld waar we in leven constant in verandering is, waardoor je voor het bewaken van de institutionele integriteit je hieraan moet aanpassen. Er zijn twee verschillende vormen van interpretatie, namelijk de pro-actieve adaptatie, waarbij je voordat er iets gebeurt al aanpassingen maakt, en hervormingen waarbij je na een gebeurtenis je beleid gaat omvormen.

 

Bij een hoge mate van institutionalisering zijn er veel kernwaarden die gedeeld worden, waarbij er op basis van deze waarden beslissingen worden gemaakt. Er mogen zowel binnen als buiten de organisatie geen controversiële, omstreden waarden ontstaan. Wanneer er zowel op de interne als op de externe dimensie geen mate van controversie is, is er sprake van een hoge mate van institutionalisering.

 

Toch zijn er ook veel gehoorde kritieken op de effecten van institutionalisering, namelijk:

  • Bedreiging van de democratie: door een grote mate van institutionalisering en een te grote mate van autonomie komt het voor dat de instituties niet meer naar de omgeving kijken, waardoor ze niet mee veranderen met de wenselijkheden van de samenleving. Ook wordt het feit dat de SS een institutie was vaak gebruikt als kritiekpunt met betrekking tot de democratie.

  • Institutionalisering gaat gepaard met rigiditeit. Rigiditeit houdt de stijfheid in die komt kijken bij de institutionalisering. Hierdoor komt er een strijd tussen de adaptatie die de institutie zou moeten maken en de stabiliteit waarvoor ze liever kiezen.

 

Het komt ook wel eens voor dat de adaptie niet werkt, we spreken dan van een institutionele crisis: “ Wij spreken van een institutionele crisis wanneer een beleidssector in een relatief kort tijdsbestek wordt geconfronteerd met duidelijke en aanhoudende signalen van afnemende politieke en maatschappelijke steun voor het functioneren van de sector ( waarbij de institutionele structuur ter discussie komt te staan.)- waarbij het dus om legitimiteit gaat.” ( A. Boin, sheet 26, 07-10-2015). Dit kan komen doordat de organisatie of een hele beleidssector in problemen komt door bijvoorbeeld negatieve publiciteit of politieke aandacht, waardoor de afdeling in een negatieve spiraal van incidenten terecht komt. Ook kan het zo zijn dat de interne kompas van de organisatie niet meer lijkt te werken. Dit houdt in dat men de verkeerde beslissingen heeft gemaakt over wat juist is. De institutionele crisis heeft betrekking op twee verschillende terreinen:

  • De organisatie van de beleidssector. Denk hierbij aan de gezagsverhoudingen, de regels en de routines binnen de organisatie.

  • De ideeën die aan het beleid ten grondslag liggen. Denk hierbij aan het beleidsparadigma, wat het samenhangende geheel van opvattingen over beleidsproblemen inhoudt.

 

Voorbeelden hiervan zijn problemen met de organisationele dimensie, de beleidsinhoudelijke dimensie en het karakter van de organisatie. 

Hoorcollege 12

Beleidsevaluatie en de politieke dimensies van verantwoording

 

Vorig hoorcollege hebben we besproken dat er institutionele crisissen kunnen ontstaan. Wanneer er zo’n crisis ontstaat, zijn we aangekomen bij de stap evaluatie van het fasenmodel. Hiervoor heeft het probleem al politieke aandacht gekregen waardoor het de politieke agenda bereikt heeft. Vervolgens komt het op de beleidsagenda en wordt er besloten dat er beleid van gemaakt gaat worden. Vervolgens vind de implementatie plaats, waar we het vorige week over gehad hebben. Hierna vind de evaluatie plaats. Daar gaan we het dit hoorcollege verder over hebben.

 

Voordat we het over de evaluatie van beleid gaan hebben, moet er eerst een onderscheid gemaakt worden tussen evaluatie en verantwoording.

  • Beleidsevaluatie: houdt in dat het beleid beoordeeld wordt in het licht van de doelstellingen en omstandigheden. Hier wordt dus eigenlijk gekeken of de doelstellingen behaald zijn.

  • Verantwoording: hierbij leg je uit waarom het zo gelopen is, en wat tot het succes of falen van het beleid heeft geleid. Het gaat dus om de vraag waar we de fout kunnen neerleggen.

