Deze samenvatting is gebaseerd op collegejaar 2012-2013.
Subjectivering van het bestuursprocesrecht
Het bestuursprocesrecht heeft de afgelopen jaren een enorme ontwikkeling doorgemaakt. Per 1 januari 2013 is het relativiteitsvereiste ingevoerd in art. 8:69a Awb: de bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
De subjectivering van het bestuursprocesrecht houdt in dat niet meer centraal staat, de toetsing door de rechter van een overheidsbesluit op rechtmatigheid, maar dat meer centraal staat het geschil tussen de burger en de overheid over de subjectieve rechten van de burger. De discussie daarover wordt veelal gevoerd in termen van recours object versus het recours subjectief.
Recours objectif houdt in dat de functie van het bestuursprocesrecht is gelegen in de controle op de conformiteit van besluiten aan het objectieve rechten. De rechter toetst aldus of een besluit rechtmatig is. De rechter oordeelt over een besluit en er is in principe sprake van onbeperkte toegang tot de procedure. Het doel is immers dat de onrechtmatigheid verdwijnt. De rechter toetst ambtshalve het hele besluit op onrechtmatigheden, het doet er dus niet toe wat partijen aanvoeren. Er is sprake van een toetsing ex tunc en de uitspraakbevoegdheid ziet op vernietiging van het besluit.
Recours subjectif houdt in dat de functie de bescherming van de subjectieve rechten van individuen tegen inbreuk daarop door de overheid. De rechter oordeelt aldus over inbreuk op een subjectief recht en het is dan ook van belang welke gronden worden aangevoerd door partijen. Beroep dient te worden ingesteld door de persoon wiens subjectieve rechten zijn geschonden. Zoals gezegd wordt de omvang van het geschil bepaald door de vordering van de appellant. De rechter toetst ex tunc en de uitspraakbevoegdheid ziet op het toewijzen van de vordering indien wordt vastgesteld dat subjectieve rechten zijn geschonden.
Het vroegere bestuursprocesrecht was een mengvorm van recours objectif en recours subjectif, het was echter wel zo dat er sprake was van toetsing ex tunc en de toegang tot de bestuursrechter was beperkt tot belanghebbenden. Wel was er ten aanzien van specifieke besluiten, o.a. in het milieurecht, een actio popularis.
In 1861 kwam het Kroonberoep tot stand, hetgeen in principe administratief beroep was. In 1902 kwam de beroepswet tot stand waarbij beroep kon worden ingesteld bij de Raden van Beroep, hetgeen kan worden gelijkgesteld met de Centrale Raad van Beroep. In 1963 kwam de Wet BAB tot stand, er kwam steeds meer de roep om een onafhankelijke bestuursrechter. Dit was dan ook de eerste poging om dit te bewerkstelligen, echter het betrof wel alleen beschikkingen jegens de centrale overheid én het was een beroep bij de Kroon. De eerste grote stap richting een onafhankelijke rechter van de Wet Arob uit 1976, waarbij een beroep bij de Afdeling rechtspraak Raad van State open werd gesteld.
Centrale Raad van Beroep
De Centrale Raad van Beroep behandelde zaken met betrekking tot het sociale zekerheidsrecht en het ambtenarenrecht. Het was een actieve rechter die veel aandacht schonk aan de ongelijkheid tussen partijen. Er waren echter maar weinig processuele rechten, dus activiteit werd ook wel als vorm van paternalisme ervaren door rechtshulpverleners. In het sociaal zekerheidsrecht was veelal sprake van gebonden beschikkingen, maar toch kon de rechter veelal niet finaal beslissen nu het veelal zeer complexe zaken waren.
Kroonberoep
De Kroon oordeelde voornamelijk over dienstplicht, bijstand en omgevingsrecht. In principe was het administratief beroep, maar het werd ook wel gezien als een onafhankelijke rechter, omdat er advies werd gegeven door de afdeling geschillen betreffende bestuur van de Raad van State en de Kroon zelden van dit advies afweek. Toch was er ook kritiek, omdat het bestuursprocesrecht en de waarborgen die daarin waren verdisconteerd zeer minimaal waren.
De Kroon voerde zowel een rechtmatigheids- als een doelmatigheidstoetsing uit, ze konden dus een volledig oordeel geven. Ook toetste de Kroon ex nunc en derhalve was de Kroon dan ook veelal in staat om finaal te beslissen. Dit bracht natuurlijk veel rechtszekerheid met zich mee voor de desbetreffende burgers. Ook was er sprake van een uitgebreid feitenonderzoek door middel van ambtsberichten. Er was sprake van een ambtshalve toetsing van het gehele besluit en er was sprake van een actieve rechter.
Het Arob-beroep op de ABRvS
Het Arob-beroep was de eerste algemene voorziening tegen beschikkingen van overheden. De Arob-rechter had niet de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, er was sprake van een vernietiging en vervolgens dient de zaak te worden terugverwezen naar het desbetreffende bestuursorgaan. De Arob-rechters waren overbelast en als gevolg daarvan werd er minder feitenonderzoek gedaan, waardoor er veel formele vernietigingen ontstonden.
Benthem-arrest
Benthem was een pomphouder in Friesland en had een geschil met de overheid over een LPG-installatie. Hij procedeerde door tot het EHRM en die bepaalde dat het Nederlandse Kroonberoep in strijd was met art. 6 EVRM omdat de ABRvS geen onafhankelijk en onpartijdige rechter was, nu het slechts ging om een adviserende instantie die beslissingsmacht ontbeert. Er was sprake van een acute noodzaak voor vervanging van het Kroonberoep door beroep op een onafhankelijke rechter.
