Deze samenvatting is geschreven in collegejaar 2012-2013.

Uniforme rechtstoepassing – P.P.T. Bovend’Eert

In de Wet herziening gerechtelijke kaart (hierna: de HGK) gaat het niet alleen om de samenvoeging van gerechtshoven en rechtbanken, het regelt ook een nieuwe bestuursstructuur voor de gerechten. Hierbij gaat het om het bevorderen van de uniforme rechtstoepassing. Deze ideeën hebben geleid tot een discussie in de rechtspraak. De Wet RO bepaalt dat de Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad) als taak heeft ondersteuning te bieden aan activiteiten die gericht zijn op uniforme rechtstoepassing en bevordering van juridische kwaliteit (art. 94). Hetzelfde geldt voor het bestuur van het gerecht (art. 23). Hierbij staat de vraag centraal hoe het rechterlijk beleid ontwikkeld moet worden en wie bevoegd is tot het vaststellen van regelingen.

Aan de hand van de HGK heeft een werkgroep de herinrichting van de bestaande overlegstructuren tussen gerechten onderzocht. In het rapport Inrichting landelijke overleggen na HGK stelt de werkgroep voorop dat er ruimte moet blijven voor vakinhoudelijk overleg op juridisch terrein. Aangezien de besturen van de sectoren komen te vervallen zal er sprake zijn van een fundamentele wijziging van de inrichting van de landelijke overleggen. De werkgroep stelt daarom om zeven landelijke overleggen in te richten, die allemaal betrekking hebben op een ander rechtsgebied. Tijdens deze landelijke overleggen zal vooral  ingegaan worden op processuele en materiële rechtseenheid en op werkprocessen. Hierbij is ook coördinatie van belang. Om deze reden benoemen de presidenten van de gerechten uit hun midden een portefeuillehouder die het landelijk overleg voert en de tussenschakel is tussen het dagelijks bestuur van de presidentenvergadering en het landelijk overleg.

Het College van Afgevaardigden (hierna: het College) heeft in een van zijn vergaderingen met de Raad aangegeven dat de landelijke overleggen geen afspraken mogen maken die bindend zijn voor de gerechten en rechters mogen zijn. De voorzitter van de Raad reageert hierop door te stellen dat het juist in het belang van de rechtspraak is dat de Rechtspraak zelf het initiatief neemt om afspraken te maken die de rechtseenheid bevorderen.

Art. 23 en 94 wet RO bevatten vage taakstellingen voor het gerechtsbestuur en de Raad. Dit betekent alleen niet dat de Raad beschikt over wettelijke bevoegdheden om rechtersregelingen vast te stellen. In de Grondwet kan geen grondslag voor deze bevoegdheid tot het vaststellen van bindende regelingen gevonden worden. Dit heeft alles te maken met de constitutionele uitgangspunten van de machtenscheiding en de rechtsstaatgedachte. Het principe van de machtenscheiding houdt in dat wetgeving, bestuur en rechtspraak gescheiden zijn. De grondwet sluit de rechterlijke macht uit van de uitoefening van regelgevende functies. De regelgevende bevoegdheid ligt immers bij de formele wetgever of andere regelgevers (art. 81 en 89 GW). Een regelgevende bevoegdheid voor de rechterlijke macht zou tevens niet verenigbaar zijn met de rechtsstaatgedachte. Overheidsoptreden moet namelijk een grondslag hebben in de Grondwet, waarbij een onafhankelijke rechter toetst of het optreden rechtmatig was. Als de rechters zelf de regelgevende bevoegdheid krijgen, wie controleert dan de rechtmatigheid van die regels? Van der Heijden zegt in 2008 dat regelgeving niet overgelaten moet worden aan rechters, aangezien die niet gekozen, maar benoemd zijn. De wetgever zou volgens hem in dergelijke gevallen moeten ingrijpen en de bevoegdheden aan zich moeten trekken. De mening van de voorzitter van de Raad staat in schril contrast met de kanttekening van Van der Heijden.

Niet alleen in de Grondwet, maar ook in de wet staan belemmeringen voor regelgeving door de rechterlijke macht. In art. 11 Wet algemene bepalingen staat dat de rechter verplicht is volgens de wet recht te spreken. Art. 12 vult dit aan door de rechter te verbieden een algemene werking aan zijn uitspraak te geven.

De vrijheid die de rechter heeft bij het invullen van open en vage normen, moet niet ingeperkt worden door rechtersregelingen. Wel moet de rechter in het belang van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid altijd streven naar eenduidige uitlegging en toepassing van de wet. De wetgever heeft het belang hiervan onderkend in art. 23 en 94 wet RO. De landelijke overleggen die goed binnen dit wettelijk kader passen, zijn van een geheel andere orde dan het vaststellen van bindende regelingen of richtlijnen.

Bij deze discussie merkt Bovend’Eert bovendien op dat de perspectieven op de rechterlijke macht tegenstrijdig zijn. De Raad benadert de rechterlijke macht als een eenheid. Bovend’Eert vindt dat de rechterlijke macht geen eenheid is. Hij onderbouwt zijn mening door te verwijzen naar hoofdstuk 6 van de Grondwet. Hierin wordt de rechtspraak beschreven als ‘de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast’. De afzonderlijke rechters – niet gerechten als geheel – zijn in deze terminologie met rechtspraak belast. Dit laat volgens Bovend’Eert zien dat de rechterlijke macht geen eenheid is.