 

Beiden hebben een analytische en een politieke dimensie. Een voorbeeld van de analytische dimensie is het vaststellen van kengetallen voor het beleid. Een voorbeeld van de politieke dimensie is het vaststellen van legitimiteit .

 

Om gebruik te maken van evaluatie moet het aan twee condities voldoen:

  • Je hebt een normering nodig om iets te zeggen over de verwachtingen van het beleid. Hierbij gaat het om de vragen: wat mogen we van de overheid verwachten, wat is succesvol beleid, wanneer faalt het beleid, is succes wel haalbaar en zijn er voldoende middelen.

  • Er moet een manier gevonden worden om de prestaties vast te stellen. Er zijn hierbij drie dimensies van beleidssucces, namelijk:

  1. Politieke dimensie: hierbij gaat het erom of er vanuit de samenleving steun en legitimiteit is voor het beleid. Een voorbeeld hiervan is het vluchtelingen beleid. Als we een heel effectief vluchtelingen beleid hebben, zouden er juist meer vluchtelingen naar Nederland komen, en de vraag is of dat de bedoeling was van het beleid of juist het tegenovergestelde effect bewerkstelligt.

  2. Proces dimensie: hierbij gaat het om vragen zoals, is het wel legaal, ethisch of doelmatig?

  3. Programmatische dimensie : hierbij gaat het om de vraag of de doelen bereikt zijn.

 

Deze vormen van evaluatie zijn subjectief waardoor het een politiek proces is. Het kwaliteitsoordeel hangt namelijk af van wie het oordeel velt, welke criteria zij gebruiken, wanneer de evaluatie gebeurt, en welke informatie wordt gebruikt. We weten dus dat het nodig is om de prestaties vast te stellen, maar hoe kunnen we dit dan precies doen? Een antwoord op deze vraag is vaak dat er door metingen vastgesteld kan worden of de doelstellingen behaald worden of niet. Een gevaar hiervan is echter wel de ministers en politici zich bedreigd gaan voelen door de evaluatie. Een ander probleem waar je tegen oploopt is hoe je de presentatie zo objectief mogelijk meet. Hierbij moet je ten eerste vast stellen wat je wilt meten en wat je kunt meten.

 

Bij de vraag wat je wilt meten loop je vaak al snel tegen moeilijkheden op. Ten eerste zijn de doelen die zijn vastgesteld vaak vaag geformuleerd, waardoor het moeilijk na te trekken is of deze zijn behaald of niet. Dan kan je er voor kiezen om naar de output targets te gaan kijken. Dit zijn de korte termijn doelstellingen waarbij er bijvoorbeeld gekeken wordt wat voor medicijnen er geproduceerd worden, als we als voorbeeld de gezondheidszorg nemen. Dit hangt echter niet samen met de outcomes, namelijk het aantal gezonde mensen. Tussen de outcomes en de outputs zit dus een gat, waardoor de targets weinig zeggen over wat je wilt meten. De onderliggende relaties zijn dus niet bekend, waardoor je niet kan zeggen of je target wat over deze relatie zegt. Wat dus makkelijker zou zijn is het kijken naar de inputs van een probleem. Als je bijvoorbeeld naar de kwaliteit van onderwijs wilt kijken kan je het aantal leerlingen in de klas meten. Dit zijn dingen die makkelijk te meten zijn, maar vaak geen bewezen relatie met het probleem hebben.

 

Het evalueren van het beleid is dus een moeilijk uit te voeren taak. Als evaluatie wordt uitgevoerd , zijn er drie manieren waarop dit kan:

  • doorgaande evaluatie: dit zijn constante metingen, waarbij de fluctuaties en dynamiek goed opvallen, wat de evaluatie vergemakkelijkt. Dit is dan ook een vrij objectieve manier van evalueren.

  • Periodieke evaluatie: dit zijn bijvoorbeeld jaarlijkse evaluaties of rankings.

  • Incidentele evaluatie: dit heeft een zeer politiek karakter aangezien dit crisis gedreven evaluaties zijn. Zo’n situatie zet een verantwoordingsproces in gang, er worden bijvoorbeeld ook ad hoc commissies opgesteld.