Tijdelijke wet Kroongeschillen
De Tijdelijke wet Kroongeschillen was een tussenfase voor de duur van 5 jaar. Het doel was het behouden van de voordelen van het Kroonberoep. De AG krijgt de bevoegdheid om advies te geven aan het bestuursorgaan. Het kroonberoep was ook een doelmatigheidstoetsing, maar dit kon een actieve rechter natuurlijk niet.
In de praktijk bleek de tijdelijke wet kroongeschillen beter te functioneren dan men had verwacht. Er was sprake van een actieve rechter die ambtshalve toetste, feitenverzameling middels ambtsberichten en hij kon veelal zelf in de zaak voorzien.
Totstandkoming Awb
Vanaf 1976 was er de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie. In 1983 kwam de commissie wetgeving algemene regels bestuursrecht (Commissie Scheltema). Op 1 januari 1994 is de Awb in werking getreden.
Het klassieke bestuursprocesrecht was nooit 1 soort procesrecht. Het had twee functies, namelijk rechtsbescherming en toezicht. Centraal staat de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit. De rechter onderzoekt de materiele waarheid, als een besluit getoetst werd kon de rechter zelf de feiten aanvullen zodat er een feitelijk correct besluit kon worden beoordeeld. In het kader van de rechtmatigheidstoetsing was de rechter bevoegd om ambtshalve te toetsen. Een ander aspect van het klassieke bestuursprocesrecht is de ongelijkheidscompensatie. Het hele bestuursprocesrecht werd gezien als een procesrecht tussen de sterke overheid en de zwakkere burger. Het was de taak van het procesrecht om de zwakke burger zoveel mogelijk bijstand middels de rechter. Het was eenvoudig en laagdrempelig, er was bijvoorbeeld geen verplichte procesvertegenwoordiging, er waren weinig kosten en er was sprake van een eenvoudige rechtsingang.
De nieuwe functie van de Awb
Rechtsbescherming is de primaire functie, de handhaving van het objectieve recht verdwijnt naar de achtergrond. Dit laatste ziet dus op de toezichtsfunctie. Kritiek op het klassieke bestuursprocesrecht was voornamelijk dat het bestuursprocesrecht ongeschikt is als toezichtsinstrument, en dat de reformatio in peius in strijd is met de rechtsbeschermingsfunctie.
(Her)overweging in soorten
In bezwaar en administratief beroep kan er worden gesproken van een heroverweging, omdat er al sprake is van een besluit. Er is immers een primair besluiten genomen. Derhalve wordt er ook wel gesproken van verlengde besluitvorming. Verlengde besluitvorming geeft vele herkansingen aan het bestuursorgaan, voornamelijk in bezwaar nu er sprake is van een volledige heroverweging. In administratief beroep is ook sprake van verlengde besluitvorming, doch het is minder duidelijk of er dan sprake ook daadwerkelijk sprake is van een volledige heroverweging. Het besluit wordt immers herzien door een ander bestuursorgaan, hetgeen veelal iets terughoudender toetst en derhalve levert het een iets minder volledige heroverweging op.
Zowel bij bezwaar als administratief beroep is er ook sprake van rechtsbescherming, hetgeen kan botsen met verlengde besluitvorming. Bij de uniforme voorbereidingsprocedure staat er niet zozeer een eerder besluit centraal, maar een ontwerp(besluit). Er kan dan eigenlijk niet worden gesproken van een heroverweging. Bij de uniforme voorbereidingsprocedure gaat het voornamelijk om inspraakmogelijkheden voor de burger, ook wel zienswijzen genoemd. Aldus bij bezwaar en administratief beroep is er reeds sprake van een primair besluit, bij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is er sprake van een ontwerpbesluit.
Als het gaat om tweepartijenconflicten, bijvoorbeeld om een uitkering dan wel een boete, dan ligt de bezwaarprocedure voor de hand. In geval van meerpartijenconflicten is daarentegen veelal de uniforme openbare voorbereidingsprocedure aan de orde. Het artikel dat bij beide procedures goed in het oog dient te worden gehouden is art. 6:13 Awb, hetgeen inhoudt dat wanneer men nalaat om bedenkingen in te dienen, bezwaar in te stellen of administratief beroep in te stellen, dan is geen beroep meer mogelijk bij de bestuursrechter.
Bezwaarprocedure
De bezwaarprocedure is geregeld in de afdeling 7.1 en 7.2 van de Awb. De bezwaarprocedure is de standaardprocedure, doch in de praktijk wordt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure steeds meer gebruikt.
De bezwaarprocedure heeft zowel formele als informele aspecten. Naarmate de bezwaarprocedure formeler is, lopen de doorlooptijden op. Het inschakelen van een commissie zoals bedoeld in art. 7:13 neemt dubbel zoveel tijd in voor een beslissing op bezwaar. Daarbij kunnen de termijnen ook nog eens worden verlengd. Uit onderzoek is gebleken dat burgers veelal minder tevreden zijn met een beslissing op bezwaar van een adviescommissie dan met een beslissing op bezwaar van het bestuursorgaan.
Er is een keuzevrijheid ten aanzien van de interne of de externe bezwaarprocedure. Een externe bezwaarcommissie is de commissie zoals bedoeld in art. 7:13 Awb. De interne bezwaarprocedure betreft art. 7:5 Awb. In principe is er sprake van keuzevrijheid, maar veel gemeenten hebben een commissie zoals bedoeld in art. 7:13 Awb. Op een dergelijke manier omleidt men eventuele schadeplichtigheid, immers in een dergelijke commissie zitten veelal juristen. Op een dergelijke manier wordt onrechtmatigheid sneller voorkomen. Er zijn echter ook nog andere factoren die de keuze kunnen bepalen dan wel beïnvloeden. Naarmate een geschil minder principieel van aard is en er sprake is van minder bewegingsruimte en dan ligt een commissie ex art 7:13 Awb voor de hand. Echter, wanneer het meer om een “bejegenigings-zaak” gaat, ligt het meer voor de hand om de zaak middels art. 7:5 Awb af te doen.
Externe bezwaarcommissie – art. 7:13 Awb
Art. 7:13 (lid 1) is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld die bestaat uit een voorzitter en ten minst twee leden waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Er is aldus sprake van onafhankelijkheid. Echter, daar zit wel een potentieel gevaar in. Hetgeen kenmerkend is aan bezwaar is dat er niet aan alleen aan rechtmatigheid, maar tevens aan doelmatigheid wordt getoetst. Veelal zitten in dergelijke adviescommissies juristen, advocaten, rechter etc. die geneigd zijn om de rechtmatigheid te overbelichten, terwijl er ook ruimte is om de doelmatigheid te bezien. Om deze reden is lid 5 van groot belang, hetgeen vaststelt dat een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan voor het horen wordt uitgenodigd en in de gelegenheid worden gesteld om een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
De commissie geeft louter een advies, het is niet bevoegd tot het beslissen op bezwaar. De bevoegdheid om te beslissen op bezwaar is tevens niet mogelijk via mandaat, zie hiervoor de zaak Senter Novem r.o. 2.6.2. Op grond van het zesde lid dient het advies van de commissie schriftelijk te worden uitgebracht en bevat het een verslag van het horen.
Interne afhandeling bezwaar
De hoofdregel van art. 1:5 lid 1 Awb houdt in dat het bezwaar door het bestuursorgaan zelf wordt afgehandeld. Delegatie is niet mogelijk nu de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet, maar mandaat is wel mogelijk, mits:
Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid daarvan, geschiedt het horen door:
Voor zover niet bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, besluit het bestuursorgaan of het horen in het openbaar plaatsvindt.
Administratief beroepsprocedure afd. 7.3
Administratief beroep komt nog maar weinig meer, maar de rechtsbescherming is wel grotendeels begonnen bij administratief beroep. Struycken was groot voorstander van administratief beroep. In het Benthem-arrest is bepaald dat het administratief beroep nooit het eindpunt kan zijn.
Op grond van art. 1:5 lid 2 Awb wordt onder het stellen van administratief beroep verstaan: het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij een ander bestuursorgaan dan hetwelk het besluit heeft genomen. Het gaat hier niet alleen om toetsing aan rechtmatigheid, maar ook om enige vorm van toezicht.
De reikwijdte en de rechtsbescherming tegen een schending van een grondrecht zijn van belang. Grondrechten zijn fundamentele rechten. Je hebt enerzijds fundamentele rechten van de mens (human rights). Deze komen in beginsel zonder onderscheid toe aan eenieder, tenzij er sprake is van een geoorloofde beperking , zoals bijvoorbeeld voor gevangenen. Anderzijds bestaan er fundamentele burgerrechten (citizens’ rights) zoals het kiesrecht (art.4 GW). Zij komen toe aan de burgers van de desbetreffende staat en zijn dus met de nationaliteit verbonden. Ook vind men burgerschapsrechten terug op Europees niveau, zoals het recht deel te nemen aan de gemeente verkiezing voor EU- burgers in de lidstaat waarin zij verblijf hebben.
Subjectieve rechten en politieke beginselen
Fundamentele rechten, degene die zijn vastgelegd, berusten op een verschillend aantal documenten. Ten eerste stoelen zij op de nationale grondwetten. De grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden heeft in hoofdstuk 1 (en art.114) de fundamentele rechten vastgelegd. Op Europees niveau is het belangrijkste document wat betreft de grondrechten: Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het handvest van de grondrechten van de Europese Unie (sinds 1 december 2009) is het nieuwste onderdeel van de grondslagen voor grondrechten. Ten slotte zijn fundamentele rechten ook vastgelegd op internationaal niveau, waarvan het belangrijkste verdrag het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten is. Ook andere verdragen waaronder verdragen ter bescherming van bijvoorbeeld kinderen of uitbanning van rassendiscriminatie vormen belangrijke uitwerkingen van de rechten van de mens.
Grondrechten zijn globaal onder te verdelen in twee categorieën. Je hebt grondrechten die aanspraken geven jegens de overheid (subjectieve rechten) zoals de vrijheid van meningsuiting (art.7 lid 1 GW). Subjectieve rechten corresponderen vaak met een onthoudingsplicht van de overheid. In het kader van de vrijheid van meningsuiting behoort de overheid zich te onthouden om vooraf toestemming te geven voor de uitoefening van dit recht. Hiermee wordt tevens een begrenzing van het rechtmatig overheidsoptreden geven.
Ook zijn er grondrechten in politieke zin (beginselen), zoals het recht op onderwijs (art.23 GW). Art.23 lid 2 van de Grondwet stelt dat het onderwijs vrij is. Dit geeft geen direct subjectief recht aan een burger om dit recht op een hem goeddunkende wijze uit te oefenen. Het is een recht wat nadere uitwerking nodig heeft om als een aanspraak tegenover de overheid te kunnen gelden. Een ander voorbeeld is het recht op gefinancierde bijstand, waarvan in art.18 lid 2 GW wordt gesteld dat de wet hierover nadere regels stelt. Een grondrecht in politieke zin, ofwel een beginsel correspondeert dus vaak met een (actieve) zorgplicht voor de overheid om dit recht nader uit te werken en zoveel mogelijk te realiseren.