 

We zullen nu verder gaan met de uitleg van verantwoording: “ verantwoording betreft de relatie tussen een actor en een forum, waarin de actor een verplichting heeft zijn of haar acties/beslissingen uit te leggen aan het forum en waarin het forum vragen kan stellen, een oordeel kan uitspreken en sancties kan opleggen.” ( A. Boin, sheet 25, 12-10-2015). Zo’n forum kan dan bijvoorbeeld de Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer, de Ombudsman, de sociale media of de rechtspraak inhouden. Verantwoording is belangrijk om de volgende redenen:

  • Het controleren en monitoren van de uitvoerders om te kijken of zij hun werk goed uitvoeren.

  • Verantwoording zorgt ervoor dat de kans op machtsmisbruik verkleind wordt.

  • De verantwoordingsrelatie helpt om informatie naar boven te brengen waardoor je leert om beter beleid te maken.

 

Er zijn drie verschillende modellen voor verantwoording, namelijk:

  • Hiërarchische model: de minister wordt verantwoordelijk gehouden voor alles wat er onder zijn dak afspeelt.

  • Collectieve model: iedereen wordt verantwoordelijk gehouden, aangezien er enorm veel mensen betrokken zijn bij het beleidsproces. Je kan de schuld niet alleen bij de minister leggen, aangezien hij nooit iedereen kan controleren.

  • Persoonlijke model: hierbij stel de je acties en intenties van personen vast waardoor je kan kijken bij wie de schuld neer te leggen is.

 

Echter zijn er bij het vaststellen van de verantwoording twee analytische problemen:

  • Het probleem van many hands: binnen de departementen zijn er lange beleidsketens en netwerken waardoor de verantwoordingsrelaties erg diffuus worden en moeilijk vast te stellen. Ook is er vaak een multi-level beleidsuitvoering, waardoor je de schuld telkens op een hoger niveau kan leggen, denk hierbij de schuld van lokaal niveau naar Europees niveau neerleggen.

  • Het probleem van dirty hands: we praten vaak niet over het onderwerp en accepteren het feit dat vaak één persoon de dupe is van beleidsfouten.

 

Vaak is er bij het zoeken naar verantwoording sprake van een overload. Het parlement kan namelijk niet alle beleidsvelden overzien en is veel tijd kwijt aan verantwoording. Hierbij komt ook nog eens kijken dat er een onhaalbare prestatiecriteria voor hun bestaat en een conflicterende evaluatie criteria, wat de werklast erg vermoeilijkt.

 

Een ander nadeel aan de verantwoording is de accountability trap wat inhoudt dat juist door het gebruik van verantwoordingsmechanismen de politici en ambtenaren beter worden in het afleggen van de verantwoording. Hierdoor bereik je alleen het tegenovergesteld en wordt de effectiviteit van het beleid niet verbeterd. 

Hoorcollege 13 Responsie college

 

Afgelopen weken zijn we bezig geweest met het proces van beleid maken en implementeren. Wij politicologen kijken dan naar het politieke domein, het domein waar maatschappelijke idealen worden geformuleerd en keuzes worden gemaakt. Door beleid wordt er gestalte gegeven aan de idealen. Zonder beleid worden de beoogde idealen namelijk geen werkelijkheid.

Na het volgen van dit vak moet je in staat zijn om te begrijpen wat beleid is (1), begrijpen hoe beleid tot stand komt (2), hoe komt een probleem op de agenda (3) welke actoren beleid maken (4), hoe beleid wordt geëvalueerd (5) en hoe beleid kan worden verbeterd (6).

 

1) Wat is beleid? Dit zijn de ”voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties, gericht op de sturing van bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen”. (A.Boin, sheet 4, 14-10-15). Met andere woorden is het de software waar de maatschappij op draait. Het gaat hierbij om problemen vanuit de publieke sector, waarbij oplossingen moeten worden gevonden. Het beleid bevat dan ook voorgeschreven handelingen en geboden waar de samenleving zich aan dient te houden. We hebben daarbij een onderscheid gemaakt tussen formeel en informeel beleid. Formeel beleid zijn de in documenten vastgestelde regels en instructies en informeel beleid zijn de gewoonten en de praktijken die niet op papier zijn vastgesteld.

 

2) Hoe komt goed beleid tot stand? Ten eerste hebben we besproken dat goed beleid effectief, efficiënt, legaal en legitiem moet zijn. Effectief houdt doeltreffendheid in terwijl efficiëntie meer gaat over de betaalbaarheid van het beleid. Echter moet er wel rekening gehouden worden met het feit dat perfect beleid niet bestaat. Tussen de vier genoemde punten bestaan altijd spanningen, en hierdoor zullen er vaak compromissen plaats vinden. Het tot stand komen van beleid wordt vaak wel belemmerd. Er is namelijk sprake van een machteloze politiek, waarbij er veel politieke partijen en versplintering plaats vindt. Ook is er sprake van de uitgeholde staat, waarbij er door de globalisering en individualisering van de burger meer factoren meespelen in het beleidsproces. En als laatste bestaat er de boze burger, waarbij er weinig vertrouwen is in het regeringsbeleid en er dus sprake is van een dalende legitimiteit. De overheid is succesvol als het goed beleid maakt, het beleid past bij het beleidsveld ( er moeten mogelijkheden en capaciteiten zijn voor het beleid) en het moet passen bij wat de burgers verwachten. Om de vraag te beantwoorden hoe beleid tot stand komt zijn er twee manieren om hier naar te kijken, namelijk de normatieve manier (hoe zou het moeten) en de descriptieve manier ( hoe gaat het echt). Om de vraag te beantwoorden hoe beleid tot stand komt zijn er verschillende beleidsmodellen die dit uitleggen.

De belangrijkste is het rationele beleidsmodel. Deze gaat er vanuit dat alle informatie neutraal is en dat je deze moet verzamelen. Vervolgens identificeer je aan de hand van deze informatie alle opties. Dan bekijk je iedere consequentie van de optie en relateer je de consequenties aan waarden. Vervolgens kunnen individuen vaststellen hoe , wanneer en wat er gaat gebeuren. Met gaat dus uit van dat er altijd consensus is, er een goede beleidstheorie aanwezig is waar de perfecte coördinatie over bestaat. Ook zijn er voldoende middelen en tijd om dit uit te voeren. Echter is dit een normatieve manier van naar beleid kijken, in de praktijk gaat het er anders aan toe. Er bestaan namelijk meerdere conflicterende waarden, er zijn beperkte organisatie capaciteiten, het is moeilijk te controleren en er zijn constante politieke en maatschappelijke shifts gaande. Ook is er sprake van een dynamische beleidsomgeving, waarbij er complexe problemen zijn die media gestuurd zijn, waarbij er een gefragmenteerde politiek is waarbij bezuinigingen een grote rol spelen. Als laatste is er ook sprake van een limited rationality. Dit houdt in dat een individu nooit in staat is om volledig rationele keuzes te maken op basis van neutrale informatie. Informatie is namelijk nooit neutraal, aangezien dit altijd beïnvloed wordt door psychologische percepties.

We zien dus dat de vraag hoe beleid gemaakt wordt niet goed beantwoord kan worden door het rationele keuze model. Hoe wordt beleid dan wel gemaakt ? De uitgangspunten hierbij zijn dat politieke ideeën altijd vaag geformuleerd zijn en conflicterende waarden bevat. Ten tweede zijn grote stappen zelden mogelijk, waardoor er een proces van muddling through ontstaat. Ten derde zijn er veel actoren met tegenstrijdige belangen die aan het beleidsproces meedoen. Ten vierde zijn de politieke overeenstemmingen en consensus belangrijker dan de kwaliteit van het beleid. De conclusie die hieruit dus getrokken kan worden is dat beleid inherent is aan politiek.

Een ander model wat uitlegt hoe beleid tot stand komt is het fasenmodel. Let echter wel op dat dit een analytisch model is, waardoor het je een verkeerd beeld van de werkelijkheid kan geven. Het fasenmodel gaat er van uit dat een probleem eerst politieke aandacht krijgt. Door deze politieke aandacht bereikt het de politieke agenda, waarna het probleem vervolgens doorgeschoven wordt naar de beleidsagenda. Vervolgens wordt het beleid gemaakt en daarna zal het geïmplementeerd worden. Hierna zal een evaluatie en een aanpassing van het beleid plaatsvinden. Uit dit fasenmodel blijkt dus dat een probleem verschillende agenda’s aflegt. Echter zijn er veel problemen die niet allemaal op de agenda passen.