De werkingssfeer en de reikwijdte van grondrechten
Een grondrecht kan horizontale, verticale of als beide werking hebben. Een grondrecht heeft verticale werking als een burger zich tegen de overheid erop kan beroepen, zoals het recht van vrijheid van meningsuiting (art.7 GW). Horizontale werking heeft het grondrecht indien het werking heeft tussen private rechtssubjecten onderling. Dit komt betrekkelijk weinig voor, maar goed denkbaar is dat art.10 en 11 GW (eerbiediging en bescherming van de persoonlijke levenssfeer respectievelijk onaantastbaarheid van het menselijk lichaam) (indirecte) horizontale werking kunnen hebben. Ook is aanvaard dat art.1 GW (het recht op gelijke behandeling) werking heeft tussen burgers onderling.
De reikwijdte duidt vervolgens de verhoudingen aan waarin het grondrecht in acht moet worden genomen. Dat kan dus heel ruim zijn. De reikwijdte van sommige grondrechten is heel alomvattend, zoals recht op gelijke behandeling of het recht tot eerbiediging en bescherming van de persoonlijke levenssfeer (art.10 GW). Bij de godsdienstvrijheid en levensovertuiging is het een kwestie van interpretatie. Hierbij kan men zich twee vragen stellen. Is er sprake van een levensovertuiging of godsdienst? En is de gedraging zodanig verbonden met deze overtuiging dat zij beschermd dient te worden door art.6 GW? De vraag is dus: geldt art.6 GW voor alles waarbij mensen zeggen dat ze bezig zijn met hun godsdienst? In de rechtspraak is uitgemaakt van niet. Bijvoorbeeld het niet voldoen aan verkeersvoorschriften wordt niet aangemerkt als een gedraging die naar objectieve maatstaven een ‘directe uitdrukking’ is van de godsdienst. Gedragingen die wel bescherming vinden door dit recht zijn bijvoorbeeld rituele handelingen (zoals slacht). Er mogen wel eisen worden gesteld door de overheid maar die mogen niet de kern van de rituelen aantasten. Echter mag er geen onnodig lang lijden van het beest plaatsvinden.
Het verschil tussen reikwijdte en werking wordt bepaald door de toelaatbaarheid van beperkingen en de behoefte aan uitwerking. Een beperking is niet vanzelf en inbreuk op een fundamenteel recht. Indien je kunt spreken van een toelaatbare beperking, dan is er geen schending van het grondrecht. Er is dus een verschil tussen een beperking en een schending. Sommige grondrechten dragen een absoluut karakter, bijvoorbeeld het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (art.3 EVRM). Die grondrechten kunnen niet worden beperkt. Een voorbeeld is het niet verplichte arrest Salah Skeekh tegen Nederland. Dit ging over een Somaliër, Salah Skeekh, die zich verzette tegen de verwijdering naar Somalië. Hij klaagde over het voornemen van de Nederlandse overheid om hem terug te sturen naar Somalië met een beroep op art.3 EVRM. Niet de Nederlandse overheid bracht hem onmenselijke of vernederende behandeling maar dit zou hem te wachten staan indien hij teruggestuurd werd. Volgens de rechtbank was het veilig genoeg op dat moment in Somalië maar volgens het Hof niet voor Salah Sheekh. Het Hof overwoog dat het verbod van vernederende behandeling in art.3 EVRM absoluut is en dat daarmee zonder uitzonderingen rekening moet worden gehouden en geen beperkingen toelaatbaar zijn op basis van een belangenafweging. Ofwel: geen belangenafweging bij grondrechten die absolute werking hebben.
Naar mate de reikwijdte van een grondrecht ruimer wordt opgevat, is het belang van (c.q. de behoefte aan) uitwerking en beperkingen groter. Een grondrecht dat niet absoluut werkt, wordt beperkt of uitgewerkt door de wetgever (lid 2 van bepaalde EVRM bepalingen , zoals art.8 lid 2 EVRM). Beperkingen moeten zijn voorzien bij wet, de wetgever moet ze dus regelen. Daarbij zijn in een democratie burgerrechten in het spel, want de burgers hebben hierover via hun vertegenwoordigers zeggenschap.
Discriminatie
De reikwijdte van een grondrecht kan zoals gezegd worden bepaald door de nationaliteit (burgerschapsrecht), zoals art.4 van de Grondwet. Echter zijn er situaties denkbaar dat een zodanig onderscheid naar nationaliteit kan leiden tot ongeoorloofde vormen van discriminatie. In het arrest Seijdic en Finci besliste de Grand Chamber als volgt. In deze zaak ging het over de benoembaarheid in House of Peoples en voor het presidentschap. Meneer Seijdic behoort tot de roma- gemeenschap. Meneer Finci behoort tot de joodse gemeenschap. Het zijn allebei geslaagde mensen en doen zeer maatschappelijke functies. Aangezien ze zich niet bij een constitutionele groep aansloten konden zij zich niet verkiesbaar stellen of benoemd worden tot president. Het recht om zich verkiesbaar te stellen of tot president te worden benoemd kwam namelijk alleen toe aan een Bosniër, Serviër of Kroaat. Seijdic en Finci stellen dat dit discriminatie is op basis van etnische achtergrond. In deze zaak komt het accessoire karakter van art. 14 EVRM goed naar voren. Je moet niet aan te tonen dat grondrecht geschonden is om art.14 in te roepen, voldoende is dat de regeling in de werkingssfeer van art.3 eerste protocol valt, en dan kijken of het discriminerend is. De Grand Chamber is het met de heren eens dat dit discriminatie is naar etnische afkomst, te noemen een zeer radicale vorm van discriminatie. De Grand Chamber concludeerde dus dat het systeem in Bosnië Herzegovina een breuk oplevert met art.14 EVRM jo. art. 3 van het Eerste Protocol nummer 1.