3) Hoe komt een probleem op de agenda? Er zijn drie verschillende soorten agenda’s, namelijk de publieke agenda, de politieke agenda en de beleidsagenda. Elke agenda heeft dan ook een beperkte carrying capacity, waardoor er weinig nieuwe problemen de agenda kunnen bereiken. Er zijn echter bepaalde actoren die er belang bij hebben dat een probleem op de agenda komt, of er juist afblijft. De toegang van een probleem tot de beleidsagenda is een politiek proces, waarbij het belangrijk is om een goede probleemdefinitie te hebben. Zo’n definitie helpt het probleem begrijpelijk te maken, aangezien de realiteit zeer complex is. Om het hanteerbaar te maken zijn shortcuts nodig en het formuleren van een goede definitie. Zo’n probleem definitie moet de causaliteit, de impact, de frequentie en de oplossing goed vaststellen. Wanneer je een goede probleemdefinitie hebt geformuleerd kan je door middel van de volgende punten beleid beter op de agenda krijgen. Ten eerste moet de beleidmaker macht en invloed hebben. Ten tweede moet er een goede reputatie van de cliënten groep zijn. Ten derde moet er geen sprake zijn van toeval. Ten vierde gaat beleid op de agenda krijgen sneller als er een crisis gaande is en als er een combinatie van actoren aanwezig die tot het probleem leiden.

Ook zijn er beleidsarena’s, waarbij het beleid gemaakt wordt. Deze beleidsarena’s kunnen beïnvloed worden door burgers, politici, beleidsmakers, media, lobbyisten en belangengroepen. Elke arena is weer anders samengesteld en er kan onderscheid worden gemaakt tussen open en gesloten arena’s. Open arena’s zijn voor iedereen toegankelijk waarbij er transparantie heerst en het volk mag meebeslissen. Gesloten arena’s sluiten zich af voor de buitenwereld, door corporatisme en iron triangels. Een andere factor die het agenda setting project kan beïnvloeden zijn issue networks. Dit zijn factoren met een groot netwerk met wisselende contacten, waarbij ze onstabiele middelen gebruiken om het agenda traject te beïnvloeden.

Er zijn vier dominante theorieën over de vraag hoe beleid op de agenda komt.

  • De agenda-setting theory: gaat ervan uit dat er drie agenda’s zijn, namelijk de media, de publieke en de beleidsagenda. Stelt de rol van de media erg belangrijk, aangezien een probleem een bepaalde lading moet krijgen. De issue-attention cycle staat hierbij centraal, wat inhoudt dat een probleem maar een korte aandachtspanne heeft.

  • Advocacy theory: Problemen op de agenda krijgen is een politiek proces van duwen en trekken, waar macht en manipulatie vaak wordt gebruikt. Om toch beleid op de agenda te krijgen moet je door hebben hoe een sector in elkaar zit. Dit doe je door de unit of analysis te bestuderen. Hierin zitten drie lagen verwerkt, namelijk de deep core ( de normen en waarden ), de policy core (hoe je gestalte aan de waarden kan geven), en de secondary aspects (hoe je de waarden om kan zetten)

  • Punctuated equilibrium: instituties schrijven regels voor waardoor het beleid vaak stabiel blijft. Er moet een evenwicht ontstaan tussen de verwachtingen van de samenleving en hetgeen wat er gedaan wordt. Wanneer dit evenwicht vervalt, ontstaat er erosie. Dit kan voorspeld worden aan de hand van een change in tone( verschuiving van aandacht), en venue shoppping ( probleem krijgt een andere vorm)

  • Stromenmodel (Kingdon, Pralle): de georganiseerde toeval theorie is gebaseerd op het stromenmodel van Kingdon. Hij gaat hierbij uit van drie stromen, namelijk de problem stream ( alle informatie die rond het probleem circuleert), de policy stream ( de oplossingen) en de political stream ( de manier waarop er nagedacht wordt).Wanneer een probleem op de agenda wilt komen moeten al deze problemen samenkomen. Wanneer dit gebeurt , ontstaat er een window of opportunity, wat inhoudt dat het probleem de oplossing op het juiste moment vindt. Zo’n window opent op een moment waarbij alle stromen naar elkaar toe bewegen. Dit moment kan een standaard moment, een verandering in de politieke stroom of een dominant geworden probleem zijn. Wanneer dit gebeurt, zal je er actief op in moeten spelen, wil je dat het probleem op de beleidsagenda komt. Pralle legt meer de nadruk op de communicatie en de morele lading van een probleem.