De rechtsbescherming.
Verhouding EU – Awb-procesrecht
Het Hof zegt dat als het gaat om de procedure, de manier waarop de doorwerking van het Europees recht wordt verwezenlijkt, de procedurele autonomie van groot belang is. De lidstaat bepaalt zelf de procedureregels voor besluitvorming en geschilbeslechting. Nederland past aldus ‘gewoon’ de Awb toe. Daar zijn echter wel grenzen aan, die zijn omschreven in het arrest Rewe/Comet:
Er moet aldus sprake zijn van effectieve rechtsbescherming, hetgeen effectieve toegang en effectieve rechtsmiddelen inhoudt, waarbij een link kan worden gelegd met art. 6 en 13 EVRM.
Beperkingen Awb-procesrecht
Als je geen beroep hebt ingesteld tegen een besluit dan wel de termijn hebt laten verlopen dan is er sprake van formele rechtskracht. De rechter kan ten tweede alleen ambtshalve toetsen aan bepalingen van openbare orde. Het EU-recht behoort niet tot bepalingen van openbare orde. Ten derde kan de bestuursrechter ambtshalve de rechtsgronden aanvullen zo volgt uit art. 8:69 lid 2 Awb. Ten vierde is in art. 6:13 Awb de onderdelenfuik opgenomen: in een heel vroeg stadium dient men alle argumenten op tafel te leggen. Als men er niet aan denkt om het EU-recht erbij te betrekken, dan is men te laat en de rechter mag, uitzonderingen daargelaten, de rechtsgronden niet aanvullen. Ten vijfde is er sprake van een ‘trechter in hoger beroep’, de rechtsgronden kunnen niet worden aangevuld.
Formele rechtskracht
Als men niet op tijd bezwaar of beroep instelt, dan is het op een later moment niet meer mogelijk. Het Hof aanvaard dat er op een bepaald moment een onaantastbaar besluit bestaat. Het kan ook zo zijn dat men wel bezwaar of beroep heeft ingesteld, maar het dictum is in kracht van gewijsde gegaan. Dit is aanvaardbaar nu het procesrecht toch op een efficiënte manier dient te worden ingericht.
In Nederland hebben wij een specifieke bepaling die het mogelijk maakt dat wanneer een aanvraag is afgewezen, de aanvraag kan worden herhaald. Dit is opgenomen in art. 4:6 Awb. Dit artikel speelde een grote rol in de zaak Kuhne/Heitz, hetgeen een institutie is voor de uitvoer van vlees buiten de EU. Omdat er veelal een prijsverschil is geeft de EU een soort restitutie/subsidie, zodat men beter kan concurreren op de wereldmarkt. Kuhne/Heitz exporteert dagelijks tonnen kippenvlees. Het hele systeem deelt vlees in, in bepaalde categorieën: er was een kippenpoot met nog een stuk rug eraan. De vraag was of de kippenpoot in de hoge dan wel de lage categorie dient te worden ingedeeld. Het CBB was van mening dat het in de hoge categorie moest worden ingedeeld zonder een prejudiciële vraag te stellen nu zij van mening was dat dit buiten kijf stond. De Duitse rechter daarentegen had wél een prejudiciële vraag gevraagd. Kuhne/Heitz deden een hernieuwde aanvraag op grond van art. 4:6 Awb.
Er kan in twee gevallen een beroep worden gedaan op art. 4:6 Awb:
Als er geen nova zijn is het bestuur bevoegd om het verzoek af te wijzen zie art. 4:6 lid 2 Awb. Als er wel nova zijn moet het bestuur onderzoeken of de nova nopen tot honorering van het verzoek. Wijzigingen in de jurisprudentie valt niet onder nova.
De vraag in de zaak Kuhne/Heitz is dat in geval van een uitspraak die reeds in kracht van gewijsde is gegaan, mag worden herzien bij later gebleken foutieve interpretatie door de rechter. Het Hof stelt dat in beginsel geen uitzondering behoeft te worden gemaakt, kracht van gewijsde heeft immers als doel rechtszekerheid. Maar er is wel een uitzondering op en die zit hem in de mogelijkheid die art. 4:6 Awb biedt en dat is namelijk de bevoegdheid die nationaal recht geeft om de zaak te herzien. Daarbij moet worden opgemerkt dat bevoegdheid naar nationaal recht een plicht naar EU-recht is. Hier zijn echter enkele voorwaarden aan verbonden:
Voorlopige voorziening
Art. 8:81 Awb kan ook worden toegepast in zaken over de toepassing van het EU-recht. Er bestaat een relatie met de prejudiciële procedure:
Het Hof stelt dat er een effectief rechtsmiddel dient te zijn om bepaalde onomkeerbare gevolgen te voorkomen en in spoedsituaties te kunnen optreden. Een dergelijk middel moet er zijn, ook al is dat naar nationaal recht niet mogelijk.
Op basis van documenten waarin de grondrechten zijn vastgelegd, zijn er ook verschillende organen met verschillende procedures voor het beschermen van de grondrechten in het leven geroepen. Het bekendste voorbeeld is het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die in het leven is geroepen bij het bijhorende Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de bescherming van de fundamentele vrijheden. Sommige instituties kennen enkel een statenklacht procedure, andere ook een individuele klachtenprocedure (zoals het EHRM in art.33 respectievelijk 34 EVRM).
Het is de nationale rechter in ons rechtsbestel verboden om wetten in formele zin te toetsen aan de grondrechten welke zijn gewaarborgd in de Grondwet (art.120 GW). Voor een burger die zich geschonden voelt in zijn grondrecht door een wet in formele zin is het dus van belang om zich te kunnen beroepen op bijvoorbeeld een bepaling uit het EVRM of het IVBPR. Echter dient een bepaling wel een ieder verbindend te zijn wilt zij voorrang genieten boven een nationale wet (art.94 GW). Desalniettemin is (vooral op het gebied van uitspraken van het EHRM) de Nederlandse rechter wel gehouden aan verdragsconforme uitleg. Op Europees niveau is ook een andere weg denkbaar: het uitlokken van een prejudiciële uitspraak waarnaar als gevolg de wet in formele zin opzij gezet kan worden. Op internationaal niveau zijn er veel verdragen die een eigen Comité hebben opgericht ter bescherming van de grondrechten. Een voorbeeld is het Mensenrechtencomité dat is ingesteld op grond van het IVBPR. Dit comité kent ook een individuele klachtenprocedure voor burgers uit staten die dit protocol hebben geratificeerd (art.5 Eerste Protocol IVBPR). Echter mondt deze procedure niet uit in een bindend oordeel; al hebben de inzichten wel het nodige gezag.
Relativiteit: theorie of eis?
Het centrale idee van de relativiteitstheorie is dat de wetten van de mechanica niet afhankelijk mogen zijn van de snelheid van degene die het waarneemt ten opzichte van andere waarnemers. Het gaat aldus over tijd en snelheid. In het recht gaat het echter niet om de relativiteitstheorie, maar om de relativiteitseis. Hierbij dient voornamelijk aandacht te worden besteed aan de artikelen 6:22 en 8:69a Awb.
Relativiteitseis in burgerlijk recht
Zowel in het burgerlijk recht als het bestuursprocesrecht bestaat de relativiteitseis, doch deze relativiteitseisen verschillen van elkaar. In het burgerlijk recht dient men voor de relativiteitseis art. 6:163, maar tevens art. 6:162 BW te bezien. Bij relativiteit in het burgerlijk recht gaat het om schadeclaims, het gaat om ‘hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt’. De civiele relativiteitseis is opgenomen in art. 6:163 BW en houdt in dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden’. Men dient aldus te bezien wat het doel van de desbetreffende rechtsregel is.
Er moet onderscheid worden gemaakt tussen het beschermingsdoel en het beschermingsbereik van de desbetreffende rechtsregel. Bij het beschermingsdoel betreft het de vraag of de norm überhaupt kan worden ingeroepen ter bescherming van enig individueel belang of was het bijvoorbeeld een norm die strekt tot bescherming van het algemeen belang o.i.d.? Aldus, beschermt de norm de burger in zijn individuele positie? Als het antwoord positief is kan men toetsen aan het beschermingsbereik, waarbij het gaat om de vraag tot welke personen, tot welk type schade en tot welke wijze van ontstaan van die schade strekt die norm precies?
HR en ABRvS Iranese vluchteling
Er komt een hoogopgeleide Iranese vluchteling naar Nederland. Als zij een verblijfstitel had gehad, had zij vrijwel ongetwijfeld op de Nederlandse arbeidsmarkt aan de slag gekund. Echter, de I&D heeft er 6 jaar over gedaan om inhoudelijk te beslissen op de aanvraag van de vrouw. In de procedure is echter vast te komen staan dat zij vanaf het beginpunt – dus 6 jaar eerder – recht had op een verblijfstitel. De Iranese vluchteling vorderde schadevergoeding, hetgeen zij middels de civiele procedure heeft gedaan. De Staat verweerde zich met het relativiteitsverweer, zij erkende onrechtmatig te hebben gehandeld, maar de vluchteling beroep zich op schending van het vluchtelingenverdrag en de vreemdelingenwet 2000. Dit zijn normen die geschreven voor vluchtelingen, dus personen die een gegronde vrees hebben voor vervolging. De normen zijn niet geschreven ter bescherming van schade van individuele asielzoekers en de vermogensrechtelijke belangen van asielzoekers.
De Hoge Raad heeft beslist dat vluchtelingen wel een beroep kunnen doen op het Vluchtelingenverdrag en de Vreemdelingenwet 2000, maar kunnen niet de desbetreffende normschending gebruiken om hun schade te claimen.
Relativiteitseis in het bestuursrecht
Als de bestuursrechter dient te oordelen over schadevergoeding, dan doet hij dit met dezelfde maatstaven als de burgerlijke rechter, aldus hij toets aan art. 6:163 BW. Het bestuursrecht kent echter een eigen relativiteitseis in het kader van het vernietigingsberoep.
Art. 1.9 Chw (Crisis en herstelwet) stelde vast dat de bestuursrechter een besluit vernietigt niet op de grond dat het in strijd is met een (on)geschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dit artikel is per 1 januari 2013 vervallen, maar de relativiteitseis is opgenomen in de Awb, te weten in art. 8:69a Awb.
De relativiteitseis van art. 8:69a Awb
De relativiteitseis van art. 8:69a Awb kan in circa 15 kernwoorden worden besproken. Ten eerste de ratio van de relativiteitseis, hetgeen leidt tot het tegengaan van misbruik van (proces)recht. Daarbij is er tevens sprake van subjectivering. Tegenstanders stellen echter dat het bestuursrecht het publieke belang dient en besluiten waar gebreken aan kleven mogen niet in stand worden gehouden.