 

Er zijn ook enkele uitdagingen voor beleidsmaker wanneer ze beleid op de agenda willen krijgen. De eerste is het specificeren van beleidsintenties. Hierbij is een causaal model nodig waarbij je moet weten waar het probleem vandaan komt. Dit is echter moeilijk omdat de relaties tussen outputs ( product om doel te bereiken) en outcomes ( einddoel) vaak onbekend zijn. Het is dus ook een politieke bepaling, aangezien mensen vaststellen wat de beste oplossing voor het probleem kan zijn. De tweede uitdaging is het kiezen van beleidsinstrumenten. Dit zijn technieken om mensen dingen te laten doen of juist niet die ze anders niet zouden hebben gedaan. Er zijn 5 soorten beleidsinstrumenten, namelijk wetten, diensten, economische instrumenten, belasting en gedragsbeïnvloeding.

Wel is het altijd van belang dat beleid legitiem is aangezien de acceptatie door cliënten van het beleid zorgt voor maatschappelijke steun, deze steun zorgt weer voor politieke steun. Door de politieke steun komt er rust in de samenleving, waardoor er een effectiever beleid tot stand komt. Wanneer beleid effectief is, zullen de cliënten dit ook sneller accepteren.

 

 

4) Wie moet beleid maken? Er moet goed beargumenteerd kunnen worden wie het beste beleid kan maken. Dit kunnen 4 verschillende actoren zijn:

  • Politici: normatief gezien is dit juist, maar empirisch gezien is er te weinig tijd, middelen en expertise van politici om beleid te kunnen maken.

  • Ambtenaren: empirisch is dit de juiste manier, aangezien hun veel expertise hebben en beleid in de praktijk moeten toepassen, maken hun uiteindelijk het beleid.

  • Burgers: dit kan door bijvoorbeeld referenda en inspraak.

  • Niemand, we gebruiken het beleid wat al bestaat: Lindblom artikel is hierbij belangrijk waarbij hij zegt dat het rationele model niet werkt. Hij zegt dat beleid maken een proces van muddling through is. Dit houdt in dat beleid wordt gemaakt op basis van wat er nu bestaat, en dat er met kleine stapjes aanpassingen worden gemaakt. Dit gaat aan de hand van trial and error, waarbij er naar oplosbare oplossingen worden gezocht. Ook focus je je op bekende alternatieven en ga je op zoek naar samenwerking.

5) Hoe wordt beleid geïmplementeerd? beleid wordt vaak bestudeerd in termen van top-down en bottom-up. De top-down benadering focust zich op hoe geformuleerd beleid wordt uitgevoerd. Waarbij ze er van uit gaan dat de implementatie gelijk staan aan het geformuleerde beleid. Echter wordt er veel kritiek gegeven op de top-down manier. Beleid is namelijk te complex om zo in de praktijk toe te passen, beleid bestaat namelijk pas wanneer er implementatie heeft plaatsgevonden. Deze kritiek op de top-down benadering hangt samen met de eerste implementatie theorie, namelijk het volgen van beleidsinitiatief. Deze theorie zegt dat we moeten kijken naar de ambtenaren willen we de implementatie van beleid snappen. De politici laten de keuzes vaak graag over aan de beleidsmakers en kennen hun discretionaire ruimte toe ( beleidsvrijheid) . Het beleid moet namelijk vertaald worden naar de praktijk, waarbij de ambtenaren moeten zorgen dat alles goed wordt toegepast en aan randvoorwaarden wordt voldaan. Er moeten besluiten worden genomen met kennis van zaken, waarbij er een mate van flexibiliteit wordt verwacht. Om naar beleid te kijken moeten we dus kijken naar de interactie tussen cliënten, uitvoerder, middelen en beleidsambities kijken. Dit is een bottom-up benadering. Maar er zijn ook nadelen aan deze bottom-up benadering. De verantwoordelijkheidsrelaties zijn niet duidelijk en er wordt een verheerlijking van de uitvoerders als de echte beleidsmakers gemaakt.

De tweede implementatie studie is het bestuderen van de streetlevel bureaucrats( Lipsky). Dit zijn bijvoorbeeld politieagenten, leraren, diplomaten etc. Hun moeten omgaan met vaag beleid en tegenstrijdige doelen toepassen in de praktijk. Ze krijgen echter maar weinig tijd en middelen om hiermee om te gaan. Hierdoor ontwikkelen zij coping mechanismen, wat inhoudt dat ze niet elke keer een probleem opnieuw moeten analyseren, maar ze gebruiken routines en simplificaties waardoor ze op een eenduidige werkwijze hun doestellingen kunnen bijstellen.