Toegankelijkheid tot de bestuursrechter geschiedt middels het belanghebbendebegrip. Dit begrip wordt feitelijke ingevuld dat wil zeggen door feitelijke effecten in de praktijk. Kunnen de gevolgen aldus feitelijk worden ervaart doordat men minder geld o.i.d. krijgt? De belangen in de relativiteitseis zijn normatief, voor wie is deze norm geschreven?
Anders dan in het burgerlijk recht dient de bestuursrechter van iedere beroepsgrond die slaagt ambtshalve toetsen aan de relativiteitseis van art. 8:69a Awb. De relativiteitseis geldt niet in bezwaar, doch wel in alle rechterlijke fases dus zowel beroep als hoger beroep. De reden om het niet te laten gelden in de bezwaarfase is het feit dat het doel van de bezwaarfase anders is dan het beroep bij de rechter. In de bezwaarfase is er sprake van een volledige heroverweging en het bestuur moet een zo goed en rechtmatig mogelijk besluit nemen. De relativiteitseis past aldus niet bij de aard van de bezwaarfase.
Het moet gaan om een norm die kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van degene die beroep heeft ingesteld. Je kan het onthouden als de regel ‘bij twijfel niet inhalen’. Kennelijk betekent onmiskenbaar dan wel evident. Bij twijfel dient de beroepsgrond aldus inhoudelijk te worden besproken en in geval van schending dient het besluit te worden vernietigd.
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een (on)geschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Het gaat aldus niet om wettelijke normen, maar ook op beleidsmatige normen alsmede de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De beoordeling ten aanzien van relativiteit geschiedt per beroepsgrond.
Uit de jurisprudentie blijkt dat wanneer men parallelle belangen heeft met degene voor wie de norm is geschreven, dat een beroep op het desbetreffende artikel toelaatbaar is. Stel dat je een beroep doet op de wet geluidshinder en er komt een nieuwe snelweg. Uit onderzoek blijkt dat een woning in de buurt teveel geluidsoverlast ondervindt. Bij jou thuis is er wel geluidsoverlast doch geen overtreding (geen onrechtmatigheid). Er is hier echter sprake van een parallel belang en de situatie dat de wet geluidshinder kennelijk niet is geschreven ter bescherming van jouw positie doet zich in een dergelijk geval dan niet voor.
De relativiteitseis gaat tevens niet op in geval van verweven belangen, denk hierbij aan mensen die aan de rand van een natuurgebied wonen. Deze mensen kunnen zich bijvoorbeeld beroepen op de flora en faunawet.
Als men een beroep kan doen op de ‘moedernorm’ dan kan men ook een beroep doen op de afgeleide normen. Ook het omgekeerde geldt, wanneer geen beroep op de ‘moedernorm’ mogelijk is, dan is beroep op de afgeleide normen ook niet mogelijk.
Relativiteit in het bestuursprocesrecht
Het kan zijn dat men eerst naar de bestuursrechter gaat om een besluit te laten vernietigen en dat men daarna een schadeclaim wil indienen bij de burgerlijke rechter. Het is niet zo dat als het besluit wordt vernietigd – er wordt aan de relativiteitseis van art. 8:69a Awb voldaan – dat er tevens per definitie wordt voldaan aan de civiele relativiteitstoets.
Verhouding art. 6:22 en 8:69a Awb | |
|
|
|
|
|
|
|
|
Definitie finale geschilbeslechting
Van finale geschilbeslechting is sprake indien de rechterlijke uitspraak duidelijk maakt welk besluit voor de toekomst moet gelden. Dat is in ieder geval zo als het oordeel van de rechter tot gevolg heeft dat na de uitspraak geen nieuw besluit meer hoeft te worden genomen. Het finaliteitsstreven is opgenomen in art. 8:41a en 8:72 lid 4 Awb opgenomen. Art. 8:41a bepaalt dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. Op grond van art. 8:72 lid 4 kan de bestuursrechter indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Het moge aldus duidelijk zijn dat dit een ‘plan B’ is.
Overzicht finale geschilbeslechting door bestuursorgaan en rechter
1. BIP (besluit in primo)
2. Bezwaarschrift
Tegen het besluit in primo kan een bezwaarschrift worden ingediend.
3. BOB (beslissing op bezwaar)
Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats zo volgt uit art 7:11 lid 1 Awb. Heroverweging is aldus niet optioneel. Wat wel optioneel is, is lid 2 hetgeen inhoudt dat voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het besluit in primo herroept en neemt voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. De bezwaarschriftprocedure kan drie uitkomsten hebben:
Louter heroverweging, bijvoorbeeld als het bezwaar ongegrond wordt verklaard;
Heroverweging die aanleiding geeft tot herroeping;
Heroverweging die aanleiding geeft tot herroeping, waarna vervolgens een nieuw besluit dient te worden genomen.
4. Beroepschrift
5. Rechtbank
De uitspraak van de rechtbank kan op grond van art. 8:70 strekken tot:
Onbevoegdverklaring van de bestuursrechter;
Onbevoegdverklaring is geen finale uitspraak, het betekent namelijk dat er veelal wel een ander orgaan bevoegd is. In een dergelijk geval zendt de rechter het door naar het ter zake bevoegde orgaan. De overige dicta zijn wel finale uitspraken.
niet-ontvankelijkverklaring van het beroep;
ongegrondverklaring van het beroep;
Ongegrondverklaring is ofwel
vanwege de inhoud van de beroepsgrond
na toepassing van art. 6:22 Awb. Dit artikel betreft het passeren van een gebrek. Er is aldus wel een gebrek, maar als de rechter kiest voor het passeren van een gebrek dan is de uitkomst ongegrondverklaring.
Na toepassing van art. 8:69a Awb. Dit artikel betreft de relativiteit. Er is wellicht een regel geschonden, doch geen regel die jouw belangen behartigd. Derhalve is het beroep ongegrond.
gegrondverklaring van het beroep.
gegrondverklaring kan zowel finale als niet-finale geschilbeslechting opleveren.
Na gegrondverklaring beroep art. 8:70 sub d Awb
Na gegrondverklaring van het beroep art. 8:70 sub d Awb volg er altijd vernietiging van de Bob zo volgt uit art 8:72 lid 1 Awb: als de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk. De rechter kan veelal niet volstaan met een ‘kale vernietiging’, daarom moet hij veelal kiezen tussen toepassing van:
8:72 lid 3 sub a – in stand laten van de rechtsgevolgen
Dit artikel wordt toegepast als er weliswaar een gebrek in de BOB is, maar het dictum van de vernietigde BOB niet zal of hoeft te veranderen. Een voorbeeld is het geval dat er sprake is van een mandaatgebrek, hetgeen niet kan worden gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb. Daarbij heeft het bestuursorgaan aangegeven dat wanneer zij wederom in de zaak moet voorzien, hetzelfde besluit zal worden genomen – doch dit keer bevoegdelijk -. Nu er wel sprake is van een gebrek in het besluit dient de BOB te worden vernietigd, maar kunnen de rechtsgevolgen in stand blijven.
8:72 lid 3 sub b – zelf in de zaak voorzien
Dit artikel word toegepast als er een gebrek in de BOB is en er een besluit met een ander dictum moet komen, mar duidelijk is wel dictum dat moet zijn. In dat geval past de rechter art. 7:11 Awb toe, te weten het heroverwegen en eventueel herroepen en indien nodig een nieuw besluit nemen waarna hij bepaalt dat zijn uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
8:72 lid 4 – terugsturen naar het bestuursorgaan dat op nieuw moet voorzien.
Dit artikel wordt toegepast als het niet mogelijk is om art. 8:72 lid 3 toe te passen, het kan dus worden aangemerkt als een ‘plan B’.
Finale geschilbeslechting – risico’s
Ten eerste kan de rechter teveel op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten. De rechter kan namelijk de mening toegedaan dan er slechts één optie mogelijk is, maar de hoger beroepsrechter kan een andere mening toegedaan zijn. De rechtbank kan bijvoorbeeld van mening zijn dat een bepaalde handeling onder de Wet openbaarheid van bestuur valt en zelf in de zaak voorzien, maar de ABRvS kan dan uitmaken dat het enkele feit dat een handeling onder voornoemde wet valt, het nog niet vaststaat welke uitkomst zal volgen.
Ten tweede kan de belanghebbende niet altijd goed reageren op de inhoud van een nieuw door de rechter genomen besluit. Met andere woorden, partijken kunnen door een dergelijk besluit worden overvallen. Ten derde kan een belanghebbende belang hebben bij het terugsturen naar het bestuursorgaan. Tot slot is er sprake van verlies van een instantie.
Bestuurlijke lus
De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen zo volgt uit art. 8:51a Awb. Eventuele herstellingen kunnen zijn:
een nadere onderbouwing van het besluit
een nadere motivering van het besluit
soms kan het de opdracht tot het nemen van een nieuw besluit inhouden.
Als het gaat om een nadere onderbouwing dan wel nadere motivering en de rechter vervolgens tot de conclusie komt dat het gebrek is herstelt, dan zal de rechter besluiten om de BOB gegrond te verklaren en derhalve zal het besluit worden vernietigd. Afhankelijk van het geval zal hij afwegen of hij de rechtsgevolgen in stand zal houden of zelf in de zaak zal voorzien. Als het bestuursorgaan zelf een nieuw besluit neemt (het derde geval) dan bestaan er twee beslissingen op bezwaar te weten BOBI en BOBII. Als er een tweede BOB is genomen hangende het beroep dan is er een situatie zoals bedoeld in art. 6:19 Awb, hetgeen inhoudt dat het bezwaar dan wel beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Betekenis bestuurlijke lus voor de einduitspraak
Ten eerste beschikt de rechter over een instrument waarmee hij over voldoende informatie kan beschikken om finaal te kunnen beslechten. De rechter kan art. 8:73 lid 3 alleen toepassen als het heel duidelijk is wat er moet gebeuren.
Er is sprake van een wettelijke verplichting voor de rechter om partijen schriftelijk hun zienswijze(n) naar voren te laten brengen op de wijze waarop het gebrek is hersteld. Er is aldus geen sprake meer van ‘overvallen’. Hierdoor wordt mogelijk ook het verlies van instantie gecompenseerd. Tot slot maakt goed gebruik van de lus dat er geen gronden onbesproken blijven. Brummen-situaties worden aldus voorkomen.
Mogelijkheden finale beslechting
Ten eerste is er sprake van tijdwinst in geval van finale geschilbeslechting. Er hoeft aldus niet meer te worden ‘ge-ping pongt’. Ten tweede is er sprake van een positieve impuls voor de ontwikkeling van het bewijsrecht in het bestuursrecht.
Op zoek naar een uitdagende job die past bij je studie? Word studentmanager bij JoHo !
Werkzaamheden: o.a.
Interesse? Reageer of informeer
Add new contribution