De derde implementatie studie is de uitvoerende organisatie. Deze studie gaat ervan uit dat de uitvoeringspraktijk voor een groot gedeelte wordt bepaald door de kenmerken van de uitvoerende organisatie. Mensen maken deel uit van een organized society, waarbij iedere organisatie zijn eigen cultuur en waarden heeft. Chester Barnard zegt dat organisaties worden gezien als een coöperatief systeem. Waarbij hij ervan uit gaat dat mensen bij een organisatie willen horen, werknemers slim aangestuurd moeten worden, en dat een organisatie legitimiteit nodig heeft. Hieruit zijn drie stromingen ontstaan, namelijk de human relation school ( waarbij de nadruk ligt op goed leiderschap), de Herber Simon decision-making school ( waarbij de nadruk ligt op de beïnvloeding van de werknemer door de werkgever) en Selznick’s institutional school. In een institutie zitten dominante kernwaarden die breed gedeeld worden binnen de organisatie. Ook is er binnen een institutie ruime mate van steun in politieke en maatschappelijke omgeving.

 

New public management: ( artikel Chris Hood) Dit is een trend uit de jaren 1980 waarbij de overheden willen werken aan een beleidsmatiger en efficiëntere overheid. Ze streven naar een kleinere overheid, meer privatisering, meer automatisering, meer internationalisering en meer transparantie. In andere woorden is het een geheel van ideeën en aanbevolen werkzijen van bestuurskundigen over de vernieuwing van de overheid in termen van een meer bedrijfsmatig werken, waarbij er meer oog is voor resultaatgericht, vlotter en efficiënter overheidsbeleid. In de Westerse wereld is deze trend heel invloedrijk geweest. Er is ook een andere invulling van legitimiteit gekomen.

Er wordt door Chris Hood in zijn artikel “A public management for all seasons?” de nadruk gelegd op:

  • Hands-on professional management: dit houdt in dan er een actieve, zichtbare en discretionaire controle op organisaties wordt uitgevoerd vanuit de top door een aangewezen persoon. Wel wordt hun de vrijheid gegeven om het beleid uit te voeren. Verantwoordelijkheid vereist duidelijke toewijzing van acties waar de aangewezen persoon verantwoordelijkheid voor is, maar dit wil niet zeggen dat er een diffusie van macht optreedt.

  • Expliciete performance standards: Er wordt een duidelijke definitie van doelen, targets en indicatoren van succes gegeven. Waarbij dit het liefste wordt uitgedrukt in kwantitatieve voorwaarden voor de professionele diensten. Verantwoordelijkheid hiervoor vereisen duidelijke doelstellingen. Efficiëntie vereist een harde houding ten opzichte van doelstellingen.

  • Nadruk op output controls : de toegewezen middelen en beloningen hangen samen met de gemeten prestaties. Er wordt afstand genomen van de gecentraliseerde manier van personeelsbeleid. Er ligt meer nadruk op het behalen van resultaten in plaats van het volgen van procedures.

  • Disaggregatie (uiteenvallen) van grote publieke organisaties: het verlaten van de unitaire eenheden en streven naar meer corporatistische eenheden die op een gedecentraliseerde manier met elkaar omgaan. Hierbij moet je meer manageable units creëren en probeer je efficiency voordelen te behalen door het gebruik van bijvoorbeeld franchise regelingen.

  • Meer competitie in de publieke sector: het verplaatsten van termijncontracten en openbare aanbestedingen. Hierdoor komt er meer de nadruk te liggen op rivaliteit, waardoor de kosten zullen verlagen en er betere normen zullen komen. 

Contributions, Comments & Kudos

Add new contribution

CAPTCHA
This question is for testing whether or not you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
Image CAPTCHA
Enter the characters shown in the image.
Summaries & Study Note of World Supporter Cycle
Join World Supporter
Join World Supporter
Log in or create your free account

Why create an account?

  • Your WorldSupporter account gives you access to all functionalities of the platform
  • Once you are logged in, you can:
    • Save pages to your favorites
    • Give feedback or share contributions
    • participate in discussions
    • share your own contributions through the 11 WorldSupporter tools
Content
Access level of this page
  • Public
  • WorldSupporters only
  • JoHo members
  • Private
Statistics
21